Keskusrahastotyöryhmän raportti täydennys raporttiin

Transkriptio

1 Keskusrahastotyöryhmän raportti täydennys raporttiin Timo Mäkirinta, puheenjohtaja Niilo Pellonmaa Hannu Mikkola Sirpa Koriala, sihteeri

2 1. Toimeksianto Vuoden 2012 kirkolliskokoukselle tehtiin aloite keskusrahastomaksujen määräysperusteiden ja käytön tarkoituksenmukaisuuden selvittämisestä ja määräytymisperusteiden kehittämisestä seurakuntatalouksien tarpeita paremmin vastaaviksi. Koska työ edellyttää kirkkolakiin ja -järjestykseen tehtäviä muutoksia, aloitteessa esitettiin, että kirkolliskokous perustaa työryhmän, johon se nimeää jäsenet. Kirkolliskokous päätti, että asia tuodaan käsiteltäväksi vuoden 2013 kirkolliskokoukseen. Työryhmä jätti raporttinsa vuoden 2013 kirkolliskokoukselle, joka totesi päätöksessään seuraavasti: Keskusrahastotyöryhmä jatkaa työskentelyään syksyyn 2014 asti ja sen loppuraportti lainmuutostarpeineen tuodaan vuoden 2014 kirkolliskokouksen käsittelyyn. Ryhmän tulee työssään ottaa huomioon alla perusteluosassa esitetyt näkökohdat. Keskusrahastomaksun uudistamisen tavoitteena on kautta linjan nähtävä kirkon ja seurakuntien perustoiminnan tukeminen strategian linjausten mukaisesti. Päätöksen perustelut Kirkolliskokous ymmärtää ryhmän esittämät perustelut verotulopohjaan perustuvasta keskusrahastomaksumallista, mutta toteaa, että taloudellisesti heikkojen seurakuntien osalta malli johtaa kohtuuttomiin keskusrahastomaksujen korotuksiin, joita sitten tulisi paikata kasvavilla avustuksilla. Työryhmä kuitenkin ehdottaa avustuksien lakkauttamista 5 vuoden siirtymäajan jälkeen. Kirkolliskokous toteaa, että syrjäiset ja taloudellisesti heikot seurakunnat eivät pysty tekemään rakenteellisia muutoksia viidessä vuodessa. Sen takia kirkolliskokous ehdottaa, että ryhmä pohtisi myös pelkän verotulomallin ja nykyisen mallin välimuotoja (esim. verotuloihin ja kiinteistöjen nettotuloihin perustuva malli) sekä vaihtoehtoisia prosentteja esillä olevan 0.4 %:n lisäksi. Tämän lisäksi seurakuntia on kannustettava rakenteellisiin uudistuksiin taloudellisen kestävyyden parantamiseksi. Kirkolliskokous ei varauksetta pysty kannattamaan esitystä taloushallinnon lakisääteisestä keskittämisestä kirkon yhteiseen taloustoimistoon. Valiokunnan mielestä keskittämiseen tulisi edetä vapaaehtoisuuden pohjalta ja kustannustehokkaasti. Kirkolliskokous pitää hyvänä sitä, että myös eläkemaksut on sisällytetty yhteen keskusrahastomaksuun. Kirkolliskokouksen mielestä uudistuksen kynnyskysymys on siinä, että lisääntyvät keskusrahastomaksut saataisiin ohjatuksi avustuksina taloudellisesti heikoimpien seurakuntien toiminnan tukemiseen eivätkä ne kanavoituisi keskushallinnon tai hiippakuntahallinnon kasvattamiseen. Työryhmän esityksen mukaan avustukset jakaa kirkollishallitus. Valiokunnan mukaan tämän tulisi tapahtua kirkolliskokouksen esittämien suuntaviivojen pohjalta. Työryhmä esittää pitkän aikavälin toimintana mm. koko kirkon konsernitilinpäätösten tekemistä. Kirkolliskokouksen näkemyksen mukaan tämä voitaisiin aloittaa jo kuluvan vuoden tilinpäätöksistä. Toisena pitkän aikavälin toimena työryhmä esittää, että kirkollishallitus valmistelisi kustannussäästötavoitteet, joiden tehtävänä on sopeuttaa keskushallinnon talous keskusrahastomaksujen tuoton mukaiseksi. Kirkolliskokouksen näkemyksen mukaan myös tämä tulisi aloittaa jo lyhyellä aikavälillä.

