17/2002 EU-EHDOKASMAIDEN RAKENTEELLISEEN JA TALOUDELLISEEN KEHITYKSEEN LIITTYVIÄ ERITYISPIIRTEITÄ TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA

Transkriptio

1 EU-EHDOKASMAIDEN RAKENTEELLISEEN JA TALOUDELLISEEN KEHITYKSEEN LIITTYVIÄ ERITYISPIIRTEITÄ 17/2002

2 EU-EHDOKASMAIDEN RAKENTEELLISEEN JA TALOUDELLISEEN KEHITYKSEEN LIITTYVIÄ ERITYISPIIRTEITÄ 17/2002 VALTIOVARAINMINISTERIÖ KANSANTALOUSOSASTO TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA

3 VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) Telefaksi (09) Internet Julkaisun tilaukset Puh. (09) Taitto Anitta Railonkoski ISSN ISBN Edita Oyj HELSINKI 2002

4 Kuvailulehti Julkaisija Tekijät Julkaisun nimi Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Tiivistelmä Julkaisuaika Valtiovarainministeriö Joulukuu 2002 Työryhmän puheenjohtaja Rauno Niinimäki Työryhmän sihteeri Lauri Taro EU-HAKIJAMAIDEN RAKENTEELLISEEN JA TALOUDELLISEEN KEHITYKSEEN LIITTYVIÄ ERITYISPIIRTEITÄ Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta Valtiovarainministeriö asetti työryhmän arvioimaan EU:n laajentumisen kokonaistaloudellisia vaikutuksia sekä Suomen että unionin kannalta. Työryhmän tehtävänä on lisäksi tutkia hakijamaiden taloudellisia valmiuksia EU-jäsenyyteen. Tässä työryhmän puitteissa kootussa muistiossa on kerätty yhteen kuusi erillistä itsenäisesti laadittua selvitystä, joissa on käsitelty ehdokasmaiden talouksiin liittyviä erityispiirteitä. Tutkitut erityispiirteet poikkeavat unionin nykyisten jäsenmaiden rakenteista tai ovat laajentumisen kannalta muutoin erityisen mielenkiintoisia. Tarkastelun kohteina ovat julkisen sektorin menopaineet, rahoitussektori, ulkomaiset investoinnit, taloudellinen kiinniotto, euroalueen laajentuminen sekä verojärjestelmät. Asiasanat Julkaisusarjan nimi ja numero Julkaisun tunnistetiedot Julkaisun myynti/jakaja Keski- ja Itä-Euroopan (KIE)-maat, hakijamaat, Kööpenhaminan kriteerit, lähentyminen, eruoalue, verokilpailu, suorat ulkomaiset sijoitukset TYÖRYHMÄMUISTIOITA, /2002 ISSN Sivuja 149 ISBN Kieli Suomi Valtiovarainministeriön budjettiosasto, puh. (09) Hinta Julkaisun kustantaja Painopaikka ja aika Valtiovarainministeriö Edita Oyj, Helsinki 2002

5 Presentationsblad Utgivare Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Datum Finansministeriet December 2002 Konsultative tjänstemannen Rauno Niinimäki och finanssekreterare Lauri Taro SÄRDRAG I ANSÖKARLÄNDERNAS STRUKTURELLA OCH EKONOMISKA UTVECKLING Publikationen finns på Internet: Sammandrag Finansministeriet tillsatte en arbetsgrupp för att bedöma de totalekonomiska verkningarna av EU-utvidgningen dels för Finland, dels för unionen, vartill arbetsgruppen skall undersöka ansökarländernas ekonomiska beredskap för medlemskap i EU. I detta betänkande, som sammanställts inom arbetsgruppen, ingår flera separata utredningar som behandlar särdrag i ansökarländer-nas ekonomier. Granskningen begränsas till utgiftstrycken inom den offentliga ekonomin, det utländska ägandet inom den finansiella sektorn i ansökarländerna, verkningarna av utländska investeringar, intagande av det ekonomiska försprånget, utvidgningen av euroområdet samt skattekonkurrensen. Nyckelord Publikationsserie och nummer de Central- och Östeuropeiska länderna, ansökarländer, Köpenhamnskriterierna, konvergens, euroområdet, skattekonkurrens, direkta utländska investeringar ARBETSGRUPPSPROMEMORIOR, /2002 Publikationens kännetecknen Beställningar/ distribution ISSN ISBN Sidor Språk 149 Finska Finansministeriets budgetavdelning, tel. (09) Pris Förläggare Tryckeri/ tryckningsort och -år Finansministeriet Edita Abp, Helsingfors 2002

6 Documentation page Publisher Author (s) Date Ministry of Finance December 2002 Rauno Niinimäki and Lauri Taro Title of publication Parts of publication/ other publications TOPICS ON STRUCTURAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE EU CANDIDATE COUNTRIES The publication is also available: Abstract The Ministry of Finance decided on 19 September 2000 to set up a working group with the task of examining the macro-economic effects of EU enlargement. Furthermore, the group s task is to assess the Candidate Countries economic readiness for EU membership. This report has been compiled by the working group and it consists of six individual and independent studies which all deal with EU enlargement. Special issues are public finances, foreign ownership in the finance sector, effects of foreign direct investment on the economy, economic catching-up, euroarea enlargement and tax-competition. Keywords Publications series and number Identifications For sale at/ distributor Central and East European Countries (CEECs), Candidate Countries, Copenhagen criteria, catching-up, Euro-area, tax-competition, FDI WORKING PAPERS, /2002 ISSN No. of pages 149 ISBN Language Finnish Price Ministry of Finance, Budget Department, phone Financier of publication Printing place and year Ministry of Finance Edita Plc, Helsinki 2002

