FRONTEX LIBERTAS SECURITAS JUSTITIA

Transkriptio

1 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto FRONTEX LIBERTAS SECURITAS JUSTITIA Toimintaohjelma 2012 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto Sivu 1/129

2 Sisällysluettelo TIIVISTELMÄ 4 1. YLEISTÄ JOHDANTO TEHTÄVÄT TAVOITE TOIMINTAYMPÄRISTÖN TARKASTELU FRONTEXIN TEHTÄVÄYMPÄRISTÖ FRONTEXIN YHTEISKUNNALLINEN TOIMINTAYMPÄRISTÖ FRONTEXIN ULKOISEN YMPÄRISTÖN POLIITTINEN OSATEKIJÄ TALOUDELLISET TEKIJÄT OIKEUDELLISET TEKIJÄT (EI MAINITTU POLIITTISTEN TEKIJÖIDEN YHTEYDESSÄ) TEKNISET TEKIJÄT KATSAUS TILANTEESEEN ULKORAJOILLA VUONNA 2012 (ARA 2011) JOITAIN VUOTUISESSA RISKIANALYYSIKERTOMUKSESSA (ARA) ESITETTYJÄ SUOSITUKSIA VUODEKSI STRATEGIA LÄHESTYMISTAPA TAVOITESUUNTAUTUNEISUUS TAVOITE 1: TIETOISUUS TAVOITE 2: REAGOINTI TAVOITE 3: YHTEENTOIMIVUUS TAVOITE 4: SUORITUS TAVOITTEET JA SUORITTEET ASIAKKAIDEN ODOTUKSIIN VASTAAMINEN MONIVUOTISEN SUUNNITTELUN MAHDOLLISTAVAT OHJELMAT HANKKEIDEN, TUOTTEIDEN JA PALVELUJEN MÄÄRITTÄMINEN JA PRIORISOINTI SUORITUSJOHTAMINEN JA ARVIOINTI FRONTEXIN KESKEISET TOIMINTA-ALAT JA NIIHIN LIITTYVÄT TAVOITTEET FRONTEXIN OSASTOJEN OHJELMOINTI OSASTOJEN VÄLISET ALOITTEET EUROSUR FRONTEXIN ASIAKIRJAVÄÄRENNÖSKESKUSTA KOSKEVA HANKE ULKOINEN ULOTTUVUUS YHTEISTYÖ KOLMANSIEN MAIDEN KANSSA YHTEENVETO TAVOITTEISTA, SUORITTEISTA (HANKKEET/TUOTTEET/PALVELUT), SUORITUSINDIKAATTOREISTA JA RESURSSIEN JAKAUTUMISESTA OPERATIIVISTEN TOIMIEN OSASTO (KS. MYÖS LIITE 1 - RAJOITETTU) YHTEISTEN OPERAATIOIDEN YKSIKKÖ RISKIANALYYSIYKSIKKÖ FRONTEXIN TILANNEKESKUS VALMIUKSIEN KEHITTÄMISEN OSASTO (KATSO MYÖS LIITE 2) TUTKIMUS- JA KEHITTÄMISTYÖ KOULUTUSYKSIKKÖ YHDISTETTYJEN RESURSSIEN YKSIKKÖ HALLINTO-OSASTO (KS. MYÖS LIITE 3) HENKILÖRESURSSI- JA PALVELUYKSIKKÖ RAHOITUS JA HANKINNAT -YKSIKKÖ TIETO- JA VIESTINTÄTEKNIIKAN YKSIKKÖ 69 Sivu 2/129

3 OIKEUDELLISTEN ASIOIDEN YKSIKKÖ JOHTORYHMÄ JA JOHDON TUKI ULKOSUHTEET SUUNNITTELU JA VALVONTA LAADUNHALLINTA TIEDOTUS JA AVOIMUUS SISÄINEN TARKASTUS LIITTEET 78 LIITE 2 FRONTEXIN VALMIUKSIEN KEHITTÄMISEN OSASTON VALIKOIMA VUONNA LIITE 3 FRONTEXIN HALLINTO-OSASTON VALIKOIMA VUONNA LIITE 4 - TALOUSARVIO - OSASTO 1 JA OSASTO 2 VERTAILU 2010/2011/ LIITE 5 - TALOUSARVIO - OSASTO 3 VERTAILU 2010/2011/ LIITE 6 - TOINEN NÄKÖKULMA TOIMINTA- JA HALLINTOMENOIHIN 122 LIITE 7 - FRONTEXIN SIDOSRYHMIEN JA ASIAKKAIDEN ILMAISEMAT ODOTUKSET 124 LIITE 8 - HALLINNON INDIKAATTORIT 126 Taulukot Taulukko 1: Yhteenveto tulojen muodostumisesta vuonna Taulukko 2: Henkilöstön kehitys vuosina Taulukko 3: Yhteenveto menoista (osastoittain) vuosina Taulukko 4: Taloudellisten resurssien kehitys ( ) Taulukko 5: Henkilöstön kehitys ( ) Taulukko 6: Hallintomenot (T1+T2) Taulukko 7: Toimintamenot (T3) Taulukko 8: Yleiskatsaus menoihin Kaaviot Kaavio 1: Rahoitusvarojen kehitys ( ) Kaavio 2: Henkilöstön kehitys ( ) Kaavio 3: Operatiivisten päivien määrän kehitys (YO & KH ) Kaavio 4: Koulutuspäivien kehitys ( ) Kaavio 5: Suorat (toiminta)menot vs. yleiskustannukset ( ) Kaavio 6: Kiinteät kulut vs. muuttuvat kuluvat ( ) Sivu 3/129

4 Tiivistelmä Frontexin vuoden 2012 toimintaohjelma 1 on viraston toimintaa koskeva suunnitelma, joka toimii viitekehyksenä vuonna 2012 aloitettavan ja toteutettavan operatiivisen toiminnan arvioinnille. Siinä hahmotellaan Frontexin toimintaa kyseisenä vuonna. Frontexin toimintaohjelma pyrkii myös varmistamaan, että viraston toiminta on mahdollisimman avointa Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisiin nähden. Toimintaohjelma on jäsennetty Frontexin toimintamallin mukaan, joka perustuu kolmeen ydintehtävään: 1. riskianalyysi ja tiedonhallinta 2. yhteisten operaatioiden johto (mukaan lukien operatiivinen valmius) ja 3. valmiuksien kehittäminen. Näitä ydintehtäviä voidaan suorittaa Frontexin panoksen ja saavutusten ansiosta sovellettaessa yhdennetyn rajavalvonnan käsitettä. Virasto toimii tässä asiassa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden rajavalvontaviranomaisten kanssa, tukee ja avustaa alueellisia rakenteita sekä edistää virastojen välistä yhteistyötä. Frontexin toimintamallin onnistuminen ei riipu yksinomaan Frontexin organisaatiorakenteen henkilöresurssien, taloudellisten resurssien ja teknisten resurssien saatavuudesta ja käytöstä vaan myös Frontexin koordinoimaan toimintaan osallistuvien ulkoisten toimijoiden ja kumppanien, kuten jäsenvaltioiden, sitoutumisesta. Tämä pätee erityisesti nollakasvun tai talousarviopaineiden aikoina. Frontexin toiminta on määritelty pysyvien ja toistuvien tuotteiden ja palvelujen tarjoamiseksi. Tämä toiminta pysyy Frontexin valikoimassa seuraavien vuosien ajan. Jotkin näistä toimista eivät tänä aikana muutu, kun taas joihinkin niistä tehdään pieniä mukautuksia sen mukaan, missä elinkaaren vaiheessa ne ovat. Tämän lisäksi Frontexin operatiivisessa toiminnassa otetaan sisäisen turvallisuusstrategian mukaisesti yhä enemmän huomioon järjestäytynyt rikollisuus ulkorajoilla. Osastojen välisen toiminnan lisäksi keskipitkän aikavälin ohjelmiksi on ryhmitelty myös osastojen sisäistä toimintaa. Ryhmittelyn ansiosta tällaisen ohjelman vuotuista kokoonpanoa voidaan mukauttaa tarvittaessa ohjelman yleistä laajuutta muuttamatta. Tämän joustavuuden ansiosta Frontexin toimintaympäristön muutoksiin voidaan vastata joustavammin. Toimintaohjelmassa ennakoidaan useissa kohdissa Frontex-asetukseen tehtyjä muutoksia, jotka tulivat voimaan vuoden 2011 joulukuun puolivälissä. Nollakasvun vaikutusta kompensoidaan osittain eriyttämällä yhtäältä lyhyen aikavälin ja toisaalta keskipitkän ja pitkän aikavälin vaatimukset ja niiden perusteella toteutettavat toimet. Vuoden 2012 toimintaohjelman yleisessä osassa kerrataan Frontexin tehtävä, sen strateginen asemointi sekä Frontexin tavoite. 1 Toimintaohjelma on selvitys niistä toimista tai toimenpiteistä, joita tarvitaan suunnitelman toteuttamiseksi. Toimintaohjelman tavoitteena on toteuttaa suunnitelmaan liittyvät strategiset toimet. Sivu 4/129