3 2. Tehtävä Vuoden 2012 kirkolliskokouksen toimeksiannon mukaisesti työryhmän tehtävänä on tutkia maksujen määräytymisperusteet ja käytön tarkoituksenmukaisuus sekä tehdä tarvittavat muutosesitykset. Vuoden 2013 kirkolliskokous täsmensi tehtävää ja jatkoi toimeksiantoa siten, että työryhmän tulee jättää loppuraportti lainmuutostarpeineen vuoden 2014 kirkolliskokoukselle. Työnsä taustaksi työryhmä selvitti edellisen raportin taustamateriaalin lisäksi sen, miten keskusrahaston tulot ja menot ovat kehittyneet vuosina Laskelma on liitteenä 1. Työryhmän kuultavina olivat talousvaliokunnan puheenjohtaja, kirkkoherra Markku Salminen ja valiokunnan jäsen Anja Lindström. Työryhmä määritteli keskustelun ja vuoden 2014 kirkolliskokouksen päätöksen mukaiset tarkennukset työlleen seuraavasti: toimenpide-esityksiä on täsmennettävä työryhmän tulee perustella tarkemmin esityksensä siitä, miksi se on esittänyt ylimenokaudelle puskurirahastoa ja että sitä ei ole tarkoitus kohdentaa hallinnon kuluihin toimenpideohjelmaa tulee perustella ja konkretisoida työryhmän tulee laskea vaihtoehtoisia prosentteja edellisessä raportissa esitetylle 0,4 % vaihtoehdolle esitys yhteisestä, keskitetystä taloushallinnosta vaatii perusteluja, etujen ja haittojen pohdintaa sekä laskelmat kuluista hallinnon rakenteiden muutos ei kuulu työryhmän tehtäväkuvaan 2. Työryhmän esityksen vaikutukset lainsäädäntöön 2.1 Lainsäädännön puitteet Kirkon keskusrahastosta säädetään laissa ortodoksisesta kirkosta. Lain 37 :n mukaan kirkon keskusrahasto on kirkon yhteinen rahasto, jonka tuloja käytetään kirkolliskokouksen vahvistaman talousarvion rajoissa: 1) kirkon yhteisen hallinnon menoihin; 2) hiippakuntien menoihin; 3) muiden kirkon yhteisten tehtävien hoitamiseen; 4) eläkkeisiin ja perhe-eläkkeisiin; 5) seurakuntien, luostareiden ja kirkon tehtävää edistävien yhteisöjen tukemiseen; sekä 6) muiden lakiin ja sitoumuksiin perustuvien kirkon menojen suorittamiseen. Kirkon talouden hoidosta sekä kirkonkirjanpidosta ja tilintarkastuksesta säädetään kirkkojärjestyksessä, jonka 38 :n mukaan seurakunnat ja luostarit suorittavat kirkon keskusrahastoon maksuja seuraavasti: 1) jokainen seurakunta siitä verotettavasta tulosta, jonka perusteella on edellisenä vuonna maksuun pantu tai ollut oikeus maksuun panna kirkollisveroa, kirkolliskokouksen vahvistaman osuuden; sekä 2) jokainen seurakunta ja luostari tuloverolain (1535/1992) mukaisesta pääomatulostaan

4 kirkolliskokouksen vahvistaman osuuden; kirkkojärjestyksessä voidaan säätää, että tietyt pääomatulon lajit otetaan keskusrahastomaksua määrättäessä huomioon vain osittain. Jokainen seurakunta suorittaa lisäksi keskusrahastoon maksun papiston ja kanttoreiden eläkkeiden ja perhe-eläkkeiden maksamista varten. Eläke- ja perhe-eläkemaksut jaetaan vuosittain seurakuntien kesken 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaisten tulojen suhteessa. Jos jollekin olosuhteelle tai toimenpiteelle on annettu sellainen oikeudellinen muoto, joka ei vastaa asian varsinaista luonnetta ja