7 Esipuhe Valtiovarainministeriö asetti työryhmän arvioimaan EU:n laajentumisen kokonaistaloudellisia vaikutuksia sekä Suomen että unionin kannalta. Työryhmän tehtävänä on lisäksi tutkia hakijamaiden taloudellisia valmiuksia EU-jäsenyyteen. Tässä työryhmän puitteissa kootussa muistiossa on kerätty yhteen kuusi erillistä itsenäisesti laadittua selvitystä, joissa on käsitelty ehdokasmaiden talouksiin liittyviä erityispiirteitä. Tutkitut erityispiirteet poikkeavat unionin nykyisten jäsenmaiden rakenteista tai ovat laajentumisen kannalta muutoin erityisen mielenkiintoisia. Tarkastelun kohteina ovat julkisen sektorin menopaineet, rahoitussektori, ulkomaiset investoinnit, taloudellinen kiinniotto, euroalueen laajentuminen sekä verojärjestelmät. Työryhmän puheenjohtajana toimii neuvotteleva virkamies Rauno Niinimäki ja jäseniä ovat finanssisihteeri Minna Aaltonen, neuvotteleva virkamies Marja Granlund, finanssisihteeri Marketta Järvinen, finanssineuvos Ilkka Kajaste, finanssisihteeri Petri Malinen, vanhempi hallitussihteeri Asta Niskanen, finanssisihteeri Lauri Taro ja vanhempi budjettisihteeri Päivi Valkama valtiovarainministeriöstä, erityisasiantuntija Jussi Huopaniemi ja ylitarkastaja Kirsti Vilén valtioneuvoston kansliasta, ulkoasiainsihteeri Ann- Christine Krank ulkoasiainministeriöstä, neuvonantaja Paavo Peisa Suomen Pankista ja tutkimusjohtaja Jaakko Kiander Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta. Lisäksi tutkimusohjaaja Iikka Korhonen Suomen Pankista sekä ekonomisti Risto Vaittinen Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta ovat osallistuneet ryhmän työskentelyyn.

8

9 SISÄLLYS Esipuhe JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET EU-HAKIJAMAISSA ULKOMAISTEN PANKKIEN OMISTUS EU-HAKIJAMAIDEN RAHOITUSTOIMIALALLA ULKOMAISTEN INVESTOINTIEN HYÖDYT JA HAITAT EU:N JÄSENYYTTÄ HAKENEISSA MAISSA EU-HAKIJAMAIDEN TALOUDELLINEN KIINNIOTTO JA INFLAATIO EUROALUEEN LAAJENTUMINEN: HAKIJAMAIDEN TALOUSPOLIITTISET STRATEGIAVALINNAT EUROOPAN UNIONIN LAAJENTUMINEN JA VEROKILPAILU

10 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... VALTIOVARAINMINISTERIÖ Rauno Niinimäki/KO Sari Sontag/KO Lauri Taro/KO 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET EU-HAKIJAMAISSA Yhteenveto Julkisen sektorin kokonaismenot suhteessa bruttokansantuotteeseen ovat useimmissa hakijamaissa 40 prosentin tuntumassa eli lähes neljä prosenttiyksikköä alle EU:n keskiarvon. Julkisen talouden alijäämät ovat lähes kaikilla melko suuret, mutta perusjäämän taso vaihtelee paljon. Vuonna 2001 julkisen talouden alijäämä suhteessa bruttokansantuotteeseen oli hakijamaissa keskimäärin 12,5 prosenttia. Tulevassa laajentumiskierroksessa jäseniksi hyväksyttävillä kymmenellä hakijamaalla vaje oli 4 prosenttia. Useimmat hakijamaista tavoittelevat menosuhteidensa alentamista lähivuosina. Julkisten menojen erityispiirre on julkisten investointien suuri osuus, keskimäärin 4,3 prosenttia BKT:sta, kun se nykyisissä jäsenmaissa on selvästi tätä vähemmän. Tämä piirre johtuu luonnollisesti infrastruktuurin vaatimattomasta tilasta ja sen suurista kehittämistarpeista. Velkatasot vaihtelevat hakijamaiden kesken huomattavasti. Eniten velkaantunut on Bulgaria ja ainoa, joka ylittää 60 %:n viitearvon. Vähiten velkaa on Virolla, alle 5 % suhteessa BKT:hen. Yleisenä piirteenä voidaan todeta, että velkasuhteet ovat kehittyneet toistaiseksi varsin maltillisesti. Maat ovat lähes poikkeuksetta käyttäneet innokkaasti kansainvälisiä pääomamarkkinoita velkansa rahoitukseen. Lähes kaikkien hakijamaiden veloista vähintään puolet on ulkomaista. Kotimaiset raha- ja joukkovelkakirjamarkkinat ovatkin vielä osassa hakijamaita kehittymättömät. Sosiaalimenot suhteessa kansantuotteeseen ovat suhteellisen korkeat ja eräissä hakijamaissa ne ylittävät nykyisten jäsenmaiden keskiarvon. Osaltaan tähän vaikuttaa monissa hakijamaissa vallitseva korkea työttömyys. Työttömyysaste oli hakijamaissa 15