5 Yleisessä osassa tarkastellaan sen jälkeen toimintaympäristöä ja EU:n ulkorajojen ennakoitua tilannetta vuonna Tämä osa perustuu pääasiassa havaintoihin, jotka on tuotu esiin vuotuisessa riskinarvioinnissa 2011 ja puolivuotisessa riskien väliarvioinnissa Toimintaohjelman seuraavassa osassa keskitytään Frontexin keskeisiin toiminta-alueisiin, jotka on kehitetty Frontexin neljän strategisen tavoitteen mukaisesti. Näitä ovat tietoisuus (analyyttiset valmiudet) 2, reagointi (operatiiviset valmiudet ja reaktiovalmiudet) 3, yhteentoimivuus (palvelujen mukauttaminen) 4 ja suoritus (johtamisvalmiudet) 5. Kun otetaan huomioon viimeaikainen geopoliittinen epävakaus ja siitä seurannut riskitason vaihtelu, jotka edellyttävät erilaista reagointia hyvin nopeassa aikataulussa, toimintaohjelmassa käsitellään myös ehdotuksia operatiiviseksi varautumissuunnitelmaksi. Ennuste perustui vuotuiseen riskinarviointiin 2011 ja puolivuotiseen riskien väliarviointiin 2011, Frontexin neljännesvuosittaisiin riskianalyyseihin ja jäsenvaltioiden toimittamiin tietoihin. Frontex ryhtyi toteuttamaan priorisointimallia yksilöimällä kuusi painopistealuetta, jotka asetettiin tärkeysjärjestykseen. Tätä mallia soveltamalla toimia on priorisoitu ja sen seurauksena leikattu, supistettu tai keskeytetty tilapäisesti. Frontexin organisaatiorakenne jakautuu osastoihin ja yksiköihin, jotka tuottavat suoritteita ja joita arvioidaan suoritusindikaattoreilla johtamisen ja hallinnoinnin mahdollistamiseksi. Jokaista hanketta, tuotetta ja palvelua varten on osoitettu tarvittava määrä henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja, joiden avulla toteutettavan toiminnan pitäisi johtaa tässä asiakirjassa kuvailtuihin suoritteisiin. Jotta odotettujen suoritteiden saavuttamista voidaan mitata, kutakin tuotetta ja palvelua varten on laadittu ja otettu käyttöön suoritusindikaattorit. Näitä indikaattoreita käytetään hallintoneuvostolle neljännesvuosittain esitettävien raporttien laadinnassa. Tiivistelmän seuraavassa osassa kuvaillaan lyhyesti toiminta-alueita, joilla on tapahtunut paitsi rakenteellisia muutoksia myös suoritteisiin liittyviä muutoksia. Näille toiminta-alueille ehdotetaan siten lisää henkilöresursseja ja/tai taloudellisia resursseja. 2 TIETOISUUS tavoitteena on koota tiedustelutietoon perustuvia tilannekuvia analysoimalla tilannetta, jotta voidaan arvioida muutoksia, riskejä ja uhkia ja niiden mahdollista vaikutusta EU:n ulkorajojen turvallisuuteen. 3 REAGOINTI tavoitteena on olla keskeinen toimija käynnistämällä yhteisiä toimia ja koordinoimalla säännöllisiä operatiivisia rajaturvallisuustoimenpiteitä EU:n tasolla mahdollisimman tehokkaasti. Tavoitteena on näin tukea tehokkaasti jäsenvaltioita hätätilanteiden hallinnassa ja EU:n ulkorajojen turvallisuuden varmistamisessa. 4 YHTEENTOIMIVUUS tavoitteena on olla keskeinen toimija edistettäessä EU:n ulkorajojen tehokasta valvontaa tukevien periaatteiden, tarpeiden, operatiivisten ja hallinnollisten menettelyjen ja teknisten ratkaisujen yhtenäistämistä. 5 SUORITUS tavoitteena on tehostaa resurssien käyttöä, parantaa työmenetelmiä ja saavuttaa määritellyt tavoitteet. Sivu 5/129

6 euroa I. Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sisältyvä EU:n tuki II. Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen osallistuvien maiden osuudet 6 III. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osuudet IV. Jäsenvaltioiden Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 Talousarvio 2011 N3 Talousarvioesitys p.m. p.m. vapaaehtoiset osuudet YHTEENSÄ V. Korvamerkityt tulot 0 p.m. p.m Taulukko 1: Yhteenveto tulojen muodostumisesta vuonna 2011 Vaikka Frontexin monivuotisessa toimintasuunnitelmassa vuosiksi ehdotetaankin yleisesti henkilöstön hienoista lisäämistä vuonna 2012 (ei vain toiminnan määrän lisääntymisen vaan myös joidenkin tehtäväalueiden laajentumisen vuoksi), Frontexin on noudatettava edelleen nollakasvupolitiikkaa vuonna Henkilöresurssit Väliaikainen henkilöstö Sopimussuhteinen henkilöstö Ulkopuolinen henkilöstö Yhteensä Taulukko 2: Henkilöstön kehitys vuosina Nollakasvupolitiikan mukaisesti henkilöstön määrä vuonna 2012 on 313 henkilöä, viraston ylempi johto mukaan lukien. Tällä hetkellä Frontex odottaa, että taloudellisten resurssien tarve pysyy samana vuonna Henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja on kehitettävä tulevina vuosina uudesta Frontexasetuksesta saatavien kokemusten mukaisesti. Tätä hanketta perustellaan käyttämällä perinpohjaisia ja luotettavia tietoja ja tulosjohtamisjärjestelmän tuottamia indikaattoreita. 6 Perustuvat Eurostatin 10. tammikuuta 2011 julkaisemiin bruttokansantuloa koskeviin lukuihin. Eurostat tarkistaa bruttokansantuloa koskevia lukuja säännöllisesti, ja lopulliset luvut saadaan vasta muutamien vuosien kuluttua. Sivu 6/129

7 Maksusitoumukset 2010 Maksut 2010 Talousarvio 2011 N3 Talousarvioesitys 2012 Osasto 1 henkilöstömenot Osasto 2 muut hallintomenot hallintomenojen välisumma 30 % 33 % 27 % 37 % Osasto % 67 % 73 % 63 % Yhteensä Taulukko 3: Yhteenveto menoista (osastoittain) vuosina Vuonna 2012 hallintomenojen osuus hallinto- ja toimintamenoista on 37 prosenttia. Kuten edellisinä vuosina on mainittu, hallintomenoihin (osasto 1) sisältyy kuitenkin huomattavia piilossa olevia toimintamenoja. Vuonna 2012 hallintomenot (osastot 1 ja 2) pienenevät 0,8 miljoonaa euroa. Toimintamenojen osuus vuoden 2012 talousarviosta on 63 prosenttia. Operatiiviset määrärahat kasvavat miljoona euroa (vuoden 2011 alkuperäiseen talousarvioon verrattuna). Resurssien tehokkaamman käytön ansiosta voidaan myös lisätä sekä ensisijaisia että toissijaisia operatiivisia toimia 5 prosenttia. Frontexin parannettu koordinointi ja sen strategiset tavoitteet vahvistaa turvallisuutta rajavalvonnan avulla edistävät rikosten ennaltaehkäisyä ja torjuntaa yhdessä maahanmuuton valvonnan kanssa. Sen vuoksi Frontex hyödyntääkin yhdennetyn rajavalvonnan käsitteen koko potentiaalia. Koska Frontexin toiminta kattaa koko EU:n nelitasoisen rajaturvallisuusstrategian laajuuden, vuonna 2012 on etenkin vahvistettava toimia, jotka liittyvät suhteisiin kolmansiin maihin ja yhteistyöhön niiden kanssa rajavalvonnan sekä palautusoperaatioiden alalla. Erityisesti ponnistellaan yhteistyön tehostamiseksi kolmansien maiden asianomaisten viranomaisten kanssa Välimeren alueella, Länsi-Afrikassa, Keski-Aasiassa ja Kaukoidässä. Vuonna 2012 Frontex osallistuu yhdessä jäsenvaltioiden kanssa Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) edelleen kehittämiseen. Sen lisäksi meri-, maa- ja ilmarajoilla toteutetaan useita pitkän aikavälin operaatioita. Frontex edistää rajaturvallisuutta vahvistamalla yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä ja jatkaa yhdessä niiden kanssa alueellisten rajavalvonta-aloitteiden kehittämistä erityisesti eteläisillä merirajoilla. Frontexin kansallisten yhteyspisteiden (NFPOC) verkostoa kehitetään edelleen yhdessä erityisverkostojen kanssa. Frontex pyrkii parantamaan edelleen analyyttisiä valmiuksiaan. Yhteyksiä Euroopan maahanmuuttoalan yhteyshenkilöverkostoihin vahvistetaan. Suurin osa Frontexin talousarviosta on varattu yhteisiin operaatioihin, jotta voidaan parantaa edelleen Frontexin valmiuksia ja tehokkuutta jäsenvaltioiden ja Schengeniin assosioituneiden valtioiden operatiivisen toiminnan koordinoimiseksi riskianalyysin perusteella. Näin voidaan paremmin keskittyä laittoman maahanmuuton pääreitteihin sekä vahvistaa rajavalvonnan vaikutusta rikollisuuden torjunnassa ulkorajoilla. Sivu 7/129

