VALTIOVARAINMINISTERIÖ MÄÄRÄYS HENKILÖSTÖOSASTO OHJE VM/1591/ /2010

Transkriptio

1 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MÄÄRÄYS HENKILÖSTÖOSASTO OHJE VM/1591/ /2010 Sisältöalue Sivutoimet Esteellisyys Säännökset joihin määräysten/ohjeiden antaminen perustuu Valtioneuvoston ohjesääntö 17 Kohderyhmät Ministeriöt ja virastot Voimassaoloaika toistaiseksi Kumoaa määräyksen (pvm nro) /kirjeen , VM 19/01/2001 Virkamiesten sivutoimet VIRKAMIESTEN SIVUTOIMET 1 SIVUTOIMIRAJOITUKSET OSANA HYVÄN HALLINNON PERIAATETTA Hyvään hallintoon kuuluu, että kansalaiset voivat luottaa viranomaisen ja virkamiehen toiminnan tasapuolisuuteen. Toiminnan on myös oltava niin avointa, että sitä voidaan tarkastella ja arvioida hallinnon ulkopuolelta kansalaisen näkökulmasta. Virkamiesten sivutoimen harjoittamista koskevista rajoituksista säädetään valtion virkamieslain (750/94) 18 :ssä. Virkamiesten sivutoimiin liittyvien rajoitusten tarkoituksena on osaltaan turvata hyvän hallinnon toteutumista. Tämän ohjeen tarkoituksena on kiinnittää ministeriöiden, virastojen ja laitosten huomiota virkamieslain sivutoimisäännöksiin ja niiden noudattamiseen omassa organisaatiossaan. Tavoitteena on, että kaikki virastot tietävät virkamiestensä sivutoimet. Tämän tarkoituksena on varmistaa se, että sivutointen asiallisuus ja sallittavuus tulee aina viranomaisen harkittavaksi. Asianomaisen viranomaisen, käytännössä työnantajana toimivan viraston, tai asianomaisen ministeriön tehtävänä on huolehtia siitä, että virkamiehet tuntevat velvollisuutensa ja muut heiltä edellytettävät käyttäytymisnormit. Joillakin hallinnonaloilla on lisäksi erityisiä sivutoimisäännöksiä, joita sovelletaan virkamieslain säännösten lisäksi. Tämä ohje korvaa aikaisemman virkamiesten sivutoimia koskevan ohjeen VM 19/01/2001. Keskeiset periaatteet ovat tässä ohjeessa samat kuin aikaisemmassa ohjeessa. Aikaisemman ohjeen antamisen jälkeen on tapahtunut useita säädösmuutoksia, ja tässä uudessa ohjeessa huomioidaan nämä tapahtuneet muutokset. Tässä ohjeessa esitellään myös uusinta oikeuskäytäntöä tästä aihepiiristä. VALTIOVARAINMINISTERIÖ Puhelin (09) 16001, telefax (09) HENKILÖSTÖOSASTO Valtiontyomarkkinalaitos@vm.fi Mariankatu 9, PL 28, VALTIONEUVOSTO

2 2 (10) 2 LUPAA JA ILMOITUSTA EDELLYTTÄVÄT SIVUTOIMET Virkamies ei saa ottaa vastaan eikä pitää sivutointa, joka edellyttää työajan käyttämistä sivutoimeen kuuluvien tehtävien hoitamiseen, ellei asianomainen viranomainen hakemuksesta myönnä hänelle siihen lupaa. Sivutoimilupa voidaan antaa myös määräajaksi ja rajoitettuna. Sivutoimilupa voidaan peruuttaa, kun siihen on syytä. (18 1 mom.) Muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta sivutoimesta virkamiehen on tehtävä ilmoitus asianomaiselle viranomaiselle. Viranomainen voi kieltää tällaisen sivutoimen vastaanottamisen ja pitämisen 2 momentissa säädetyillä perusteilla. (18 3 mom.) Pääsääntönä on, että työaikaa käytetään vain virkatehtävien hoitamiseen ja sivutoimet, jotka edellyttävät poissaoloa virantoimituksesta, ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä. Työaikana harjoitettava sivutoimi voi tulla vain poikkeuksellisesti kysymykseen. Näissä tilanteissa voi olla kysymys sivutoimesta, joka on hyödyllinen myös työnantajan kannalta. Sivutoimi voi esimerkiksi lisätä henkilön ammattitaitoa omissa virkatehtävissään. Sivutoimen harjoittaminen työaikana edellyttää sivutoimilupaa. Virkamiehet, jotka harjoittavat sivutointa työajan ulkopuolella, tekevät ilmoituksen sivutoimestaan. Myös virantoimituksesta pidättämisen aikana harjoitettava sivutoimi edellyttää ilmoitusta, koska viranomaisella tulee näissäkin tilanteissa olla mahdollisuus harkita, vaarantaako sivutoimi esimerkiksi virkatehtävien tasapuolisen hoitamisen. 