Esittelijä / Föredragande / Referendary. Ratkaisija / Beslutsfattare / Decision-maker. Nimi / Namn / Name: Pvm / Datum / Date: Pvm / Datum / Date:

Transkriptio

1 Tämä on Energiaviraston sähköisesti allekirjoittama asiakirja. Detta är ett dokument som har signerats elektroniskt av Energimyndigheten. Asiakirjan päivämäärä on: Dokumentet är daterat: The document is dated: This is a document that has been electronically signed by the Energy Authority. Esittelijä / Föredragande / Referendary Ratkaisija / Beslutsfattare / Decision-maker Nimi / Namn / Name: VARILA VIIVI Nimi / Namn / Name: Simo Nurmi Pvm / Datum / Date: Pvm / Datum / Date: Allekirjoitustapa / Signerat med / Signed with: Allekirjoitustapa / Signerat med / Signed with: Tämä paketti koostuu seuraavista osista: - Kansilehti (tämä sivu) - Alkuperäinen asiakirja tai alkuperäiset asiakirjat - Sähköiset allekirjoitukset. Nämä eivät ole näkyvillä tässä asiakirjassa, mutta ne on yhdistetty siihen sähköisesti. Tämä asiakirja on sinetöity sähköisellä allekirjoituksella. Sinetti takaa asiakirjan aitouden. Allekirjoitettu asiakirja alkaa seuraavalta sivulta. > Detta paket består av följande delar: - Titelblad (denna sida) - Originaldokument - Elektroniska signaturer. Dessa syns inte i detta dokument, med de är elektroniskt integrerade i det. Detta dokument har försetts med sigill genom elektronisk signatur. Sigillet garanterar dokumentets äkthet. Det signerade dokumentet börjar på nästa sida. > This document package contains: - Front page (this page) - The original document(s) - The electronic signatures. These are not visible in the document, but are electronically integrated. This file is sealed with a digital signature. The seal is a guarantee for the authenticity of the document. the signed document follows on the next page Tämä asiakirja on sähköisesti allekirjoitettu EU-direktiivin (1999/93/EY) mukaisella allekirjoituksella. Detta dokument innehåller elektroniska signaturer enligt EU-direktivet (1999/93/EG) om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer. This document contains electronic signatures using EU-compliant PAdES - PDF Advanced Electronic Signatures (Directive 1999/93/EC) >

2 LAUSUNTO 1 (6) Työ- ja elinkeinoministeriö PL Valtioneuvosto Työ- ja elinkeinoministeriön lausuntopyyntö ; TEM/1105/ /2016 ENERGIAVIRASTON LAUSUNTO LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESI- TYKSEKSI SIIRTO- JA JAKELUMAKSUJEN KOROTUSKATTOA KOSKE- VAKSI SÄÄNNÖKSEKSI SÄHKÖ- JA MAAKAASUMARKKINALAKEIHIN Työ- ja elinkeinoministeriö on päivätyllä kirjeellä pyytänyt muun muassa Energiaviraston lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi siirto- ja jakelumaksujen korotuskattoa koskevaksi säännökseksi sähkö- ja maakaasumarkkinalakeihin. Energiavirasto kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa ja esittää lausuntonaan seuraavaa. Energiaviraston asema hallituksen esityksessä Hallituksen esityksen luonnoksessa ehdotetaan, että Energiavirasto toimisi siirtoja jakelumaksujen korotuskattoa koskevien viranomaistehtävien vastaavana viranomaisena. Energiavirasto huolehtisi korotuskattosäännöksen soveltamiseen liittyvistä tehtävistä ja valvoisi lain noudattamista. Energiaviraston resurssit lakisääteisen tehtävän