8 Yhteisten operaatioiden talousarviomäärärahat kasvavat 4,4 miljoonaa euroa (vuoden 2011 alkuperäiseen talousarvioon verrattuna). Tämän ansiosta Frontex voi hieman lisätä operatiivisten päivien absoluuttista määrää 5 prosentilla. Maarajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin on varattu 5,0 miljoonaa euroa jäsenvaltioiden ja Schengeniin assosioituneiden valtioiden operatiivisen yhteistyön koordinoinnin tehostamiseksi, jotta voidaan puuttua laittomiin maahanmuuttovirtoihin ja tehostaa rikollisuuden torjuntaa EU:n ulkorajoilla keskittymällä Balkanin reittiin ja itäiseen reittiin. Merirajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin on varattu aikaisempien vuosien tavoin suurin osuus Frontexin määrärahoista. Merirajoille on varattu 25,0 miljoonan euron määrärahat riskianalyysissä määritettyjen reittien laittomiin maahanmuuttovirtoihin puuttumiseksi. Tämä summa käytetään merioperaatioiden kattavuuden edistämiseen toiminta-alueiden ja toteutusaikojen osalta. Ilmarajoille on varattu 2,2 miljoonaa euroa, jotta voidaan puuttua Länsi-Balkanin alueelta, Latinalaisesta Amerikasta, Aasiasta, Afrikasta ja Lähi-idästä tuleviin laittomiin maahanmuuttovirtoihin ja jotta laittoman maahanmuuton ongelmaan voitaisiin soveltaa edelleen pitkän aikavälin lähestymistapaa aktivoimalla FJST-ryhmät eri lentokentillä. Palautusoperaatioissa tehostetaan tukea jäsenvaltioille ja Schengeniin assosioituneille valtioille järjestämällä yhteisiä palautusoperaatioita. Talousarviosta on varattu 10,2 miljoonaa euroa määrärahoja, joilla muun muassa osallistutaan hieman yli 30 yhteisen palautusoperaation järjestämiseen ilma-, maa- tai meriteitse (mukaan lukien charter-lentokoneiden käyttö) ja osarahoitetaan useita näistä operaatioista. Riskianalyysi tarjoaa strategisia analyyttisiä tuotteita ja niihin liittyviä neuvoja sekä operatiivisia ja taktisia analyysituotteita sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille. Talousarviosta on varattu 1,4 miljoonaa euroa useiden säännöllisten ja tilapäisten riskiarviointien laatimiseen sekä analyyttisen tuen tarjoamiseen viraston operatiiviselle toiminnalle. Frontexin tilannekeskukselle (FSC) varattujen 1,0 miljoonan euron pitäisi antaa FSC:lle mahdollisuus pitää yllä tilannevalmiutta sekä tukea riskianalyysiä ja hätätilanteen/kriisinhallinnan prosesseja lisäämällä toimintamahdollisuuksiaan (9/7-palvelu). Tutkimus- ja kehittämisyksikölle on varattu vuonna 2012 talousarviosta miljoona euroa rajavalvonnan sekä operatiivisten että teknisten standardien yhtenäistämiseksi ja kehittämiseksi, tiedottamiseksi jäsenvaltioille uudesta teknisestä/teknologisesta kehityksestä rajavalvonnassa sekä jäsenvaltioiden yhteisten etujen edustamiseksi rajaturvallisuustutkimuksessa. Frontex osallistuu yhdessä jäsenvaltioiden kanssa Eurosurin jatkuvaan kehittämiseen. Aloitteeseen sisältyy kolme toimenpidekokonaisuutta, joihin on varattu talousarviossa 3,5 miljoonaa euroa. Koulutusyksikön toimet jakautuvat suurin piirtein kolmeen pääryhmään: vakiomuotoinen yhteinen opintosuunnitelma ja täydennyskurssit, rajavalvontavirkailijoiden yhteistyötä tukevan vakiomuotoisen ammattikoulutuksen kehittäminen sekä koulutuksen tukeminen. Näihin moniin erilaisiin toimiin on varattu määrärahoja 4,0 miljoonaa euroa. Vaikka rahoitus väheneekin aikaisempiin vuosiin verrattuna, sen ei pitäisi vaikuttaa koulutuspäivien määrään, joka kasvaa 5 prosenttia. Yhdistettyjen resurssien yksikkö hallinnoi ja kehittää edelleen EU:n jäsenvaltioiden, Schengeniin assosioituneiden valtioiden ja Frontexin rajavartijoiden yhteisiä resursseja ja yhteistä teknistä kalustoa. Niiden ansiosta voidaan lisätä operatiivisten resurssien saatavuutta ja käytettävyyttä Sivu 8/129

9 yhteisiin operaatioihin ja tekniseen ja operatiiviseen tukeen sekä nopeaa operatiivista tukea, mikä vahvistaa Frontexin reagointivalmiutta. Operatiivisiin tietotekniikkahankkeisiin myönnetyt määrärahat (1,6 miljoonaa euroa) kattavat lähinnä sekalaisia operatiivisia toimia. Tällaisia hankkeita ovat esimerkiksi riskianalyysiyksikön / Frontexin tilannekeskuksen automatisointi, palautusoperaatioiden / yhteisten operaatioiden automatisointi ja muut hankkeet, jotka hyödyttävät etenkin tutkimus- ja kehittämistyötä ja/tai koulutusta. Tästä talousarvion momentista myönnetään määrärahoja, joskin selvästi vähemmän, myös tehtäviin, jotka ovat luonteeltaan operatiivisia mutta jotka eivät liity mihinkään erityiseen operatiiviseen hankkeeseen. Sivu 9/129

10 1. Yleistä 1.1. Johdanto Kuten Frontex-asetuksessa säädetään 7, toimintaohjelman tavoitteena on hahmottaa kyseisen vuoden mahdollisia Frontexin toiminta-aloja ja sopia niistä. Frontexin vaativa toimintaympäristö edellyttää, että vuosittainen toimintaohjelma laaditaan tämänhetkisen tilanteen, käytettävissä olevien resurssien ja painopistealueiden perusteella. Näiden tekijöiden muuttuminen saattaa myös edellyttää toimintaohjelman mukauttamista ja muuttamista vuoden mittaan. Sisällyttämällä toimintaohjelmaan operatiivinen varautumissuunnitelma Frontexille ja jäsenvaltiolle pyrittiin antamaan mahdollisuus reagoida nopeasti muuttuneisiin tarpeisiin toteuttamalla tiettyjä valtuutettuja toimia. Molemmilla pyritään tasapainoon avoimuuden, turvallisuuden ja joustavuuden välillä, jotta Frontex voisi kohdentaa ja mukauttaa toimintaansa ja näin hyödyntää operatiivista valmiuttaan. Vuoden 2012 toimintaohjelmassa 1. noudatetaan Frontexin vuosien monivuotista toimintasuunnitelmaa 2. keskitytään ohjelmiin ryhmiteltyjen tuotteiden ja palvelujen kestävään toimittamiseen (mukaan lukien niiden kehittäminen) 3. käynnistetään ja toteutetaan uusia hankkeita tai ohjelmia 4. käytetään pohjana alkuperäistä vuoden 2011 toimintaohjelmaa ja alkuperäistä vuoden 2011 talousarviota 5. saatetaan päätökseen Frontex Operational Office -kokeiluhanke 6. esitetään ehdotuksia vuoden 2012 operatiivisen varautumissuunnitelman noudattamiseksi tilanteen kehittymisen perusteella ja 7. kuvataan asteittaista lähestymistapaa Frontex-asetukseen tehtyjen muutosten täytäntöönpanoon Tehtävät Frontex on EU:n virasto, jonka tehtävänä on koordinoida operatiivista yhteistyötä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla. Frontex helpottaa ja tehostaa yhteisön nykyisten ja tulevien ulkorajavalvontaan liittyvien toimenpiteiden toteutusta. Frontex toteuttaa tätä tehtäväänsä huolehtimalla jäsenvaltioiden toimien yhteensovittamisesta näiden toimenpiteiden toteutuksessa. Tällä tavoin se edistää osaltaan henkilötarkastusten sekä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajavalvonnan tehokkuutta, korkealaatuisuutta ja yhdenmukaisuutta. 8 Frontex vahvistaa EU:n kansalaisten vapautta ja turvallisuutta täydentämällä jäsenvaltioiden kansallisia rajavalvontajärjestelmiä. 7 Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston perustamisesta 26. lokakuuta 2004 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2007/ Frontex-asetuksen 1 artikla. Sivu 10/129