3 SIVUTOIMEN KÄSITE Sivutoimella tarkoitetaan 1-3 momentissa virkaa sekä palkattua työtä ja tehtävää, joista virkamiehellä on oikeus kieltäytyä, samoin kuin ammattia, elinkeinoa ja liikettä. Sen lisäksi, mitä tässä pykälässä säädetään, on noudatettava laissa tai asetuksessa eri hallinnonaloilla sivutoimista annettuja erityissäännöksiä. (18 4 mom.) Sivutoimella tarkoitetaan: - palkattua työtä tai tehtävää, joista virkamiehellä on oikeus kieltäytyä - ammattia, elinkeinoa ja liikettä. Rajoitusten alainen sivutoimi on esimerkiksi virka- tai työsuhde muuhun työnantajaan kuin omaan virastoon, muu palvelussuhde sekä yksityisten asiamiestehtävien harjoittaminen. Sivutoimia eivät ole virkatehtäviin kuuluvat työt eivätkä sellaiset luottamustehtävät, joista henkilö ei voi kieltäytyä. Tavanomainen kokouspalkkio yhdistys- tai muussa toiminnassa ei myöskään ole rajoitusten alainen sivutoimi. Jos asianomainen viranomainen määrää virkamiehen tai esittää tätä tehtävään, kysymyksessä ei ole lupaa tai ilmoitusta edellyttävä sivutoimi. Harkittaessa virkamiehen määräämistä valtion omistajavallan käyttöön tai muuhun ohjaukseen ja valvontaan liittyvään edustajantehtävään on otettava huomioon, että virkamies ei saa tulla edustajantehtävän vuoksi muutoin kuin satunnaisesti tai tilapäisesti esteelliseksi keskeisissä virkatehtävissään (virkamieslain 18 a ). Yksittäisiä tilapäisiä tehtäviä arvioidaan tapauskohtaisesti ja epäselvissä tapauksissa sivutoimiluvan myöntävä viranomainen harkitsee, onko kyseessä rajoitusten alainen sivutoimi vai ei.

3 3 (10) 4 VIRANOMAISEN HARKINTAVALLAN RAJAT Harkittaessa sivutoimiluvan myöntämistä on otettava huomioon, että virkamies ei saa sivutoimen vuoksi tulla esteelliseksi tehtävässään. Sivutoimi ei myöskään saa vaarantaa luottamusta tasapuolisuuteen tehtävän hoidossa tai muutenkaan haitata tehtävän asianmukaista hoitamista taikka kilpailevana toimintana ilmeisesti vahingoittaa työnantajaa. (18 2 mom.) Sivutoimen sallittavuutta on arvioitava kysymyksessä olevan virkamiehen virkaaseman ja -tehtävien kannalta huomioon ottaen se, miltä sivutoimen harjoittaminen näyttää ulkopuolisen silmin. Virkamiehillä on samat perusoikeudet kuin muillakin kansalaisilla. Virkamiehen asema ja tehtävät voivat kuitenkin vaikuttaa siihen, että nämä oikeudet ovat tosiasiallisesti rajoitettuja. Sivutointen sallittavuutta harkittaessa on otettava huomioon, että yksittäisen virkamiehen sivutoimi voi vaikuttaa siihen kuvaan, jonka ulkopuoliset saavat viraston toiminnasta. Tämä koskee erityisesti ylimpiä virkamiehiä, poliiseja ja sotilaita, joiden käyttäytymisvelvollisuus ulottuu myös vapaa-aikaan. Samoin voi olla muillakin virkamiehillä, jos virka-asema ja tehtävät sitä edellyttävät. Näissä tilanteissa on erityisesti syytä sivutoimen sallittavuutta harkittaessa arvioida sitä, millaisen kuvan sivutoimen harjoittaminen antaa viraston ja virkamiehen tasapuolisesta ja puolueettomasta tehtävien hoidosta. Jos ristiriitaa näyttää olevan, sivutoimen harjoittaminen on aiheellista kieltää. Yleiset säännökset esteellisyydestä ovat hallintolain 27 ja 28 :ssä. Hallintolain 28 :n mukaan: Virkamies on esteellinen: 1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen; 2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; 4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa: 1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa; 2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä 3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia.

