Työ- ja elinkeinoministeriö PERUSMUISTIO TEM EIO Huuskonen Mikko(TEM) Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu

Transkriptio

1 Työ- ja elinkeinoministeriö PERUSMUISTIO TEM EIO Huuskonen Mikko(TEM) Asia EU; Komissio; Tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle; Digitaalisten sisämarkkinoiden verkkoalustat - Euroopan mahdollisuudet ja haasteet Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Komissio antoi tiedonannon (COM(2016) 288) digitaalisten sisämarkkinoiden verkkoalustoista. Suomi pitää tärkeänä että alustatalouteen liittyviä kysymyksiä selvitetään ja arvioidaan osana digitaalisten sisämarkkinoiden toiminnan kehittämistä. Komission tiedonanto toimii hyvänä pohjana käytävälle keskustelulle. Tiedonannossa käsitellään digitaalisen teknologian ja internetin luomaa taloudellisen toiminnan muotoa, jota kutsutaan verkkoalustaksi tai online-alustaksi (tässä e- kirjeessä käytetään nimitystä alusta ). Alustoilla on merkittävä rooli digitaalisessa taloudellisessa arvonluonnissa ja suuri merkitys EU:n talouskasvulle. EU:ssa tulee vallita sellainen eurooppalaiseen oikeusperinteeseen ja joustaviin käytäntöihin rakentuva luottamus, että kuluttajien ja yritysten on kiinnostavaa kehittää uusia palveluja ja käyttää EU:ta ponnahduslautana globaaleille markkinoille etenemisessä. Tiedonanto ottaa toiveidemme suuntaisesti laajemman näkökulman alustatalouden kehitykseen kuin välittömät regulaatiotarpeet, ja nostaa esille alustatalouden mahdollisuudet ja merkityksen digitaalisille sisämarkkinoille ja talouskasvulle. Tasapainoinen mahdollistava lainsäädäntö ja toimivat sisämarkkinat mahdollistavat yritysten kokeilut ja uuden kehittämisen. Myös yritysten välisten alustojen kehitystä on seurattava tarkasti ja huolehdittava siitä, että koko komissio ja jäsenvaltiot yhdessä mahdollistavat uuden liiketoiminnan kehittämisen ja laajentamisen EU:ssa. Komission analyysiin vallitsevasta tilanteesta liittyy kuitenkin useita kysymyksiä. Yhtäältä sisämarkkinaa pidetään kehittymättömänä, mutta toisaalta sisämarkkinoilla toimivat Euroopan ulkopuoliset yritykset näyttävät pystyneen merkittäviin saavutuksiin ja itse asiassa jopa valloittamaan merkittäviä markkinakokonaisuuksia. Tämä seikka ei varsinaisesti viittaa siihen, että digitaalinen sisämarkkina ei toimisi, tai että 28 jäsenmaan

2 2(9) sääntely muodostaisi erityisen markkinoilla toimimisen esteen. On oletettavaa, että tilanne alustatalouden suhteen on jo pitkälti vakiintunut niin, että etabloituneet amerikkalaiset palveluyritykset ovat vallanneet pysyvästi merkittävimmän osan eurooppalaisesta markkinasta internet palveluille usein tyypillisen winner-takes-it-all markkinalogiikan mukaan. Komission analyysiä ei kata tietoja erityisesti amerikkalaisten palveluntarjoajien taloudellisesta merkityksestä, kuten vaikutuksista Euroopan mainosmarkkinoiden tai tekijänoikeusmarkkinan kehitykseen. Komissio ei ole analysoinut kuluttajien ja yritysten kanssa tehtyjen palvelusopimusten ehtoja ja niiden sitovuutta ( click-wrap ). Ottaen huomioon, että esimerkiksi Facebookilla on 1.6 miljardia asiakasta, palvelun käyttäjät eivät vaikuta erityisen epäluuloisilta palveluiden tai niiden ehtojen suhteen. Tässä suhteessa erilaiset mielipidetutkimukset kuluttajien kokemasta epäluottamuksesta digitaalisia