11 Frontex on luotettava eurooppalainen operatiivinen koordinoija ja toimija, minkä lisäksi sillä on EU:n jäsenvaltioiden ja ulkoisten kumppanien täysi luottamus ja tuki. Frontex edistää aktiivisesti yhteistyötä muiden rajavalvonnasta huolehtivien ja EU:n sisäisestä turvallisuudesta vastaavien lainvalvontaviranomaisten kanssa. Frontexin operatiiviset toimet perustuvat tiedustelutietoihin, ja ne toteutetaan kunnioittamalla täysin asiaan liittyvien henkilöiden perusoikeuksia. Frontexin tehokkuus pohjautuu hyvin motivoituneeseen ja ammattitaitoiseen henkilöstöön. Tämän ansiosta Frontex voi lujittaa asemaansa kilpailukykyisenä työnantajana. Frontexilla on keskeinen asema EU:n yhdennetyn rajavalvonnan käsitteen kehittämisessä ja soveltamisessa. EU:n sisäisen turvallisuusstrategian puitteissa Frontex keskittyy myös operatiivisiin toimiin järjestäytynyttä rikollisuutta vastaan ulkorajoilla Tavoite EU:n yhdennetyn rajavalvontamallin perustana Frontex pyrkii edistämään rajavalvontaan osallistuvien sidosryhmien mahdollisimman hyvää ammattitaitoa, yhteentoimivuutta, luotettavuutta ja keskinäistä kunnioitusta Toimintaympäristön tarkastelu Frontexin ja jäsenvaltioiden toimintaympäristö ei ole vakaa, vaan siihen vaikuttavat sellaiset ulkopuoliset tekijät kuin poliittiset, taloudelliset, sosiaaliset, tekniset, lainsäädännölliset ja ympäristöön liittyvät tekijät. Vuonna 2011 tapahtui useita dramaattisia muutoksia esimerkiksi Pohjois-Afrikan poliittisissa järjestelmissä. Näillä muutoksilla oli suora vaikutus operatiiviseen tilanteeseen sekä operatiivisten toimien määrän että tyypin osalta. Tämä epävarmuus todennäköisesti jatkuu myös vuonna Pääasiassa koordinoijana toimiva Frontex on pitkälti riippuvainen jäsenvaltioiden ja Schengeniin assosioituneiden valtioiden halukkuudesta osallistua aktiivisesti viraston koordinoimaan toimintaan ja tarjota sille teknisiä resursseja. Toimintaohjelman tämän osan tarkoituksena on korostaa tiettyjä tekijöitä, jotka vaikuttavat toimintaohjelman toteutukseen. On syytä huomata, ettei näitä tekijöitä luetella tässä suinkaan tyhjentävästi Frontexin tehtäväympäristö Frontexin uusi toimeksianto (uudet tehtävät) Muutettuun Frontex-asetukseen sisältyy osatekijöitä, jotka on toteutettava välittömästi muutosten tultua voimaan. Näin ollen vuonna 2012 Sivu 11/129

12 1. toteutetaan toimia FJST- ja Rabit-ryhmiä koskevan valmiusluettelon muuntamiseksi uudeksi valmiusluetteloksi (Euroopan rajavartijaryhmät EBGT) 2. teknisen kaluston valmiusluetteloon sisällytetään vähimmäismäärä kutakin operaatioissa käytettävän teknisen kaluston tyyppiä 3. annetaan Euroopan parlamentille selvitys siitä, kuinka paljon teknistä kalustoa ja vierailevia virkamiehiä kukin jäsenvaltio on antanut teknisen kaluston valmiusluetteloon 4. toteutetaan toimia, jotka liittyvät Frontexin koordinoimia toimia, palautusoperaatiot mukaan luettuina, koskevien menettelyohjeiden laatimiseen ja tarkistamiseen 5. laaditaan Frontexin perusoikeusstrategia 6. perustetaan perusoikeuksia käsittelevä neuvoa-antava ryhmä 7. nimitetään Frontexin perusoikeusvaltuutettu ja 8. varmistetaan kaikkien operaatioihin osallistuvien vierailevien virkamiesten koulutus (jossa käsitellään myös perusoikeuksia). Toisten Frontex-asetukseen tehtyjen muutosten johdosta tarkistettu oikeudellinen kehys mahdollistaa sellaisen keskipitkän ja pitkän aikavälin lähestymistavan soveltamisen, jossa tarjotaan jäsenvaltioille ja Frontexille erilaisia toimintamahdollisuuksia (joihin ei liity pakkoa). Tällaisiin keskipitkän ja pitkän aikavälin mahdollisuuksiin sisältyvät 1. tehostettu riskianalyysien tekeminen (mukaan lukien sen arviointi, millaiset valmiudet jäsenvaltioilla on selviytyä uhkista ja paineista ulkorajoilla) 2. henkilötietojen käsittely riskianalyysien yhteydessä 3. virastoon lähetettyjen jäsenvaltioiden rajavartioiden käyttäminen vierailevina virkamiehinä 4. tekninen apu kolmansille maille 5. rajavartijoiden vaihto-ohjelma 6. jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien kasvattaminen yhteisissä operaatioissa 7. Frontexin toimesta tapahtuva teknisen kaluston ostaminen tai vuokraaminen 8. yhteyshenkilöiden lähettäminen kolmansiin maihin. Nämä muutokset ja uudet rahoitusnäkymät edellyttävät asteittain vuodesta 2012 alkaen sovellettavan Frontexin strategian tarkistamista Frontexin yhteiskunnallinen toimintaympäristö Frontexin ulkoisen ympäristön poliittinen osatekijä Lissabonin sopimus Sopimuksen myötä EU:n primaarilainsäädäntöön sisällytettiin yhdennetyn rajavalvonnan käsite. Sillä myös muutettiin oikeus- ja sisäasioiden työskentelyrakenteita ja siirrettiin CIREFI:n tehtävät Frontexille. Neuvoston päätelmät (esim. 23. ja 24. kesäkuuta 2011) Päätelmissä korostetaan Frontexin panosta poikkeuksellisissa olosuhteissa, tarkastellaan Eurosurin aikataulua ja kehotetaan kiirehtimään älykkäitä rajoja koskevaa työtä. Tukholman ohjelma Ohjelmassa hahmotellaan Euroopan rajavalvonnan turvallisuusarkkitehtuurin ja organisoinnin tärkeimmät muutokset. Sivu 12/129

13 Tukholman ohjelman täytäntöönpanoa koskeva toimintasuunnitelma Toimintasuunnitelman liitteissä hahmotellaan, miten Euroopan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue on oleellinen osa EU:n vastausta maailmanlaajuisiin pitkän aikavälin haasteisiin. Vaikka useimmat alat sisältävätkin Frontexin toimia ohjaavia periaatteita, painopiste on selvästi Frontexin toimissa Euroopan turvallisuuden varmistamiseksi. Neuvoston päätelmät 29 toimenpiteestä ( helmikuuta 2010) Toimenpiteiden tarkoituksena on vahvistaa ulkorajojen suojaa ja torjua laitonta maahanmuuttoa. Toimenpiteet koskevat a) uusia Frontexin toimintoja (yleisesti) sisältävän Frontex-asetuksen muuttamista b) Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) kehittämistä c) laittomien maahanmuuttoverkostojen ja ihmiskaupan torjumista d) jäsenvaltioiden solidaarisuutta ja yhdennettyä ulkorajojen valvontaa sekä e) yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Komission tiedonannot Frontexin jatkokehityksestä Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) luomisesta "Merivalvonnan yhdentäminen: EU:n merialalle yhteinen tietojenvaihtoympäristö" (CISE) Sisäinen turvallisuusstrategia Strategiassa todetaan nimenomaisesti seuraavaa: "Lainvalvonta- ja rajavalvontaviranomaisten, oikeusviranomaisten ja muiden, esimerkiksi terveys-, sosiaali- ja pelastuspalvelualan viranomaisten, on olennaisen tärkeää toimia yhteistyössä. Euroopan sisäisen turvallisuuden strategiassa on hyödynnettävä mahdollista synergiaa, jota lainvalvontayhteistyön, yhdennetyn rajavalvonnan ja rikosoikeusjärjestelmien aloilla on olemassa." (tavoite nro 4). Euroopan komission mukaan tämä tavoite myös edistää osaltaan Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) luomista. Sisäistä turvallisuutta käsittelevä pysyvä komitea (COSI) Virastojen suunnitteluprosesseja on edelleen yhdenmukaistettava, myös jäsenvaltioiden kanssa tämän komitean koordinoimina. Eurosurin perustamista koskeva lainsäädäntöehdotus Euroopan komissio esitti lainsäädäntöehdotuksen Euroopan rajavalvontajärjestelmän (Eurosur) perustamisesta. Ehdotuksessa määritellään Eurosurin toiminnan alkuvaiheissa tehtävän tiedonvaihdon tavoitteet ja laajuus sekä erityisesti määritetään kansallisten koordinointikeskusten ja Frontexin tehtävät ja valtuudet. Komission tämänhetkisten suunnitelmien mukaan Eurosur on tarkoitus ottaa käyttöön vuoteen 2013 mennessä. Tuolloin järjestelmän on tarkoitus käsittää sekä tiedonvaihtojärjestelmä että yhteistyömekanismi, joiden avulla jäsenvaltiot ja Frontex voivat parantaa tilannetietoisuutta EU:n ulkorajoilla ja rajan läheisen alueen yhteistä tiedustelutilannekuvaa (CPIP) sekä parantaa EU:n ulkorajojen valvonnasta vastaavien kansallisten viranomaisten reaktiokykyä. Schengen-järjestelmän laajentaminen ja EU:n laajentuminen Päätöstä Romanian ja Bulgarian Schengenin alueeseen liittymisen ajankohdasta on lykätty. EU:n laajentumisprosessi jatkuu ulottuen seuraavaksi Kroatiaan. Kroatia voi liittyä EU:hun aikaisintaan vuoden 2013 puolivälissä. Sivu 13/129

