Reviisori1/2012. EU elvyttää kriisimaita. Tuottaako ilmastoraha tuloksia? Suomen maksut maailmalle. Ei enää pimeää puoluerahoitusta

Transkriptio

1 Reviisori1/2012 Tuottaako ilmastoraha tuloksia? Suomen maksut maailmalle Ei enää pimeää puoluerahoitusta EU elvyttää kriisimaita Valtiontalouden tarkastusviraston asiakaslehti

2 Sisältö Pääkirjoitus 3 Pääkirjoitus 4 Tarkastus vaatii uudenlaista osaamista 8 Ilmastopolitiikan tavoitteet ja arki 10 Ei löysää rahaa maailmalle Reviisori 1/2012 Julkaisija Valtiontalouden tarkastusvirasto Vt. päätoimittaja Tytti Yli-Viikari Toimituskunta Esa Tammelin (puheenjohtaja) Nina Alatalo Riitta-Liisa Heikkilä Leena Juvonen Lassi Perkinen Hannu Taunula Elena Uskola Tuottaja Tiina Pelkonen Unionimedia Oy tiina.pelkonen@unionimedia.fi p Taitto Tomi Westerholm Unionimedia Oy Kannen kuva istockphoto.com/adriana3d Painopaikka Miktor Oy Tilaukset ja osoitteenmuutokset julkaisut@vtv.fi Lehti on maksuton. ISSN Pdf-verkkolehden ISSN Tarkastusvirasto paneutui pitkän aikavälin ilmastoja energiastrategian valmisteluun ja toimeenpanoon. Sivut Vieraskynä: Vaikuttavuusja tuloksellisuusohjelmasta 16 Hyvästä tarkastustavasta laadukkaisiin päätelmiin 18 Tähtäimessä puoluerahoituksen avoimuus 19 Uutisia 20 Viimeisimmät tarkastuskertomukset Suomi maksaa jäsenmaksuja ja vapaaehtoisia avustuksia kymmenille kansainvälisille järjestöille. Sivut Puoluelakiuudistuksen tavoite on antaa kansalaisille riittävät edellytykset arvioida puolueiden sidonnaisuuksia. Sivut Kriisinhoidosta rakenteellisiin uudistuksiin Viime vuosi oli euroalueen kriisinhallinnan osalta erittäin tapahtumarikas. Suomi ja muut EU-maat sopivat maaliskuun 2012 lopulla periaatepäätöksestä euroalueen palomuurien vahvistamiseksi. Päätöksen mukaisesti väliaikaisen (ERVV) ja pysyvän (EVM) kriisihallintavälineen yhteenlaskettu lainakapasiteetti nousee väliaikaisesti 700 miljardiin euroon. On arvioitu, että järjestelmällä voidaan vastata euroalueen pienempien maiden kriisitilanteisiin, mutta esimerkiksi Espanjan kokoista taloutta ei nykyjärjestelmän keinoin pystyttäisi pelastamaan. Samalla olemme saaneet muistutuksen siitä, että rahoitusmarkkinoiden epävakaus ja finanssikriisit ovat läsnä myös tulevaisuudessa. Euroalueen velkaongelmien hoito tulee kestämään vuosia. Suomen osallistuminen euroalueen yhteiseen kriisinhallintajärjestelmään kasvattaa Suomen varainhankinnan riskejä. Kallistuva varainhankinta saattaa jatkossa heikentää kykyämme vastata sosiaali-, terveysja eläketurvamenoista. Myös vientimarkkinoiden kilpailukyvyn parantaminen voi vaikeutua. Siksi Suomen tulisikin jo nyt suunnata katse yhteiskuntasopimuksen uudistamiseen. Euroalueen velkaongelmien hoito tulee kestämään vuosia. Kriisimaiden tekemien radikaalien sosiaaliturvamuutosten kaltaisia päätöksiä on vaikea yhdistää pohjoismaiseen hyvinvointimalliin. Meidän on toteutettava Suomen kannalta merkittävät ja vastuulliset ratkaisut ennen mahdollista seuraavaa velkakriisin kärjistymistä. Suurin huoli Suomessa on saada aikaan riittävästi konkreettisia toimia, joilla pysäytetään kilpailukyvyn ja vaihtotaseen heikkeneminen. Kriisipolitiikasta ja -ekonomiasta on siirryttävä ratkomaan Euroopan rakenteellista ongelmaa eli velkataakkaa yhdistettynä ikääntymisen ja globalisaation tuomiin kilpailukykyhaasteisiin. Monessa euromaassa yksityisen sektorin velat ovat ajautuneet valtion vastattaviksi, mikä lamaannuttaa sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä valtiontalouden kestävyyden. Uusi talouskoordinaatiota koskeva EU-lainsäädäntö, erityisesti julkisen talouden kehyksistä annettu direktiivi ja talouskurisopimus, otetaan kuluvan vuoden aikana osaksi kansallista lainsäädäntöä. Suomessa on lainsäädännön uudistamisen rinnalla jatkettava julkisen talouden kestävyyden parantamista etenkin kuntasektorilla. Euroalueen ylimmät tarkastusviranomaiset ovat todenneet, että tarkastusvirastot ovat keskeisessä asemassa taloudellisen päätöksenteon tietopohjan varmentamisessa. Ylimmät tarkastusviranomaiset ovatkin aloittaneet selvityksen Euroopan unionin tilastotoimiston Eurostatin kanssa EU-jäsenmaiden tilastoaineiston laadunvarmentamisesta. Valtiontalouden tarkastusvirasto, kuten euroalueen sisarvirastomme, on painottanut ulkoisen tarkastuksen merkitystä julkisen rahan valvonnassa euroalueen vastuujärjestelyissä. Kriisiaikoina ulkoisen tarkastajan merkitys korostuu. Roolimme on kansallisella tasolla varmentaa päätöksenteon tietoperustaa ja arvioida päätösten toimeenpanoa ja toiminnan vaikuttavuutta suhteessa tavoitteisiin. Näin pyrimme tukemaan nyt tarvittavaa visioivaa ja vastuullista poliittista päätöksentekoa, jolla hyvinvointiyhteiskunnan perusta turvataan. Tytti Yli-Viikari 2 3