palveluita kohtaan ovat ristiriidassa käyttäjien todellisen toiminnan kanssa ja tähän soisi komission kiinnittävän kriittistä huomiota. Komission tulisi myös ennakkoluulottomasti arvioida, olisiko kansainvälisesti menestyneiden palveluntarjoajien toimintatavoissa sellaista opittavaa tai suorastaan kopioitavaa, joka pitäisi nostaa eurooppalaisen elinkeino- ja telepolitiikan agendalle. Vaikka valtaosa alustojen luomasta arvosta kertyykin tällä hetkellä EU:n ulkopuolelle, markkinat kehittyvät nopeasti. EU:n pitäisikin tähdätä siihen, että eurooppalaiset yritykset ovat kilpailukykyisiä seuraavien sukupolvien alustojen kehityksessä. Yritysten välisen alustaliiketoiminnan luonne on vasta hahmottumassa. Kannanotot komission yksityiskohtaisiin toimenpide-ehdotuksiin Ajatus over-the-top sääntelystä (s. 7 sivunumeroviittaukset englanninkieliseen tiedonantoon) vaikuttaa periaatteessa oikealta ja teknologianeutraalilta, mutta Suomen kanta on, että ensin tulee harkita nykysääntelyn tarvetta ja mahdollista keventämistä, vasta sitten levittämistä muihin palveluihin. Suomi katsoo, että uusien ja perinteisempien palvelujen välisen sääntely-ympäristön tasapuolistamista tulisi lähtökohtaisesti tavoitella voimassa olevaa erityissääntelyä purkamalla tai keventämällä. Alustaoperaattoreiden toiminnan vastuullisuuden lisääminen (s. 9) esimerkiksi alaikäisille suunnatun tai päätyvän materiaalin suhteen on epäilemättä yleisellä tasolla kannatettavaa, mutta voi toisaalta johtaa siihen, että välittäjäorganisaatioille asetetaan oikeudellista sisältövastuuta. Jos sisältövastuu tarkoittaa myös sisällön sensurointia, ollaan helposti sananvapauden oikeudellisia rajoja koskevissa kysymyksissä, jolloin sääntelyn luominen on ainakin huomattavan haasteellista. Oikeudellisen vastuun toteuttaminen pitäisi toteuttaa viranomais- tai tuomioistuinreittiä. Suomi ei kannata AV-direktiivin soveltamisalan laajentamista videonjakoalustoihin. Alaikäisten suojeleminen ja vihapuheeseen puuttuminen ovat sinänsä kannatettavia asioita, mutta AV-direktiivi ei näkemyksemme mukaan ole oikea paikka videonjakoalustoja koskevalle sääntelylle, sillä direktiivi ei rakenteensa puolesta sovellu kovin hyvin videonjakoalustojen sääntelyyn (soveltamisalaan kuuluu muilta osin vain sellaisia AV-palveluja, joissa palveluntarjoajalla on ohjelmasisällöstä toimituksellinen vastuu). Suomen tarkempi kanta komission samassa yhteydessä antamasta ehdotuksesta audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin päivityksestä valmistellaan eri yhteydessä. Kysymys alustojen maksamien korvausten kohtuullisuudesta (s. 9) on tärkeä asia, mikäli on tunnistettu markkinahäiriö. Minimissään tulisi Euroopan ulkopuoliset ja

3 3(9) eurooppalaiset alustapalvelut saattaa samalle viivalle ainakin sen suhteen, miten luovan työn tuloksena syntyviä aineistoja hyödynnetään palveluissa käyttölupien ja korvausten suhteen onko kysymyksessä niin kutsuttu arvokuilu eli palvelussa syntyvän arvon epäoikeudenmukainen jakautuminen oikeudenhaltijoiden ja alustojen kesken. Kohtuullisuuden määritteleminen on tässäkin kuitenkin haasteellista, ja johtaa helposti epävarmuuteen maksutasosta, mikä taas on omiaan heikentämään sijoittajien kykyä arvioida, onko toiminta kannattavaa. Suomen kanta myöhemmin syksyllä annettavaan direktiiviehdotukseen