OIKEUDENHOIDON UUDISTAMISOHJELMA JA SEN TOIMEENPANO HALLINTO- OIKEUKSIEN NÄKÖKULMASTA

Transkriptio

1 1 KHO:n hallintotuomioistuinpäivät Tulevaisuus, hallinto ja oikeus Tiina Astola OIKEUDENHOIDON UUDISTAMISOHJELMA JA SEN TOIMEENPANO HALLINTO- OIKEUKSIEN NÄKÖKULMASTA Talous ja oikeudenhoidon uudistamisohjelma Hyvät hallintotuomioistuinpäivien osanottajat, Katsottuani puhujien listaa ja heidän otsikoitaan, joudun suomalaisen emännän tavoin haukkumaan oman puheenvuoroni etukäteen. Emäntähän pyrkii sillä laskemaan ruokaansa kohdistuvia odotuksia ja siten katkaisemaan arvostelun pahimman kärjen. Siihen siis tähtään minäkin: vuorossa on se ohjelman kuiva asiapuhe! Viime viikolla saimme kuulla, että hallitus tulee kehysriihessä päättämään 3 miljardin säästöistä (leikkaukset, veronkorotukset). Eilen aamulla valtiovarainministeri ei kuitenkaan uskonut näin suurten säästöjen mahdollisuuteen. Ministeriöissäkään emme siis voi vielä tietää, onko meille tulossa uusia säästöjä sen lisäksi mitä hallitusohjelmassa ja edellisen vuoden kehysriihessä jo asetettiin. Meneillään on myös laaja rakennepoliittinen ohjelma, jolla tavoitellaan sitä, että näillä näkymin valtiontaloudessa vuonna 2017 ammottava 9 miljardin aukko kurotaan kiinni. Sen tiedämme ja siitä olemme iloisia, että rakennepoliittinen ohjelma ei kajoa oikeudenhoitoon eikä sieltä siis tule säästövelvoitteita. Uskon, että se johtuu kolmesta eri seikasta: Ensinnäkin yleisemminkin aletaan ymmärtää, että oikeussuoja ei ole ilmaista vaan myös se maksaa. Oikeussuoja on valtion ydintoimintaa. Tässä ovat varmasti auttaneet oikeuslaitoksen puolelta esitetyt kipakatkin puheenvuorot. Toiseksi säästöt, joita voitaisiin meidän sektorillamme tehdä, jäisivät valtiontalouden kokonaisuudessa verrattain pieniksi. Kolmanneksi on tunnustettu, että tällä sektorilla on yritetty itse lähteä kehittämään toimintaa niin, että oikeussuoja voidaan turvata taloudellisesti tiukkanakin aikana. Oikeudenhoidon uudistamisohjelmahan valmistui viime kesän alussa ja sillä halutaan nimenomaan turvata oikeudenhoito jo päätettyjen säästöjen johdosta tiukassa tilanteessa. Ohjelma oli kesän laajalla lausuntokierroksella. Yleisesti voidaan todeta, että ohjelman lähtökohdat ja taustalla vaikuttavat tavoitteet ymmärretään. Tosiasiallista säästöä saadaan vain henkilöstöä vähentämällä, mutta henkilöstöä voidaan vähentää vain, jos käsiteltävien asioiden määrä vähenee, käsittelyketjuja voidaan lyhentää, asioiden käsittelyä voidaan tehostaa ja myös hallintoon sitoutuvaa työtä vähentää. Joissain lausunnoissa kysyttiin, mikä on se oikeusturvan taso, ydin, johon ei missään olosuhteissa kosketa. Oli myös niitä, jotka eivät usko poliittisen päätöksentekijän ymmärtävän oikeushallinnolle kohdistettavien resurssein tärkeyttä koko yhteiskunnan kannalta. Hallinto-oikeuksien näkökulmasta lausunnoissa eniten kannatusta saivat tuomioistuinviraston perustaminen, hallintoasioiden muutoksenhakumenettelyjen yhdenmukaistaminen, jutturyhmien jakautumisen uudistaminen sekä oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentaminen, tuomioistuinten kokoonpanosäännösten joustavoittaminen, hallintotuomioistuinten asian- ja dokumentinhallinnan sähköistäminen, hallintotuomioistuinten päätösten ohjausvaikutuksen lisääminen sekä lainvalmistelun laadun kehittäminen. Sen sijaan esimerkiksi korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen ja tuomioistuinlinjojen yhdistämisen hyötyjen ja haittojen selvittämiseen suhtaudutaan varauksellisemmin.