14 EU:n tiedonhallintastrategia Schengenin viisumisäännöstö ja Frontexille osoitettu tehtävä tukea viisumin myöntämismenettelyjä riskianalyysin perusteella. Viisumivapautta koskevat prosessit Marraskuussa 2010 viisumivaatimukset poistettiin kahden Länsi-Balkanin maan eli Albanian ja Bosnia ja Hertsegovinan kansalaisilta, joilla on biometrinen passi, minkä lisäksi samat erioikeudet myönnettiin myös Taiwanille. Muiden kolmansien maiden osalta viisumeista käytävän vuoropuhelun ei odoteta johtavan viisumivapauden myöntämiseen vuosina Georgia allekirjoitti EU:n kanssa tehdyn sopimuksen viisumikäytäntöjen helpottamisesta. Palauttamisdirektiivi Palauttamisdirektiivissä asetetaan etusijalle vapaaehtoinen paluu, mikä voi vähentää pakkoon perustuvien maastopoistamisten määrää. Tällä voi olla seurauksia Frontexin koordinoimille palautusoperaatioille. Euroopan ulkosuhdehallinnossa tapahtunut kehitys: institutionaaliset suhteet EU:n edustustoihin kolmansissa maissa ja yhteistyö niiden kanssa, mikä vaikuttaa muun muassa EU:n yhteisen tilannekeskuksen ja Euroopan unionin satelliittikeskuksen kanssa tehtävään yhteistyöhön. Yhteyshenkilöverkostoa koskevaan asetukseen tehdyt muutokset Muutokset muodostavat oikeusperustan Frontexin ja yhteyshenkilöverkostojen väliselle yhteistyölle, ja niillä edistetään ICONetin käyttöä ja yhdenmukaistetaan raportointia jo perustetuissa verkostoissa. Muutokset tulivat voimaan huhtikuussa 2011, ja ne lisäävät viraston valmiuksia toteuttaa tehtävänantoaan riskianalyysien tarjoamisen ja jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden operatiivisen yhteistyön helpottamisen osalta Taloudelliset tekijät Jäsenvaltioiden talouden kehitystä on edelleen vaikea ennustaa. Vaikka bruttokansantuotteen kehitykseen perustuva taloudellinen ennuste oli yleisesti ottaen myönteinen vaihdellen +1,1 prosentista +4,0 prosenttiin (vuoteen 2010 verrattuna), vuoden 2011 viimeiset kuukaudet olivat merkittävän taloudellisen epävakauden aikaa. Työvoiman kysyntä kasvussa jäsenvaltioissa Komissio varoittaa, että työttömyys saattaa pysyä korkeana vielä jonkin aikaa. Tilanne ei myöskään todennäköisesti kohene yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa, erityisesti kun on odotettavissa, että työllisyys kasvaa Saksassa ja Espanjan vaikea tilanne jatkuu. Matkustajalentoliikenne lisääntyy EU:ssa Useimmat tärkeimmistä EU:ssa toimivista lentoyhtiöistä ilmoittivat matkustajamäärien kasvaneen, mikä oli suoraa seurausta maailmanlaajuisten taloudellisten olosuhteiden paranemisesta Oikeudelliset tekijät (ei mainittu poliittisten tekijöiden yhteydessä) EU:n ja kolmansien maiden väliset takaisinottosopimukset Tällä hetkellä EU:lla on toimiva takaisinottosopimus 12 kolmannen maan kanssa (joista useimmat ovat Euroopan maita), Pakistan ja Georgia mukaan lukien. Euroopan komissio jatkaa Sivu 14/129

15 neuvotteluja Kap Verden (viisumimenettelyjen helpottaminen ja takaisinotto), Turkin (takaisinotto) ja Marokon (takaisinotto) kanssa. Matkustajarekisteridirektiivi Euroopan komissio julkaisi vuoden 2011 helmikuun alussa ehdotuksensa uudeksi direktiiviksi matkustajarekisteritietojen (PNR) käytöstä. Matkustajarekisteritietojen käytön laajuutta ja tarkoitusta on laajennettu (terrorismirikosten ja vakavan rikollisuuden ehkäiseminen), koska Euroopan komissio ehdottaa, että matkustajarekisteritietojen käyttö olisi ulotettava koskemaan "vakavaa rikollisuutta". Euroopan komission mukaan matkustajarekisteritietojen käytön pääasiallisena tarkoituksena on torjua terrorismia ja vakavaa rikollisuutta eikä niinkään laitonta maahanmuuttoa. Sen tarkoituksena ei myöskään ole rajavalvonnan helpottaminen Tekniset tekijät Rajavalvonnan kehittyminen Useat jäsenvaltiot ovat parhaillaan parantamassa tai rakentamassa uusia maassa toimivia valvontajärjestelmiä tarkoituksena hankkia ja käyttää nykyaikaisia integroituja järjestelmiä. Käytettäviin laitteisiin kuuluu yleensä miehittämättömiä staattisia ja liikkuvia sensoreita, kiinteitä seismisiä sensoreita sekä kiinteitä ja liikkuvia kameroita ja tutkia. Näiden parannusten odotetaan lähinnä vähentävän havaitsematta jäävien laittomien rajanylitysten määrää. Biometristen tekniikoiden tärkeimmät kehityssuuntaukset Kasvojentunnistustekniikkaa käytetään yhä enemmän automatisoiduissa rajanylitysjärjestelmissä lähinnä EU:n kansalaisten kohdalla. Kasvojentunnistustekniikkaa käytetään kolmansien maiden kansalaisten henkilöllisyyden todentamiseen (käyttämällä matkustusasiakirjaan sisältyvää biotunnistetta) tällä hetkellä vain manuaalisissa rajatarkastuksissa. Tämä kehitys vauhdittaa älykkäitä rajoja koskevan paketin edistymistä. Paketin ytimen muodostavat maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmä (EES) ja rekisteröityjen matkustajien ohjelma (RTP). Järjestelmät vaativat lisäksi viisumitietojärjestelmän (VIS) ja toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) välisen synergian tehostamista. Sivu 15/129

16 1.5. Katsaus tilanteeseen ulkorajoilla vuonna 2012 (ARA 2011) Matkustajavirrat EU:n ulkorajojen yli kasvavat tulevaisuudessa, mikä johtuu maailmanlaajuisen liikkuvuuden lisääntymisestä, mahdollisista viisumivapausmenettelyistä itäeurooppalaisille kumppaneille ja uusista paikallista rajaliikennettä koskevista sopimuksista itäisillä rajoilla. Tämä kehitys lisää rajavalvontaviranomaisten vastuuta sen estämisessä, että laillisia kanavia käytetään oleskeluun. Lisäksi Euroopassa järjestetään kaksi suurta urheilutapahtumaa olympialaiset Lontoossa ja jalkapallon EM-kisat 2012 Puolassa ja Ukrainassa. Muutokset Schengenin säännöstöön ja EU:n ulkorajoihin: Romanian ja Bulgarian mahdollisen Schengenin alueeseen liittymisen myötä Schengenin alueen maaraja Turkin kanssa pitenee 240 kilometriä. Bulgarian maarajaa Turkin kanssa käytetään todennäköisesti enemmän joko ihmissalakuljetukseen rajanylityspaikoissa tai laittomiin rajanylityksiin rajanylityspaikkojen välillä kuin merirajaa Mustallamerellä. Välimeri laittomien rajanylittäjien tärkeimpänä maahantuloalueena: Vuonna 2011 myönnettiin viisumivapaus Albanian kansalaisille, joilla on biometrinen passi, minkä seurauksena laittomien rajanylitysten odotetaan vähenevän Kreikan ja Albanian välisellä vihreällä rajalla. Vuonna 2012 todennäköisimmät alueet, joihin kohdistuu suurin laittomien rajanylitysten aiheuttama paine, ovat Välimeren rannikko ja maaraja Turkin kanssa. Laittomissa maahanmuuttovirroissa yliedustettuina ovat jatkossakin maahanmuuttajat, joilla on verrattain helppo pääsy tai jotka tuodaan laittomasti Turkkiin ja/tai Pohjois-Afrikkaan. Epävarmuus laittomissa rajanylityksissä käytettävistä tarkoista alueista ja menetelmistä: Vaikka valvontaa on tiukennettava kaikilla EU:n eteläisillä rajoilla, kriisitilanteet keskittyvät todennäköisesti muutamiin haavoittuviin maahantulopisteisiin. Internet ja sosiaalinen media myötävaikuttavat siihen, että ulkorajojen haavoittuvia kohtia käytetään nopeasti hyväksi. Näissä olosuhteissa EU:n ulkorajojen laittomiin ylityksiin vaikuttavat vähitellen yhä enemmän rajojen haavoittuvuudet jotka mahdollistavat verrattain edulliset ja yksinkertaiset laittomat rajanylitykset kuin työntötekijät lähtövaltioissa tai vetotekijät, kuten EU:n työllisyys, jonka odotetaan pysyvän vakaana keskipitkällä aikavälillä. Riskianalyysiin perustuvien rajatarkastusten merkityksen kasvaminen: Automatisoitujen rajatarkastusten lisääntyvän käytön pitäisi optimoida olemassa olevien resurssien käyttö, mutta ne edellyttävät uudessa koulutuksessa hankittavia uusia taitoja. Matkustajavirtojen kasvaessa vilpittömässä mielessä tapahtuvaa matkustamista olisi helpotettava edelleen ottamalla käyttöön aiempaa enemmän rekisteröityjen matkustajien ohjelmia (RTP), joissa olisi painotettava entistä enemmän riskianalyysiin perustuvia rajatarkastuksia, jotta varmistetaan sujuvat matkustajavirrat lisäämättä kohtuuttomasti matkustajien odotusaikoja. Ennen ilma-alukseen siirtymistä suoritettavien toimintojen, kuten matkustajarekisteritietojen tai ennalta annettavien matkustajatietojen analysointi, merkitys rajatarkastuksissa kasvaa. Huijaustekniikoiden lisääntyminen ja uudentyyppiset asiakirjaväärennökset: Väärennettyjen asiakirjojen havaitseminen on jatkossakin vähäistä suuriin matkustajavirtoihin verrattuna, ja biometristen asiakirjojen lisääntynyt käyttö tekee väärentämisestä entistä vaikeampaa. Huijaustekniikat kuitenkin lisääntyvät, jos rajalla ei tehdä järjestelmällisiä biometrisiä tarkastuksia, ja ihmissalakuljettajat kehittävät todennäköisesti uudentyyppisiä väärennöksiä. Rajat ylittävien rikosten varhainen havaitseminen: Ulkorajoilla harjoitettavan valvonnan tiukentamisen tuloksena rajavalvontaviranomaiset monilla EU:n raja-alueilla joutuvat yhä enemmän keskittymään ensisijaisesti rajat ylittävien rikosten, kuten ihmissalakuljetuksen, Sivu 16/129

