VALTIONTALOUDEN TARKASTUSVIRASTO

Transkriptio

1 1 (6) 192/31/2012 Oikeusministeriö Lausuntopyyntönne / OM 7/42/2012 LAUSUNTO KANTELUTYÖRYHMÄN LOPPURAPORTISTA Oikeusministeriö on päivätyllä kirjeellään (OM 7/42/2012) pyytänyt valtiontalouden tarkastusviraston (jäljempänä tarkastusvirasto) lausuntoa Kantelutyöryhmän loppuraportista (Valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2012). Lausuntonaan loppuraportista ja työryhmän valmisteleman hallintolain (434/2003) muutosehdotuksesta tarkastusvirasto esittää seuraavaa: 1. Yleistä loppuraportista Valtiovarainministeriön asettaman Kantelutyöryhmän tavoitteena on ollut selvittää, millä oikeudellisilla edellytyksillä ja keinoilla aluehallintoviranomaisille ja myös muille laillisuusvalvontaa hoitaville valtion viranomaisille tehtyjen hallintokanteluiden käsittelyä voitaisiin tehostaa, nopeuttaa ja yksinkertaistaa oikeusturvaa kuitenkaan vaarantamatta. Kantelutyöryhmä ehdottaa raportissaan, että hallintolakiin lisättäisiin uusi hallintokantelua koskeva 8 a luku, johon sisällytettäisiin nykyistä kattavammat säännökset hallintokantelun tekemisestä, käsittelystä ja seuraamuksista. Esityksen tavoitteena on selkeyttää ja täsmentää hallintomenettelyä koskevaa sääntelyä sekä saattaa sääntely vastaamaan paremmin laillisuusvalvonnan nykyisiä tarpeita ja hyvän hallinnon vaatimuksia. Lisäksi uusilla säännöksillä pyritään takaamaan kanteluviranomaiselle riittävä harkintavalta ja joustavuus kanteluiden käsittelyssä. Ehdotetun lakiuudistuksen tavoitteena on myös viranomaistoiminnan tuottavuuden lisääminen. Tarkastusviraston käsityksen mukaan lakiuudistuksen lähtökohtaa ja tavoitteita voidaan pitää perusteltuina. Aiempaa yksityiskohtaisemman, informatiivisemman ja yhdenmukaisemman sääntelyn perusteella asianosaisille muodostuu selkeämpi ja läpinäkyvämpi kuva oikeustilasta. Aiempaa täsmällisemmän sääntelyn avulla turvataan paremmin myös yhtenäisen oikeustilan kehittyminen, joka myös edistää kanteluasioiden joutuisampaa käsittelyä viranomaisissa. Mainituilta osin lakiuudistus toteutuessaan turvaa asianosaisten oikeusturvavaatimusten toteutumista. Tarkastusvirasto pitää perusteltuna sitä, että esityksen mukaisesti hallintolaissa vahvistettaisiin vakiintuneen käytännön mukainen jokaisen oikeus tehdä hallintokantelu samalla säätäen kantelun muodollisista perusedellytyksistä. Yksityiskohtaisemmassa sääntelyssä on kuitenkin huolehdittava siitä, että kanteluita käsittelevällä viranomaisella säilyy riittävä joustavuus suunnata asioiden käsittely juuri niihin kanteluihin, joissa on tuotu esille selvitys- Postiosoite: PL 1119, Helsinki Käyntiosoite : Antinkatu 1, HELSINKI