2 2 Nyt ollaan toimeenpanovaiheessa. Ohjelmassa on 57 toimenpide-ehdotusta (pieniä ja suuria, eri ajanjaksoille). Yli puolet näistä kohdistuu joko pelkästään hallintotuomioistuimiin tai sekä hallintoettä yleisiin tuomioistuimiin. Reilusti yli puolet ehdotuksista on jo valmistelussa ja loppujenkin osalta on toimeenpanoa suunniteltu ainakin alustavasti (vähintäänkin huomioitu TTSvalmistelussa). Tärkeimpiä hankkeita hallinto-oikeuksien näkökulmasta Ajattelin käsitellä vähän yksityiskohtaisemmin vain muutamia tärkeimpiä kokonaisuuksia: muutoksenhakua ja oikaisua, jutturyhmien jakamista ja tuomioistuinmaksuja. Hallintoasioiden muutoksenhakumenettelyn yhdenmukaistaminen ja oikaisuvaatimusjärjestelmän laajentaminen Oikeusministeriössä on vireillä laaja hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamista koskeva hanke. Joulun alla lausuntokierrokselle lähti luonnos hallituksen esitykseksi eräiden hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten tarkistamisesta, joka sisältää ehdotukset yhteensä reilun 200 lain muuttamisesta. Tavoitteena on antaa esitys eduskunnalle kevätistuntokauden 2014 aikana. Olen ylpeä siitä, miten OM teki kaikkia ministeriöitä palvelevan pohjatyön, ohjeisti ja opasti sektoriministeriöissä tehtyä työtä ja nyt paketti on koossa. Esityksen tavoitteet Esityksen tavoitteena on ensinnäkin tehostaa ja nopeuttaa oikeussuojan antamista hallintoasioissa. Toiseksi halutaan kehittää korkeinta hallinto-oikeutta niin, että se jatkossa yhä enemmän ohjaa hallintoa ja hallintolainkäyttöä linjaratkaisuilla. Painopistettä hallintoasioiden muutoksenhaussa siirrettäisiin näin asian mahdollisimman varhaiseen käsittelyvaiheeseen ja näin lyhennettäisiin muutoksenhaun kokonaiskestoa. Kolmanneksi yhtenäistettäisiin hallintoasioiden muutoksenhakusääntelyä niin, ettei siinä ole erilaisten hallintoasioiden kesken perusteettomia eroja. Sääntelyssä pyrittäisiin ottamaan huomioon asian laatu ja oikeusturvan tarve eri asiaryhmissä. Samankaltaisissa asioissa muutoksen-hakumenettely olisi mahdollisimman samanlainen. Ehdotuksissa pyritään myös säännösten yhtenäiseen kirjoitustapaan. Pääkeinoina esityksessä olisivat hallintolain 7 a luvussa tarkoitetun oikaisuvaatimus-menettelyn käytön lisääminen muutoksenhaun ensimmäisenä vaiheena ja valituslupamenettelyn laajentaminen uusiin asiaryhmiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Oikaisuvaatimus Tiedän, että esimerkiksi KHO:ssa on ollut huolta siitä, että nyt se ministeriö lykkää oikaisuvaatimuksen kaikkiin mahdollisiin asioihin. Toivottavasti nämä huolet ovat lieventyneet. Oikaisuvaatimus ei sovi kaikkeen ja tästä OM on ohjeistanut myös muita ministeriöitä eri asiaryhmien arvioinnissa. Oikaisuvaatimus soveltuu hyvin silloin, kun rutiininomaisesti ratkaistaan paljon samankaltaisia asioita ja päätösten perustelut ovat tyypillisesti niukat. Se soveltuu myös asioihin, joissa valitusvaiheessa esitetään usein asiaan vaikuttavaa lisäselvitystä, sekä oikeudellisesti yksinkertaisiin asioihin ja asioihin, joissa on jo vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Oikaisuvaatimusmenettelyssä virheelliset päätökset voidaan korjata nopeammin ja joustavammassa menettelyssä kuin tuomioistuimessa. Asianosainen voi myös esittää lisäselvitystä, joka otetaan huomioon oikaisuvaatimusta ratkaistaessa. Silloinkin, kun oikaisuvaatimus ei johda päätöksen muuttamiseen, uuden selvityksen huomioon ottaminen ja päätöksen perusteleminen vähentävät tarvetta valittaa asiasta hallinto-tuomioistuimeen. Ja jos asia etenee valituksen kautta oikeuteen, asian perusteellinen käsittely oikaisuvaiheessa helpottaa tuomioistuinkäsittelyä. Oikaisuvaatimuksen käy-

3 3 tön laajentamisen tavoitteena on vahvistaa hallintoviranomaisen oikeusturvanantajana. Tällöin hallinto-oikeudet voisivat keskittyä varsinaisten oikeusriitojen ratkaisemiseen. HE-luonnoksen mukaan menettelyn ulkopuolelle jäisivät asiat, joissa joko asian laatu tai oikeusturvan tarve puoltavat sitä, että hallintopäätökseen haetaan muutosta suoralla valituksella hallintooikeuteen. Tällaisia asioita olisivat esimerkiksi elinkeinolupia, hallinnollisten pakkokeinojen täytäntöönpanoa ja merkittäviä hallinnollisia seuraamuksia koskevat asiat sekä muut sellaiset asiaryhmät, joissa asia selvitetään perusteellisesti jo ensi vaiheen hallintomenettelyssä tai joihin liittyy yleensä vaativaa oikeudellista harkintaa. Hallintolakiin lisättäisiin yleissäännökset siitä, kenellä on oikeus vaatia oikaisua ja että oikaisua vaaditaan päätöksen tehneeltä viranomaiselta. Hallintolakiin lisättäisiin myös selventävä säännös oikaisuvaatimuksen vaikutuksesta päätöksen täytäntöönpanokelpoisuuteen. Valituslupa Hallintoa koskevat oikeussuojakeinot ovat vuosien myötä vahvistuneet ja tekevät mahdolliseksi laajentaa valituslupasääntelyn alaa muutoksenhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupamenettely ehdotetaan laajennettavaksi moniin uusiin asiaryhmiin. Samoin kuin oikaisumenettelyssä valituslupasäännösten soveltuvuuden arvioinnissa huomiota on kiinnitetty erityisesti asian laatuun ja merkitykseen sekä siihen, voidaanko korkeinta hallinto-oikeutta edeltäviä oikeussuojakeinoja pitää useimmissa tapauksissa riittävinä. Menettelyn ulkopuolelle jäisivät esimerkiksi sellaiset asiat, joissa on pakkokeinon tai sanktion piirteitä. Valituslupajärjestelmää laajennetaan myös muuttamalla jatkovalituskieltoja valituslupasääntelyksi. Jatkovalituskieltoja käytettäisiin vain poikkeuksellisesti. Tässä yhteydessä tarkistetaan myös hallintolainkäyttölain säännöstä valituksen vaikutuksesta päätöksen täytäntöönpanoon valituslupa-asiassa. Säännöksellä tähdätään siihen, ettei täytäntöönpanoon ei saisi ryhtyä, jos valitus menettäisi merkityksensä täytäntöönpanon johdosta tai jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon. Valituslupasääntelyn laajentamisella korkeimmasta hallinto-oikeudesta tulisi nykyistä enemmän oikeuskäytäntöä ohjaava ylin tuomioistuin. Tämä vahvistaisi hallinnon ja hallinto-oikeuksien ratkaisukäytännön ennakoitavuutta ja yhtenäisyyttä. Eräitä muita esitykseen