3 V Suomen velkavastuut rajattava tarkasti Tarkastus vaatii uudenlaista osaamista Suomi on sitoutunut tukemaan euroalueen kriisimaita merkittävillä summilla suoraan ja vakausvälineiden kautta. Mahdollisista uusista vastuista päättää eduskunta. Velkakriisiin ajautuneiden euromaiden auttaminen on hallinnut viime kuukausien poliittista ja taloudellista keskustelua Euroopassa. Myös Suomi on sitoutunut osallistumaan merkittävillä summilla kriisimaiden tukiohjelmiin. Valtiovarainministeriön finanssineuvos Pekka Morén sanoo, että velkavastuita tarkastellessa tulee erottaa jo sovitut vastuut mahdollisista eri ääritilanteissa tulevista uusista vastuista. Suomen antamat sitoumukset muuttuvat konkreettisiksi vastuiksi vain, jos eduskunta niistä erikseen päättää, Morén painottaa. Suurimmat sitoumukset ERVV:lle Toistaiseksi merkittävimmät suorat sitoumukset Suomi on antanut Euroopan väliaikaiselle vakausvälineelle (ERVV). Se on osakeyhtiö, joka lainaa rahaa rahoitusmarkkinoilta euromaiden myöntämien takausten turvin ja välittää rahat edelleen ylivelkaantuneille euromaille. Suomella näitä takausvastuita oli viime vuoden lopussa korkoineen noin 2,1 miljardia euroa. Ne liittyvät Irlannin ja Portugalin tukiohjelmiin. Suomen sitoumukset ERVV:n koko 440 miljardin euron varainhankinnalle voivat olla enintään 13,97 miljardia euroa ilman korkomenoja. Sitoumuksen muuttaminen konkreettiseksi takausvastuuksi edellyttää eduskunnan suostumusta. Helmikuun lopulla euromaat päättivät pitkän kädenväännön jälkeen myöntää Kreikalle uuden 130 miljardin euron lainaohjelman, joka maksetaan ERVV:n kautta. Suomen takaaman lainaosuuden suuruus on noin 2,2 miljardia euroa, joille Kreikka antaa vakuudet. Kaiken kaikkiaan Suomen takausvastuut Kreikka-paketissa voivat kuitenkin kohota noin 5,5 miljardiin euroon. Tämä johtuu siitä, että saadakseen markkinoilta rahoitusta mahdollisimman edullisesti ERVV:n hankkimalle lainalle annetaan niin sanottu ylitakaus. Siksi myös Suomi sitoutuu takaamaan varsinaista lainaosuutta suuremman summan. Heinäkuussa ERVV:n tilalle tulee silloin toimintansa aloittava euromaiden perustama kansainvälinen rahoituslaitos eli Euroopan vakausmekanismi (EVM). ERVV:n tavoin myös EVM myöntää rahoitusta eurovaltioille, jotka eivät saa markkinaehtoista rahoitusta. Suurin ero välineiden välillä on, että EVM:ään eurovaltiot sijoittavat myös pääomaa. EVM:n alkuperäinen pääoma on 80 miljardia euroa ja takausvastuu 620 miljardia euroa. Tosiasiallinen lainanantokyky on 500 Suomen sitoumukset pähkinänkuoressa: ERVM. Toukokuussa 2010 perustetun Euroopan rahoituksenvakautusmekanismin enimmäispääoma on 60 miljardia euroa. Rahasto on myöntänyt lainoja apua tarvitseville Irlannille ja Portugalille. Lainoissa on EUbudjetin takaus. Suomen laskennallinen osuus on 1,6 prosenttia eli 960 miljoonaa euroa. ERVV. Euroopan rahoitusvakausväline on euromaiden kesäkuussa 2010 perustama väliaikainen osakeyhtiö. Se hankkii lainoja markkinoilta ja rahoittaa niillä ylivelkaantuneita euromaita. Suomen takausvastuut olivat viime vuoden lopussa korkoineen noin 2,1 miljardia euroa. Ne liittyvät Irlannin ja Portugalin tukiohjelmiin. Tämän lisäksi Suomen sitoumukset ERVV:n koko 440 miljardin euron varainhankinnalle voivat olla enintään 13,97 miljardia euroa ilman korkomenoja. ERVV:n takauksien käyttö edellyttää eduskunnan suostumusta. Helmikuussa ERVV:n kautta päätettiin myöntää Kreikalle uusi 130 miljardin euron lainaohjelma, jossa Suomen takaaman lainaosuuden suuruus on noin 2,2 miljardia euroa. EVM. Euroopan vakausmekanismi on euromaiden perustama pysyvä kansainvälinen rahoituslaitos. Sen miljardia euroa. Suomen osuus pääomasta on 1,44 miljardia euroa ja takausvastuista 11,14 miljardia euroa. Euroalueen valtiovarainministerit tekivät periaatesopimuksen kriisirahaston kasvattamisesta. ERVV:n ja EVM:n yhteenlaskettu tukikapasiteetti nousee 700 miljardiin euroon. Suomen takausvastuut Kreikka-paketissa voivat nousta 5,5 miljardiin euroon. on tarkoitus aloittaa toimintansa heinäkuun alussa. EVM:n pääoma on 80 miljardia euroa ja takausvastuu 620 miljardia euroa. Tosiasiallinen lainanantokyky on 500 miljardia euroa. Suomen osuus pääomasta on 1,44 miljardia euroa ja takausvastuista 11,14 miljardia euroa. Kahdenväliset lainasitoumukset. Suomen Latvialle, Islannille ja Kreikalle antamien sitoumusten yhteisarvo oli vuoden lopussa runsaat 2,1 miljardia euroa. Latvia ei ole nostanut lainaa, Islanti on nostanut 320 miljoonan lainasta 160 miljoonaa ja Kreikka 1480 miljoonan lainasta 1005 miljoonaa euroa. Muut epäsuorat vastuut. Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n, Maailmanpankin ja EU:n ohjelmien kautta tulevien epäsuorien vastuiden laskennallinen kokonaismäärä oli vuoden lopussa noin neljä miljardia euroa. EKP:n arvopapereiden osto-ohjelma. Euroopan keskuspankki on hankkinut arvopapereiden ostoohjelman puitteissa kriisivaltioiden lainoja, joita Suomen pankin taseessa oli marraskuun lopussa noin 3,6 miljardia euroa. Tieto todennäköisestä summasta riittää Suomen perustuslain mukaan valtion antamien takausten enimmäismäärän tulee olla eduskunnan tiedossa, kun se tekee asiasta päätöksiä. Kriisimaiden tukipaketteihin liittyvissä vastuissa tarkkojen summien määrittäminen on kuitenkin osoittautunut käytännössä mahdottomaksi. Tämä johtuu vakausvälineiden korkokuluista, joiden tarkkaa määrää ei voi etukäteen tietää. Eduskunnan perustuslakivaliokunta joutui ottamaan tähän kantaa viime joulukuussa. Valiokunnan mukaan tieto todennäköisistä summista käytännössä riittää. Helsingin yliopiston eurooppaoikeuden professorin Juha Raition mukaan on kuitenkin epäselvää, missä määrin Suomen sitoumusten suuruus vaikuttaa eduskunnan budjettivaltaan. EVM:n laskennallinen vastuuosuus on iso summa suhteessa Suomen valtion budjettiin (52,5 miljardia euroa tänä vuonna). Puhutaan siis historiallisen suurista summista, joihin ei osattu varautua perustuslakia muutettaessa. Ainoa vaihtoehto on toimia tilanteen vaatimalla tavalla yhdessä muiden euromaiden kanssa. Suomelle kynnyskysymys on, että EVM saa kasvattaa jäsenmaidensa vastuita ainoastaan yksimielisellä päätöksellä. Tästä sovittiin 4 5

4 tammikuussa. Poikkeuksena on nopeita toimia vaativa niin sanottu hätätilamenettely, jossa päätöksiä voidaan tehdä 85 prosentin määräenemmistön turvin. Näiden täsmennysten jälkeen euromaiden riskit voidaan rajata EVM:ssä varsin tarkkaan, Raitio arvioi. Valvonnan järjestämisessä tiivis aikataulu Velkakriisin kärjistyminen on pakottanut rakentamaan tukimekanismeja nopealla aikataululla. VTV:n johtava tuloksellisuustarkastaja Heidi Silvennoinen kertoo, että kiirettä on pitänyt myös vakausvälineiden varainkäytön valvonnan ja tilintarkastuksen järjestämisessä. Tarkastuksen valmistelu on ollut haasteellista jatkuvasti muuttuvien tilanteiden vuoksi. Koko ajan on käynnissä neuvotteluja, Silvennoinen sanoo. Välillä on vaikea erottaa, mistä on päätetty ja mitkä asiat ovat vasta keskustelun asteella. Lisäksi päätöksenteko tapahtuu erilaisissa kokoonpanoissa, kuten päämieskokouksessa, valtiovarainministerien kokouksessa sekä euroryhmän työryhmässä. Tehtyjä sopimuksia ja lakeja on jouduttu korjaamaan jälkikäteen. Vaikeaselkoisuutta lisää aihepiirin voimakas politisoituminen niin euromaiden välillä kuin jäsenmaiden sisäpolitiikassakin. Kiire näkyy Silvennoisen mukaan vakausvälineiden valmistelussa kautta linjan. Tämä on tullut esille muun muassa niin, että tehtyjä sopimuksia ja lakeja on jouduttu korjaamaan jälkikäteen. Osakeyhtiömuotoisessa ERVV:ssä tarkastuksesta vastaa ulkopuolinen tilintarkastusyhteisö. EVM:ssä tarkastus rakentuu laajemmalle pohjalle. Silvennoisen mukaan asiasta on käyty tiiviitä neuvotteluja sen jälkeen kun EVM:ää koskeva valtiosopimus allekirjoitettiin heinäkuussa. EVM on saamassa tarkastuslautakunnan, johon kuuluu vuorotteluperiaatteella kahden euromaan tarkastusviraston edustajia. Lisäksi lautakuntaan tulee edustus Euroopan tilintarkastustuomioistuimesta ja kahdesta tilintarkastusyhteisöstä. Avoinna olevia kysymyksiä ovat vielä tarkastuslautakunnan tarkka tehtävänkuva ja euromaiden edustajien kiertojärjestelmä. Näihin saataneen selvyyttä kevään aikana. Tarkastus vaatii uudenlaista osaamista Euroopan tarkastusvirastojen yhteisenä haasteena on löytää vakausmekanismien valvontaan riittävästi resursseja ja oikeantyyppistä osaamista. Silvennoisen mukaan monimutkaisten välineiden valvonta edellyttää rahoitusmarkkinoiden ja niiden riskienhallinnan ymmärtämistä. Se ei ole tarkastusvirastojen perinteistä toimintakenttää. Toisaalta valtion kassan ja velan hallinta on meille tyypillinen tarkastuskohde, joten siltä pohjalta liikkeelle lähtö myös vakausvälineiden tarkastuksessa on luontevaa. Tarkastuksessa kiinnitetään huomiota myös kansalliseen päätöksentekoprosessiin. Eduskunnan roolin varmistaminen vastuista päätettäessä on Silvennoisen mukaan tärkeää. Prosessi ERVV:ssä menee niin, että valtioneuvosto antaa eduskunnalle tiedonannon ja tekee siitä päätöksen eduskunnan käsittelyn jälkeen. Tiedonantomenettely on kuitenkin hieman ongelmallinen, sillä se ei luonteeltaan koske eduskunnan suostumuksen antamista, vaan valtioneuvoston eduskunnassa nauttiman luottamuksen mittaamista. Budjettikuria ja sen valvontaa tarvitaan Muilta mailta saatujen tukipakettien ohella velkakriisistä selviytyminen edellyttää kriisivaltioilta entistä tiukempaa talouskuria ja talouskasvua. Euroopan raha- ja talousliitossa EMUssa otettiin 15 vuotta sitten käyttöön vakaus- ja kasvusopimus, joka asettaa jäsenmaille tarkat