Valtionavustuksen valvontatehtävän siirtoa koskevan e hdotuksen arviointi toimivan valtionavusprosessin näkökulmasta

Transkriptio

1 1 (5) 241/31/ LAUSUNTO EHDOTUKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI PUOLUELAIN SEKÄ EHDOK- KAAN VAALIRAHOITUKSESTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISEKSI Oikeusministeriö on päivätyllä lausuntopyynnöllä pyytänyt valtiontalouden tarkastusvirastolta lausuntoa ehdotuksesta puoluelain sekä ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain muuttamiseksi. Valtionavustuksen valvontatehtävän siirtoa koskevan e hdotuksen arviointi toimivan valtionavusprosessin näkökulmasta Ehdotuksessa on esitetty periaatteellisesti merkittävänä asiana puoluelain 9 :n perusteella maksettavan valtionavustuksen käytön valvonnan siirtämistä valtiontalouden tarkastusvirastolle (ehdotettu 9 e ). Ehdotuksessa on hyvin lyhesti arvioitu, että puoluetuen käytön valvontatehtävällä on kiinteä yhteys perustuslailla turvatun demokraattisen järjestelmän toimintaan ja siihen tunnettuun luottamukseen. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan ehdotettu tehtävä on luonteeltaan tavanomainen valtionavustuksen käytön valvontatehtävä, joka yleisesti valtionavustusprosessissa on osoitettu valtionapuviranomaiselle. Se, että avustuksensaajat ovat puoluelaissa määriteltyjä yhteisöjä, ei tosiasiallisesti muuta tätä asiantilaa. Ehdotuksen toiminnallisia perusteita tulisi arvioida kuten minkä tahansa valtionavustuksen valtionavustusprosessia. Valtionavustuslaki määrittää valtionapuviranomaisen tehtävät. Valtionavustuslaissa määritellyssä valtionavustusprosessissa valtionapuviranomainen vastaa mm. - tiedottamisesta valtionavustuksesta ja sen ehdoista - valtionavustuspäätöksen tekemisestä - valtionavustuksen maksamisesta - valtionavustuksen käytön valvonnasta ja - tarvittaessa tarkastusten toimittamisesta valtionavustuksen asianmukaisen käytön varmistamiseksi - valtionavustuksen takaisinperintää tai maksatuksen keskeyttämistä koskevan päätöksen tekemisestä Puolueiden saaman valtionavustuksen osalta valtionavustusprosessissa on edellemainitut vaiheet, mutta tehtävät on jaettu viranomaisten välillä. Tämä on erittäin poikkeuksellista ja johtaa toimintojen epätarkoituksenmukaiseen ja epätaloudelliseen toteutta-

2 2 (5) miseen. Menettely voi myös aihuttaa tarpeettomia riskejä viranomaisten välisten mahdollisten tulkintaerojen ilmetessä. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan valtionavustusprosessia tulisi selkeyttää ja hallinnollista taakkaa vähentää siten, että valtionapuviranomaisen tehtävät keskitettäisiin valtioneuvoston kansliaan. Näin puolueille myönnettävän valtionavustuksen prosessi ja toimijat olisivat valtionavustuslain mukaisia. Ehdotetussa muodossaan valtiontalouden tarkastusvirastolle osoitettaisiin puoluetuen käytön valvontatehtävä, joka valtionavustuslain mukaan kuuluu valtionavunmyöntäjälle. Lisäksi tarkastusviraston tehtäväksi tulisi tarvittaessa takaisinperintää tai valtionavustuksen maksatuksen keskeytystä koskevan esityksen tekeminen valtioneuvoston kanslialle. Ehdotus merkitsee sitä, että muista valtionavustuksista poiketen puoluetuen käytön valvonta jäisi tarkastusviraston toimintona tehtynä kaiken ulkoisen tarkastuksen ja valvonnan ulkopuolelle. Lisäksi ehdotus ei lainkaan ota huomioon sitä, että valtioneuvosto ja sen kanslia