11 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... keskimäärin 11,7 prosenttia vuonna Korkeasta sosiaalimenojen osuudesta huolimatta monissa maissa köyhyysrajan alapuolella elää huomattava osa väestöstä. Monissa hakijamaissa on otettu käyttöön pakollinen rahastoiva eläkejärjestelmä, jotta julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä saataisiin parannettua. Veropohja on kapeampi kuin nykyisissä jäsenmaissa ja julkisen talouden tulojen kansantuoteosuus on euroalueen keskiarvoa selvästi alhaisempi. Verotulot olivat vuonna 2000 keskimäärin 34 prosenttia BKT:sta, kun vastaava euroalueen luku oli 45 prosenttia. Tyypillisesti suurin osa verotaakasta kohdistuu työvoimaan. Julkisten tulojen kansantuoteosuus laskee useimmissa hakijamaissa niiden oman arvion mukaan vuoteen 2002 mennessä. Tulevissa liittymistä edeltävissä talousohjelmissa olisi aihetta tarkastella verotuksen kehittämistä nykyistä tarkemmin. Lisää tietoa kaivattaisiin erityisesti tulo- ja yhteisöverotuksen kehitysnäkymistä. Kumulatiiviset yksityistämistulot suhteessa kansantuotteeseen vaihtelevat Latvian 4,1 prosentista Unkarin 30,1 prosenttiin. Yksityistäminen on useimmissa hakijamaissa jo käytännöllisesti katsoen suoritettu, joten tulojen kertyminenkin tältä osin loppuu. Ennen EU-jäsenyyttä hakijamaat saavat unionilta huomattavia tukisummia Phare-, ISPA-, Sapard-tukijärjestelmien kautta. Tuilla vahvistetaan institutionaalisia rakenteita, rahoitetaan infrastruktuuria sekä kehitetään maaseutua ja maataloutta. Jäsenyyden myötä nämä tukijärjestelmät korvaa EU:n rakenne-, koheesio- sekä maataloustuet. Sapard-, ISPA ja Phare-tuille varatun rahoituksen yhteenlaskettu osuus hakijamaiden BKT:sta vaihtelee Slovenian 0,3 prosentista Bulgarian 2,2 prosenttiin. Vaikkakin tukien tarve on suuri, on hyvin valmisteltuja tukiprojekteja varsin vähän, koska tukien absorbointikapasiteetti on hakijamaissa vielä heikko. Lisäksi esim. virolaisten mukaan EUrahoituksen saamista vaikeuttaa projektien minimikokovaatimus. EU komission mukaan hakijamaiden tulisi uudelleen arvioida julkisten talouksiensa tulo- ja menorakenteet, jotta ne voisivat luoda kasvuystävällisen ympäristön sekä kannustimia yksityisen sektorin kehittymiselle. Varsinaisia BEPG:ien (talouspolitiikan laajat suuntaviivat) tapaisia maakohtaisia katselmuksia ja suosituksia ei hakijamaille ole toistaiseksi tehty. Liittymisestä alkaen olisikin perusteltua ulottaa unionissa vallitseva käytäntö myös uusiin jäsenmaihin. Myös hakijamaiden julkista taloutta koskevaa tilastointia olisi syytä parantaa. Unionin jäseniksi tultuaan maat ovat velvollisia estämään liiallisten alijäämien syntymisen. Useat hakijamaat ryhtynevät myös aktiivisesti tavoittelemaan rahaliiton jäsenyyttä ja lähentymiskriteerien täyttämistä. Julkisen talouden tasapaino on keskeisin lähentymiskriteeri, koska siihen voidaan suoraan vaikuttaa poliittisella päätöksenteolla. Se myös pitkälti määrittelee, mihin mittaan muiden lähentymiskriteerien tavoitear- 16

12 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... vot saavutetaan. Julkisen talouden tasapaino uhkaa edelleen heiketä hakijamaissa EU-jäsenyyden myötä. Euroopan keskuspankin tavoitteena on hintavakauden ylläpitäminen euroalueella. Jos tässä pyrkimyksessä onnistutaan, voi myös korkotaso säilyä vakaana ja alhaisena. Keskuspankin on vaikeaa tai mahdotonta pitää yllä luottamusta rahan arvoon, ellei yhteisen rahan taustalla oleva julkinen talous ole kestävällä pohjalla. Jos rahaliitossa on mukana maita, joiden oma talous ei ole saavuttanut kestävää vakautta ja markkinoiden luottamusta, on luultavaa, että tämä näkyy euron kurssin heikkenemisenä ja/tai korkojen nousemisena. Tällä tavalla koko euroalueen talouskehitys kärsii. Yhteisen rahapolitiikan näkökulmasta ei riitä, että lähentymiskriteerit täytetään nimellisesti ja kenties tilapäisesti. Olennaista on, että kaikki rahaliitossa mukana olevat maat ovat omalla toiminnallaan saavuttaneet sellaisen rahataloudellisen vakauden, jonka pysyvyyteen markkinat luottavat. Tämä ei kokemuksen valossa voi toteutua käden käänteessä vaan siihen voi mennä runsaastikin aikaa. Hakijamaiden julkisen talouden vakaus ei siis ole pelkästään niiden oma asia, vaan sillä on heijastuksia myös muihin rahaliiton maihin. 2 Julkistalouksien tyypilliset piirteet Hakijamaiden julkisilla talouksilla on sekä yhteisiä että erilaisia piirteitä. Yhteisiä piirteitä ovat rakenteelliset ongelmat, kuten heikko julkinen talous ja väestön ikääntymiseen liittyvät haasteet. Maita erottavat toisistaan niiden makrotalouden ongelmat. Esim. Bulgarialla ja Unkarilla on korkea ulkomainen velka, Puolalla suurin työttömyys sekä erittäin suuri vaihtotaseen alijäämä. Tsekkiä ja Slovakiaa rasittavat huomattavasti pankkija yrityssektorin uudelleenjärjestelyt. Puolan maataloudella on edessään rakennemuutos, koska tilakoko on maassa pieni ja sektorilla työskentelee lähes 18 % työvoimasta. Julkisen talouden alijäämät ovat lähes kaikilla melko suuret, mutta perusjäämän taso vaihtelee maittain paljon. Myös julkiset tulot ja menot vaihtelevat sekä kokonsa että rakenteensa osalta. Erilaiset lähtökohdat vaikuttavat finanssipolitiikan strategiaan, mutta perusperiaatteiden tulisi olla kaikille hakijamaille yhteisiä. EU komission mukaan hakijamaiden tulisi uudelleen arvioida julkisen talouden meno- ja tulorakenteensa, jotta ne voisivat luoda kasvuystävällisen ympäristön sekä kannustimia yksityisen sektorin kehittymiselle. Varsinaisia talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen (Broad Economic Policy Guidelines) tapaisia suosituksia ei hakijamaille ole maakohtaisesti toistaiseksi esitetty. IMF on selvittänyt Puolan, Slovakian, Slovenian, Tsekin sekä Unkarin 17