2 2 (6) tä vaativia seikkoja ja vastaavasti jättää perusteettomat tai liian vähäisen intressin omaavat kantelut tutkimatta. Myös tutkinnan laajuudessa on syytä olla harkintavaltaa. Hallintolakiin kanteluasioista otettavien säännösten valmistelu olisi perusteltua nähdä osana laajempaa hallinnon oikeussuojan ja valvonnan kehittämistä. Siksi jatkovalmistelussa olisikin otettava huomioon oikeusministeriön johdolla tapahtuvassa oikeusturvaohjelman valmistelussa esille tulevat seikat. Myös kantelumenettelyn sisältöä mahdollisena joustavana oikeusturvaongelmien ratkaisemisen muotona voisi ja olisi tarpeen kehittää edelleen. Kanteluasiat olisi perusteltua myös työryhmämuistiota laajemmin suhteuttaa hallinnon sisäiseen ja ulkoiseen laillisuusvalvontaan. Olisikin syytä korostaa hallintolaissa kunkin viranomaisen velvollisuutta huolehtia toimintansa laillisuuden ja hyvän hallinnon toteutumisen varmentamisesta. 2. Ehdotukseen sisältyvä valvovan viranomaisen käsite Loppuraportissa ja siihen sisältyvässä ehdotuksessa hallituksen esitykseksi Eduskunnalle laiksi hallintolain muuttamisesta on toistuvasti käytetty hallintokanteluiden käsittelijästä käsitettä valvova viranomainen. Valvovalla viranomaisella on alaiseensa hallintoon juokseva valvontavalta, johon sisältyy myös ohjaus- ja määräysvaltaa. Hallintolakiin ehdotetaan myös otettavaksi säännökset hallintokantelun kohteelle annettavasta hallinnollisesta ohjauksesta kantelun käsittelyssä todetun lainvastaisuuden johdosta. Ehdotuksen mukaan valvovalla viranomaisella myös on tarvittaessa oikeus antaa valvottavalle huomautus. Tarkastusvirasto on suoraan perustuslaissa säädetty riippumaton ulkoinen tarkastusviranomainen sekä vaali- ja puoluerahoituksen laillisuusvalvoja. Sen valtiosääntöinen asema rinnastuu monilta osin eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan. Tarkastusviraston perustuslain 90 :n 2 momentissa säädetty tehtäväala, valtion taloudenhoidon ja talousarvion tarkastaminen, on käytännössä varsin laaja. Valtiontalouden tarkastuskoskevan lain (676/2000) mukaan tarkastusviraston tehtävänä on tarkastaa valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valtion talousarvion noudattamista. Tähän tehtävään ei sisälly tarkastettavaan hallintoon kohdistuvaa ohjaus- ja määräämisfunktiota. Tarkastusviraston tarkastustoiminnan menettelyistä säädetään valtiontalouden tarkastusvirastosta annetussa laissa. Lain mukaan tarkastusviraston tarkastustoimintaan sovelletaan muuten hallintolakia. Sääntelyn perimmäisenä tarkoituksena oli, että vain tiettyjä hallintomenettelyjä koskevia säännöksiä sovelletaan tarkastusviraston tarkastustoimintaan. Hallintolakia ei sovelleta eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin suorittamaan laillisuusvalvontaan. Perusteluna tässä on, että ylimpien laillisuusvalvojien menettelyistä säädetään erikseen ja että ei ole tarkoituksenmukaista sitoa ylimmän laillisuusvalvonnan kehittämistä tiettyihin hallintolain mukaisiin muotoihin. Vakiintuneen käytännön mukaan valtiontalouden tarkastusvirastolle on voitu tehdä kanteluita taloudenhoidon laillisuutta ja talousarvion noudattamista koskevista epäkohdista.