17 huumekaupan ja valmisteverollisten tavaroiden ja aseiden salakuljetuksen, varhaiseen havaitsemiseen. Sivu 17/129

18 1.6. Joitain vuotuisessa riskianalyysikertomuksessa (ARA) esitettyjä suosituksia vuodeksi 2012 Jäsenvaltioiden ja Frontexin on lisättävä ponnisteluja ulkorajoihin liittyvien haavoittuvuuksien tunnistamiseksi ja tarkastelemiseksi. Tärkeimmät asiaan liittyvät alueet: Välimeri ja Länsi-Afrikan Atlantin puoleinen rannikko maaraja Turkin kanssa (Bulgaria, Kreikka), Länsi-Balkan ja itäiset ulkorajat tärkeimmät EU:n lentokentät (Ranska, Saksa, Italia, Alankomaat, Espanja, Yhdistynyt kuningaskunta). Rajavalvontaviranomaisten ja Frontexin on luotava mekanismeja, jotta äkillisiä suuria laittomien maahanmuuttajien määriä voidaan ennakoida ja niihin voidaan reagoida nopeasti. Tärkeimmät asiaan liittyvät alueet: merirajat Välimerellä ja Länsi-Afrikan Atlantin puoleisella rannikolla (Kypros, Kreikka, Italia, Malta, Espanja ja Ranska) sekä Mustallamerellä (Bulgaria, Romania) maarajat Turkin (Bulgaria, Kreikka), Moldovan (Romania) ja Länsi-Balkanin maiden (Slovenia, Unkari, Romania, Bulgaria) kanssa. Jäsenvaltioiden ja Frontexin on tehostettava rajatarkastuksiaan tehdäkseen rajoista turvallisempia silloin, kun matkustajamäärien odotetaan kasvavan. Tärkeimmät asiaan liittyvät alueet: maarajat Ukrainan, Venäjän ja Valko-Venäjän kanssa tärkeimmät EU:n lentokentät. Rajavalvontaviranomaisten on oltava entistä valmiimpia käsittelemään humanitaarisia kriisitilanteita ulkorajoilla. Tärkeimmät asiaan liittyvät alueet: merirajat Välimerellä maarajat Turkin, Länsi-Balkanin maiden ja Marokon (Espanja) kanssa sekä itäiset ulkorajat jäsenvaltioiden tärkeimmät lentokentät, jotka tarjoavat kansainvälistä suojelua suurelle hakijamäärälle. Frontexin on kehitettävä kokeiluhankkeita tiedonvaihtoa varten, jolla lisätään EU:n tasolla tietämystä ulkorajat ylittävistä liikkeistä ja jonka avulla parannetaan rajatarkastuksia ja sisäistä turvallisuutta. Tärkeimmät asiaan liittyvät alueet: maa-, ilma- ja merirajat. Sivu 18/129

19 Frontexin on autettava lisäämään jäsenvaltioiden valmiuksia havaita rajatarkastuksissa matkustusasiakirjoja väärinkäyttävät matkustajat sekä kehittämällä valmiuksia että toteuttamalla Frontexin koordinoimia yhteisiä operaatioita. Tärkeimmät asiaan liittyvät alueet: tärkeimmät EU:n lentokentät tärkeimmät EU:n maaraja-alueet (Suomi, Puola, Bulgaria, Kreikka ja Unkari). Frontexin on kehitettävä yhteisiä operaatioita itäisillä maarajoilla ja Länsi- Balkanilla keskittymällä valmisteverollisten tavaroiden, huumeiden tai aseiden salakuljetukseen liittyviin rikoksiin EU:n alueelle saavuttaessa sekä varastettuun omaisuuteen liittyviin rikoksiin poistuttaessa EU:n alueelta. Tärkeimmät asiaan liittyvät alueet: maarajat Venäjän, Valko-Venäjän, Ukrainan, Moldovan ja Turkin kanssa merirajat Välimerellä ja Länsi-Afrikan Atlantin puoleisella rannikolla. Sivu 19/129

20 1.7. Strategia Toteuttaessaan vuosien monivuotista toimintasuunnitelmaa Frontex soveltaa edelleen yhteistoiminnallista lähestymistapaa suhteissa jäsenvaltioihin ja muihin keskeisiin toimijoihin EU:n jäsenvaltioiden yhdennetyssä ulkorajojen valvonnassa 9. Nollakasvupolitiikan mukaisesti sekä taloudelliset resurssit että henkilöresurssit pysyvät samalla tasolla kuin vuonna Ulkoisten kumppanien määrän lisääntyminen ja niiden osallistuminen yleiseen talousarvioon tarjoaa enemmän mahdollisuuksia, joita Frontex voi hyödyntää vuonna Lisäksi varainhoidon vahvistamisen aiempaa tarkemmat arviot ja synergioiden hyödyntäminen avulla voidaan optimoida kaikkien saatavilla olevien välineiden käyttö. Viimeaikainen ja ennakoitavissa oleva kehitys huomioon ottaen on ehdottoman tärkeää, että Frontexin strategia ja monivuotinen toimintasuunnitelma saatetaan ajan tasalle vuonna Myös vuosina 2010 ja 2011 toteutetun Frontex Operational Office -kokeiluhankkeen (sen arviointi on määrä saada päätökseen vuoden 2012 ensimmäisellä neljänneksellä) tulokset vaikuttavat tähän liittyviin prosesseihin. euroa I. Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sisältyvä EU:n tuki II. Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen osallistuvien maiden osuudet 10 III. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osuudet IV. Jäsenvaltioiden Talousarvio 2009 Talousarvio 2010 Talousarvio 2011 N3 Talousarvioesitys p.m. p.m. vapaaehtoiset osuudet YHTEENSÄ V. Korvamerkityt tulot 0 p.m. p.m Taulukko 4: Taloudellisten resurssien kehitys ( ) Talousarvio pienenee jälleen hieman vuoteen 2009 ( 4,2 %), vuoteen 2010 ( 8,6 %) ja vuoteen 2011 ( 1,6 %) verrattuna. Rahoitustarpeita voitaneen arvioida tarkemmin viime vuosien kokemuksen perusteella (lisääntynyt käyttö) ja siten kompensoida tätä eroa. 9 Brysselissä 4. ja 5. joulukuuta 2006 kokoontuneen oikeus- ja sisäasioiden neuvoston istunnon päätelmät. 10 Perustuvat Eurostatin 10. tammikuuta 2011 julkaisemiin bruttokansantuloa koskeviin lukuihin. Eurostat tarkistaa bruttokansantuloa koskevia lukuja säännöllisesti, ja lopulliset luvut saadaan vasta muutamien vuosien kuluttua. Sivu 20/129