hoitamiseksi Energiavirasto toteaa, että hallituksen esityksessä esitettyjen uusien viranomaistehtävien hoitaminen edellyttää Energiavirastolta nykyiseen verrattuna lisää henkilöresursseja. Lisäksi Energiavirasto tulee investoimaan tietojärjestelmään, jotta siirto- ja jakelumaksujen korotusten arviointi voidaan käsitellä sähköisellä järjestelmällä. Korotuskattosääntely edellyttää, että viraston tulee joko tutkintapyyntöjen johdosta tai oma-aloitteisen tutkinnan johdosta antaa valituskelpoinen päätös, vaikka tariffeja ei säännönmukaisesti vahvistettaisikaan päätöksellä. Energiavirasto arvioi, että etenkin sääntelyn alkuvaiheessa virastolle voi tulla aiempaa enemmän verkonhaltijoiden asiakkaiden tekemiä tutkintapyyntöjä, joissa ne pyytävät virastoa tutkimaan verkonhaltijoiden tekemien siirto- ja jakelumaksujen korotusten lainmukaisuuden. On oletettavaa, että myös viraston antamista päätöksistä tehtävien valitusten määrä kasvaa. Lisäksi Energiaviraston resurssitarpeisiin tulee huomattavasti vaikuttamaan, mikäli korkein hallinto-oikeus ei Energiaviraston valituksen johdosta muuta Helsingin hallinto-oikeuden antamaa päätöstä 03889/14/7205, jonka mukaan Energiaviraston tulisi antaa myös tutkintapyynnön tekijälle asianosaisasema. Energiavirasto toteaa myös, että jo nykyisellään viraston vahvistus- ja valvontapäätöksistä valitetaan huomattavan paljon ja nämä prosessit vievät merkittävän työpanoksen. On oletettavaa, että viraston resurssitarve kasvaa oikeusprosessien

3 LAUSUNTO 2 (6) Yleiset huomiot osalta, mikäli ehdotetussa maakaasumarkkinalain 27 a (28) :ssä ja sähkömarkkinalain 26 a :ssä ei täsmennetä, että korotuskattosääntely ei oikeuta hakemaan valvontalain 13 :n perusteella vahvistuspäätöksen muuttamista. Myös tasoitusjaksohakemusten määrä tulee todennäköisesti lisääntymään korotuskattosääntelyn takia. Energiavirasto ei kuitenkaan näe mahdollisena, että korotuskattosääntelyä voisi säännöksen perusteella esittää perusteeksi tasoitusjakson pidentämisen hakemiselle. Tilanne voi muuttua, jos valvontapäätöksellä vahvistetun ylijäämän tai alijäämän kompensoimiseksi tehdyt määräaikaiset alennukset tai korotukset ovat mukana säännöksen mukaisessa korotuskaton laskennassa eikä poikkeuksia voi hakea. Tällöin edellytyksiä tasoitusjakson pidennykselle voi aiheutua verkonhaltijalle korotuskattosäännöksen perusteella. Energiavirasto toteaakin, että korotuskattosääntelyn vaikutus Energiaviraston resurssitarpeeseen voi edellä mainituilla perusteilla olla huomattavastikin suurempi kuin esityksessä arvioitu enintään yksi henkilötyövuosi. Käytäntö tulee lainsäädännön astuttua voimaan osoittamaan resurssien todellisen tarpeen. Energiavirasto korostaa, että sille olisi taattava riittävät resurssit lakisääteisten tehtäviensä asianmukaiseksi hoitamiseksi. Energiavirasto kiinnittää huomiota, että hallituksen esityksessä on jonkin verran laskentaperusteisiin ja termien määrittelyihin liittyvää epäselvyyttä. Laskentaperusteisiin liittyy ehdotetussa muotoilussa tulkinnanvaraisuutta esimerkiksi niin, että laskenta voidaan ymmärtää toteutettavan usealla eri vaihtoehtoisella tavalla. Laskentaperiaatteissa ongelmallisia ovat muun muassa verojen ja asiakasryhmän määrittely sekä kokonaismaksujen määrittely esimerkiksi