3 3 (6) Tarkastusvirastoon saapuu vuosittain yli 70 kantelua, jotka kaikki tavalla tai toisella käsitellään ja niistä tehdään päätös. Kantelumenettely on nivottu yhteen palvelemaan perustuslain 90 :n 2 momentissa säädettyä tarkastustoimintaa ja siihen liittyvään tiedonhankintaa, jossa kanteluiden kautta saadaan tietoa valtion taloudenhoitoon ja talousarvion noudattamiseen liittyvistä epäkohdista. Myös tämän tiedon avulla tarkastusvirasto voi tarkastustoiminnan suunnitteluun liittyvässä riskiarvioinnissa kohdentaa tarkastustoimintaa mahdollisimman tehokkaasti ja tuloksellisesti. Tarkastusvirasto on perustuslain 90 :n 2 momentin ja valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 20 :n antaman valtuutuksen nojalla määritellyt kantelumenettelyn yksityiskohdat. Tarkastusvirasto on vahvistanut uuden työjärjestyksen, joka tulee voimaan Työjärjestyksessä on myös päivitetty kantelumenettelyä koskevia määräyksiä. Uudet yksityiskohtaiset kanteluohjeet tulevat voimaan yhtä aikaa uuden työjärjestyksen kanssa. Uudet kanteluohjeet ja niihin liittyvä kantelulomake julkistetaan myös viraston verkkosivuilla ( Tarkastusvirasto katsoo, ettei ole tarkoituksenmukaista avata yleisten laillisuusvalvojien rinnalle valvontaviranomaista, jolle hyvin laajasti voitaisiin tehdä varsin yleisluontoisiakin kanteluita viranomaisten toiminnasta. Tarkastusviraston toimintaa on yleensäkin vaikea nähdä hallintolakiin esitetyn säännöksen mukaisena valvontaviranomaisena. Hallintolakiin ehdotettu kantelun kohteelle annettava hallinnollinen ohjaus ja siihen liittyvä huomautuksen anto eivät myöskään kuulu tarkastusvirastolle annettuun tehtävään. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanottojen mukaisesti tarkastusviraston toiminta liittyy perustuslain 1 3 :ssä säädettyihin valtiojärjestyksen ja valtioelinten toimivaltajaon perusteisiin siten, että tarkastusvirasto on eduskunnan yhteydessä oleva riippumaton perustuslaissa säädetty tarkastusviranomainen, joka turvaa eduskunnan finanssivaltaa. Se ei ole siten hallintolakiin ehdotetussa kanteluita koskevassa säännöksessä taustalla oleva hallintoa ohjaava, ylempi hallintoviranomainen. Tarkastusviraston tehtävänä on tuoda esiin mahdollinen epäkohta, johon taas hallinnon ja hallintoa ohjaavan viranomaisen tulee harkintansa mukaan reagoida. Edellä olevaan viitaten tarkastusvirasto katsoo, että kantelutyöryhmän ehdotukset on tarkoitettu koskemaan valvontatehtävää hoitavia viranomaisia ja erityisesti aluehallintoviranomaisten toimivaltaan kuuluvien kanteluasioiden käsittelyä koskevan lainsäädännön uudistamista. Tarkastusvirasto katsoo, että ehdotusta tulee tarkentaa rajoittamalla uuden säännöksen soveltamisalaa siten, että tarkastusvirasto ei ole ehdotukseen sisältyvän hallintolain uuden 8 a luvun mukainen valvontaa suorittava viranomainen. Tämän mukaisesti uudistettava hallintokantelumenettely ei koske tarkastusvirastoa. On myös huomioitava, että tarkastusvirasto säilyttää toimintansa uskottavuuden kannalta olennaisen riippumattomuutensa toiminnan suuntaamisessa, kun kanteluiden käsittelyvelvoitteita ei erikseen tarkastusvirastolle säädetä. Tarkastusviraston mahdollisesta kantelutehtävästä tulisi säätää, jos se yleensä on välttämätöntä, tarkastusvirastosta annetussa laissa. Tällainen sääntelytapa on linjassa myös edellä todetulla tavalla muiden perustuslaissa säädettyjä ylimpiä valvontaviranomaisia koskevan sääntelyn kanssa.