rajat budjetin alijäämälle ja julkiselle velkaantumiselle. Käytännössä sopimus ei ole toiminut, koska moni maa on lipsunut sovituista rajoista. Kasvun ja vakauden ylläpitämiseksi on tehty hyviä sääntöjä, mutta niitä ei ole noudatettu. Valvonta on ollut tehotonta. Komissiolla ei ole esimerkiksi edelleenkään oikeutta viedä vakaus- ja kasvusopimuksen rikkovia maita Euroopan tuomioistuimeen, Juha Raitio sanoo. Myös niin sanottu no bail out -sääntö on päässyt vesittymään. Periaate sisältyy Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen ja sen mukaan kukin jäsenvaltio vastaa omista velvoitteistaan, eivätkä muut jäsenet lähde rahoittamaan ylivelkaantuneita maita. ERVV ja EVM kiertävät tietyllä tavalla no bail out -kiellon. Ne ovat tapoja rahoittaa kriisissä olevia euromaita muiden jäsenmaiden verovaroilla. ERVV:ssä tämä tapahtuu euromaiden antamista takauksista. EVM:ssä annetaan pääomia ja takauslupauksia. Raition mielestä jäsenmaiden taloudenpidon valvonnan tehostaminen on oleellista EU:ssa. Yksi parannus on Euroopan parlamentin hyväksymä niin sanottu six pack -lakipaketti, joka antaa Euroopan komissiolle mahdollisuuden jäsenmaiden talouspolitiikan tiiviimpään tarkkailuun. Raition mielestä askel parempaan suuntaan on myös valmisteilla oleva budjettikurisopimus. Se velvoittaisi jäsenmaat pitämään julkisen talouden alijäämän kurissa kansallisella lainsäädännöllä. Matti Remes kuvat istockphoto.com/adriana3d istockphoto.com/susanneb Valtion vastuusitoumukset raportoidaan tilinpäätöksessä Valtion taseen ulkopuolisista vastuista eli valtiontakauksista, -takuista ja muista vastuusitoumuksista raportoidaan valtion tilinpäätöksen liitteessä 12. Sen mukaan valtion vastuiden määrä vuonna 2010 oli 17,2 miljardia euroa. Euroalueen rahoitusvakausjärjestelyt kasvattivat vastuusitoumusten määrää 9,9 miljardia euroa vuonna Jos nämä vastuut tulevat maksettaviksi, ne rahoitetaan valtion talousarviosta. Valtion vastuusitoumuksilla voi olla budjettivaikutuksia vuosiksi eteenpäin, tai ne voivat sitoa talousarvion määrärahoja vasta vuosien kuluttua. Tarkastusvirasto julkaisi maaliskuussa tarkastuskertomuksen euroalueen rahoitusvakausjärjestelyjen sitoumuksista. Tarkastuksessa selvitettiin, antoiko vuoden 2010 tilinpäätöskertomus oikean ja riittävän kuvan valtion vastuusitoumuksista sekä niiden realisoitumiseen liittyvistä riskeistä. Lisäksi arvioitiin, antaako nykyinen tilinpäätösohjeistus edellytykset tuottaa luotettavaa tietoa valtion vastuista ja niiden riskeistä. Tarkastus toteutettiin siten, että virallista ohjeistusta ja toteutuneita kirjauskäytäntöjä verrattiin kansainvälisten tilinpäätösstandardien mukaisiin raportointisuosituksiin. Tarkastuksen perusteella valtion tilinpäätöksen liite 12 ei yksin antanut oikeaa ja riittävää kuvaa varsinkaan monimutkaisten vastuuerien riskialttiudesta ja sitovuudesta, vaan tueksi tarvitaan sanallista kuvausta tilinpäätöskertomuksen tekstiosiossa. Tiedon esittäminen sanallisessa muodossa on tarpeellista ainakin silloin, kun vastuun suuruus ei yksiselitteisesti ole määriteltävissä tai kun pelkkä numeerinen esitys ei riittävällä tavalla kuvaa vastuun moniulotteisuutta. Valtion tilinpäätöksessä kerrotaan Euroopan rahoitusvakausvälineestä tehdyn puitesopimuksen mukainen Suomen valtion takauksien enimmäismäärä, johon eduskunta on antanut sitoutumisvaltuuden. Tilinpäätöksessä pitäisi kuitenkin myös selvästi kertoa, mihin euromäärään valtio on tosiasiassa sitoutunut ja käyttänyt sitoutumisvaltuutta. Valtion vastuusitoumuksia ja riskejä koskevaa raportointia voidaan kehittää kansainvälisiä tilinpäätösstandardeja hyödyntäen. IFRS- ja IPSAS-standardeissa esitetään yleiset periaatteet siitä, miten eri vastuiden sisältämää riskiä tulee arvioida ja millä perusteella niistä raportoidaan. Heidi Silvennoinen Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 4/2012: Euroalueen rahoitusvakausjärjestelyjen sitoumukset 6 7

5 E Taantuma auttaa Kioton velvoitteiden saavuttamisessa Ilmastopolitiikan tavoitteet ja arki Tarkastusvirasto paneutui pitkän aikavälin ilmastoja energiastrategian valmisteluun ja toimeenpanoon. Euroopan unioni on asettanut jäsenvaltioita oikeudellisesti sitovia ilmasto- ja energiapoliittisia tavoitteita, jotka tulee toteuttaa vuoteen 2020 mennessä. Päästökauppasektorin ulkopuolisia päästöjä tulee vähentää 16 prosentilla, ja uusiutuvan energian osuus on määrä nostaa 38 prosenttiin. Suomi hyväksyi nämä tavoitteet vuoden 2008 ilmasto- ja energiastrategiassaan. Noin puolet Suomen kasvihuonekaasupäästöistä, kuten suurimpien teollisuus- ja energialaitosten päästöt, kuuluvat EU:n päästökaupan piiriin. Valtio on päävastuussa päästökaupan ulkopuolisista päästöistä, joista merkittävimmät aiheutuvat liikenteestä (40 prosenttia) ja maataloudesta (noin 15 prosenttia). Toimeenpano edennyt vaihtelevasti Liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoitteeksi asetettiin 15 prosenttia, ja strategian toimeenpano on edennyt melko hyvin. Liikenteen lisääntyminen on kuitenkin kumonnut myönteiset vaikutukset joistakin jo tehdyistä päästövähennystoimista. Niitä ovat esimerkiksi vähäpäästöisten autojen suosimisen verotuksellisin keinoin ja biopolttoaineiden käytön lisääminen. Maatalouden päästövähennystavoitteeksi asetettiin strategiassa 13 prosenttia. Tämän saavuttaminen näyttää vaikealta, sillä tiedossa ei ole juurikaan keinoja, joiden avulla päästöjä voitaisiin tehokkaasti vähentää. Tunnetuinta keinoa vähentää maaperäpäästöjä eli viljelyn rajoittamista turv la ei ole maatalouspoliittisista syistä nähty järkeväksi ottaa käyttöön. Sen sijaan uusiutuvan energian toimeenpano on ollut ripeää. Sen tukemiseksi on otettu käyttöön syöttötariffi eli hintatakuu. Tärkein ja kustannustehokkain tapa tuottaa uusiutuvaa energiaa on metsäteollisuuden sivutuotteiden hyödyntäminen. Haastetta tuo se, että jos metsäteollisuustuotanto taantumassa supistuu, myös mahdollisuudet sivutuotteiden hyödyntämiseen vähenevät. Biopolttoaineen osuuden nostaminen kymmeneen prosenttiin on osa EU:n velvoitteita. Suomi on kasvattanut tavoitetta 20 prosenttiin, jossa niin sanotun toisen sukupolven biopolttoaineet lasketaan kaksinkertaisesti. Kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen kannalta tämä ei välttämättä ole kaikkein tehokkainta, sillä vaikka biopolttoaine lasketaan päästöttömäksi, sen todelliset päästöt voivat vaihdella huomattavasti. Päästövähennysten kannalta todennäköisesti tehokkaampi tapa olisi ollut nostaa kansallista energiatehokkuustavoitetta. Energian säästö auttaisi myös lisäämään uusiutuvan energian käyttöä, sillä tavoite lasketaan suhteessa energian loppukulutukseen. Ilmasto- ja energiateeman tarkastuskokonaisuus Ilmastonmuutoksen hillintä - ilmasto- ja energiastrategian valmistelu ja toimeenpano (tarkastuskertomus 235/2011) Energia- ja ilmastoteknologian tukeminen (tarkastuskertomus 227/2011) Uusiutuvien energiamuotojen edistäminen (tarkastuskertomus 213/2010) Valtio tonttitarjonnan lisääjänä ja yhdyskuntarakenteen eheyttäjänä (tarkastuskertomus 208/2010) Päästökauppa - Kioton joustomekanismit (tarkastuskertomus 200/2009) Biopolttoaineen todelliset päästöt voivat vaihdella huomattavasti. Ilmastorahoituksen ongelmakohdat Vuonna 2011 ilmastorahoituksen osuus valtion budjetissa oli noin 550 miljoonaa euroa. Rahoitus kaksinkertaistui vuosina Erityisesti uusiutuvan energian rahoitusta on lisätty. Pelkkä ilmastorahoituksen määrä ei vielä kerro, onko rahoituksella saatu aikaan tuloksia. Tarkastusvirasto on havainnut ongelmia esimerkiksi suurimman ilmastomenoerän eli tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan tavoitteiden toteutumisessa. Toisaalta voidaan tarkastella rahoitusta, joka ei ole ensisijassa ilmastoperusteista, mutta voisi edistää myös päästövähennyksiä. Esimerkiksi finanssikriisin jälkeen taloutta elvytettiin muun muassa rakentamiseen kohdistetulla lisärahoituksella. Näitä varoja olisi voitu kohdistaa myös energiatehokkuuden lisäämiseen, mikä olisi edistänyt päästövähennyksiä elvytysrahojen työllisyysvaikutuksista tinkimättä. Ilmastorahoituksen tehokkuuden kannalta ongelmallisia ovat rahoitus ja tukimuodot, jotka vievät kehitystä ilmastotavoitteiden kannalta väärään suuntaan. Fossiilisia polttoaineita tuetaan globaalisti edelleen mittavasti. Suomessa yksittäisiä tukimuotoja ovat esimerkiksi energiaintensiivisen teollisuuden ja maatalouden energiaveron palautukset sekä yksityisautoilua hyödyttävät liikenteen verotuet. Kioton pöytäkirjan mukaan ristiriitaisia tukia tai verokannustimia tulisi asteittain vähentää. Tarkastuksen aikana systemaattista selvitystyötä ei ollut käynnistetty. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan päinvastaisiin suuntiin vaikuttavien tukien selvittäminen lisäisi rahoituksen läpinäkyvyyttä. Kustannustehokkuus ja vaikuttavuus Strategian toimeenpanon arvioinnin lisäksi tarkastusvirasto arvioi sen valmistelua. Tarkastuksessa todettiin, että valmistelua olisi voitu tehostaa laajentamalla osallistumismahdollisuuksia. Esimerkiksi kuntien ja kansalaisten rooli jäi ohueksi. Strategia oli vaikeaselkoinen, ja valmistelun tietopohjassa oli puutteita erityisesti toimien kustannustehokkuuden osalta. Kustannustehokkuutta ja vaikuttavuutta ei ole helppo arvioida ilmastoasioiden kaltaisissa mutkikkaissa kokonaisuuksissa. Ilmastopolitiikan tehokkuus voi näyttää hyvinkin erilaiselta riippuen tarkasteltavasta aikavälistä tai siitä, arvioidaanko yksittäisiä toimenpiteitä vai kokonaisuutta. Asetelmaan vaikuttaa