kuuluvat tarkastusvirastosta annetun lain 2 :n 1 momentin perusteella tarkastusviraston tarkastusoikeuden piiriin. Tämä tarkastusoikeus koskee näitä myös kaikilta osin valtioapuviranomaisina ja siihen liittyen myös valtionavustuksen takaisinperintää tai maksatuksen keskeyttämistä koskevia päätöksiä. Yhteenvetona tältä osin on todettava, että ehdotettujen muutosten perustelut valtionavustuksen käyttöön ja käytön valvontaan liittyen eivät ole johdonmukaisia eivätkä toteuttamiskelpoisia. Muutos ehdotettuun puoluelain 11 :ää, mikäli valvontatehtävä siirretään tarka s- tusvirastolle Tarkastusviraston näkemyksen mukaan puoluetuen valvontakokonaisuutta tulisi selkeyttää siten, että puoluetuen takaisinperinnästä tai maksatuksen keskeyttämisestä päätöksen tekisi valvontahavaintojen perusteella valtiontalouden tarkastusvirasto. Ehdotetussa muodossaan valtiontalouden tarkastusvirastolle osoitettaisiin puoluetuen käytön valvontatehtävä. Tarkastusviraston tehtäväksi jäisi tarvittaessa takaisinperintää tai valtionavustuksen maksatuksen keskeytystä koskevan esityksen tekeminen valtioneuvoston kanslialle. Puolueille myönnettävän valtionavustuksen valvontatehtävän siirtämistä tarkastusvirastolle perustellaan kiinteällä yhteydellä perustuslailla turvatun demokraattisen järjestelmän toimintaan ja siihen tunnettuun luottamukseen. Tältä osin on todettava, että ehdotetut muutokset valtionavustuksen käyttöön liittyen eivät ole kokonaisuudessaan johdonmukaisia. Mikäli valtioneuvoston tai siihen kuuluvan ministeriön katsottaisiin olevan sopimaton toteuttamaan valvontatehtävää, ei valtionavustuksen takaisinperintää tai maksatuksen keskeyttämistä tulisi jättää näiden päätettäväksi. Valtionavustuksen valvontatehtävän siirtoa koskevan ehdotuksen arviointi peru s- tuslain näkökulmasta

3 3 (5) Valtiontalouden tarkastusvirastosta ja sen tehtävistä säädetään perustuslain 90 :ssä. Perustuslain 90 :n 2 momentin mukaan valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään tarkemmin lailla. Perustuslain 90 :n 2 momentin sisällöstä ja systemaattisesta yhteydestä ilmenee, että valtiontalouden tarkastusviraston pääasiallinen tehtävä ja tarkoitus on turvata eduskunnan finanssivaltaa harjoittamalla riippumatonta valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastusta. Tämän ulkoisen tarkastustehtävän edellytysten, riippumattomuuden ja objektiivisuuden turvaamiseksi valtiontalouden tarkastusvirasto on sijoitettu valtion varsinaisen hallin-tokoneiston ulkopuolelle. Perustuslain 90 sisältää valtiontalouden tarkastusviraston toimialan ja päätehtävän sekä hallinnollisen aseman perustavanlaatuisen määrittelyn. Perustuslakivaliokunta on todennut, että perustuslain 90 asettaa rajat ja sisällölliset vaatimukset säädettäessä tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on korostanut muun muassa uskottavan toiminnallisen ja hallinnollisen riippumattomuuden turvaamista (PeVM 10/1998 vp.). Perustuslakivaliokunta on todennut tarkastusviraston asemalla eduskunnan yhteydessä olevan myös yhteydet perustuslaissa säädettyyn vallanjaon ja valtiollisen vallan perusratkaisuihin yhtäältä lainsäädäntövaltaa ja valtiontaloudellista valtaa käyttävän eduskunnan ja toisaalta hallitusvallan välillä, mikä rajoittaa tavallisella lailla tarkastusvirastoon toiminnasta ja sen ohjauksesta säätämistä (ks. esim. PeVL 46/2010 vp.). Tarkastusvirasto ei