4 4 (6) Tarkastusvirasto edellä olevilla perustelulla esittää, että hallintolain 8 a luvun säännösten säätämisen yhteydessä tehtäisiin seuraava lisäys hallintolain 4 :n 2 momenttiin: Tämän lain säännöksiä ei sovelleta ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamaan laillisuusvalvontaan, ellei erikseen toisin säädetä. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusvirastolle tehtyjen kanteluiden käsittelyyn ei sovelleta, mitä tämän lain 8a luvussa säädetään. Vaihtoehtoisesti voidaan tehdä hallintolain soveltamisalan tarkennus muuttamalla valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain 13 :ää. Kyseinen säännös vaatisi muutenkin tarkistamista, koska siinä on vanhentunut viittaus hallintomenettelylakiin. 3. Kahden vuoden vanhentumisaika Tarkastusvirasto puoltaa työryhmän ehdotusta yleisen kahden vuoden vanhentumisajan asettamisesta. Vanhempiin asioihin liittyvien tosiasioiden selvittäminen kantelumenettelyssä on usein hankalaa, mikä saattaa myös osaltaan vaarantaa kantelun kohteen oikeusturvaa. Vanhoihin asioihin ei myöskään välttämättä ole tarkoituksenmukaista puuttua hallinnollisen ohjauksen avulla. Toisaalta kahden vuoden vanhentumisajan asettaminen voisi vähentää tutkittavien kanteluiden määrää, mikä puolestaan voisi vapauttaa valvovien viranomaisten resursseja sellaisten asioiden käsittelyyn, joihin niillä on selkeimmin tarvetta puuttua. Tarkastusvirasto pitää myös tärkeänä myös sitä, ettei kahden vuoden vanhentumisaika ole ehdoton vaan siitä voitaisiin poiketa, jos tähän on olemassa erityinen syy. Määräajasta poikkeamismahdollisuus mahdollistaisi kanteluviranomaisen puuttumisen asioihin, joissa esimerkiksi asianosaisen oikeussuojan tarve tai yleinen etu vaativat vanhan kanteluasian käsittelyä. Yleisestä vanhentumisajasta poikkeamista koskeva säännös antaisi kanteluviranomaiselle myös mahdollisuuden joustavasti ja tapauskohtaista harkintavaltaa käyttäen puuttua vanhoihin kanteluasioihin. 4. Kantelumenettely ja oikeusturva Koko kanteluinstituutiota on pidettävä yhtenä lenkkinä oikeusturvaprosessia koskevassa ajattelussa. Kantelut on sijoitettavissa ajatuksellisesti ennakoivan ja jälkikäteisen oikeusturvan väliin. Sinänsä niiden merkitystä yhtenä oikeusturvaa tuovana välineenä ei ole syytä vähätellä. Valtioneuvoston päätöksessä valtiontalouden kehyksiksi vuosille on mm. oikeusministeriölle, syyttäjätoiminnolle sekä ulosottotoiminnolle kohdistettu nykyistä menotasoa huomattavasti pienentävä tavoitetaso. Tämä aiheuttaa luonnollisesti huolta esimerkiksi oikeudenkäyntien keston venymisestä. Vastaavia mittavia toimintamenosäästöjä on asetettu myös merkittäviä toimintamenojen säästövelvoitteita muille ministeriöille ja näiden hallinnonaloille. Oikeusturvan kehittäminen on näin tehtävä korostetusti sellaisissa olosuhteissa, joissa viranomaisten voimavarat vähenevät ja jossa siten tarvitaan uutta ajattelua oikeusturvan toteuttamisessa.

5 5 (6) Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelman mukaan oikeudenkäyntien kokonaiskeston lyhentämiseksi ja oikeusturvan laadun parantamiseksi laaditaan oikeusturvaohjelma aiempien toimenpidesuunnitelmien pohjalta. Hanke sisältyy hallitusohjelman strategiseen toimeenpanosuunnitelmaan ja on yksi hallituksen kärkihankkeista. Oikeusministeriö on asettanut neuvottelukunnan valmistelemaan pitkän aikavälin oikeusturvaohjelmaa sekä lyhyemmän aikavälin sopeuttamisohjelmaa. Ehdotusten on määrä valmistua marraskuun loppuun mennessä. Tavoitteena on, että oikeusturvaohjelman toteuttamisella varmistetaan yhteiskunnassa vahvaa luottamusta nauttiva ja kansainväliset normit täyttävä oikeusturva nykyistä selvästi tehokkaammin. Oikeusturvan on toteuduttava sujuvasti, yhdenvertaisesti ja kustannustehokkaalla tavalla. Ohjelmien yhteisvalmistelulla pyritään varmistamaan se, etteivät säästötavoitteet vaaranna