valmistellaan eri yhteydessä. Komission esittämä koordinoitu itsesääntely (s. 9) voi olla paikallaan alan käytäntöjen lähentämiseksi ja best practices käytäntöjen löytämiseksi. Itsesääntely on tavanomaista jättää markkinaosapuolten varaan, jolloin koordinaatio ei voine olla kovin pitkälle menevää. Komission kaavailema notice and action (s. 9) uudelleenarviointi on perusteltua lainsäädännön vaikuttavuuden arvioimiseksi. Kuluttajaoikeudellinen uudelleenarviointi (asetus kuluttajansuojasta s. 11) siitä näkökulmasta, miten ne vastaavat kuluttajien tarpeisiin on aiheellista. Yleisesti ottaen kuluttajansuojan osalta Suomi kannattaa erityissääntelystä yleissääntelyyn siirtymistä Suomen kanta komission samassa yhteydessä antamaan, kuluttajaviranomaisten yhteistyötä koskevaan lainsäädäntöehdotukseen valmistellaan erikseen. Toimenpiteet sähköisen tunnistamisen (eid:n) yhteentoimivuuden ja läpinäkyvyyden lisäämiseksi ovat kannatettavia (s. 11). Kuluttajien reklamaatioita koskevasta rajoitusehdotuksesta esitetään varauksellinen kanta (s. 11). Palveluista esitettävä kritiikki on osa internetin luomia mahdollisuuksia, joilla kansalaiset ja kuluttajat voivat verrata palvelukokemuksiaan. Tämä ilmiö liittyy olennaisena osana jakamis- ja alustatalouteen. Tähän puuttuminen rajoittaa sananvapautta eikä sellaisiin toimiin tulisi ryhtyä kuin painavista syistä. Mahdolliset herjaus- tai solvaustilanteet kuuluvat rikosoikeuden piiriin. Ehdotus alustoilla sovellettavien yritysten välisten nk. B2B käytäntöjen tarkemmasta läpikäynnistä (s. 13) on kannatettavaa koska se lisää tietoa alustojen toimintatavoista ja mahdollisesti myös erilaisista best practice käytännöistä. Suomi pitää tärkeänä, että sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin uudelleenarvioinnin yhteydessä pyritään siihen, että erityyppisille toimijoille tarjottaisiin tasapuoliset toimintaedellytykset niiltä osin kuin ne tarjoavat kilpailevia palveluja. Suomessa tällainen teknologianeutraali ja tasapuolisen kohtelun mahdollistava lainsäädäntömuutos tehtiin voimaan tulleessa tietoyhteiskuntakaaressa määrittelemällä ns. muut viestinnän välittäjät. Suomi pitää tärkeänä arvioida keinoja ulottaa vastaavanlainen viestinnän välittäjän vastuu viestinnän luottamuksellisuudesta, yksityisyyden suojasta ja tietoturvasta teknologianeutraalisti teleyrityksistä kaikkiin viestinnän välittäjiin koko EU:n alueella (E 21/2015 ja E55/2016). Komissio viittaa tässä yhteydessä kysymykseen datan omistajuudesta. Esimerkiksi IPR-sääntely lähtee kaikilla osa-alueilla siitä, että tieto itsessään ei ole suojattua (tekijänoikeus-, patentti-, tavaramerkkisääntely). Tietokantoja koskeva tekijänoikeudellinen sääntely ei koske yksittäistä tietoa tai epäolennaista osaa tietokannasta. Henkilötietojen suojasta on säädetty erilaisissa sääntelyinstrumenteissa turvautumatta omistusoikeus -käsitteeseen. Ajatus datan omistusoikeuden määrittelystä on tätä taustaa vasten uusi ja varsin monitahoinen kysymys, johon liittyy yhteiskunnallisia ja perusoikeuskysymyksiä. Suomi kannattaa mydata eli omadata -