4 Läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä. 4 (10) Hallintolain lisäksi sovelletaan eri hallinnonaloilla voimassa olevia erityissäännöksiä. Esteellisyys toteutuu säännöksessä tarkoitetulla tavalla, kun virkamies tulee sivutoimensa vuoksi virkatehtävissään jatkuvaluonteisesti esteelliseksi. Luottamus tasapuolisuuteen tehtävän hoidossa voi vaarantua, kun virkatehtävien ja sivutoimen välillä on kiinteä yhteys. Sivutoimen sallittavuutta harkittaessa huomiota on kiinnitettävä siihen, onko vaara todennäköisesti olemassa kun asiaa arvioidaan objektiivisesti. Sivutoimen kieltäminen ei edellytä konkreettista tasapuolisuuden vaarantumista vaan ratkaisevaa on, voiko se vaarantaa ulkopuolisten luottamusta virkamiehen puolueettomuuteen. (Ks. jäljempänä esitetyt käytännön tapaukset.) Sivutoimi voi haitata tehtävien asianmukaista hoitamista esimerkiksi rasittavuutensa takia, jolloin sitä ei voida pitää sallittavana. Virkamieslain 18 :ssä säädetään myös kilpailevan toiminnan kiellosta. Sivutoimen sallittavuutta harkittaessa on otettava huomioon myös se, ettei sivutoimi kilpailevana toimintana saa haitata työnantajana toimivaa virastoa. Säännös koskee erityisesti niitä valtionhallinnon tehtäviä, joita hoidetaan kilpailutilanteessa. Näitä ovat lähinnä liikelaitokset ja budjettitalouden piiriin kuuluvat virastot, jotka harjoittavat maksullista palvelutoimintaa. 5 SIVUTOIMEN SALLITTAVUUTTA KOSKEVIA TAPAUKSIA 1) KHO /569 Liikkuvan poliisin osaston päällikkö oli voinut hylätä vanhempi konstaapeli X:n sivutoimilupahakemuksen toimia vapaa-aikana kuorma- ja linja-auton kuljettajana kahden yhtiön palveluksessa pääasiallisesti eteläisessä Suomessa. X toimi liikkuvan poliisin yksikön liikenteenvalvontaryhmän johtajana. Pääasiallisena toimialueena oli Keski-Suomi ja sen viereiset maakunnat. Ryhmänjohtaja johti itsenäisesti ryhmänsä toimintaa liikenteenvalvontatehtävissä. Toiminnan painopistealueena oli raskaan liikenteen kuten kuorma- ja linja-autoliikenteen valvonta. Koska sivutoimi ja X:n virkatehtävät koskivat ainakin osaksi samaa maantieteellistä aluetta, toimiminen autonkuljettajana saattoi vaarantaa yleistä luottamusta poliisimiehen tasapuolisuuteen virkatehtävien hoidossa. 2) KHO /2824 Kihlakunnan poliisilaitos on voinut hylätä vanhempi konstaapeli X:n sivutoimilupahakemuksen vakuutusedustajan tehtävien hoitamiseksi vapaa-aikana. X toimi kihlakunnan poliisilaitoksen palvelutoimistossa rikostutkijana rikosasioissa, joissa vakuutusyhtiö saattoi olla kuultavan asemassa ja jolloin kysymys oli vakuutusyhtiön taloudellisista eduista. X:n vakuutusedustajan tehtävään kuului myös sellainen asiakkaiden neuvonta ja opastus, jotka muistuttivat poliisin tehtävää rikosten ennalta estämisessä. X:n toimimista vakuutusedustajana oli pidettävä sellaisena tehtävänä, jossa hän voi tulla esteelliseksi virkatehtäviinsä kuuluvissa asioissa ja jossa hänen puolueettomuutensa saattoi vaarantua.