13 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... taloudellisia mahdollisuuksia ja haasteita niiden matkalla EU-jäsenyyteen. IMF on listannut yhteisinä keskipitkän aikavälin politiikkatavoitteina: vahvan julkisen talouden, joka - auttaa maakohtaisissa ulkoisissa haasteissa - luo liikkumatilaa finanssipolitiikkaan ulkoisten häiriöiden sattuessa - luo edellytyksiä ikääntymisen haasteisiin vastaamiselle pitkällä aikavälillä - mahdollistaa vakaus- ja kasvusopimuksen täyttämisen keskipitkällä/ pitkällä aikavälillä työverotuksen alentamisen samalla kun tuotannon ja tuonnin verot saate taan linjaan EU-maiden kanssa, jotta - yksityisen sektorin johtama kasvu ja työllisyys vauhdittuisi rakenneuudistusvetoiset menolisäykset tietyissä toiminnoissa, kuten - markkinatalouteen siirtymisen loppuunsaattamisessa - talouden modernisoimisessa infrastruktuurin ja ympäristön hoidon osalta - EU-direktiivien voimaansaattamisessa - terveydenhuollon ja eläkejärjestelmien parantamisessa kustannustehokkaiksi. 2.1 Julkisen sektorin koko ja menorakenne Hakijamaiden julkisten sektoreiden kokonaismenot suhteessa BKT:hen ylittävät tai ovat lähellä 40 % useimmissa maissa, vaikkakin perusmenot suhteessa BKT:hen vaihtelevat paljon (esim. ääripäinä Tsekki, Slovenia 43 %; Liettua, Romania 30 %). Eri tilastoissa (IMF:n, OECD:n ja EU:n) menoasteet vaihtelevat jonkin verran. Hakijamaiden julkiset pääomamenot eli investoinnit suhteessa BKT:hen ovat selvästi keskimääräistä euroaluetta korkeammalla tasolla. Euroalueen pääomamenojen keskiarvo on vain yksi prosentti suhteessa BKT:hen ja esim. Unkarissa yli 7 %. Vuosien aikana markkinatalouteen siirtyessään maat pystyivät alentamaan menosuhteitaan keskimäärin 5 prosenttiyksikköä, kun aiempia keskushallinnon tehtäviä siirrettiin yksityisen sektorin hoidettavaksi. Myös yksityistäminen on keventänyt menoja, koska aiemmin lukuisten yritysten tulonmuodostusta autettiin julkisen vallan rahoitustoimenpiteillä. Vuonna 2004 muut hakijamaat paitsi Tsekki ja Romania tavoittelevat menosuhteiden alentamista 1 7 prosenttiyksiköllä vuoden 2000 tasoiltaan. Slovakia, 7 %-yksikköä, ja Latvia, 5 %-yksikköä, ovat asettaneet kovimmat tavoitteet. 18

14 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... Taulukko 1. Julkisten menojen rakenne suhteessa BKT:hen v Tsekki Viro Unkari Latvia Liettua Slovakia Slovenia Puola Euroalue Juoksevat menot 38,4 36,3 39,9 36,6 30,4 38,2 39,2-43,8 Julkinen kulutus 8,7 24,6 14,4 16,1 16,6 17,6 17,6 15,0 19,8 Korkomenot 1,1 0,3 6,1 1,1 1,7 2,9 1,5 3,0 3,7 Tuet ja siirtomenot 28,6 11,4 19,4 18,9 12,1 17,9 20,1-19,8 Tuet 8,1 0,8 2,8 5,0 0,2 4,0 1,5-1,4 Siirtomenot 20,5 10,6 16,6 13,9 11,9 13,9 17,9-18,4 Pääomamenot 5,9 3,2 7,1 4,0 1,9 3,9 4,1 2,8 1,0 Julkiset menot, yht. 46,1 40,1 47,0 40,6 32,3-43,3 43,7 44,8 - = tieto puuttuu Lähde: IMF, OECD, Puolan valtiovarainministeriö Komission arvion mukaan maiden julkisista menoista jopa 80 % on jäykkiä, sillä ne määräytyvät budjettiprosessin ulkopuolelta. Luonteeltaan nämä ovat lähinnä puolustusmenoja, vanhuuteen ja invaliditeettiin liittyviä eläkkeitä sekä siirtomenoja kunnille. Usein ne ovat indeksoituja, minkä vuoksi menopuolen joustavuus ulkoisen shokin uhatessa on pieni ja automaattisten menopuolen vakauttajien voima on heikko. Maastrichtin kriteerien tavoittelu on jo palkittu rahoitusmarkkinoilla, sillä hakijamaiden korkoerot Saksaan ovat kaventuneet. Markkinat diskonttaavat pitkälti jo tulevat todennäköiset tapahtumat. Korkomenot suhteessa BKT:hen vaihtelevat velkasuhteesta riippuen huomattavasti maiden välillä, Unkarin noin 6 %:sta Viron 0,3 %:iin Sosiaaliturva Hakijamaiden sosiaalimenot ovat suhteellisen korkeat. Esimerkiksi Puolan ja Slovenian sosiaaliturva ja hyvinvointimenot suhteessa BKT:hen ovat noin 18,5 % ja ne ylittävät EU-maiden keskiarvon. Siitä huolimatta monissa maissa köyhyysrajan alapuolella on huomattavan suuri osa väestöstä 1. Osaltaan tähän vaikuttaa myös monissa hakijamaissa vallitseva korkea työttömyys. Puolan sosiaaliturvamenot suhteessa BKT:hen ovat joidenkin menoryhmien osalta Suomen ja Saksan tasoja korkeammalla. Tällaisia ovat esim. työkyvyttömyyteen ja ammattisairauksiin liittyvät toimeentulotuet. EU-komissio suosittaa tukien saamisehtojen kiristämistä. Palvelutuotannon, esimerkiksi perhepalvelut ja aktiivisten työmarkkinatoimien, taso on suhteellisesti matala verrattuna mm. Suomeen. 1 Lähde: IMF, EBRD 19