21 EN Million Euro Year Appropriations Ammendments Sum Kaavio 1: Rahoitusvarojen kehitys ( ) Target language miljoonaa euroa Vuosi Määrärahat Lisätalousarvio Yhteensä Yksityiskohtaisempi erittely rahoitusluvuista esitetään Liitteessä 4 (hallintomenot) ja Liitteessä 5 (toimintamenot). Yleiskustannusten ja suorien toimintamenojen vertailu sisältyy Liitteeseen 6. Henkilöresurssit on jäädytetty vuoden 2011 tasolle (N3). Pohjois-Afrikan erityistilanne, jonka seurauksena Frontex laati operatiivisen toimenpidepaketin, aiheutti 13 henkilön lisäyksen (7 ulkopuolista ja 6 sopimussuhteista). Asianomaisten työsopimusten luonne (kesto vähintään yksi vuosi) edellytti tämän lisäyksen huomioon ottamista myös vuoden 2012 toimintaohjelmaluonnoksessa. Henkilöresurssit Väliaikainen henkilöstö Sopimussuhteinen henkilöstö Ulkopuolinen henkilöstö Yhteensä Taulukko 5: Henkilöstön kehitys ( ) Year TA CA SNE Sum EN Kaavio 2: Henkilöstön kehitys ( ) Target language Vuosi Väliaikainen henkilöstö Sopimussuhteinen henkilöstö Ulkopuolinen henkilöstö Yhteensä Sivu 21/129

22 1.8. Lähestymistapa Tavoitesuuntautuneisuus Frontex jatkaa tavoitesuuntautuneen lähestymistavan soveltamista. Frontex määrittelee tavoitteet toteamuksiksi siitä, mitä Frontex pyrkii saavuttamaan. Nämä tavoitteet ovat sikäli avoimia, että niitä voidaan muuttaa; niitä ei ole vahvistettu määrällisesti, eikä niiden toteuttamiseen liity mitään ajallisia kriteerejä. Tavoitteiden määrittely on auttanut virastoa siirtymään monivuotiseen suunnitteluun perustuvaan lähestymistapaan. Tietoisuus, reagointi, yhteentoimivuus ja suoritus ovat edelleen Frontexin tavoitteita Tavoite 1: Tietoisuus Frontexin tavoitteena on koota tiedustelutietoihin perustuvia tilannekuvia ja analysoimalla tilannetta arvioida muutoksia, riskejä ja uhkia ja niiden mahdollista vaikutusta EU:n ulkorajojen turvallisuuteen. Virasto seuraa lisäksi tekniikan ja ratkaisujen kehittämistä rajaturvallisuuden parantamiseksi, jotta se voisi kehittää aloitteita ja toteuttaa operatiivista toimintaa ja teknistä tukea EU:n tasolla laillisen rajat ylittävän liikenteen edistämiseksi Tavoite 2: Reagointi Frontexin tavoitteena on olla keskeinen toimija EU:n yhdennetyn rajavalvonnan soveltamisessa erityisesti rajavalvontatoimenpiteiden osalta käynnistämällä yhteisiä toimia ja koordinoimalla säännöllisiä operatiivisia rajaturvallisuustoimenpiteitä EU:n tasolla mahdollisimman tehokkaasti. Sen lisäksi se on myös valmistautunut tukemaan tehokkaasti jäsenvaltioita hätätilanteiden hallinnassa ja EU:n ulkorajojen turvallisuuden varmistamisessa Tavoite 3: Yhteentoimivuus EU:n ulkorajojen tehokas valvonta edellyttää yhteentoimivuutta kansallisella tasolla, EU:n tasolla ja kansainvälisellä tasolla. Frontexin tavoitteena on olla keskeinen toimija edistettäessä EU:n ulkorajojen tehokasta valvontaa tukevien periaatteiden, tarpeiden, operatiivisten ja hallinnollisten menettelyjen ja teknisten ratkaisujen yhtenäistämistä Tavoite 4: Suoritus Frontex pyrkii saavuttamaan toimintaohjelmissa heijastuvien odotusten mukaiset tulokset tehostamalla resurssien käyttöä, parantamalla työmenetelmiä ja saavuttamalla määritellyt tavoitteet Tavoitteet ja suoritteet Vuoden 2011 alkuperäiseen suunnitelmaan verrattuna ja lukuun ottamatta lukuja, jotka liittyvät vuoden 2012 operatiivisen varautumissuunnitelman mahdolliseen aktivointiin, Frontex pyrkii lisäämään operatiivisia suoritteitaan 5 prosenttia vuoden 2012 aikana. Nollakasvupolitiikan seuraukset tavoitteiden saavuttamiselle: Nollakasvupolitiikka sitoo muiden EU:n elinten tavoin myös Frontexia. Näissä puitteissa toteutetaan seuraavat toimet, jotta Frontexin suoritus vastaisi Frontexin sidosryhmien odotuksia. Sivu 22/129

23 Taloudellisten resurssien saatavuus: Nollakasvu edellyttää käytettävissä olevien taloudellisten resurssien uudelleenjakamista yksilöidyille painopistealueille ja resurssien leikkaamista muilla aloilla. Frontex yhteisrahoittaa jatkossakin vastaanottavien jäsenvaltioiden tarjoamia teknisiä lisäresursseja ja henkilöstöä dokumentoiduissa tapauksissa. Yhteisiin operaatioihin liittyvien kustannusten korvaamisen osalta laaditaan uudet suuntaviivat. Suuntaviivoihin sisällytetään objektiiviset kriteerit, jotka koskevat kustannusten korvaamista sekä vastaanottaville että osallistuille valtioille. Edellä mainituilla toimilla saavutettuja tuloksia (säästöjä) olisi lisäksi tuettava lisäämällä rajavalvontaan liittyvien EU:n rahoitusmekanismien avoimuutta. Päällekkäisrahoitusta on vältettävä. Frontex käyttää näin saatuja kokemuksia (operaatioissa tehtyjä havaintoja) lähteenä painopistealueiden määrittämisessä EU:n rahoittamille aloitteille. Taloudellisten resurssien tämänhetkinen käyttöaste tarjoaa puskurin, jota voidaan käyttää operatiivisen toiminnan tehostamiseen. Tämän ja Frontexin koordinointitoiminnan tehokkuuden lisääntymisen pitäisi mahdollistaa kasvavien tarpeiden täyttäminen siinäkin tapauksessa, että käytettävissä olevat taloudelliset resurssit pysyvät ennallaan tai pienenevät. Henkilöresurssien saatavuus/hyödyntäminen: Tilanne on erilainen henkilöresurssien kohdalla. Frontexin tuotteiden ja palvelujen kehittämisestä ja käytöstä vastaa Frontexin henkilöstö (ulkopuolinen henkilöstö mukaan lukien). Synergioiden hyödyntämistä, tehtävien uudelleenjakoa ja yhdistämistä sekä vuosina 2010 ja 2011 toteutettuja sisäisiä henkilöstön uudelleenjärjestelyjä on hyödynnetty täysimääräisesti (tehokkuus). Vuonna 2012 henkilöstön käyttöastetta (työkuormaa) ei voida enää lisätä. Henkilöstön, jonka voimavarat ovat täysimääräisessä käytössä, vähäinen tai jäädytetty määrä heikentää valmiutta reagoida Frontexin toimintaan kohdistuviin uusiin tai muuttuneisiin vaatimuksiin käytettävissä olevista taloudellisista resursseista huolimatta Asiakkaiden odotuksiin vastaaminen Vuotuisen toimintaohjelman täytäntöönpanon valmistelun yhteydessä ja vuotuiseen riskianalyysiin (ARA), puolivuosittaiseen riskianalyysiin (SARA) ja neljännesvuosittaisiin riskianalyyseihin perustuvan riskinarvioinnin perusteella jäsenvaltioille ehdotetaan erityisiä operatiivisia toimia ja toimenpiteitä valmiuksien kehittämiseksi. Saadun palautteen ja puutteiden arvioinnin perusteella mahdollisten vastaanottavien ja osallistuvien jäsenvaltioiden kanssa käydään vuosittain kahdenvälisiä keskusteluja, joiden tarkoituksena on sopia resurssien ja varojen tarjoamisesta tiettyihin operaatioihin. Näiden keskustelujen päätteeksi hiotaan operatiivisia suunnitelmia käytettävissä olevien resurssien lopullinen määrä huomioon ottaen. Suunnitelmien hiomisen yhteydessä sovitaan myös sidosryhmien odotuksista, ja ne muutetaan operatiivisten suunnitelmien (yleisiksi ja erityisiksi) tavoitteiksi. Varainhoitoasetuksista johtuvien oikeudellisten velvoitteiden täyttämiseksi tehdään erityinen rahoituspäätös ja erityinen rahoitussopimus niiden varojen osoittamiseksi, joita tarvitaan kustannusten korvaamiseksi osallistuville ja/tai vastaanottaville jäsenvaltioille. Alustava laskelma kustannuksista ja tarvittavasta rahoituksesta perustuu aiempiin tietoihin ja asiaa koskevassa lainsäädäntökehyksessä sovittuihin määriin. Sivu 23/129