5 5 (10) 3) KHO /2433 A oli nimitetty lääninveroviraston tarkastusosaston osastopäällikön virkaan, josta tehtävästä oli viraston nimen ja virkanimikkeen muututtua tullut veroviraston tarkastusjohtajan virka, tehtävänään verotarkastusyksikön johtaminen ja työskentely viraston johtoryhmän jäsenenä. B:n kaupungin vero- ja perintöverolautakunnan valtionasiamiehen tehtäviä hän oli hoitanut ajalla veroviraston määräyksestä. B:n kaupungin kunnanasiamiehen ja sittemmin veroasiamiehen tehtäviä hän oli hoitanut lukien. Kaupungin veroasiamiehen työt hän oli ilmoittanut tekevänsä vapaa-ajallaan. A:n johtaman veroviraston tarkastusyksikön virkamiesten tehtävänä on verotarkastusten suorittaminen, joiden pohjalta verotuspäätökset tehdään. Veroviraston tehtäviin ei kuulu veronsaajien oikeuden valvonta vaan sanotun valvonnan järjestäminen. B:n kaupungin sivutoimisena veroasiamiehenä A toimi kaupungin edustajana verotuksessa ja valvoi asianosaisena kaupungin oikeutta myös verotusta koskevassa muutoksenhaussa. Kysymys oli siten veronsaajan oikeuden valvonnasta. Kun otettiin huomioon, että verotusmenettelyssä ja muissa verotukseen liittyvissä toimissa veronsaajien ja verovelvollisen edut tulee ottaa huomioon tasapuolisesti, A:n toimiminen samanaikaisesti veroviraston tarkastusyksikön tarkastusjohtajana ja toisaalta B:n kaupungin sivutoimisena veroasiamiehenä voi vaarantaa luottamusta tasapuolisuuteen virkatehtävien hoidossa valtion virkamieslain 18 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi veroviraston alueverojohtaja oli voinut kieltää A:ta toimimasta B:n kaupungin määräämänä veroasiamiehenä. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei ollut syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla A:n valitus alueverojohtajan päätöksestä oli hylätty. 4) KHO /2122 Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen vanhempi konstaapeli X, jolla oli toimipaikka poliisilaitoksen väkivaltarikosyksikössä, oli tehnyt sivutoimi-ilmoituksen toimimisesta välisenä aikana vapaa-aikanaan 1-2 kertaa kuukaudessa yhtiö B:n palveluksessa yhtiön matkustaja-alusten turvamiehenä. Helsingin kihlakunnan poliisilaitos oli valtion virkamieslain 18 :n nojalla kieltänyt sivutoimen harjoittamisen. Korkein hallinto-oikeus pysytti Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen, jolla X:n valitus Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen päätöksestä oli hylätty. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että X:n sivutoimi-ilmoituksessa tarkoitetut tehtävät vastaavat sisältönsä puolesta poliisimiehen työhön kuuluvia tehtäviä. Kun otettiin huomioon yksittäisen poliisimiehen asema julkisen vallan käyttäjänä ja tähän sisältyvä mahdollisuus puuttua yksityisillä olevien oikeuksien ja vapauksien käyttöön, korkein hallinto-oikeus katsoi, että poliisimiehen toimiessa vapaa-ajallaan sivutoimessa, joka sisältönsä puolesta vastaa poliisimiehen virkaan kuuluvia tehtäviä ja kohdistuu laajaan ja ennalta määräämättömään joukkoon yksityisiä, hän voi valtion virkamieslain 18 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tulla esteelliseksi tehtävässään, vaikka todennäköisyys esteellisyyden ilmenemisestä poliisimiehen yksittäisen virkatoimen suhteen on vähäinen. X:n oikeus puheena olevan sivutoimen vastaanottamiseen ja pitämiseen ratkaistaan soveltamalla valtion virkamieslain 18 :n 2 ja 3 momentin säännöksiä. Perustuslain 6 :n 1 momentti ja 18 :n 1 momentti huomioon ottaen lailla voidaan säätää edellytyksistä, joilla valtioon virkasuhteessa oleva voi ottaa vastaan tai pitää sivutoimen, eikä perustuslain 106 :stä johdu rajoituksia valtion virkamieslain 18 :n soveltamiselle.