myös, missä määrin ilmastotavoitteiden rinnalla arvioidaan energiapoliittisia tavoitteita. Lisäksi uusia toimia otetaan käyttöön koko ajan. Vaikuttavuutta arvioidessa on vaikea erotella tekijöitä, jotka todellisuudessa aikaansaavat päästövähennyksiä. Esimerkiksi raskasta teollisuutta supistanut taloustaantuma on osin vaikuttanut siihen, että Suomi näyttää saavuttavan Kioton velvoitteen vuosien päästöjen vakiinnuttamisesta vuoden 1990 tasolle. Ruotsista samankaltaisia havaintoja Tietopohjaan, kustannustehokkuuteen ja vaikuttavuuteen liittyviä kysymyksiä työstettiin maaliskuussa Helsingissä järjestetyssä työpajassa. Myös Ruotsissa on käynnissä laaja ilmastotarkastusten kokonaisuus, jota toteuttaa Ruotsin tarkastusviranomainen Riksrevisionen. Ruotsin ilmastopolitiikkaan vaikuttaa se, että Ruotsilla on mahdollisuus lisätä Kioton kaudella päästöjä vuoden 1990 tasoon verrattuna. Tavoitetta on kiristetty kansallisesti, ja päästöt näyttävät ennusteiden mukaan laskevan vielä tätäkin enemmän. Päästöylijäämien käytöstä ei kuitenkaan ole tehty päätöstä. Ne voitaisiin mitätöidä, jolloin globaalit päästöt vähenisivät, tai myydä tai säästää seuraavalle kaudelle. Jälkimmäiset vaihtoehdot hyödyttäisivät Ruotsia, mutta eivät ilmastoa. Ruotsissa tarkastettiin myös ilmastoperusteisia veroja. Saastuttaja maksaa -periaatteen ei todettu toteutuvan, sillä Ruotsissa kotita loudet maksavat kaksikymmentäkertaisen hinnan hiilidioksiditonnista verrattuna teollisuuteen ja energiantuotantoon. Biopolttoaineiden verohelpotuksen puolestaan katsottiin olevan suhteellisen kallis päästövähennyskeino verrattuna esimerkiksi hiilidioksidiveroon. Vaikka tarkastusaiheet ovat erilaisia Suomessa ja Ruotsissa, keskeiset havainnot ovat varsin samankaltaisia. Tavoitteista, toimista ja tuloksista saadut liian vähäiset tiedot ja läpinäkyvyyden puute vaikeuttavat työtä. Epäselvää on varsinkin se, missä määrin ilmastotavoitteiden käytännön toteuttaminen lopulta vähentää päästöjä. Vivi Niemenmaa kuva Futureimagebank 8 9

6 YK/Marco Castro S Sivistysvaltiona Suomi tukee kansainvälisiä järjestöjä Ei löysää rahaa maailmalle Suomi maksaa jäsenmaksuja ja vapaaehtoisia avustuksia kymmenille kansainvälisille järjestöille. Kansallisen valvonnan ja järjestöjen oman tarkastuksen välillä tulee noudattaa tarkkaa työnjakoa. Suomen jäsenmaksut ja muut maksatukset kansainvälisille järjestöille ja rahoituslaitoksille nousevat vuosittain satoihin miljooniin euroihin. Järjestöjen suuri määrä ja hyvin erilainen toimikenttä tuovat varainkäytön valvontaan omat haasteensa. Lähtökohtana on kansainvälisten järjestöjen oman tarkastustoiminnan ja kansallisen valvonnan selkeä työnjako. VTV:n johtava tilintarkastaja Pasi Tervasmäki vastaa ulkoasiainministeriön hallinnonalasta. Kansallisten tarkastusvirastojen tarkastusoikeus ei ulotu kansainvälisten järjestöjen toimintaan. VTV:n vastuulla ovat esimerkiksi tarkastukset, jotka liittyvät Suomen järjestöille tekemiin maksatuksiin, Tervasmäki sanoo. Käytännöt vaihtelevat järjestöittäin Kansainvälisten järjestöjen jäsenmaat sopivat järjestön varainkäytön sisäisestä valvonnasta ja tilintarkastuksesta. Nämä asiat kirjataan myös järjestön sääntöihin. Käytännöt kuitenkin vaihtelevat. Esimerkiksi Pohjoismaiden ministerineu- vostossa on sovittu, että sen tilit tarkastaa Tanskan valtiontalouden tarkastusvirasto. Ministerineuvoston sihteeristö on Kööpenhaminassa, Tervasmäki sanoo. YK-järjestöissä puolestaan jäsenmaat yleensä valitsevat keskuudestaan kolme tilintarkastajaa. He ovat tavallisesti kansallisten tarkastusvirastojen ylimpiä virkamiehiä, joiden apuna on avustavaa tarkastajakuntaa. Tieto tarkastuksesta Suomen edustajilta Vaikka VTV:n tarkastus ei ulotu suoraan kansainvälisiin järjestöihin, ulkoasiainministeriön tilintarkastajan tulee jossakin määrin tuntea Suomelta tukea saavien järjestöjen hallinnointitapoja ja tarkastuksen järjestämistä. Tilintarkastaja saa tietoa muun muassa järjestöjen seurantaelimiin kuuluvilta suomalaisilta virkamiehiltä. He saavat tiedokseen seurantaraportteja, tilintarkastuskertomuksia ja tarkastuskertomuksia. Niiden avulla muodostuu yleiskuva varojen hallinnoinnista ja siitä, onko varat käytetty käyttötarkoituksiin, jotka Suomen talousarvioissa on päätetty. Esimerkiksi YK:ssa on komitea, jossa budjettiraportteja ja rahojen käyttöä seurataan. Komitean työhön New Yorkissa osallistuu Suomen YK-edustuston virkamies. Saadun tiedon perusteella ulkoasiainministeriössä voidaan arvioida esimerkiksi tulevien maksatusten painotusta ja aikataulua. Yleiskokouksen täysistunto YK:n päämajassa New Yorkissa. Kohteet valitaan riskianalyysin avulla VTV käynnistää ulkoasiainministeriön vuosittaisen tarkastuksen loppukesällä. Tarkastuksen kohteet valitaan