näin ole sellainen keskushallinnon viranomainen, jolle perustuslain mukaan voidaan lainsäätäjän tavanomaisen ja laajan harkintavallan perusteella osoittaa tarkoituksenmukaisuusperusteilla hoidettavaksi erilaisia hallinnolle kuuluvia tehtäviä. Perustuslakivaliokunnan käytännön perusteella valtiosääntöoikeudellisena vaatimuksena on, että kaikki tarkastusvirastolle annettavat tehtävät säädetään suoraan eduskuntalaissa eikä niitä voida antaa tai täsmentää esimerkiksi valtioneuvoston asetuksella. Samoin ehdottomana lähtökohtana on pidettävä tarkastusviraston hallinnollisen ja toiminnallisen riippumattomuuden turvaamista. Muut tehtävät eivät saa myöskään johtaa ristiriitaan perustuslain 90 :ssä säädetyn tehtävän toteuttamisessa siten, että muiden tehtävien johdosta valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastustehtävän objektiivisuus tai tehokkuus vaarantuu. Tällöin on huomiota kiinnitettävä myös siihen, että eduskunnan yhteydessä olevana ja eduskunnan finanssivaltaa turvaavana viranomaisena valtiontalouden tarkastusvirasto raportoi pääasiallisesti eduskunnalle. Muut tehtävät eivät saa myöskään vaatia siinä määrin voimavaroja ja huomiota, että mahdollisuudet perustuslaissa säädetyn tehtävän hoitamiseen olennaisesti vaarantuvat. Perustuslain 90 :n asianmukainen tulkinta edellyttää edelleen, että annettaessa valtiontalouden tarkastusvirastolle lailla muita kuin valtion taloudenhoidon ja talousarvion noudattamisen tarkastukseen liittyviä tehtäviä noudatetaan suurta pidättyvyyttä ja lakia arvioidaan aina perustuslain 90 :n tehokkaan toteuttamisen näkökulmasta. Näin on myös aina menetelty perustuslakivaliokunnan käytännössä, viimeksi käsiteltäessä niin sanottua finanssipoliittista lakia (896/2012) perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 37/2012 vp.

4 4 (5) Tarkasteltaessa puoluelain tai valtionavustuslain valvontatehtävää on huomioitava, että nämä tehtävät olisivat käytännössä ristiriidassa perustuslain 90 :n kanssa. Mikäli tarkastusviraston tehtäviin katsottaisiin toimiminen valtionapuviranomaisena esimerkiksi valtionavustuksen käytön valvontatehtävissä, tarkastusvirasto estyy käytännössä hoitamasta sille perustuslaissa säädettyä tehtävää. Ulkoisena tarkastajana tarkastusvirasto voi valvoa ja sen perustuslain 90 pykälässä säädettynä tehtävänä on valvoa koko valtionavustusketjua. Tämä sisältää valtionavustuksen myöntämisen, valtionavustuksen käytön, valvonnan järjestelyt ja toteutuksen. Mikäli tarkastusvirastosta tulisi valtionapuviranomainen esimerkiksi valvonnan osalta, se olisi jatkossa estynyt tarkastamaan koko valtionavustusketjua. Tällainen ehdotus olisi siksi tarkastusviraston tehtävistä säätämistä koskevan perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan säädettävä perustuslain säätämisjärjestyksessä. Poikkeamiselle perustuslaista ei liene valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttäviä perusteita (ks. poikkeuslakien välttämisestä PeVL 67/2014 vp. ja HE 1/1998 vp, s. 125/I, PeVM 10/1998 vp, s , PeVL 6/2009 vp, s. 16/I, PeVL 1/2008 vp, s. 2, PeVL 46/2004 vp, s. 3-4 ja PeVL 26/2004 vp, 5/II). Muutos ehdotettuun 9 b :n 3 momenttiin Tarkastusviraston näkemyksen mukaan ehdotettu puoluelain 9 b :n 3 momentti tulee poistaa hallituksen esityksestä. Ehdotetussa muodossaan tarkastusviraston puoluelaissa määritelty valvontatehtävä muuttuisi käytännössä