24 Monivuotisen suunnittelun mahdollistavat ohjelmat Ohjelmat muodostavat pitkän aikavälin kehyksen, jossa toteutetaan valtaosa Frontexin toiminnasta, kuten yhteiset operaatiot, kokeiluhankkeet, koulutus sekä tutkimus- ja kehittämistyö. Tämän ansiosta Frontex voi mukautua sidosryhmien kiireellisiin (muuttuneisiin tai uusiin) tarpeisiin tarvitsematta muuttaa tällaisten ohjelmien kokonaistavoitetta. Toiseksi käsittelemällä tiettyä maantieteellistä aluetta, tiettyä toimintatapaa tai toiminta-aloja (ohjelmien tavoitetta) voidaan pureutua ongelman ytimeen ja käsitellä operatiivisten toimien vaikutusta. On yleisesti tiedossa, että ohjelmien aikataulujen (monivuotinen) ja operatiivisten toimien aikataulujen (vuotuinen) on vastattava Frontexin sidosryhmien käyttämiä operatiivisen ja poliittisen tason aikatauluja (esim. Tukholman ohjelma ja Tukholman ohjelman täytäntöönpanoa koskeva toimintasuunnitelma 11 ). Valikoimien vuotuisen tarkistamisen yhteydessä tarkastellaan kriittisesti Frontexin ohjelmointia koskevan lähestymistavan oikeellisuutta, minkä ansiosta voidaan toteuttaa paremmin räätälöityä toimintaa, joka käsittää ohjelmien yksilöidyt maantieteelliset alueet ja aihealueet. Vuodelle 2012 laadittavan operatiivisen varautumissuunnitelman ansiosta Frontex on paremmin valmistautunut toteuttamaan epävarmoista tapahtumista selviämiseen tarvittavia toimia, jotka edellyttävät tiettyjen parametrien tehostettua seurantaa. Tätä lähestymistapaa sovellettiin vuonna 2011 ensimmäistä kertaa (Operational Response Package) Hankkeiden, tuotteiden ja palvelujen määrittäminen ja priorisointi Frontex vahvistaa vuonna 2012 tuote- ja palveluvalikoimaansa parantamalla laatua mutta myös ottamalla käyttöön uusia tuotteita ja palveluja. Useat jäsenvaltiot ja Euroopan komissio ovat viime vuosina pohtineet perusteellisesti Frontexin toimien, tuotteiden ja palvelujen muuttamista keskipitkän tai pitkän aikavälin suoritteiksi. Nollakasvu ja muuttuvat vaatimukset puoltavat kuitenkin tarkistettua lähestymistapaa. Operaatioiden on perustuttava aiempaa enemmän tarpeisiin, ja uusien operatiivisten toimien käynnistämistä tai vanhojen toimien jatkamista on tarkasteltava kriittisesti ja perusteltava vuosittain ajantasaisen riskianalyysin perusteella. Frontex jatkaa pysyvien ja tilapäisten tarpeiden käsittelemistä räätälöidysti ja tyydyttävästi yhdistämällä tuotteet, palvelut ja hankkeet ohjelmiin. Valikoimien ja ohjelmien sisällä asianomaisia toimia priorisoidaan seuraavassa järjestyksessä: 1. välittömiin tarpeisiin vastaamiseksi tarvittavat toimet (esim. Poseidon, eurooppalainen rannikkovartioverkosto (EPN), yhteystoimistot) 2. toimet operatiivisen läsnäolon turvaamiseksi sellaisilla ulkorajojen alueilla, joihin kohdistuu jatkuvasti suuri paine (esim. Pluto, Pulsar) 3. operatiivisen yhteistyön keskeisen infrastruktuurin ylläpitämisen edellyttämät toimet (esim. FRAN, WBRAN, yhteinen opintosuunnitelma eri tasoille) 4. vallitsevan tilanteen säilyttämisen edellyttämät toimet (esim. yhteiset palautusoperaatiot) 5. toimet sidosryhmien pitkän aikavälin valmiuksien kehittämiseksi (esim. Frontexin asiakirjaväärennöskeskus) 11 Eurooppa-neuvoston joulukuuta 2009 hyväksymä asiakirja 17024/09 ja KOM(2010) 171. Sivu 24/129

25 6. toimet sidosryhmien lyhyen aikavälin valmiuksien kehittämiseksi (esim. erityiskoulutus). Tämän erityyppisten aloitteiden tärkeysjärjestykseen asettamisen pohjalta supistettiin esimerkiksi koulutusten järjestämistiheyttä tai lykättiin aloitteita, kuten Frontexin asiakirjaväärennöskeskuksen täysimääräistä toteuttamista. Frontexin eri yksiköiden valikoimia (vuoden 2012 operatiivinen varautumispaketti mukaan lukien) on tarkasteltu yksityiskohtaisesti ja hiottu määritettyjen tavoitteiden mukaisesti Suoritusjohtaminen ja arviointi Suoritusindikaattorit ovat Frontexin johtamisessa käytettäviä välineitä, joilla arvioidaan ja valvotaan asetettujen tavoitteiden saavuttamisen edistymistä. Frontex määrittelee suoritusindikaattorit taloudellisiksi tai muiksi kuin taloudellisiksi mitoiksi, joita käytetään tavoitteiden vaikutuksen määrittämiseksi, mikä taas heijastaa organisaation strategista suorituskykyä. Suoritusindikaattorien avulla johto voi ohjata toimintaa kohti tavoitteen saavuttamista. Jotkin niistä sisällytetään hallinnon indikaattoreihin, joiden avulla hallintoneuvosto voi arvioida Frontexin suoritusta sovittujen korkean tason tavoitteiden saavuttamiseksi. Kohdassa 2.2. ( Yhteenveto tavoitteista, suoritteista ) kuhunkin tavoitteeseen liitetään vähintään yksi suoritusindikaattori. Indikaattorit on ryhmitelty neljään alaan (sidosryhmän osallistuminen, tehokkuus, vaikutus ja suoritus). Useimmilla niistä on erilaiset tiedonhankintatasot, jotka antavat tietoja hallinnon ja johdon eri tasoille. Kohdassa 2.2. käytetään vain lyhenteitä. Lisätietoa kustakin indikaattorista on Liitteessä 8. Näitä indikaattoreita käytetään vuonna 2012 Frontexin suorituksen sekä tuotteiden ja palvelujen tarjoamisen laadulliseen ja määrälliseen mittaamiseen. Koska tämä väline otettiin käyttöön tammikuussa 2011, saatavilla on vain pirstaleista tietoa, minkä vuoksi vertailu ei ole suositeltavaa. Vuoden 2011 aikana määritetään perusteet tulevalle (vuonna 2012 tehtävälle) arvioinnille, ja ne kuvataan neljässä hallintoneuvostolle esitettävässä raportissa. Vuoden 2012 toimintaohjelmaluonnoksessa voidaan sen vuoksi viitata asianomaiseen indikaattoriin (indikaattoreihin) vain tietyn tuotteen, palvelun tai toimiryhmän yhteydessä. Käyttöön otettu kutakin indikaattoria koskeva luotettavuusindeksi pysyy vuosina 2011 ja 2012 alhaisella tasolla tai keskitasolla. Luotettavuusindeksi nousee, kun analyysissä ja suoritusarvioinnissa käytetään yhä enemmän tietoja. Katsaus vuoteen 2010 lyhyt kuvaus operatiivisessa toiminnassa saavutetuista tuloksista Vuonna 2010 jäsenvaltiot lähettivät aiempaa enemmän asiantuntijoita ja teknisiä resursseja Frontexin järjestämiin yhteisiin operaatioihin ja myös osallistuivat enemmän Frontexin yhteisiin palautusoperaatioihin. Operatiivisten päivien määrän lisäys olikin merkittävä, nimittäin 27 prosenttia tai 135 päivää enemmän kuin vuonna Sivu 25/129

26 Kaavio 3: Operatiivisten päivien määrän kehitys (YO & KH ) EN Operational days Joint operations Pilot projects Target language Operatiiviset päivät Yhteiset operaatiot Kokeiluhankkeet Operatiivisten päivien määrä on noussut vuodesta 2006 lähtien jatkuvasti vuosittain vaihdellen 11 prosentista ( ) 93 prosenttiin ( ). Tämä suuntaus osoittaa, että käytettävissä olevilla taloudellisilla resursseilla Frontexilla eikä myöskään jäsenvaltioilla ei ole mahdollisuutta hyödyntää henkilöstöresurssejaan ja teknisiä resurssejaan enempää EU:n jäsenvaltioiden ulkorajoilla toteutettavassa operatiivisessa toiminnassa. Samankaltainen kuva hahmottuu, kun tarkastellaan Frontexissa tarjottujen koulutuspäivien määrää. Niiden osalta kasvu oli vieläkin jyrkempää ensimmäisten kahden vuoden aikana ja on nyt taittumassa. koulutuspäivät Kaavio 4: Koulutuspäivien kehitys ( ) Kun arvioidaan vuodesta 2006 lähtien tapahtunutta kehitystä ja otetaan huomioon nollakasvun kaltaiset rajoitteet, vaikuttaa edelleen mahdolliselta pyrkiä 5 prosentin lisäykseen molemmilla operatiivisen toiminnan aloilla vuonna Kuten aiemmin mainittiin, tämä lisäys liittyy vuoden 2011 alkuperäiseen toimintaohjelmaan ja vuoden 2011 talousarvioon (lukuun ottamatta vuoden 2011 lopussa julkistettua operatiivista varautumispakettia). Tähän lukuun ei sisälly vuoden 2012 operatiiviseen varautumispakettiin mahdollisesti liittyvää lisäystä. Sivu 26/129