6 6 (10) 5) Eduskunnan apulaisoikeusasiamies ) KHO /2311 7) KHO /2315 8) KHO /2316 Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu koski vakuutusyhtiön asiamiehenä toimineen avustavan ulosottomiehen sivutoimen asianmukaisuutta. Kihlakunnanvouti oli hyväksynyt sivutointa koskevan ilmoituksen. Oikeusasiamiehen ratkaisussa todetaan: Asiamiessuhde saattaa vaikuttaa ratkaisuihin itse viranhoidossa. Tämä voisi ilmetä ennen kaikkea kertyneiden varojen jaossa kilpailevien velkojien saatavien kesken, mutta myös muissa käytännön perintätoimien suorittamisessa kuten perintäkeinojen valinnassa ja tehtävien priorisoinnissa. Vaikka tässä asiassa ei ole aihetta epäillä asiamiessuhteen vaikuttaneen virkatehtävien hoitamiseen, oleellista on, että jo todennäköisen vaaran olemassaolo yleensä voi objektiivisesti arvostellen vaarantaa ulkopuolisten luottamusta virkamiehen puolueettomuuteen. Asiamiessuhteesta voi syntyä vaikutelma, että avustavan ulosottomiehen toimintaan saattaisi vaikuttaa viran ulkopuolinen, sivutoimeen liittyvä intressi. Näin ollen sivutoimi vakuutusyhtiön vihjeasiamiehenä vaarantaa mielestäni luottamusta tasapuolisuuteen tehtävän hoidossa siten kuin valtion virkamieslain 18 :n 2 momentissa tarkoitetaan. Tällä perusteella kyseinen sivutoimi ei mielestäni ole hyväksyttävä. Apulaisoikeusasiamies saattoi edellä mainitun käsityksensä asianomaisten tietoon ja pyysi kihlakunnanvoutia ilmoittamaan, mihin toimenpiteisiin tämä päätös on antanut aihetta. Rajavartija oli hakenut sivutoimilupaa toimiakseen järjestyksenvalvojan tehtävissä kahdessa ravintolassa. Rajavartiolaitoksen esikunta oli kieltänyt rajavartijan sivutoimen harjoittamisen, koska sitä harjoitettaisiin sen rajavartioston valvonta-alueella, johon rajavartijan palveluspaikka kuului, ja koska rajavartiolaitos suorittaa muun ohella rajavartiolaitoksesta annetun lain 9 :ssä tarkoitettuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen kuuluvia tehtäviä. Kun otettiin huomioon rajavartiolaitokselle kuuluvat tehtävät, rajavartiolaitoksen esikunnan päätös, jolla valtion virkamieslain 18 :n 2 momentin nojalla oli kielletty sivutoimen harjoittaminen, ei ollut lainvastainen. Äänestys 4 : 1. Merivartioston yliluutnantti oli tehnyt sivutoimi-ilmoituksen charterveneen kuljettajana toimimisesta. Rajavartiolaitoksen esikunta oli kieltänyt sivutoimen harjoittamisen, koska venettä kuljetettaisiin vastuullisena vesiliikenteessä rajavartiolaitoksen valvonta-alueella ja rajavartiolaitos muun ohella valvoo vesiliikennelain 23 :n mukaan vesikulkuneuvojen käyttämistä vesialueella. Kun otettiin huomioon rajavartiolaitokselle kuuluvat tehtävät, rajavartiolaitoksen esikunnan päätös, jolla valtion virkamieslain 18 :n 3 momentin nojalla oli kielletty yliluutnantin sivutoimen harjoittaminen, ei ollut lainvastainen. Lapin rajavartioston rajavartija oli hakenut sivutoimilupaa sairaanhoidollisiin tehtäviin. Sivutoimeen kuului potilaiden hoitaminen ja kuljettaminen Enontekiön kunnan alueella, mahdolliset jatkokuljetuksen ympäristökuntiin sekä Suomen rajojen ulkopuolelle Ruotsiin ja Norjaan. Rajavartiolaitoksen esikunta oli myöntänyt rajavartijalle sivutoimiluvan siten rajoitettuna, ettei se oikeuttanut rajanylitysliikenteeseen. Rajavartiolaitoksen valvontatehtävään nähden rajavartijan sivutoimi Suomen rajojen ulkopuolelle ulottuvien kuljetusten osalta voi saattaa hänet esteelliseksi virassaan tai vaarantaa luottamusta tasapuolisuuteen virkatehtävien hoidossa tai muuten haitata viran asianmukaista hoitamista valtion virkamieslain 18 :n 2 momentissa tarkoite-