tarkoitusta, on maksua määrättäessä meneteltävä niin kuin asiassa olisi käytetty oikeaa muotoa. Seurakunnan ja luostarin on suoritustensa viivästyessä maksettava viivästyskorkoa, joka on kuusi prosenttiyksikköä suurempi kuin kulloinkin voimassa oleva peruskorko. Kirkollishallitus voi erityisestä syystä hakemuksesta osittain tai kokonaan vapauttaa seurakunnan tai luostarin suorittamasta sille määrättyä keskusrahastomaksua tai viivästyskorkoa. Keskusrahastomaksun määräämisestä ja maksamisesta säädetään tarkemmin kirkkojärjestyksessä Kirkkojärjestyksen 53 :n mukaan vuokratulo ja metsätulo huomioidaan kirkon keskusrahastoon suoritettavan ortodoksisesta kirkosta annetun lain 38 :n 1 momentin 2 kohdan mukaisen keskusrahastomaksun perusteena 70 prosentin osaltaan Tarvittavat muutokset lainsäädäntöön Mikäli keskusrahastomaksun määräytymisperustetta muutetaan siten, että seurakunnat ja luostarit maksavat maksua vain verotettavasta tulosta, mutta eivät pääomatuloista, tulee kirkkolain 38 :n 1 momentin 2 kohtaa muuttaa. Lainkohta nykyisessä laissa kuuluu seuraavasti: 38 Seurakuntien ja luostareiden keskusrahastomaksut Kirkon keskusrahastoon suoritetaan vuosittain maksuja seuraavasti:. 2) jokainen seurakunta ja luostari tuloverolain (1535/1992) mukaisesta pääomatulostaan kirkolliskokouksen vahvistaman osuuden; kirkkojärjestyksessä voidaan säätää, että tietyt pääomatulon lajit otetaan keskusrahastomaksua määrättäessä huomioon vain osittain.. Lisäksi tarvitaan muutos kirkkojärjestyksen 53 :n 1 momenttiin, joka kuuluu seuraavasti: 53 Seurakuntien ja luostareiden keskusrahastomaksut Vuokratulo ja metsätulo huomioidaan kirkon keskusrahastoon suoritettavan ortodoksisesta kirkosta annetun lain 38 :n 1 momentin 2 kohdan mukaisen keskusrahastomaksun perusteena 70 prosentin osaltaan. Mikäli eläkemaksu sisältyy määrättävään keskusrahastomaksuun, niin lain 38 :n 3 momenttia on myös muutettava. Lainkohta kuuluu seuraavasti: Jokainen seurakunta suorittaa lisäksi keskusrahastoon maksun papiston ja kanttoreiden

5 eläkkeiden ja perhe-eläkkeiden maksamista varten. Eläke- ja perhe-eläkemaksut jaetaan vuosittain seurakuntien kesken 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaisten tulojen suhteessa. 3. Toimenpide-esitykset perusteluineen Työryhmä esittää muutosehdotukset, joista osa on toteutettavissa nopealla ja osa pidemmällä aikavälillä. 3.1 Lyhyen aikavälin toimenpiteet Verotulopohjaan perustuva maksu Työryhmä esittää, että keskusrahastomaksu peritään jatkossa pelkästään seurakunnan kirkollisveron perusteena olevan verotulopohjan perusteella. Verotulopohjalla tässä tarkoitetaan niitä kokonaistuloveroja, joiden perusteella kirkollisvero määräytyy eli kirkollisveroprosentti x verotulopohja = kirkollisveron euromäärä. Keskusrahastomaksun määräytymisperuste olisi sama kaikille seurakunnille. Tässä esitetty malli on ennustettava ja yksinkertainen hallinnoitavaksi. Järjestelmä tukee sisäisen muuttoliikkeen luomaa todellisuutta, jossa osa seurakunnista on kasvattajia ja osa kasvavia. Lähtökohtana laskelmissa