sisältyviä ehdotuksia Hallintolainkäyttölakiin lisättäisiin täsmentävä säännös,jonka mukaan hallintoviranomaisen päätöksestä saa valittaa vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Uhkasakkolain muutoksenhakusäännöksiä tarkistettaisiin. Lisäksi esityksen tarkoituksena on ohjata hallinto-oikeuksien ratkaistaviksi asioita, joita korkein hallinto-oikeus nykyisin ratkaisee ensi asteena ratkaisemia. Ministeriön hallintopäätöksestä valitettaisiin jatkossa hallinto-oikeuteen. Suoraan korkeimpaan hallintooikeuteen valitettaisiin vain valtioneuvoston yleisistunnon tekemästä hallintopäätöksestä. Vielä jää tehtävää Eri hallinnonaloilla on tällä hetkellä vireillä tai tarkoitus käynnistää lainsäädäntöhankkeita, joissa oikaisu- tai valituslupamenettely voisi hyvinkin tulla kyseeseen. Selvempänä on pidetty, että näissä erillishankkeissa mietitään menettelyjen käyttöönotto. Lainsäädäntöteknisesti olisi saatu aikaan erittäin monimutkainen esitys, jos olisimme yrittäneet säätää näistä mahdollisesti merkittävästikin muuttuvista asioista tässä yhteispaketissa. Erikseen on tarkoitus selvittää esimerkiksi edellytykset ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käyttöön valituslupajärjestelmä muutoksenhaussa lasten

4 4 tahdonvastaista huostaanottoa ja sijaishuoltoon määräämistä koskevaan hallinto-oikeuden päätökseen. Hallinto-oikeuksien jutturyhmien jakautumisen uudistaminen Uudistamisohjelmassa ehdotettiin, että välillistä verotusta koskevat asiat, lukuun ottamatta tulli- ja valmisteverotusasioita, hajautetaan Helsingin hallinto-oikeudesta kaikkiin hallinto-oikeuksiin. Tavoitteena tässä oli yhdenmukaistaa välitöntä ja välillistä verotusta koskevien päätösten muutoksenhakutiet. Lisäksi ehdotettiin kansainvälistä suojelua koskevien asioiden hajauttamista tyypillisesti suurien asiamäärävaihteluiden hallitsemiseksi. Vielä todettiin, että vesi- ja ympäristönsuojeluasioiden hajauttamismahdollisuus kahteen hallinto-oikeuteen tulisi arvioida. Muutama sana arvonlisäveroasioiden tilanteesta. Asiasta käytiin loppuvuodesta keskusteluja valtiovarainministeriön kanssa, jolle lainsäädäntö kuuluu. Se katsoi uudistamisohjelmasta antamassaan lausunnossa, että erityisosaaminen arvonlisäveroasioissa puoltaa edelleen niitä koskevien valitusten keskitettyä käsittelyä. Ministeriö ei keskusteluissa muuttanut kantaansa, mutta kertoi, että Verohallinnossa on vireillä ns. VALMIS-hanke, jonka yhteydessä selvitetään laaja-alaisesti mahdollisuuksia yhtenäistää Verohallinnon kantamien välillisten ja välittömien verojen oikaisu- ja muutoksenhakujärjestelmää. Tällöin tarkastellaan muun muassa oikaisuvaatimusmenettelyn ja ennakkopäätösvalituksen käyttöönottoa arvonlisäverotuksessa sekä eri verolajien muutoksenhaun määräaikojen yhtenäistämistä. Lisäksi selvitettävänä on eräät muut verotusmenettelyyn liittyvät muutokset, jotka saattavat vaikuttaa muutoksenhakujärjestelmään ja arvonlisäverovalituksia käsittelevän hallintooikeuden määrittelyyn. Hallinnollisten kustannusten takia VM toteuttaisi arvonlisäverovalitusten