7 tulla tavalla. Rajavartiolaitoksen esikunnan päätös ei siten ollut lainvastainen. Äänestys 3 : 2. 9) Eduskunnan oikeusasiamies (10) Kuntayhtymän hallitus oli myöntänyt maakuntajohtajalle A sivutoimiluvan. Maakuntajohtaja oli usean vuoden ajan hoitanut sivutoimenaan konsulttina kunnan kaavoitustehtäviä. Kantelukirjoituksessa pidettiin järjestelyä mm. virkamiehen esteellisyyden kannalta kyseenalaisena. Oikeusasiamies totesi, että seutukaavoitus kuuluu kuntayhtymän rakennuslain mukaisiin tehtäviin. Selkeitä virkasäännön vastaisia esteellisyystilanteita ei ilmeisesti ollut syntynyt liittohallituksessa, kun A oli jäävännyt itsensä x:n kuntaa koskevissa asioissa. Tästä huolimatta hänen puolueettomuutensa maakuntajohtajana on saattanut vaarantua. Kansalaisten luottamus asioiden käsittelyn puolueettomuuteen on viime vuosina tullut yhä tärkeämmäksi mittapuuksi viranomaistoiminnan asianmukaisuutta arvioitaessa. Yhä enenevässä määrin joudutaan esteellisyyskysymyksiä arvioitaessa ottamaan huomioon se, mikä ulkopuolisen arviomiehen käsitys on toiminnan puolueettomuudesta. Euroopan ihmisoikeussopimuksen tultua Suomessa vuonna 1990 voimaan on ryhdytty korostamaan periaatetta, jonka mukaan virkatoiminnan puolueettomuuden tulee näkyä myös ulospäin. Oikeuskäytäntö esteellisyyden suhteen on tiukentunut. Vaikka ihmisoikeussopimuksen 6 artikla koskeekin nimenomaisesti vain tuomioistuinmenettelyä, on sen tulkinnoilla ollut vaikutusta myös hallintomenettelyn esteellisyysarviointeihin. Hallitusmuodon 16 :n mukainen hyvän hallinnon käsite on entisestään korostanut vaatimusta viranomaistoiminnan puolueettomuudesta "A:n sivutoimi ei selvitysten mukaan ole sinänsä haitannut pääviran hoitoa. A on lisäksi saanut tähän jo vuosikymmeniä hoitamaansa tehtävään sivutoimiluvan. Ottaen lisäksi huomioon sivutoimia koskevien säännösten yleisluontoisuus ja tulkinnanvaraisuus ei A:n menettelyä voi nähdäkseni pitää lain vastaisena. Mielestäni liittohallituksen ei olisi kuitenkaan tullut ainakaan enää vuonna 1995 myöntää maakuntajohtajalleen sivutoimilupaa samaan kuntayhtymään kuuluvan kunnan kaavoitustehtäviin." EOA kiinnitti liittohallituksen huomiota sivutoimilupia viranhaltijoille myönnettäessä siihen, etteivät sivutoimista johtuvat sidonnaisuudet saa vaarantaa luottamusta viranhaltijoiden puolueettomuuteen. 10) Eduskunnan oikeusasiamies Ministeriön toimistopäällikkö oli toiminut erään järjestön asiamiehenä yli 16 vuoden ajan. Hän oli hakenut sivutoimilupaa kaksi kertaa vuonna 1982 ja tehnyt sivutoimiilmoitukset vuosina 1988 ja Ministeriön mielestä sivutoimi ei edellyttänyt lupaa ja ministeriö käsitteli asian sivutointa koskevana ilmoituksena. Ministeriö oli edellyttänyt, että sivutoimi ei saa haitata viran asianmukaista hoitamista. Toimistopäällikkö oli vuosilomalla ollessaan esiintynyt oikeudessa asiamiehenä seitsemänä päivänä ja merkinnyt asiakirjoihin yhteystiedoksi virkapuhelinnumeronsa kotipuhelinnumeron lisäksi. Sivutoimeen ei ollut käytetty virka-aikaa. Oikeusasiamies totesi yleisesti, että valtion virkamiehen ei tulisi koskaan käyttää virka-asemaansa hyväkseen