uusien tariffien tapauksissa. Näitä seikkoja on tarkasteltu seikkaperäisemmin myöhemmin tässä lausunnossa. Energiavirasto katsoo, että laskentaperusteiden ja termien täsmentäminen on ensiarvoisen tärkeää, jotta se voi suoriutua tehtävästään lain noudattamisen valvonnassa. Säännösten ja hyväksyttävien korotusten laskentaperusteiden on oltava täsmällisiä ja yksiselitteisiä, jotta verkonhaltijat voivat itse tarkastaa suunnittelemiensa maksujen korotusten lainmukaisuuden ja jotta Energiavirasto voi tehokkaasti valvoa lain noudattamista. Tämän johdosta Energiavirasto esittää seuraavia tarkennuksia ja muutoksia ehdotettuihin maakaasumarkkinalain 27 a (28) :ään ja sähkömarkkinalain 26 a :ään: Tarkastelujakson määritelmä (ehdotettujen maakaasumarkkinalain 27 a (28) :n ja sähkömarkkinalain 26 a :n 1 momentti) Energiavirasto toteaa, että ehdotetun sähkömarkkinalain 26 a :n 1 momentin (vastaavasti myös ehdotetun maakaasumarkkinalain 27 a (28) :n 1 momentin) toisen lauseen jälkimmäinen virke voidaan tulkita usealla eri tavalla. Ehdotetun sanamuodon perusteella on epäselvää ja tulkinnanvaraista, tarkoitetaanko säännöksellä sitä, että ensimmäisestä korotuksesta alkavan 12 kuukauden pituisen jakson aikana tehtyjen seuraavien korotusten jälkeenkään verkonhaltijan vuositasolla arvioidusti keräämien siirron ja jakelun maksujen määrä ei saisi olla 15 prosenttia suurempi kuin ensimmäistä korotusta edeltävän 12 kuukauden jakson

4 LAUSUNTO 3 (6) aikana keräämien maksujen määrä. Ehdotetun sanamuodon perusteella säännös voitaisiin tulkita myös siten, että ensimmäisestä korotuksesta alkavan 12 kuukauden pituisen jakson aikana verkonhaltijan keräämien siirron ja jakelun maksujen määrä ei saisi ylittää yli 15 prosentilla ensimmäistä korotusta edeltävän 12 kuukauden aikana keräämien maksujen määrän. Näillä kahdella tulkinnalla on merkittävä ero, sillä ensimmäisessä vaihtoehdossa verrattavana maksujen määränä olisi 12 kuukauden jakson aikana tehdyn viimeisimmän korotuksen jälkeen voimassa olevien siirron ja jakelun maksujen perusteella arvioitu asiakasryhmän vuosikustannus. Toisessa tulkintavaihtoehdossa verrattavana maksujen määränä olisi ensimmäisestä korotuksesta alkavan 12 kuukauden jakson aikana asiakasryhmän arvioidusti maksamien maksujen määrä, johon kyseisen jakson aikana tehdyt siirron ja jakelun maksujen korotukset vaikuttaisivat vain siltä ajanjaksolta kuin kyseisen korotuksen mukaiset maksut ovat olleet kyseisen 12 kuukauden jakson aikana voimassa. Tässä tulkinnassa verrattaisiin asiakkaan ensimmäisestä korotuksesta alkavan 12 kuukauden pituisen jakson aikana maksamia maksuja suhteessa ensimmäistä korotusta edeltävän 12 kuukauden pituisen jakson aikana maksamiin maksuihin, joten arvioinnissa tarkasteltaisiin asiakkaan maksamia maksuja kahden toisiaan seuraavan 12 kuukauden jakson ajalta. Mikäli lainsäätäjän tarkoituksena on ensin mainittu tulkintavaihtoehto, Energiavirasto esittää tulkinnan täsmentämiseksi ehdotetun sähkömarkkinalain 26 a :n 1 momentin toisen lauseen jälkimmäistä virkettä muutettavaksi seuraavasti: Jos verkonhaltija tekee korotuksesta alkavan 12 kuukauden ajanjakson aikana useita sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotuksia, eivät maksut kuitenkaan saa kyseisen 12 kuukauden