hajauttamisen vasta, kun mahdollisen yhtenäistetyn muutoksenhakujärjestelmän sisältö on varmistunut. Tämä merkitsisi asian siirtymistä ainakin 3 4 vuoden päähän. Tähän olemme pettyneitä. Tuomioistuinmaksujen käyttöalan laajentaminen ja maksujen korottaminen Olemme tottuneet siihen, että tuomioistuinten kansalaisille antamat oikeudenhoidon palvelut ovat lähes ilmaisia. Mutta onko näin kaikissa asioissa oltava. Suomessa maksuilla katetaan keskimäärin 13 % tuomioistuinten kustannuksista kun vastaava luku muualla Euroopassa on lähempänä 30 %:a. Niitäkin maita on, jossa tuomioistuinten puoleen kääntyvät kattavat valtaosan tuomioistuinten kustannuksista. Uudistamisohjelmassa ehdotettiin tuomioistuinmaksujen käyttöalan laajentamista ja maksujen korottamista. Taustalla oli siis ajatus paremmasta kustannusten kattamisesta mutta myös ohjausvaikutuksesta. Haluttiin tuoda esille se, että jo pienehkökin maksujen korotus voi herättää harkitsemaan esimerkiksi valituksen tarpeellisuutta. Neuvottelukuntakin korosti voimakkaasti, ettei maksuista saa tulla oikeusturvan hakemisen este. Maksut eivät sovi kaikkeen lainkäyttöön, maksujärjestelmä ei saa johtaa rahan siirtämiseen valtion yhdestä taskusta toiseen eikä maksujen perinnällä saa luoda lisätyötä tuottavaa byrokratiaa. Ja kuten ehkä tiedättekin, oikeusministeriö asetti loppuvuodesta tuomioistuinmaksuja koskevan sääntelyn uudistamista koskevan laajan työryhmän, jonka toimikausi päättyy tämän vuoden lopussa. Työryhmän tehtävänä on harkita 1) miltä osin tuomioistuinmaksujen käyttöalaa voidaan laajentaa sellaisiin asiaryhmiin, jotka nyt ovat maksuttomia; 2) miltä osin tuomioistuinten maksuja voidaan korottaa niin, että ne kattaisivat nykyistä suuremman osan asioiden käsittelyn aiheuttamista kustannuksista;

5 5 3) tulisiko tuomioistuimissa siirtyä ohjausvaikutuksen aikaansaamiseksi ennakkomaksuihin ja jos, niin missä asioissa ja 4) miten tuomioistuinten maksujärjestelmä käytännössä tulisi jatkossa järjestää, sekä laatia ehdotuksensa tältä pohjalta tarvittavilta osin hallituksen esityksen muotoon. Pääsääntönä on oikeudenkäyntien maksullisuus, mutta että tästä pääsäännöstä on oltava riittävän oikeusturvan takaamisen edellyttämiä poikkeuksia. Työryhmän on arvioitava, onko oikeusministeriön aiemman maksutyöryhmän asettama 20 %:n kustannusvastaavuustavoite mahdollista saavuttaa oikeusturvaa vaarantamatta sekä maksujen taso ja sen vaikutus oikeuden saatavuuteen tuomioistuinryhmittäin ja asiaryhmittäin. Tähän liittyen työryhmän on myös arvioitava, mitkä asiaryhmät olisivat jatkossakin maksuttomia. Samalla tulee selvittää, voidaanko oikeudenkäyntimaksun suuruus joissain asioissa sitoa oikeusjutun intressiin. Ryhmän tulee arvioida ennakkomaksun soveltuvuutta eri asioihin, sen perinnän vaihetta ja maksamatta jättämisen merkitystä. Tärkeää tässä on varmistaa, että korkeammilla maksuilla kerätyt varat myös hyödyttävät oikeudenhoitoa. Nuo rahathan päätyvät ensin valtion yhteiseen kassaan ja meidän on vakuutettava valtiovarainministeriö tekemään