4 lähestymistapaa, jossa yksityisyydensuojan ja pirstaleisuuden haasteita pyritään ratkaisemaan asettamalla ihminen tiedon hallinnan keskiöön. 4(9) Pääasiallinen sisältö Johdanto Tiedonanto jakautuu kahteen osaan: online-alustoja koskevat keskeiset kysymykset sekä komission kanta alustojen innovaatiomahdollisuuksista ja lainsäädännöllisistä haasteista, ja ehdotukset toimenpiteiksi. Komissio on jo laatinut tai laadituttanut useita selvityksiä alustoista ja lupaa tiedonannossa lisää tälle vuodelle. Alustojen kasvava taloudellinen merkitys Online alustoilla on kasvava merkitys digitaalisessa taloudessa. Alustoja on erikokoisia ja tyyppisiä ja ne kehittyvät ennen näkemättömällä vauhdilla. Tällä hetkellä alustoilla toimii esimerkiksi mainonta-alustoja, markkinointipaikkoja, hakukoneita, sosiaalista media, luovan sisällön jakelijoita, sovelluskauppaa, viestintäpalveluita, maksujärjestelmiä sekä yhteistoimintatalouden (collaborative economy) järjestelmiä. Alustojen tunnusmerkkejä ovat esim: -kyky luoda ja muokata uusia markkinoita ja haastaa olemassa olevia -mahdollistaa uudentyyppistä osallistumista -luoda uusia liiketoimintamahdollisuuksia, jotka perustuvat datan keräämiseen, muokkaamiseen ja käyttöön -kyky toimia moninaisissa vuorovaikutussuhteissa käyttäjien kesken valvonnan ja kontrollin tason vaihdellessa eri palveluiden välillä -verkostovaikutusten hyödyntäminen, ts. palvelun arvo kasvaa käyttäjien määrän kasvun mukana -niiden toiminta perustuu informaatio- ja kommunikaatioteknologian (ICT) hyödyntämiseen -ne ovat avainasemassa digitaalisen arvon kehittämisessä Online alustat mahdollistavat tehokkuusetuja ja toimivat dataan liittyvän innovaatiotoiminnan edistäjinä. Alustat lisäävät kuluttajien valinnanvapautta, kilpailua ja tätä kautta kuluttajien hyvinvointia. Online alustat lisäävät myös kansalaisten yhteisöllisiä ja yhteiskunnallisia osallistumismahdollisuuksia, erityisesti nuorissa ikäryhmissä ja myös kansallisvaltioiden rajojen yli. Komissio tarkastelee tiedonannossaan sekä alustojen innovaatiomahdollisuuksia että regulaatiohaasteita. Houkuttelevan innovaatioympäristön luominen Euroopassa on syntynyt eräitä globaalisti merkittäviä alustoja, kuten Skyscanner ja BlaBlaCar. Kokonaisuutena eurooppalaisten alustojen osuus on vain 4 prosenttia alustojen arvioidusta markkina-arvosta, kun Yhdysvalloista ja Aasiasta toimivat globaalit alustat muodostavat ylivoimaisesti suurimman osan. Komission mukaan eurooppalaisten

5 5(9) sovelluskehittäjien osuus on kuitenkin suhteellisesti suurempi eli noin 30 prosenttia sovellusten jakeluun ja myyntiin erikoistuneissa alustoissa, joiden taloudellinen merkitys kuitenkin muuten on varsinaisia alustoja pienempi. Online -alustat antavat suuria mahdollisuuksia sekä eurooppalaisille startupeille että vakiintuneille yrityksille liiketoimintamallien, tuotteiden ja palveluiden kehittämiseksi. Toimintaympäristön kehittäminen alustoille on tärkeää jotta uusia online alustoja syntyy Eurooppaan. Tässä on tärkeässä roolissa toimiva digitaalinen sisämarkkina, joka sallii yritysten perustamisen Eurooppaan ja luo myös kannusteen jäädä toimimaan Euroopasta käsin. Komissio on julkaissut tiedonannon yhteistyötaloudesta (COM(2016) 356). Hiljattain on hyväksytty strategia eurooppalaisen teollisuuden digitalisoimiseksi, johon liittyvien tutkimusinvestointien määrä on 50 miljardia euroa. Lisäksi on vireillä useita muita aloitteita innovatiivisten alustaperustaisten ekosysteemien, kuten nopean internetin ja avoimien palveluiden