15 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... Monissa hakijamaissa on otettu käyttöön pakollinen rahastoiva eläkejärjestelmä, jotta julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyttä saadaan parannettua. Eläkeuudistuksia on tehty ainakin Latviassa, Puolassa, Sloveniassa, Unkarissa ja Virossa. Uudistukset aiheuttavat julkissektorille lisämenoja lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. Tsekissä on tiukennettu edullisten varhaiseläkejärjestelmän ehtoja v Tsekin eläkejärjestelmä on nk. pay-as-you-go -järjestelmän sekä vapaaehtoisen rahastointijärjestelmän yhdistelmä. Bulgariassa on meneillään kolmen pilarin eläkejärjestelmäuudistus. Siellä sosiaalisten eläkkeiden tasoa nostettiin 10 % vuoden 2001 alusta. Sosiaaliturvajärjestelmä on heikon Romaniassa, jota mm. Maailman Pankki avustaa niin kutsutun Sosiaalisektorin kehitysprojektin toteuttamisessa. Tavoitteena on mm. työmarkkinoiden modernisointi, köyhyyden vähentäminen sekä sosiaalisten turvaverkkojen vahvistaminen. Tämä projekti kestää vuoteen 2005 asti. Taulukko 2: Sosiaaliturva ja reformit (v. 2000) Bulgaria Romania Tsekki Viro Unkari Latvia Liettua Slovakia Slovenia Puola Osuus väestöstä köyhyysrajan alla, % 18,0 44,5 0,8 19,3 15,4 34,8 22,5 8,6 1,3 18,4 Yksityisiä eläkerahastoja on ei on on on on on on on on Koulutus ja terveydenhuolto 7,4 5,9 10,8 12,0 11,4 10,5 11,1 9,6 13,5 9,91 (1998) (1997) (1998) (1996) (1998) (1999) (1998) Sosiaaliturva- ja hyvinvointi ,0-13, ,5 17,9 18,5 ( ) - = tieto puuttuu Lähde: EBRD, IMF Infrastruktuuri Entisten sosialistimaiden infrastruktuuri on soveltunut huonosti markkinatalouden standardeihin ja tarpeisiin. Esimerkiksi sähkön ja veden käyttö on ollut kohtuutonta johtuen siitä, että niiden hinnat ovat aiemmin kattaneet vain pienen osan tuotantokustannuksista. Rautatieverkosto on laaja ja ylimiehitetty. Sen sijaan tieverkosto on riittämätön. Telepalvelut ovat erityisesti mm. Bulgariassa, Latviassa, Liettuassa, Romaniassa ja Slovakiassa vielä alimitoitetut. Infrastruktuurin kehittäminen on haastava tehtävä ja se edellyttää tariffiuudistuksia, lisääntyvää kaupallistumista ja kilpailua infrastruktuuripalvelujen tuottamisessa, juridista sääntelyä sekä instituutioiden kehittämistä. EU edellyttää maiden kehittyvän erityisesti sähkön tuotannon, telekommunikaation, vesi- sekä jätevesisektorien osalta. Uudistuksia rahoitetaan EU-varoin, yksityistämistuloilla sekä houkuttelemalla yksityisiä sijoittajia mukaan projekteihin. 20