on näky siitä, että kirkon jäsenten yhteisvastuullisuutta halutaan jatkossakin toteuttaa keskusrahastoon kerättävillä maksuilla. Työryhmän teki ensimmäiseen raporttiin esimerkkilaskelman, joka perustui 0,40 prosenttiin verotulopohjasta. Maksu kattaisi myös kirkon omaan erilliseen eläkekassaan kerättävät vuosittaiset maksut, joiden osuus esimerkiksi vuoden 2013 tilinpäätöksessä oli euroa eli 29,7 % seurakunnilta keskusrahastoon kerättävistä maksuista. Työryhmän esityksen mukaisessa mallissa arvioitu 0,40 prosentin laskelma tuottaa euron lisämäärärahan, josta kirkollishallitus voisi myöntää avustuksia heikosti toimeentulevin seurakuntien taloutta elvyttäviin investointeihin ja hankkeisiin. Liitteessä 2 on esitetty kuusi vaihtoehtoista laskelmaa eri keskusrahastomaksuprosenteille. Keskitetty taloushallinto Työryhmä esittää, että kirkolliskokous päättää lainmuutoksesta seurakuntien taloudenhoidon keskittämisestä kirkon yhteiseen taloustoimistoon Keskittämisellä saavutetaan suoraan noin euron säästö arvonlisäveromenettelyn kautta. Lisäksi saavutetaan heti merkittäviä synergiaetuja konsernilaskennassa ja raportoinnissa. Taloudellisten seikkojen ohella keskitetty ratkaisu parantaa toiminnan laatua ja tehokkuutta koko kirkon tasolla. Se yhtenäistää toimintatapoja, parantaa raportointia, seurantaa ja ohjausta sekä yksinkertaistaa tietojen saamista, jolloin esimerkiksi konsernitilinpäätöksen laadinta on helpompaa. Yhteinen järjestelmä mahdollistaa vertailutietojen saamisen myös tilivuoden aikana. Keskitetty ratkaisu varmistaa toimivat sijaisuusjärjestelyt sekä toiminnan sujuvuuden. Keskitetyn taloushallinnon etuna voidaan nähdä myös ajantasainen tietotaito, ohjelmistot ja mahdollisuus keskitettyihin kilpailutuksiin. Kirkon taloutta on myös helpompi tarkastella kokonaisuutena ja havaita

6 kehittämiskohteet. Keskitetty taloushallinto varmistaa lisäksi sen, että talouden hoitaminen seurakunnissa toteutuu yhdessä sovittujen pelisääntöjen mukaisesti ja tasavertaisesti. Keskitetyn ratkaisun haittoja ovat taloustoimiston fyysinen etäisyys suhteessa seurakuntiin sekä henkilökohtaisen kontaktin ja henkilökohtaisen palvelun puuttuminen. Mikäli keskitettyyn taloushallintoon ei siirrytä, tulee seurakunnilta vaatia vähintäänkin samojen järjestelmien käyttöä. Talouden selvitysryhmä Työryhmän esittämä muutos tarkoittaa sitä, että joidenkin seurakuntien maksut nousevat ja joidenkin laskevat. Tämän takia työryhmä esitti ensimmäisessä raportissaan, että keskusrahastoon kerätään euron suuruinen lisämääräraha, joka laskelmissa tuotettiin 0,40 prosenttiin perustuvalla kertymällä. Raportissa esitettiin, että kirkolliskokous päättää vuosittaisesta tasauksen määrästä siten, että viiden vuoden kuluessa avustaminen lakkaa. Tasauksen tarkoitus olisi tukea siirtymäkautta ja se olisi siksi määräaikainen. Tasauserä olisi harkinnanvarainen ja se kohdentuisi uudistuksiin, joilla taloutta eheytetään. Tasauserän jakamisesta päättäisi kirkollishallitus. Määrärahan myöntämiselle tulisi luoda kriteerit eikä sitä voisi