riskianalyysin perusteella. Valintakriteereistä yksi on varainkäytön suuri volyymi. Kansainvälisten järjestöjen jäsenmaksut ja ulkoasiainministeriön eteenpäin jakamat rahat eli niin sanotut siirtotalouden kulut ovat suurin kuluerä. Ulkoasiainministeriön hallinnon ylläpitäminen on vain neljäs viidesosa kokonaiskuluista, Tervasmäki sanoo. VTV:n tarkastuksessa selvitetään, onko kansainvälisille järjestöille suunnatut maksatukset tehty sopimusten edellyttämällä tavalla ja sovittuna aikana. Arvioimme myös ulkoasiainministeriön sisäistä varainkäytön valvontaa ja sitä, kuinka hyvin ministeriössä ollaan selvillä järjestöissä tehtävästä varainkäytön valvonnasta. Tervasmäki kiinnittää myös huomiota siihen, kuinka aktiivisesti Suomen edustajat osallistuvat järjestöjen toimielinten kokouksiin ja 10 11

7 millaisiin toimenpiteisiin he ryhtyvät, jos jotakin erityistä ilmenee. Suomi voi näin olla aktiivinen ja pyrkiä muuttamaan huonoksi havaittuja käytäntöjä. Tarkastaminen on vuoropuhelua VTV:n tarkastustyöhön sisältyy muun muassa kirjanpitoaineistojen ja asiakirjojen analysointia sekä haastatteluja tarkastuskohteessa. Tarkastusvirasto antaa tarkastustuloksista vuoden aikana väliraportteja ja tarkastuskauden päätteeksi tilintarkastuskertomuksen. Tervasmäen mukaan tarkastaja käy jatkuvaa vuoropuhelua tarkastettavan kohteen henkilöstön kanssa. Reilun pelin henkeen kuuluu, että havainnoista kerrotaan välittömästi ja annetaan siten Tuettavat kohteet on tarkkaan harkittu eikä löysää rahaa ole käytössä. ESA/NASA/ André Kuipers Yövalaistu Eurooppa näkyy Euroopan avaruusjärjestön avaruusasemalta ISSiltä. mahdollisuus asian korjaamiseen. Kansainvälisten järjestöjen maksatuksissa löytyy silloin tällöin huolimattomuusvirheitä. Joskus huomautetaan myös jäsenmaksujen maksamisesta etuajassa. Kokonaisuudessaan varainkäyttö vaikuttaa kuitenkin hyvin suunnitellulta, Tervasmäki tiivistää. Kansainvälisten järjestöjen maksatuksista syntyy kokonaiskuva, että riski on suhteellisen hyvin hallittu. Tuettavat kohteet on tarkkaan harkittu eikä löysää rahaa ole käytössä. Kansainvälisiin järjestöihin kuuluminen on vapaaehtoista. On kuitenkin sivistysvaltion merkki, että maa on hyvin edustettuna kansainvälisillä foorumeilla. Eniten järjestöjä ulkoasiainministeriön vastuulla Suhteista kansainvälisiin järjestöihin vastaavat useat hallinnonalat. Suurimmista maksatuksista eli Suomen maksuista Euroopan unionille vastaa valtiovarainministeriö. Lukumäärältään eniten kansainvälisiä järjestöjä on kuitenkin ulkoasiainministeriön vastuulla. Kansainvälisten järjestöjen joukko, jolle ulkoasiainministeriö maksaa jäsenmaksuja ja vapaaehtoisia rahoitusavustuksia, on melko vakiintunut. Valtaosa maksatuksista kohdistuu laajasti tunnetuille järjestöille, Tervasmäki sanoo. Suurimpiin avustuskohteisiin kuuluvat tämän vuoden talousarviossa maksuosuudet Pohjoismaiden ministerineuvostoon (23 miljoonaa euroa), YK:n rauhanturvajoukkoihin (29 miljoonaa euroa) ja YK:n talousarvioon (10 miljoonaa euroa). Järjestöjen jäsenmaat sopivat keskenään kunkin maan maksuosuuden järjestön budjetista. Valtaosa maksuista säilyy suunnilleen samana vuodesta toiseen. Eniten vuosittain vaihtelevat YK:n rauhanturvaamisen maksut, joiden suuruus riippuu rauhoitettavien kriisipesäkkeiden määrästä. Ulkoasiainministeriö vastaa myös Suomen maksuosuuksista useille kansainvälisille rahoituslaitoksille, muun muassa Maailmanpankille ja alueellisille kehityspankeille. Vuosikymmenien aikana maksetut osuudet ovat yhteensä runsaat 1,4 miljardia euroa vuoden 2010 valuuttakurssien mukaan. YK:n ohjelmat kitkevät lukutaidottomuutta. Jamaikalainen tyttö opettelee kirjoittamaan. YK/Marco Dormino SPR/Olav A. Saltbones Kansainvälisen Punaisen Ristin avustusjakelua Pakistanin tulva-alueella. Humanitaarisen avun tuloksellisuus syyniin Suomen tukemien järjestöjen määrä näyttää huomattavasti suuremmalta, kun lukuun lasketaan mukaan kansainväliset kehitysjärjestöt, joille maksetaan avustuksia kehitysyhteistyövaroista. VTV:n johtava tuloksellisuustarkastaja Berndt Lindman kertoo, että kehitysyhteistyö on VTV:n ulkoasiainministeriöön kohdistaman tuloksellisuustarkastuksen painopistealue. Tarkastusaiheet valitaan riskianalyysin perusteella, hän sanoo. Tuoreimman tuloksellisuustarkastuksen kohteena oli humanitaarinen apu, josta suurin osa kohdistuu luonnonkatastrofien ja aseellisten konfliktien uhreille kansainvälisten järjestöjen välityksellä. Näitä ovat esimerkiksi YK:n pakolaisjärjestö UNHCR, elintarvikeohjelma WFP ja Kansainvälinen Punainen Risti. Aihe otettiin viraston tarkastussuunnitelmaan siinä havaittujen tuloksellisuusriskien vuoksi. Tätä aluetta ei myöskään ollut aiemmin tarkastettu. Avun hallinnointiin lisää tehokkuutta Tarkastuksessa analysoitiin