16 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... Bulgariassa ja Tsekissä yhtenä keskeisenä kehityskohteena on energiasektori. Unkarissa on toteutettu ensiaskeleita maan suurimman työllistäjän, MAVin eli Unkarin rautateiden, uudistamiseksi. Latviassa telesektorin liberalisointi astuu voimaan vuoden 2003 alusta. Liettuassa kaasumarkkinat on uuden lain mukaan vapautettu kilpailulle ja valtion omistamasta kaasuyhtiöstä on myyty strategisesti vähemmän tärkeitä toimintoja saksalaiselle Ruhrgasille. Puolan infrastruktuurin kehittämistä vaivaa rahoituksen puute, siellä suunnitellaan uutta lakia lisäämään JYY-toimintaa. Romania on sopinut nostavansa sähkön ja lämmityksen hintoja ja kompensoivansa nämä alimman tulotason kotitalouksille erityisellä vuoden 2002 budjettiin liitetyllä minimituloturva-takuujärjestelmällä. Slovakiassa mm. Ruhrgas ja Gas de France ovat olleet osallisina, kun kansallisesta kaasuyhtiöstä myytiin 49 %. Sloveniassa sähkömarkkinoiden vapauttamisen seurauksena suurimmat sähkönkuluttajat (yhteensä 24 % koko sähkönkulutuksesta) voivat tuoda sähköä ulkomailta vuoden 2002 alusta lukien. JULKISEN JA YKSITYISEN SEKTORIN YHTEISTYÖMALLI (JYY-MALLI) JYY-malli on julkisten hankkeiden toteutusmuoto, joka sijoittuu luonteensa puolesta julkisen sektorin yksin toteuttaman ja yksityisen hankkeen välimaastoon. JYY-mallilla pyritään saamaan julkisten hankkeiden kustannuksille vastinetta, value for money. Sen edut liittyvät julkisen ja yksityisen sektorin työnjaon ja erikoistumisen hyväksikäyttöön. Ajatuksena on, että molemmat osapuolet keskittyvät osa-alueille, joilla toimimisen ne hallitsevat parhaiten. Hyvä lopputulos saadaan aikaan pienemmin kustannuksin kuin budjettirahoituksen keinoin tai parempi lopputulos saadaan aikaan samoilla kustannuksilla. JYY-hankkeiden muotoilu ja arviointi edellyttää monipuolista asiantuntemusta, jota on olemassa sekä julkisessa hallinnossa että yksityisellä sektorilla. Etupainoista julkisten investointien toteuttamista JYY-hankkeina voidaan perustella erityisesti kehittyvien maiden osalta sillä, että tällä tavoin maat saavat infrastruktuurinsa nopeammin kilpailukykyiseen kuntoon. Lisäksi kasvu- ja vakaussopimuksen kriteerit rajoittavat lähes kaikissa tapauksissa näiden maiden julkisten menojen kasvua. Epäilemättä EMU:n lähentymiskriteereillä ja kasvu- ja vakaussopimuksella on osansa JYY-mallin suosion kasvuun myös muissa kuin kehittyvissä maissa. Aika usein JYY-mallin käyttöä perustallaan myös sillä, että budjettirajoitukset jarruttavat julkisia investointeja ja että tarpeelliset investoinnit saadaan varmimmin aikaan, kun annetaan yksityisen sektorin hoitaa rahoitus. Eräs JYY-mallin käyttöön liittyvä huoli on, että kun tulevaa investointimenoa ei kirjata välittömästi budjettiin, mallin käyttö johtaa huonosti harkittuihin ja liiallisiin investointeihin. Lähde: VM 1999, Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyömallin käyttö Suomessa 21

17 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET Julkisen talouden tulot Verotulot Komission arvion mukaan veropohja on hakijamaissa EU-maita paljon kapeampi ja julkisen talouden tulot ovat selvästi matalammalla tasolla. Tyypillisesti suurin osa verotaakasta kohdistuu työvoimaan. Julkisten tulojen suhde BKT:hen laskee useimmissa hakijamaissa niiden omien arvioiden mukaan vuosina Suurimmat veroleikkaukset on odotettavissa Bulgariassa, Latviassa sekä erityisesti Slovakiassa, missä reippaita verokevennyksiä on tehty jo vuosina Vain Romaniassa, Kyproksella sekä vähäisemmässä määrin Tsekissä verot suhteessa BKT:hen kasvavat. Kyproksella suunnitellaan ALV-kantojen nostoa lähemmäs EU-maiden tasoa. Romaniassa taas arvioidaan veronkannon tehostamisen lisäävän verotuloja. Bulgariassa tehtiin vuonna 2001 verouudistus, jonka tavoitteena oli alentaa verotaakkaa työpaikkojen lisäämiseksi. Kevennyksessä henkilöverotusta alennettiin 2 prosenttiyksikköä, yhteisöverokantaa 5 prosenttiyksikköä ja sosiaaliturvamaksuja 3 prosenttiyksikköä. Kevennysten rahoittamiseksi on tarkoitus tehostaa veronkantoa sekä laajentaa veropohjaa. Myös Virossa on verotusta kehitetty mm. nostamalla luonnollisten henkilöiden verovapaata tuloa sekä jatkettu yritysten investointeihinsa käyttämien voittojen verovapautta. Toisaalta välillisiä veroja on nostettu. Taulukko 3: Julkisten tulojen rakenne suhteessa BKT:hen v Tsekki Viro Unkari Latvia Liettua Slovakia Slovenia Puola Euroalue Juoksevat tulot 39,2 38,7 41,8 36,8 30,4 36,6 41,5-45,0 Verot 36,7 35,8 36,2 31,3 28,5 34,1 39,2 39,9 44,9 Tuloverot 5,0 7,8 7,2 6,0 7,8 4,6 7,6 4,6 9,9 Yritysverot 3,9 1,0 2,2 1,7 0,7 3,0-2,0 3,0 Sos.turvamaksut 14,7 12,4 9,8 10,7 7,1 13,0 13,6 8,7 15,9 Omaisuusverot 0,5 0,4 0,9 1,0 0,6 n.a. 2,3-1,5 Välilliset verot 12,6 14,2 16,0 11,9 11,7 13,5 15,7 11,4 13,6 Tulot, yhteensä 40,6-44, ,1-41,6 - - = tieto puuttuu lähde: OECD, IMF, Puola valtiovarainministeriö (Puolan osalta vuoden 2001 tietoja) Yksityistäminen Useimmat hakijamaat ovat jo siirtyneet massiivisista yksityistämisohjelmista enemmän suorien tarjousten hyväksyntään sekä huutokauppoihin. Yksityistämistulot ovat vaihdelleet huomattavasti maittain. Tähän ovat vaikuttaneet sekä valitut yksityistämistavat että kohteiden houkuttelevuus. Eniten rahaa on kerännyt Unkari (ks. oheinen taulukko), jossa on käytetty suoria myyntejä pääasiallisena yksityistämiskeinona. Se 22