aikana tehtyjen korotusten perusteella ylittää 15 prosenttia tarkastelujakson ensimmäistä korotusta edeltävän 12 kuukauden aikana keräämien maksujen määrästä. Mikäli lainsäätäjän tarkoituksena on toisena mainittu tulkintavaihtoehto, Energiavirasto esittää ehdotetun sähkömarkkinalain 26 a :n 1 momentin toisen lauseen jälkimmäistä virkettä muutettavaksi seuraavasti: Jos verkonhaltija tekee korotuksesta alkavan 12 kuukauden ajanjakson aikana useita sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotuksia, eivät verkonhaltijan kyseisen 12 kuukauden aikana keräämät maksut kuitenkaan saa ylittää 15 prosenttia tarkastelujakson ensimmäistä korotusta edeltävän 12 kuukauden aikana keräämien maksujen määrästä. Lisäksi virasto esittää, että vastaava muutos tehtäisiin myös ehdotettuun maakaasumarkkinalain 27 a (28) :ään. Korotuksen perusteena oleva kokonaishinta (ehdotettujen maakaasumarkkinalain 27 a (28) :n ja sähkömarkkinalain 26 a :n 1 momentin 3) kohta) Energiavirasto toteaa, että verojen osalta ongelmallista on samaan asiakasryhmään kuuluvien asiakkaiden hinnankorotusten määrittäminen, kun asiakasryhmään sisältyy asiakkaita, jotka ovat sekä maakaasun valmisteveron osalta verovelvollisia että hyväksytty maakaasun valmisteveron verottomaan käyttöön. Myös samalla siirto-

5 LAUSUNTO 4 (6) tai jakelutariffituotteella voi olla asiakkaita, jotka maksavat erilaisen verokannan mukaisesti veroja tai jotka eivät maksa siirrosta tai jakelusta valmisteveroa. Energiavirasto esittää, että korotuksen hintavaikutuksen arvioinnissa käytettävän verollisen kokonaishinnan sisältämiä veroja tarkennetaan esitykseen siten, että asiakasryhmä, jolla on pienin verokanta, määrittelee kuinka paljon verkonhaltija voi korottaa tuotteen verotonta hintaa. Määräaikaiset alennukset ja korotukset (ehdotettujen maakaasumarkkinalain 27 a (28) :n ja sähkömarkkinalain 26 a :n 1 momentin 4) kohta) Kuten luonnoksessa hallituksen esitykseksi on todettu, sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 :ssä tarkoitetulla valvontapäätöksellä määritetty alijäämä antaa verkonhaltijalle mahdollisuuden kerätä kyseinen alijäämä asiakkailtaan pääsääntöisesti seuraavan valvontajakson aikana. Lain mukaan tämä on nimenomaan mahdollisuus eikä velvoite, jolloin verkonhaltijalle ei alijäämän osalta muodostu vastaavaa velvoitetta kuten ylijäämän tasoittamisen osalta. Tämä olisi merkittävä muutos hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan systematiikan kannalta. Vahvistetun alijäämän osalta hyväksyttävälle tasolle palaamisen arviointi on myös selvästi haastavampaa, koska tällöin virastolle tulisi toimittaa yhtiön budjettitiedot sen arvioimiseksi kuinka yhtiön liiketoiminta kehittyy kyseisen jakson menetelmien mukaisesti ja onko yhtiöllä itseasiassa mahdollisuus korottaa hintojaan vai meneekö alijäämä käynnissä olevalta jaksolta kertyneiden ylijäämien kompensoimiseen. Käytännön valvontatyön kannalta ei ole mahdollista antaa erillistä valvontapäätöstä yksittäisen vuoden osalta, jolla voitaisiin todentaa, onko esimerkiksi alijäämä tullut kompensoiduksi siten kuin valvontapäätös oikeuttaa. Tässä suhteessa tehtävä arviointi sitoisi osaltaan myös todennäköisesti valvontajaksolta annettavan valvontapäätöksen ratkaisua ja olisi