vastaava korotus talousarvioomme. Selvitetään korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyt ja haitat Neuvottelukunta ehdotti (ei yksimielisesti) sen selvittämistä, mitä hyötyjä ja haittoja olisi korkeimpien oikeuksien organisatoristayhdistämisestä. Taustalla oli havainnot siitä, että tuomioistuinlinjajaon perusteena oleva raja käy tulkinnanvaraisemmaksi, yhä laajemmin tarvitaan eri oikeudenalojen tuntemusta ja että samaan asiakokonaisuuteen voi entistä useammin liittyä sekä rikos- että siviiliprosessissa ja hallintoprosessissa ratkaistavia kysymyksiä. Lisäksi EU-oikeuden ja valtiosääntöoikeuden peruskysymykset vaikuttavat kummassakin linjassa. Uudistamisohjelmasta saadussa lausuntopalautteessa ehdotukseen kriittisesti suhtautuvat lausunnonantajat kiinnittävät huomiota hallintotuomioistuinten aseman, roolin ja toiminnan erityispiirteisiin verrattuna yleisiin tuomioistuimiin. Puoltavissa lausunnoissa todettiin edellä mainittujen perusteiden lisäksi ylimmän oikeusasteen lainkäytölle asetettava yhtenäisyyden vaatimus, tuomioistuinlinjajaon ja yhteisten tukitoimintojen tehokkaampi hyödyntäminen. Ennen joulua ministeriö asetti ulkopuolisista selvityshenkilöistä koostuvan työryhmän selvittämään näitä hyötyjä ja haittoja. Mielestäni ryhmässä on erinomainen asiantuntemus. Lähtökohtana on, että yhdistetty ylin tuomioistuin soveltaisi nykyisten korkeimpien oikeuksien soveltamia prosessilajeja. Lisäksi työryhmän tulee esittää arvionsa mahdollisen yhtenäisen ylimmän tuomioistuimen asemasta tuomioistuinlaitoksessa ja valtiollisessa järjestelmässä nykytilaan verrattuna. Määräaika on vuoden loppuun ja vasta sen jälkeen ministeriössä harkitaan, onko asian valmistelua syytä jatkaa. Sitä ennen ei myöskään aloiteta erillisten tuomioistuinlinjojen yhdistämisen hyötyjä ja haittoja. Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa ei ollut pelkkiä lakihankkeita vaan tunnistettiin myös käytäntöjen kehittämisen tärkeys. Hallinto-oikeussektorilla on oltu edelläkävijöitä juttukannan ikää ja asioiden käsittelyaikojen seurannan kehittämisessä. Nyt juuri on Lappeenrannan Teknillisen yliopiston kanssa alkanut hanke, jolla halutaan kehittää sitä, miten juttuvirtauksen johtamista voidaan kehittää ja levittää hyviä käytäntöjä yli tuomioistuin rajojen. OM vastaa tässä projektin kustannuksista, mutta tuomioistuimet

6 6 Olen nyt puhunut jo pitkään vireillä olevista asioista. Käynnistymässä on myös selvitys tuomioistuinviraston perustamisesta. Sehän sai paljon kannatusta lausunnoissa, vaikka ei ollut neuvottelukunnan yksimielinen ehdotus. Itse arvioin tässä vaiheessa, että suurimmaksi ongelmaksi viraston perustamisen kannalta muodostuu raha. Mutta asia on tärkeä selvittää ja sitten mahdollisesti seuraavaan hallitusohjelmaan saada asiasta merkintä. Vireillä ei ole, eikä varmastikaan ennen ensi hallituskautta tule vireille hovi- ja hallinto-oikeuksien rakenneuudistuksen jatkaminen. Ministeri on linjannut, että tällä kaudella ei myöskään selvitetä pienimpien käräjäoikeuksien yhdistämistä.