18 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... onkin käytännössä jo saattanut päätökseen koko yksityistämisprosessinsa. Viime vuonna esiintyi kuitenkin ongelmia, kun viranomaiset purkivat yksipuolisesti jo Budapestin lentokenttäterminaalin rakentamiseen liittyneen JYY-sopimuksen ilman kompensaatioita ulkomaisille yksityisille investoijille. Useimmissa hakijamaissa tulot ovat peräisin lähinnä muutamasta yrityksestä/sektorilta kuten telesektorilta, energianjakelusta sekä keskeisten pankkien yksityistämisistä. Ulkomaiset sijoittajat ovat osallistuneet laajassa mitassa mm. Liettuan ja Romanian yksityistämisiin. Latvian suurimpien yhtiöiden yksityistäminen ei ole sujunut ongelmitta ja yksityistämisistä vastaavan viraston johtaja erotettiin marraskuussa Sen jälkeen helmikuussa 2002 aloitettu Latvian Shipping Companyn (LASCO) yksityistäminen on mennyt hyvin. Liettuassa hallitus on myynyt osia 820 valtion omistamasta yhtiöstä. Suurimmat tulot syntyivät Lithuanian Shipping Companyn sekä Savings Bankin myynneistä. Puolassa vuodelle 2001 suunnitelluista yksityistämisistä toteutettiin vain kaksi kolmasosaa. Yksityistämistuloja syntyi vain noin 5 mrd osittain markkinatilanteesta ja osittain hallituksen vaihdoksesta johtuen. Romaniassa yksityistäminen on edennyt muita hitaammin, mutta 2001 lokakuussa IMF:n avulla tehdyllä Stand-by sopimuksella on tarkoitus vauhdittaa yksityistämisiä siten, että jo kuluvan vuoden loppuun mennessä toteutettaisiin monia merkittäviä yksityistämisiä, kuten alumiinitehtaita sekä kaasun ja sähkön jakelua hoitavia yhtiöitä. Romania on saanut Maailman Pankin toisesta yksityisen sektorin sopeuttamislainaohjelmasta lainaa toimien osittaiseksi rahoittamiseksi. Slovakia on pääosin yksityistänyt valtionyhtiönsä. Sen sijaan Sloveniassa isojen yhtiöiden yksityistämisiä tulisi viedä eteenpäin ponnekkaammin, jotta kansainväliset investoijat saataisiin innostumaan. Tsekissä yksityistäminen on jo lähes loppuun saatettu, esim. v yksityistämistulot olivat 8 % suhteessa BKT:hen. Tsekin yksityistämisiä on kritisoitu läpinäkyvyyden ja tasapuolisuuden puutteesta. Taulukko 4: Yksityistämistulot kumulatiivisesti, suhteessa BKT:hen, % Bulgaria Romania Tsekki Viro Unkari Latvia Liettua Slovakia Slovenia Puola ,0 0,0 n.a. n.a. 3,9 n.a. n.a. 3,7 0,0 0, ,0 0,1 n.a. 1,0 8,7 n.a. 0,9 4,7 0,0 0, ,2 0,4 2,7 2,6 12,3 0,3 1,3 6,7 0,0 1, ,7 1,2 4,6 4,1 20,8 0,7 1,4 8,7 0,4 2, ,5 2,2 6,3 5,3 23,4 0,8 1,4 9,7 0,9 3, ,7 4,6 7,1 6,3 27,4 2,2 1,6 10,2 1,4 5, ,4 6,6 7,9 7,1 28,5 3,3 6,9 10,8 2,2 6, ,7 7,9 9,4 8,2 29,6 3,5 8,0 11,0 2,5 7, ,0 8,9 10,4 8,8 30,1 4,1 9,8 14,7 2,6 11,6 Lähde: EBRD 23