palkattua sivutointa hoitaessaan. Toisaalta hänen ei tule myöskään salata sitä, että hän on valtion virkamies. Tärkeää on, ettei ulkopuolisille ole tämän tapauksen yhteydessä tullut kuvaa ministeriön sekaantumisesta tai myötävaikutuksesta tällaisiin asioihin tai niistä aiheutuviin oikeudenkäynteihin. Oikeusasiamies ei pitänyt virkapuhelimen käyttämistä ilmoituksenvaraisen sivutoimen hoitamisessa asianmukaisena. Tämä on omiaan antamaan ulkopuoliselle sellaisen kuvan, että virkamies voi käyttää virka-aikaa

8 8 (10) myös sivutoimensa hoitamiseen, vaikka näin ei tapahtuisikaan tai vaikka näin tapahtuisi vain satunnaisesti. Asiassa ei ollut näytetty, että sivutoimi olisi vaarantanut luottamusta toimistopäällikön tasapuolisuuteen omien virkatehtäviensä hoitamisessa tai, että se muutenkaan olisi haitannut virkatehtävän asianmukaista hoitamista. Oikeusasiamies kiinnitti ministeriön huomiota siihen, että sivutoimia hoitaville virkamiehille olisi syytä antaa selkeät ohjeet virkaan liittyvien yhteystietojen ilmoittamisesta sivutoimen yhteydessä. 11) Eduskunnan oikeusasiamies Kysymys valtion virkamieslain (755/86) soveltamisesta maanmittarina toimivan virkamiehen toimintaan. Eduskunnan oikeusasiamiehen päätöksessä todettiin muun muassa: Edellä esitetty toiminnan laajuus huomioon ottaen katson, että x:n toiminnassa kiinteistöalalla ei ole vielä ollut kysymys sivutoimen harjoittamisesta. Myös x:llä on yksityishenkilönä oikeus ostaa maata ja tehdä kiinteistönkauppoja tai laadituttaa omistamalle alueelle rantakaava Laajamittaisempi maanositus sekä maan osto- ja myyntitoiminta omalla virkaalueella on omiaan heikentämään kansalaisten luottamusta maanmittarin puolueettomuuteen ja objektiivisuuteen, vaikka hän ei olisikaan esteellinen jakolain 56 :n ja oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 :n mukaan. Sivutoimen osalta totean, että epäselvässä tapauksessa virkamiehen olisi suositeltavaa tehdä toiminnastaan valtion virkamieslain 24 :n 3 momentin mukainen sivutoimi-ilmoitus. 12) KHO /29 Erikoiskuljetusten mukaan määrättävän varoitusauton kuljettajana toimimista pidettiin sellaisena sivutoimena, jonka vuoksi liikkuvassa poliisissa toimiva poliisimies voi tulla esteelliseksi virassa tai jonka johdosta luottamus virkamiesten tasapuolisuuteen viranhoidossa saattoi vaarantua. Liikkuvan poliisin päällikkö oli siten voinut kieltää sanotun sivutoimen tehtävien vastaanottamisen tai pitämisen. 6 LUPA- JA ILMOITUSMENETTELY Sivutoimilupaa haetaan ennen sivutoimen aloittamista. Sivutoimi-ilmoitus on tehtävä viipymättä sivutoimiluvan myöntävälle viranomaiselle (virkamiesasetus 19 ). Lupahakemus ja ilmoitus on yksilöitävä niin, että niistä käyvät ilmi sivutoimen sallittavuuden kannalta olennaiset asiat. Näitä ovat esimerkiksi sivutoimen laatu, sen vaatima työmäärä, sivutoimen kesto, sivutoimesta saatava korvaus. Viranomaisen tulee antaa kirjallinen päätös sivutoimiluvan myöntämisestä tai epäämisestä. Sivutoimilupa voidaan antaa myös määräajaksi tai rajoitettuna. Kielteinen päätös on perusteltava hallintolain 45 :n mukaisesti ilmoittamalla sen perusteena olevat pääasialliset tosiseikat sekä säännökset ja määräykset. Sivutoimi-ilmoituksen johdosta ei ole välttämätöntä tehdä päätöstä muuta kuin silloin, jos sivutoimi kielletään. Päätös on perusteltava kuten kielteinen lupapäätöskin.

