Finanssipolitiikan säännöt ja kuntatalous

Transkriptio

1 Finanssipolitiikan säännöt ja kuntatalous taloustieteen ja kv. käytäntöjen näkökulma Antti Moisio VATT Kuntalaki uudistuu tapahtuma, Suomen Kuntaliitto, GOVERNMENT INSTITUTE FOR ECONOMIC RESEARCH (VATT)

2 Mitä finanssipolitiikan säännöt ovat? IMF ja EU (Kopits and Symansky 1998): "fiscal rule is a permanent constraint on fiscal policy, expressed in terms of a summary indicator of fiscal performance 2

3 Taustaa (1) Julkisten tehtävien järjestämis- ja rahoitusvastuun hajauttaminen paikallistasolle on ollut keskeinen kansainvälinen kehitystrendi, tavoitteena: Allokatiivinen tehokkuus: paikallisten preferenssien huomiointi Palvelutuotannon tehokkuus: paikallistuntemus, hallinnon läpinäkyvyys ja vastuunkanto Viimeisen kymmenen vuoden aikana on alettu yhä enemmän kiinnittää huomiota hajauttamiseen liittyviin ongelmiin, erityisesti pehmeän budjettirajoitteen ongelmaan: Kunnilla on merkittäviä tehtäviä => too big to fail Riskiä lisää kuntien riippuvuus valtionosuuksista => valtion no bailout politiikka ei uskottavaa => kunnilla kannustin velkaantua => tarve kuntia koskeville finanssipolitiikan säännöille 3

4 Taustaa (2) Pohjoismaisen hyvinvointivaltion erityispiirteet Valtio delegoinut paikallistasolle merkittäviä tehtäviä => valtiolla intressi säädellä kuntien toimintaa (tasa-arvo) Kuntien itsehallinto verraten suuri (palvelutuotanto, palvelujen rahoitus) => Pohjoismaissa toteutetaan hallinnollista federalismia, jossa kuntien itsehallinto ei ole itseisarvo ja hajauttamisella tavoitellaan ensi sijassa tuotannollista tehokkuutta (Rattsö 2004) 4

5 Sääntelyä on lisätty EU-maissa* Lähde: Public Finances in EMU 2009 (EU Commission) 5

6 , sääntöjen voimakkuus on kasvanut, lukuun ottamatta vuotta 2009 * * Lähde: Public finances in EMU

7 ja sääntely koskee erityisesti paikallista julkistaloutta Lähde: Public Finances in EMU 2009 (EU Commission) 7

8 Mitä paikallisen julkistalouden sääntelyllä tavoitellaan? Kuntien budjettien kurinalaisuutta, suunnitelmallisuutta ja talouden vakaata kehitystä Ehkäistään (paikallisen) julkisen sektorin hallitsematonta kasvua Rajoitetaan kuntien velkaantumista ja valtion väliintulon tarvetta Varmistetaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä 8

9 Tehtävät Sääntöjen tarpeellisuuteen ja toimivuuteen vaikuttavia tekijöitä Jos kuntien vastuulla tärkeitä julkispalveluja => säännöillä voidaan pyrkiä ohjaamaan julkisen talouden kehitystä Tulopohja Suuri riippuvuus valtionosuuksista voi luoda kannustimen velkaantumiseen ja pehmeään budjettirajoitteeseen Säännöt vähemmän tarpeellisia, jos kuntien tulot kerätään pääosin omista tulopohjista (kuntien välinen kilpailu) Omien tulojen suhdanneriippuvuus voi lisätä sääntöjen tarpeellisuutta Rahoitusmarkkinoiden rooli (Pohjoismaissa vähäinen) Itsehallinnollinen asema 9

10 Budjetin tasapainottaminen* Yleisimmin sovellettu Vähentää alijäämäisyyttä ja ylivelkaantumisen riskiä Lisää myötäsyklisyyttä, etenkin kun sääntö koskee vuositason budjetteja Voi aiheuttaa epäsuhtaa toiminta- ja investointimenojen välillä (investointeja helpompaa leikata) Poikkeamat sääntöön äkillisten tilanteiden varalta usein välttämättömiä, mutta voivat vaikeuttaa seurantaa * Sutherland ym. 2006, OECD 10