käyttää muihin hallinnon kuluihin. Tällä hetkelläkin tulovirrasta käytetään avustuksiin noin 1,3 miljoonaa euroa, josta suoraan seurakunnille kohdistuvan avustuksen osuus vuonna 2013 oli euroa. Tähän verrattuna esitetty euroa ei ole olennainen lisäys. Nykyisessä järjestelmässä toiminta-avustukset käytetään lähinnä palkka-avustuksiin taloudellisesti heikosti toimeentuleville seurakunnille. Työryhmän esittämässä ratkaisussa lisämääräraha on sen sijaan tarkoitettu pitkä tähtäimen korjaaviin toimenpiteisiin. Tavoite on, että seurakuntarakenteesta on muodostuttava toimiva, kestävä ja terve. Työryhmä ei näe rakentavana ratkaisuna sitä keskusteluissa esille tullutta ajatusta, jonka mukaan heikosti toimeentulevat seurakunnat vapautettaisiin maksusta ja että ne siinä yhteydessä menettäisivät oikeuden hakea avustuksia. Työryhmän mielestä tällainen malli johtaa väistämättä hallitsemattomiin ongelmiin. Ongelmaksi muodostuisi esimerkiksi se, tehdäänkö päätös vapautuksesta ennakoiden vai jälkikäteen. Malli toimisi mahdollisesti siinä tapauksessa, että muutosta halutaan nopeuttaa. Työryhmä pitää kuitenkin tässä vaiheessa parempana sitä, että seurakuntien talouksia kompensoidaan, jotta muutokset eivät olisi liian rajuja. Ratkaisuksi työryhmä esittää, että kirkollishallitus nimeää talouden selvitysryhmän, jonka tehtävänä on analysoida taloudellisesti heikkoja seurakuntia ja tehdä esitykset korjaavista toimenpiteistä sekä raportoida niistä kirkollishallitukselle ja asianomaiselle seurakunnalle. Lisäksi työryhmä esittää, että kirkollishallitus laatii säännöt ja perustelut nykyjärjestelmän mukaisille, seurakuntien toimintaan ja peruskorjauksiin tarkoitetuille avustuksille. Koko kirkon konsernitilinpäätös Kirkon taloustoimisto aloittaa koko kirkon konsernilaskennan tilinpäätösten perusteella.

7 3.2 Pitkän aikavälin toimenpide-ehdotukset Kustannustehokkaammat yksiköt Kirkon hallinnon uudistamista jatketaan siten, että seurakunnista muodostetaan kustannustehokkaampia yksiköitä. Seurakuntien talouden kehittämisen ja tehostamisen pohjana tulee olla tulopohjan ja väestöpohjan jatkuva ennakointi, joka perustuu kerättyyn tietoon ja tehtyihin ennusteisiin. Tiedot ovat seurakuntien käytettävissä ja niitä tulisi tarkastella rohkeasti ja ennakkoluulottomasti. Kehysbudjetointi konsernitasolla Kirkollishallitus valmistelee pitkän aikavälin kehysbudjetoinnin konsernitasolla ja tuo sen tiedoksi kirkolliskokoukselle. Kustannussäästötavoitteet keskushallinnolle Kirkollishallitus valmistelee ja tuo kirkolliskokouksen päätettäväksi kustannussäästötavoitteet, joiden tehtävänä on sopeuttaa keskushallinnon menot tulojen mukaisiksi. Ajantasaiset säädökset ja niiden valvonta Kirkollishallitus ylläpitää seurakuntien ja keskushallinnon taloussääntöä ja valvoo niiden toteutumista Varautuminen muutoksiin Kirkollishallitus valmistelee kirkolliskokoukselle suunnitelman siltä varalta, että jatkossa valtionavustus on nykyistä pienempi. LIITTEET Liite 1 Keskushallinnon kulut Liite 2 Vaihtoehtoiset laskelmat keskusrahastoprosentille