ristiriidassa hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan systematiikan kanssa. Energiavirasto esittääkin, että vain ylijäämän kompensoimiseksi tehtäviä maksujen määräaikaisia alennuksia ei laskettaisi korotuksen hyväksyttävään enimmäismäärään. Alijäämän kompensoimiseksi tehtävät korotukset sen sijaan laskettaisiin mukaan. Energiavirasto esittää myös tarkennettavaksi, että vain maakaasuverkkojen tai sähköverkkojen hinnoittelun sääntelyjärjestelmästä johtuvat valvontapäätöksellä vahvistetun ylijäämän kompensoimiseksi tehdyt määräaikaiset alennukset eivät vaikuttaisi korotuksen hyväksyttävän enimmäismäärän laskemiseen. Energiavirasto ehdottaa lisäksi, että sähkö- ja maakaasumarkkinalakien yksityiskohtaisiin perusteluihin täsmennetään määräaikaisen alennuksen kesto, jonka rajaksi asetettaisiin korkeintaan 6 kuukautta. Tällöin, jos hintoja esimerkiksi lasketaan yli 6 kuukauden ajaksi, palaaminen sen jälkeen takaisin vanhoihin hintoihin katsottaisiin normaaliksi hinnan korotukseksi. Mahdollisuus hakea poikkeusta (ehdotettujen maakaasumarkkinalain 27 a (28) :n 3 momentti ja sähkömarkkinalain 26 a :n 2 momentti) Energiavirasto esittää, että ehdotettujen maakaasumarkkinalain 27 a (28) :n 3 momentti ja sähkömarkkinalain 26 a :n 2 momentti eli mahdollisuus poikkeuksen hakemiseen poistetaan säännöksestä tarpeettomana.

6 LAUSUNTO 5 (6) Asiakasryhmät Poikkeushakemusten arviointi ja päätöksen antaminen edellyttäisi valvontamenetelmien soveltamista verkonhaltijan budjettitietoihin, jotta korotuksen vaikutukset saataisiin selville. Tämä sitoisi osaltaan myös valvontajaksolta annettavan valvontapäätöksen ratkaisua ja olisi ristiriidassa hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan systematiikan kanssa. Energiavirasto on hallintotoiminnassaan havainnut, että termi asiakasryhmä ei aina ole täysin yksiselitteinen. Energiavirasto esittääkin ehdotettuihin maakaasumarkkinalain 27 a (28) :ään ja sähkömarkkinalain 26 a :ään lisäsäännöstä, jolla Energiavirastolle annettaisiin toimivalta määritellä tarkemmin, millaisia korotusten suuruutta arvioitaessa käytettävät verkonhaltijan sähkö/maakaasuverkon käyttäjäryhmiä edustavat vakiintuneet tyyppikäyttäjät ovat. Tällöin virasto voisi määritellä, millaiset olisivat tällaisen tyyppikäyttäjän osalta verkkopalvelun laskutuksessa käytettävät tiedot, kuten vuosikulutus, kulutusjakauma, tehontarve jne. Siten virasto voisi määrätä, että esimerkiksi sähkön siirtomaksujen osalta käytettäisiin nykyisiä tyyppikäyttäjiä ja virasto voisi myös määritellä vastaavasti maakaasun osalta tyyppikäyttäjät. Samaten tämä helpottaisi sekä viraston että verkonhaltijoiden työtä hinnankorotuksia arvioitaessa sekä tekisi hinnankorotusten arvioinnista läpinäkyvämpää kaikille osapuolille, myös verkonhaltijoiden asiakkaille. Korotuskaton huomioiminen yhdistyvien jakeluverkonhaltijan toiminta-alueiden hintojen yhdistämisen yhteydessä Energiavirasto ehdottaa, että jakelumaksujen korottamista koskeva sääntely huomioidaan myös maakaasumarkkinalain 76 :n 3 momentin ja sähkömarkkinalain 93 :n 3 momentin mukaisesti siirtymäajassa yhdistyvien jakeluverkonhaltijan toiminta-alueiden hintojen yhdistämiselle. Tällöin hintojen yhtenäistämiselle tulee olla aina siirtymäaika, jos