alustan, kehittämiseksi. Online alustat edistävät digitaalisen arvon kehitystä joka puolestaan edistää talouskasvua. Komissio haluaa edistää EU:ssa toimivien (EU based) alustojen toimintaa, jota se pitää taloudellisesti ja strategisesti välttämättömänä. Tasapainoinen sääntely-ympäristö Tiedonannon mukaan digitaalinen sisämarkkina ei toimi tehokkaasti, jos sitä sääntelee 28 jäsenmaan kansallinen normisto erilaiset kansalliset käytännöt luovat epävarmuutta ja hidastavat palveluiden kehitystä. Euroopassa toimivien alustojen pitää soveltaa EUsääntelyä, jolloin markkinat toimivat reilusti. Lisäksi sääntelyn toimeenpanon täytyy olla tehokasta. Alustojen innovaatioita edistävän roolin ylläpitäminen edellyttää sääntelyympäristön uudelleenarviointia. Alan omalla käytännesääntelyllä voi olla huomattava merkitys. Komissio korostaa neljää periaatetta: -tasapuoliset toimintaedellytykset keskenään vertailukelpoisille digitaalisille palveluille -verkkoalustojen vastuullinen toiminta perusarvojen suojelemiseksi -avoimuus ja oikeudenmukaisuus käyttäjien luottamuksen säilyttämiseksi ja innovoinnin turvaamiseksi -avoimet ja syrjimättömät markkinat datavetoisessa taloudessa Alustoja koskevat toimenpiteet Tasapuoliset toimintaedellytykset keskenään vertailukelpoisille digitaalisille palveluille Komissio esittää ns. OTT (operaattorista riippumaton palvelu, over-the-top ) palveluiden sääntelyä, esimerkkinä periaatteesta, jonka mukaan vastaavilla palveluilla tulee olla samat säännöt. Käytännössä arvioidaan sen tarkoituksenmukaisuutta, että EU:n telesääntely koskee teleyrityksiä mutta ei uudenlaisia viestintäsovelluksia tarjoavia tietoyhteiskunnan palveluntarjoajia, kuten Skypen tai Whatsappin tyyppisiä palveluita.

6 Verkkoalustojen vastuullinen toiminta perusarvojen suojelemiseksi 6(9) Nykyisin televiestinnän välittäjäorganisaatiot toimivat käytännössä sisältövastuusta vapaina. Tähän ei ole tarkoitus tehdä muutosta. Komissio esittää kuitenkin rajauksia videojakeluun perustuvien alustojen toiminnalle, oikeudenmukaisempaa tulonjakoa alustojen ja tekijänoikeuksien haltijoiden kesken, koordinoidun itsesääntelyn lisäämistä sekä vapaaehtoisten toimenpiteiden lisäämistä laittoman sisällön valvonnassa. Komissio arvioi nykyisten notice-and-action sääntöjen tarpeellisuuden. Avoimuus ja oikeudenmukaisuus käyttäjien luottamuksen säilyttämiseksi ja innovoinnin turvaamiseksi Komissio esittää tarkennuksia kuluttajansuojaa koskevaan sääntelyyn kuluttajan oikeuksien toimeenpanon vahvistamiseksi rajat ylittävissä palvelutilanteissa. Lisäksi komissio arvioi sopimaton menettelyä elinkeinotoiminnassa koskevan direktiivin ajantasaisuuden. Lisäksi sähköisen henkilötunnuksen (eid) käyttöä edistetään ja toimialaa kannustetaan toimiin, joilla internetissä esiintyviä virheellisiä tai harhaanjohtajavia asiakkaiden esittämiä palvelukritiikkejä voidaan karsia. Komissio alustoilla laadittaviin sopimuksiin liittyvien yritysten välisten käytäntöjen (B2B practice) asianmukaisuuden. Avoimet ja syrjimättömät markkinat datavetoisessa taloudessa Komissio tutkii mahdollisuuksia lisätä, tarvittaessa teknisin standardein, palveluiden vaihtoon ja palveluissa tietojen/datan siirtoon liittyvää sääntelyä. Samalla tutkitaan data omistajuuteen liittyvän epävarmuuden aiheuttamia markkinaesteitä. Komission yksityiskohtaiset toimenpide-ehdotukset Televiestinnän sääntelyn tarkistaminen nk. ott palveluiden osalta periaatteena, että vertailukelpoisia palveluita säädellään vastaavilla tavoilla. Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin tarkistaminen sen yksinkertaistamiseksi, soveltamisalan tarkistamiseksi ja soveltamiseksi myös avoimen internetin kautta tarjottaviin viestintäpalveluihin. Komissio ehdottaa videojakoalustojen vastuullisuuden lisäämistä audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin päivityksen yhteydessä alaikäisten suojelemiseksi haitalliselta sisällöltä. Syksyllä 2016 annettavassa tekijänoikeuspaketissa kysymys verkkoalustoilla tarjottavan tekijänoikeuden suojaaman sisällön tuottaman arvon jakautuminen nykyistä oikeudenmukaisemmin. Komission esittämä koordinoitua itsesääntely alustojen käytäntöjen lähentämiseksi ja best practices käytäntöjen löytämiseksi. Komissio selvittää vuoden 2016 jälkipuoliskolla, tarvitaanko ohjeistusta verkkoalustojen vastuusta niiden toteuttaessa vapaaehtoisesti ja vilpittömässä mielessä toimenpiteitä laittoman sisällön torjumiseksi verkossa sekä notice and action menettelyn tarkistustarpeen. Komissio esittää kuluttajansuoja-asetuksen tarkistusehdotuksen.

7 Komissio on tarkistanut ohjeet sopimatonta menettelyä elinkeinotoiminnassa koskevasta direktiivistä. Komissio julkaisee sähköiseen tunnistamiseen liittyvät periaatteet ja ohjeet viimeistään vuonna Alustoja rohkaistaan hyväksymään omissa palveluissaan käytettävien käyttäjätunnusten ohella myös muita sähköisiä tunnistusvälineitä (eid), erityisesti EU:n eidas-asetuksen mukaisia sähköisiä tunnistusvälineitä, jotka tarjoavat saman varmuuden kuin niiden omat menetelmät. Komissio kannustaa toimialaa toimiin, joilla internetissä esiintyviä virheellisiä tai harhaanjohtavia asiakkaiden esittämiä palvelukritiikkejä voidaan karsia. Komissio käynnistää tiedonhankinnan yritysten välisistä (B2B) käytännöistä verkkoalustaympäristössä. Komissio aikoo, osana vuoden 2016 loppuun ajoitettavaa vapaita datavirtoja koskevaa aloitetta, harkita vaihtoehtoja tehokkaiksi lähestymistavoiksi. Komissio aikoo myös tutkia, onko EU:n datan sisämarkkinoilla mahdollisia esteitä, jotka voivat johtua tietojen omistajuutta ja käytettävyyttä tai saatavuutta koskevasta oikeudellisesta epävarmuudesta. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Suomen kannat erikseen annettaviin lainsäädäntöehdotukseen valmistellaan erikseen näiden käsittelyn yhteydessä. Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely EU8-jaosto (sisämarkkinat), EU13-jaosto elinkeinopolitiikka, kirjallinen käsittely Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset - - Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät 7(9) Asiakirjat - Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle; Digitaalisten sisämarkkinoiden verkkoalustat Euroopan mahdollisuudet ja haasteet

8 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot 8(9) EUTORI-tunnus Neuvotteleva virkamies Mikko Huuskonen, TEM; Liitteet komission tiedonanto Viite

9 9(9) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Internet, kuluttajapolitiikka, palvelut, sisämarkkinat, tekijänoikeus, teletoiminta, teollisuuspolitiikka LVM, OKM, TEM, UM EUE, MMM, OM, PLM, SM, STM, TRAFI, TULLI, VM, VNK, VTV, YM