oikeusturvatavoitteita. Tässä yhteydessä on varmasti oikeusturvan näkökulmasta syytä pohtia myös kanteluiden roolia tulevaisuudessa ja erityisesti siitä näkökohdasta, että miten säästöjen tuomat paineet vaikuttavat kanteluiden käsittelyyn ja onko olemassa uusia, vielä käyttämättömiä keinoja kansalaisten oikeusturvan kehittämiseksi. Tarkastusvirasto katsoo, että selvitystyössä olisi syytä selvittää uusia vaihtoehtoja laillisuusvalvonnan toteuttamiselle. Tällaisina on oikeustieteellisessä kirjallisuudessa (Olli Mäenpää: Lakimies 7-8/2009 s ) esille tuotu muun muassa sovittelumenettelyn käyttö. Tällainen kansalaisen oikeusturvaa täydentävä ns. joustavasti korjaava menettely voisi olla yksi perusteltu keino kehitettäessä laillisuusvalvontaa ja oikeusturvaa nykyisestään. Olisikin tarpeen edelleen pohtia, miten työryhmän kohteena olevaa kantelumenettelyä voidaan kehittää joustavaksi tavaksi tunnistaa ja hoitaa oikeusturvaongelmia. Vähintäänkin pitäisi olla mahdollista joustavasti käynnistää itseoikaisumenettely tai muu korjaava kantelun johdosta jos sillä voitaisiin hoitaa ongelmatilanne. Kantelumenettely olisi muutenkin tarpeen nivoa selkeämmin ja laajemmin osaksi hallinnon sisäistä ja ulkoista laillisuusvalvontaa. Lähtökohtana tulee olla, että jokainen viranomainen huolehtii aktiivisesti itse siitä, että sen toiminta on laillista ja hyvä hallinto sekä hallintolain 1 :ssä säädetyt hallintolain tavoitteet mahdollisimman hyvin toteutuvat viranomaisen toiminnassa. Tarkastusviraston käsityksen mukaan on jonkin verran ongelmallista, että yleissäännös hyvää hallintoa turvaavasta hallinnon sisäisestä ohjauksesta ja valvonnasta on vain valtion taloudenhoidon osalta valtion talousarviosta annetussa laissa (423/1988) ja sisällöllisesti valtion talousarviosta annetussa asetuksessa (1243/1992). Olisikin harkittava jatkossa sitä, että kantelumenettelyä koskevien säännösten lisäksi myös yleissäännös hallinnon sisäisestä ohjauksesta ja valvonnasta otettaisiin hallintolakiin. Tämä voisi auttaa myös suhteuttamaan hallintolakiin ehdotetut 8 a luvun säännökset suhteutuvat laajempaan oikeusturvan kokonaisuuteen. Tämän yleisemmän kehittämisen vuoksi ei ole kuitenkaan syytä viivyttää ehdotettujen säännösten ottamista hallintolakiin.

6 6 (6) 5. Taloudellisten vaikutusten arviointi Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota, että ehdotuksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa ei ole esitetty numerotietoja tai muuta määrällistä tietoa lakiehdotuksessa tarkoitettujen hallintokanteluiden määristä ja käsittelyajoista. Hallintolain tarkempien säännösten noudattamisella voidaan arvioida olevan myös hallinnon työmäärää lisääviä vaikutuksia. Taloudellisten vaikutusten arviointia olisikin tarvetta tarkentaa ja syventää arvioimalla yksityiskohtaisemmin vaikutukset työtapoihin sekä tarkastelemalla laissa tarkoitettujen kanteluiden määrää. Kantelumenettely olisi hyvä suhteuttaa myös Korkeimman hallinto-oikeuden aloitteesta tehtyyn nk. pyramiditutkimukseen (KHO:n tutkimusjulkaisuja 1/2009). Hallinnossa käsitellään vuosittain miljoonia hallintoasioita ja tehdään vielä enemmän tosiasiallisia hallintotoimia. Muutoksenhakuun tai kantelumenettelyyn siirtyy vain hyvin pieni osa päätöksistä ja hallintotoimista. Jatkossakin on tärkeää keskittyä turvaamaan ennakollinen oikeusturva ja hyvä luottamus hallinnon toimintaa kohtaan siten, että tarvetta korjaaviin oikeusturvamenettelyihin olisi mahdollisimman vähän. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että kanteluiden määrä on niitä käsittelevissä eri viranomaisissa jatkuvasti kasvussa; osassa viranomaisia kasvu on hyvinkin voimakasta. Tämän ilmiön taustoja ja syitä sekä seurauksia hallinnolle olisi perusteltua käsitellä yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnissa. Pääjohtaja Tuomas Pöysti Ylijohtaja Esa Tammelin