9 9 (10) Sivutoimilupaa koskevat hakemukset ja sivutoimi-ilmoitukset ovat julkisia asiakirjoja, jollei niissä ole sellaisia tietoja, jotka on erikseen säädetty salassa pidettäviksi. Sivutoimia koskevat viranomaisen päätökset ovat niin ikään julkisia edellä kerrotuin rajoituksin. 7 VIRANOMAISEN TEHTÄVÄNÄ KERTOA OIKEUDET JA VELVOLLISUUDET Viranomaisen tehtävänä on jo uuden virkamiehen perehdyttämisvaiheessa kertoa virkamiehen oikeudet ja velvollisuudet sekä virkavelvollisuuksien rikkomisesta tai laiminlyönnistä koituvat seuraukset. Viranomaisen tehtäviin kuuluu myös huolehtia siitä, että viraston palveluksessa olevat virkamiehet tietävät, millaista käyttäytymistä heiltä edellytetään ja ulottuuko käyttäytymisvelvollisuus myös vapaa-aikaan. Virantäyttömenettelyssä, esimerkiksi valintahaastattelussa on luontevaa ottaa esiin haettavana olevaan tehtävään liittyvät mahdolliset sivutoimirajoitukset. Valtion virkamieslain 26 :ssä tarkoitettuihin virkoihin nimitettäväksi esitettävän henkilön on ennen nimitystä annettava ilmoitus taloudellisista ja muista sidonnaisuuksistaan asianomaiselle ministeriölle. Ilmoituksessa mainitaan myös sivutoimet. Nimittävä viranomainen ratkaisee, onko ilmoitettu sivutoimi viran tehtävien kannalta sopusoinnussa vai ei. Jollei näin ole, virkamiehelle varataan mahdollisuus luopua sivutoimen harjoittamisesta, jolloin se ei estä nimitystä. Sivutoimilupaa myöntäessään tai ilmoituksenvaraisen sivutoimen sallittavuudesta päättäessään viranomaisen tehtävänä on asettaa sivutoimen hoitamista koskevat mahdolliset rajoitukset ja tiedottaa niistä virkamiehelle. Näihin kuuluu myös se, ettei sivutoimen pitämisestä voi aiheutua väärinkäsitystä siitä, missä roolissa henkilö sivutoimessaan esiintyy. 8 VIRKAVELVOLLISUUS PYYTÄÄ LUPA TAI TEHDÄ ILMOITUS Virkamiehellä on velvollisuus hakea sivutoimilupaa tai ilmoittaa sivutoimesta. Jos virkamies ei tee näin, hän menettelee virkavelvollisuuksiensa vastaisesti. Viranomaisella on käytettävissään keinot reagoida virkamiehen käyttäytymiseen tällaisissa tapauksissa. Viranomaisella on myös mahdollisuus peruuttaa lupa, kun syytä siihen on. Virkamieslain 24 :n mukaan virkamiehelle, joka rikkoo tai laiminlyö virkavelvollisuuksiaan, voidaan antaa kirjallinen varoitus. Virkamieslain 25 :n mukaan virkamies voidaan irtisanoa virkamiehestä johtuvasta syystä, jos tämä syy on erityisen painava. Edelleen lain 33 :n mukaan virkasuhde voidaan heti purkaa, jos virkamies törkeästi rikkoo tai laiminlyö virkavelvollisuuksiaan. Virkamieslain mukaisten seuraamusten lisäksi sivutoimisäännösten laiminlyönnistä saattaa seurata myös rikosoikeudellinen vastuu tai vahingonkorvausvelvollisuus. Viranomaisen antama lupa ei poista virkamiehen omaa vastuuta sivutoimisäännösten noudattamisessa. 9 MUUTOKSENHAKU Sivutointa koskevaan päätökseen voidaan hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään (virkamieslain 57 ). Viranomaisen päätökseen liitetään muutoksenhakuosoitus.

10 10 (10) Lisätietoja antavat Työmarkkinalakimies Jussi Luomajärvi puh Hallitusneuvos Kirsi Äijälä puh Työmarkkinalakimies Marja Isomäki puh Valtiovarainministeriön sähköpostiosoitteet ovat muotoa Osastopäällikkö, valtion työmarkkinajohtaja Teuvo Metsäpelto Työmarkkinalakimies Jussi Luomajärvi