mahdottomaksi toteuttaa. Ehdotetussa puoluelain 9 b :n 3 momentissa esitetään, että valtiontalouden tarkastusviraston 9 b :ssä tarkoitettu valvonta päättyisi kahdeksan kuukauden kuluessa vaalien tuloksen vahvistamisesta. Tarkastusviraston voisi ehdotuksen mukaan tämän määräajan estämättä suorittaa loppuun määräajassa tarkoitetun valvontatehtävän. Puoluelaissa määritelty valvontatehtävä ja tietojen toimittamisvelvollisuus on luonteeltaan jatkuvaa eikä esimerkiksi tukea rajoituksia koskevaa säännöstä tai tilinpäätöstietojen toimittamisvelvollisuutta ole sidottu vaalien toimittamiseen. Tältä osin on todettava, että esitetyssä muodossaan asianomainen kohta on toteuttamisekelvoton ja tekisi käytännössä mahdottomaksi puoluelaissa määritellyn tarkastusviraston toteuttaman valvontatehtävän. Ehdokkaan vaalirahoituksesta annettuun lakiin vastaavansisältöinen muutosehdotus on perusteltu. Muutos ehdotettuun ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 5 :ään Ehdotettu tukiyhdistyksen ilmoitusvelvolliseksi määrittämistä koskeva lisäys tulisi poistaa. Presidentinvaaleissa tulisi jatkossakin muodostua ainoastaan yhdelle taholle ilmoitusvelvollisuus vaalirahoituksesta. Ehdotetun lisäyksen jälkeen preisidentinvaaleissa olisi jatkossa kaksi ilmoitusvelvollista tahoa ehdokasta kohti. Tällöin yhdestä vaalirahoitusilmoituksesta ei olisi saatavissa kokonaiskuvaa kunkin ehdokkaan vaalikampanjan kuluista ja sen rahoituksesta. Presidentinvaalissa ilmoitusvelvollinen on puolue tai ja ehdokkaan asettaneen valitsijayhdistyksen vaaliasiamies tai tämän varamies. Tarkastusvirasto voi kohdistaa tieto-

5 5 (5) Tehtävän resursointi pyyntönsä ainoastaan näille ilmoitusvelvollisille. Kuitenkin viime presidentinvaaleissa monet vaalikampanjat olivat käytännössä tukiyhdistysvetoisia. Ilmoitusvelvollisena myös puolue oli suurelta osin tukiyhdistysten toimittamien tietojen varassa vaalirahoitusilmoitusta tehdessään. Presidentinvaaleissa ehdokkaalla tai ehdokkaan tukisyhdistyksellä ei ole velvollisuutta toimittaa tietoja vaalirahoitusilmoituksen laatimiseksi tai sen oikeellisuuden tarkistamiseksi puolueelle tai tarkastusvirastolle. Ehdokkaan vaalirahoituksesta annetun lain 8 3 momenttiin tulisi tarkastusviraston näkemyksen mukaan tehdä lisäys, joka mahdollistaisi tietojen saamisen ehdokkaalta tai hänen tukiryhmältään. Säädöstä voitaisiin tarkentaa siten, että presidentinvaaleissa ehdokkaan ja ehdokkaan tukiryhmän tulisi luovuttaa vaalikampanjan kuluja ja rahoitusta koskevat tiedot puolueelle. Tarkastusvirasto voisi pyytää lisätietoja vaalirahoitusilmoituksen oikeellisuuden tarkistamiseksi presidentinvaaleissa puolueelta, ehdokkaalta ja ehdokkaan tukiryhmältä. Ehdotuksessa todetaan, että oikeusministeriölle ei ole puoluelaissa osoitettujen tehtävien hoitoon osoitettu määrärahoja tai henkilötyöpanosta. Ehdotuksen mukaan oikeusministeriön tehtävistä poistuisivat puolueille myönnetyn valtionavustuksen käytön valvonta ja erilaisten asiakijojen vastaanottaminen. Ehdotuksesta on mahdollista saada vaikutelma, että tehtävien hoidosta ei olisi aiheutunut oikeusministeriölle lainkaan kuluja tai kustannuksia. Hallituksen esitykseen tulisi täydentää tiedot oikeusministeriön toimesta siltä ehdotuksen mukaan poistuvien tehtävien vuosittaisista toteutuneista kustannuksista. Ylijohtaja Marjatta Kimmonen Tilintarkastuspäällikkö Jaakko Eskola