yhtenäistämisen seurauksena jollakin asiakasryhmällä hinnat nousisivat yhdellä kertaa yli 15 %. Korotuskatto määrittelisi siten, missä tilanteissa siirtymäaika on pakko olla. Energiavirasto ehdottaa lisäksi, että ehdotettuihin maakaasumarkkinalain 27 a (28) :ään ja sähkömarkkinalain 26 a :ään lisätään yritysjärjestelyjen vaikutukset korotuskattosäännöksen soveltamiseen niin, että laskentaperusteissa yhtiöjärjestelyn johdosta syntyneen uuden tai toimintaa jatkavan verkonhaltijan tariffin korotuksen hyväksyttävää määrää laskettaessa korotusta edeltävän 12 kuukauden tarkastelujaksoon sisältyisi sen verkonhaltijan maksujen kokonaismäärä yhtiöjärjestelyssä mukana olleista verkonhaltijoista, jonka vastaava maksujen määrä tuottaa alemman kokonaismäärän. Tariffirakenteen muutosten vaikutukset Energiavirasto toteaa, että verkonhaltijoiden hinnoittelussaan soveltamien tariffirakenteiden muutoksissa voi syntyä suuriakin muutoksia eri tariffikomponenttien osuuteen asiakasryhmien kokonaismaksussa. Energiavirastolle tulleiden yhteydenottojen perusteella kuluttajat ovat kokeneet erityisesti suuret muutokset siirron ja

7 LAUSUNTO 6 (6) Uudet tariffit jakelun perusmaksuissa kohtuuttomiksi. Esimerkiksi siirtyminen tehopohjaisiin siirron ja jakelun tariffeihin voi johtaa suhteellisen suuriinkin muutoksiin tariffikomponenttien osuuksissa asiakasryhmien kokonaismaksuissa. Tällaiset verkonhaltijoiden siirron ja jakelun hinnoittelussaan käyttämien tariffirakenteiden muutokset tulisikin viraston mukaan toteuttaa niin, etteivät ne aiheuta suhteettoman suuria kertaluontoisia vaikutuksia asiakasryhmän maksamaan kokonaismaksuun. Energiavirasto ehdottaa yksityiskohtaisiin perusteluihin täsmennettäväksi, että maksujen korotusta edeltävä ja korotuksen jälkeinen tilanne arvioitaisiin asiakasryhmälle kulloinkin edullisimman valittavissa olevan siirron ja jakelun tariffin perusteella. Korotuksen suuruuden arviointia ei siten edellytettäisi tehtävän saman tariffin maksujen muutosten perusteella, vaan korotusta edeltävä tilanne voitaisiin laskea eri tariffilla kuin korotuksen jälkeinen tilanne. Esimerkiksi, jos verkonhaltija tuo tarjolle siirron ja jakelun maksujen korotuksen yhteydessä uuden tariffin, joka olisi asiakasryhmälle edullisempi kuin aikaisempi asiakasryhmällä tyypillisesti ollut tariffi korotuksen jälkeen, niin korotuksen vaikutus laskettaisiin maksujen korotuksen jälkeen asiakasryhmälle edullisimman valittavissa olevan tariffivaihtoehdon perusteella. Vastaavasti ennen maksujen korotusta oleva tilanne laskettaisiin tuolloin edullisimman valittavissa olevan tariffivaihtoehdon perusteella. Näin ollen tarkastelussa ennen ja jälkeen korotuksen asiakasryhmällä voitaisiin käyttää eri siirron ja jakelun tariffeja. Vahvistuspäätösten muuttaminen ja muutoksen hakeminen Energiavirasto esittää, että ehdotettuihin maakaasumarkkinalain 4 luvun 27 a :ään ja sähkömarkkinalain 26 a :ään lisättäisiin lex posterior- sääntöä soveltaen täsmennys, jonka mukaan korotuskatto ei ole valvontalain 13 :n mukainen peruste vahvistuspäätöksen muuttamiseen tai muutoksen hakemiseen. Lisätietoja Energiaviraston lausunnosta antavat johtaja Veli-Pekka Saajo (puh ) ja johtaja Antti Paananen (puh ). Jakelu Työ- ja elinkeinoministeriö / Energiaosasto