11 Velkasäännöt Vähentävät alijäämäisyyttä ja ylivelkaantumisen riskiä Kultaisen säännön soveltamista hankaloittaa investointien ja toimintamenojen rajanvedon vaikeus Vain toimintamenojen rahoittamista velalla koskeva rajoitus voi johtaa myötäsyklisyyteen Sääntöä voidaan kiertää ottamalla enemmän lainaa investointeihin Täydellinen lainanottokielto hankaloittaa kuntasektorin reagointia suhdanteiden heikentymiseen (investoinnit supistuvat) 11

12 Verotusta koskevat rajoitukset Veroasteita rajoittamalla voidaan vaikuttaa paikallistason menojen kasvuun Sääntely pitäisi ulottaa koskemaan kattavasti kaikkia paikallistason veroja Toimii parhaiten, kun paikallistason veropohjat vain vähän liikkuvia, eikä kuntien välistä kilpailua esiinny Haitallisen verokilpailun tapauksessa voi olla tarpeen asettaa veroasteille alarajoja Verorajoitteet voivat lisätä paineita korottaa esimerkiksi käyttö- ja asiakasmaksuja Veroasteita koskevat rajoitukset voivat lisätä menojen myötäsyklisyyttä Samanaikaiset menoja koskevat rajoitukset: vältetään budjetin alijäämäisyys 12

13 Menorajoitukset Saattavat ohjata lisäämään menoja niissä tehtävissä, joille ei ole asetettu rajoituksia Menojen priorisoinnilla voidaan vähentää sääntelyn aiheuttamaa allokatiivista tehottomuutta Voidaan kiertää siirtämällä tehtäviä budjetin ulkopuolelle 13

14 Tutkimustuloksia Paikallistason finanssipolitiikan sääntöjen on tutkimuksissa havaittu supistavan alijäämiä Kuhunkin yksittäiseen instrumenttiin liittyy myös tiettyjä varauksia Sääntöjen toimivuus edellyttää poliittista yksituumaisuutta niiden tärkeydestä ja noudattamisesta Säännöt on mahdollista ainakin osittain korvata toimivalla valtiokunta suhteella, hyvällä paikallisdemokratialla, päätöksenteon läpinäkyvyydellä ja vastuunkannolla 14

15 Suomi kansainvälisessä vertailussa Suomi (ja Ruotsi) vähäisen sääntelyn maita + Suomessa sääntöjen vähäisyys on mahdollistanut joustavan reagoinnin makrotaloudellisiin shokkeihin + Suomessa (kuten muissa Pohjoismaissa) tilinpäätösten läpinäkyvyys, raportointi ja valvonta on muita maita korkeammalla tasolla + Suomessa säännöstö ei ohjaa rahankäyttöä eri tehtävien välillä Suomen järjestelmän heikkoutena paikallistason velkaantumisen helppous 15

16 Kuntien velkaantuminen kasvussa Loan stock, EUR/capita (left axis) Loan stock, % GDP (right axis) * 0 16

17 Paikallishallinnon velka* EU-maissa, prosenttia BKT:sta Q4 2012Q4 2 0 julkisyhteisöjen sulautettu bruttovelka Lähde: Eurostat, Quarterly government debt [gov_q_ggdebt], Government consolidated gross debt/local government 17

18 Muita huomioita Suomen järjestelmästä Tulopohjan suhdanneriippuvuus OECD: ratchet effect : hyvinä aikoina palvelumenot kasvavat, laskusuhdanteessa menoja ei leikata vaan nostetaan veroasteita ja velkaannutaan Kuntien uudet tehtävät/normit ja niiden aiheuttamien menojen lisäysten rahoitus unfunded, underfunded vai funded? Menovaikutusten arviointi Kompensaatioiden maksatus 18