19 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... Virossa jäljellä olevat valtionyhtiöt ovat lähinnä infrastruktuuripuolella. Bulgaria oli yksityistänyt jo vuoden 2000 loppuun mennessä yli 78 % valtionyhtiöistä. Bulgariassa on v hyväksytty uusi yksityistämistä koskeva laki, jonka tavoitteena on taata aiempaa parempi läpinäkyvyys sekä kauppasopimusten noudattaminen. Laki sallii kahdenväliset neuvottelut potentiaalisten investoijien kanssa ilman tarjouksen tekemistä, millä on ollut suuri korruptiota lisäävä vaikutus. Bulgariassa on edelleen yli 1700 valtionyhtiötä EU:n jäsenyyttä edeltävät tuet Ennen EU-jäsenyyttä hakijamaat saavat Unionilta huomattavia tukisummia Phare-, ISPA-, Sapard-tukijärjestelmien kautta. Jäsenyyttä edeltävään rahoitukseen on varattu kokonaisuudessaan 3 mrd. euroa vuodessa, josta n. puolet on Phare-tukea. Tuilla vahvistetaan julkisia sekä institutionaalisia rakenteita, rahoitetaan infrastruktuuria sekä kehitetään maaseutua ja maataloutta. Jäsenyyden myötä EU:n rakenne-, koheesiosekä maataloustuet korvaavat nämä tukijärjestelmät. Sapard-, ISPA ja Phare-tukiin varatun rahoituksen yhteenlaskettu osuus hakijamaiden BKT:hen nähden vaihtelee karkeasti arvioiden Slovenian 0,3 prosentista Bulgarian 2,2 prosenttiin. Hakijamaat eivät kuitenkaan ole pystyneet käyttämään kokonaan tuille varattua EU-rahoitusta rajallisten omien budjettivarojen sekä sopivien projektien puutteen vuoksi. Vaikkakin tukien tarve on suuri, on hyvin valmisteltuja tukiprojekteja varsin vähän, koska tukien absorbointikapasiteetti on hakijamaissa vielä heikko. Lisäksi esim. virolaisten mukaan EU-rahoituksen saamista vaikeuttaa projektien minimikokovaatimus. Viron kokoisesta maasta on vaikea löytää riittävän suuria projekteja, joihin rahoitusta olisi mahdollista saada. (ks. liite 1). 2.3 Julkisen talouden alijäämät Julkisen talouden rahoitusalijäämät suhteessa BKT:hen säilyvät lähivuosina suhteellisen suurena johtuen heikentyneistä suhdanteista, aiempien vuosien löysästä finanssipolitiikasta sekä menojen kasvusta. Hakijamaiden (pl. Bulgaria, Romania ja Turkki) vuoden 2002 rahoitusalijäämä heikkenee komission ennusteen mukaan vuodentakaisesta lähes yhden prosenttiyksikön, alijäämäsuhteen keskiarvon ollessa 4,9 %. Ensi vuonna alijäämäsuhteen odotetaan paranevan vastaavasti 0,2 prosenttiyksikköä. Vuonna 2002 Unkarin alijäämäsuhde on suurin, komission arvion mukaan 6,9 %. Tsekin vajeeksi ennakoidaan 6,4 %. Tsekin alijäämät johtuvat pääosin pankkisektorin uudelleenjärjestelyistä, joihin kului varoja v noin 5 % suhteessa BKT:hen. Kokonaisarvio vuosille on noin 10 % suhteessa BKT:hen. Myös Slovakian 6,0 % sekä Puolan 4,4 % ovat joukon korkeimmasta päästä. Viro, jolla oli vielä v.-99 yli neljän prosentin alijäämä, on nyt paras 0,7 %:n ylijäämäsuhteella. 24

20 1 JULKISEN TALOUDEN MENOPAINEET... Vuoden 2003 osalta Tsekin budjettitilanne näyttää huonoimmalta. Alijäämäsuhteen ennustetaan olevan 6,6 %. Viron taseen odotetaan kääntyvän lievästi alijäämäiseksi. Julkisen talouden sisällä suurimmat alijäämät ovat lähes kaikissa maissa olleet nimenomaan valtiontaloudessa (taulukko 6). Vain Latviassa valtio sekä muut alasektorit yhteensä ovat olleet suunnilleen yhtä alijäämäisiä. Puolassa myös muiden kuin valtiosektorin alijäämäisyys näyttäisi kasvaneen viime vuosien aikana. Taulukko 5: Julkisen talouden nettoluotonanto suhteessa BKT:hen, % vuosina Kypros Malta Tsekki Viro Unkari Latvia Liettua Slovakia Slovenia Puola 1997 n.a. -10,7-2,7 2,0-6,8 n.a. -1,1-5,7 n.a. -4, ,7-10,8-3,8-0,4-7,8-0,7-3,1-4,9 n.a. -2, ,0-7,8-4,0-4,1-5,4-5,3-5,7-5,7-1,3-2, ,7-7,0-3,3-0,4-3,1-2,7-3,3-4,8-1,6-3, ,0-7,0-5,2 0,5-4,1-1,6-1,9-5,4-2,5-3,9 2002** -2,6-6,2-6,4 0,7-6,9-1,8-1,8-6,0-1,8-4,4 2003** -2,1-5,3-6,6-0,3-5,7-2,5-1,9-4,8-1,3-4,5 2004** -1,1-4,1-6,3-0,4-4,5-2,9-1,8-3,6-1,2-3,6 ** Komission syksyn 2002 ennuste Taulukko 6: Valtion talouden nettoluotonanto suhteessa BKT:hen, % vuosina Kypros Malta Tsekki Viro Unkari Latvia Liettua Slovakia Slovenia Puola ,7-1,5 1,9-5,9 - -1,2-4,0 - -4, ,4-10,8-3,7-0,8-6,8-0,7-3,1-4,0 - -2, ,8-7,8-4,0-3,2-4,4-2,6-4,4-4,8-1,3-1, ,1-6,6-4,0-0,5-2,5-1,1-3,1-6,3-1,9-2,0 ** Eurostat 2001 Hakijamaiden julkistalouksien alijäämät uhkaavat EU-jäsenyyden myötä kasvaa entisestään. Hakijamaiden maakohtainen maksuosuus EU:n budjettiin tulee olemaan BKT:hen nähden yli prosentin. Tosin tulevat rahoitusjärjestelyt eivät ole vielä täysin selvinneet. Selvää kuitenkin on, että hakijamaat eivät joudu jäsenyyden ensivuosina EU-rahavirroissa nettomaksajiksi, vaan mahdollinen nettomaksuosuus palautetaan hakijamaalle tavalla tai toisella. Hakijamaat saavat EU:lta tukia rakenne- ja koheesiotukien muodossa, mutta rakennetukien myöntäminen edellyttää samansuuruista rahoituspanosta kansallisesta budjetista, joten tästä syystä rakennetuilla on budjettitaloudellisesti negatiivinen vaikutus. EU-jäsenyys edellyttää myös rakenteellisten uudistus- 25