vuosien humanitäärisen avun päätöksenteko- ja maksuprosessia ministeriössä. Analyysin pohjalta tehtiin ehdotuksia avun hallinnoinnin kehittämiseksi. Työn alkuvaiheessa VTV:ssä käytiin läpi 35 kansainvälistä evaluointia, joiden perusteella on mahdollista arvioida humanitaarisen avun tilaa. Viime vuosien suuret katastrofit ovat osoittaneet, että avun toimivuudessa on paljon parannettavaa. Suurimmat ongelmat ovat avun heikko koordinointi ja se, että avustukset eivät kohdistu avun tarpeen mukaan. Myös avustustyöntekijöiden turvallisuus on noussut huolenaiheeksi Somalian kaltaisissa maissa, Berndt Lindman listaa. YK-järjestöillä ei ole kentällä aina omaa toimeenpanevaa organisaatiotaan, vaan ne kanavoivat apunsa usein paikallisten kansalaisjärjestöjen kautta. Yhteistyön järjestäminen ja sopimusten tekeminen hidastaa avun perillemenoa. Kansalaisjärjestöt ovat kuitenkin YK:ta nopeampia toimeenpanemaan hankkeitaan. Järjestöjen seurannan perusteella humanitaarisen avun lyhyen aikavälin tuloksista esimerkiksi ruokaa saaneiden ihmisten määrästä saadaan hyvin tietoa. Sen sijaan avun pitkäaikaisia vaikutuksia on seurattu liian vähän, Lindman sanoo

8 Raportoinnissa paljon huomautettavaa VTV:n tarkastuksessa käytiin läpi kuusi kansainvälisen järjestön ja neljä suomalaisen järjestön avustusohjelmaa. Huomautettavaa löytyi ennen muuta puutteellisesta ja kirjavasta raportoinnista. Raportoinnista puuttuu yhdenmukaisuus. Aina ei myöskään saa selvää, kuinka paljon ja miten Suomen raha on käytetty. Hallintokulujen käsittelyn läpinäkyvyyttä tulee lisätä. Niiden veloittamisen tulee aina perustua ministeriön ja järjestön väliseen sopimukseen. On myös selvitettävä, voisiko hallintokuluista raportoida nykyistä kattavammin ja yhdenmukaisemmin. Suomi on keskittänyt avun suhteellisen pienelle määrälle humanitaarisen avun järjestöjä. Tämä antaa Lindmanin mukaan mahdollisuuden päästä päätöselimiin, joissa asioihin voi vaikuttaa. Suomen humanitaarinen apu on integroitu kansainväliseen järjestelmään. Tuloksellisuus riippuu siitä, miten järjestelmä toimii kokonaisuudessaan. Tavoitteisiin on vielä matkaa. Onkin hyvä, että tehostamistoimenpiteitä on vireillä. Suomi tukee voimakkaasti esimerkiksi humanitaarisen reformin eteenpäin viemistä. Suomen humanitaarisen avun määrärahat ovat tänä vuonna vajaat 84 miljoonaa euroa. Se on pieni summa kaikesta humanitaarisesta avusta, jonka arvioidaan olevan vuosittain 15 miljardia Yhdysvaltain dollaria. Matti Remes SPR/ Jonathan Kalan Ulkoinen tarkastus Euroopan avaruusjärjestössä Euroopan avaruusjärjestö ESAssa on 19 jäsenvaltiota, ja sen vuotuinen budjetti on noin neljä miljardia euroa. Suomi on kuulunut ESAan liitännäisjäsenenä vuodesta 1987 ja varsinaisena jäsenenä vuodesta 1995 lähtien. Suomen vuotuinen maksuosuus on noin 20 miljoonaa euroa. Henkilökuntaa järjestöllä on noin Ulkoisesta tarkastuksesta on sovittu ESAn yleissopimuksessa ja sen liitteessä. Sopimuksen mukaan järjestön kirjanpidon, tilinpäätöksen ja taloudenhoidon tarkastaa ulkoinen tarkastuskomissio, jonka jäsenyys on kiertävä. Neuvosto, joka on järjestön korkeinta päätösvaltaa käyttävä elin, valitsee vuorossa olevasta maasta komissaarin toimimaan tarkastuskomission jäsenenä neljän vuoden ajan. Tarkastuskomissaari toimii kolmantena vuonna tarkastuskomission puheenjohtajana. Komissaarin lisäksi maasta valitaan neljäksi vuodeksi tarkastaja työskentelemään tarkastuskomission alaisuudessa. Tarkastuskomissiolla on kokouksia vuosittain noin kuusi. Tämän lisäksi komissaarit ottavat vuoden mittaan kantaa järjestön taloudenpidossa esiin tulleisiin kysymyksiin. Tämä saattaa tapahtua nopeallakin aikataululla. Tarkastuskomission tärkein tehtävä on vuosittaisen, tilinpäätöslaskelmia koskevan tarkastuskertomuksen antaminen. Se käsitellään hallinto- ja talouskomiteassa ja hyväksytään lopullisesti neuvostossa. Samassa neuvoston istunnossa käsitellään myös tilinpäätöksen hyväksyminen ja järjestön pääjohtajan vastuuvapauden myöntäminen. Tarkastajat työskentelevät suurimman osan neljän vuoden työrupeamastaan Pariisissa Euroopan avaruusjärjestön päämajassa. Tämän lisäksi he tekevät säännöllisesti tarkastusmatkoja avaruusjärjestön muihin toimipaikkoihin. Toimipaikoista tärkeimpiä on Alankomaiden Noordwijkissa sijaitseva ESTEC (European Space Research and Technology Centre), jossa kehitetään ESAn avaruusaluksia ja niihin liittyvää teknologiaa. Usein tarkastusmatkojen kohteena on myös ESRIN (European Space Research Institute), joka sijaitsee lähellä Roomaa. Tässä toimipaikassa kerätään, säilytetään ja jaetaan satelliittitietoja ESAn jäsenmaille, ja se toimii myös järjestön informaatioteknologiakeskuksena. ESA otti vuonna 2010 käyttöön IPSAS-standardit ja siirtyi maksuperusteisesta kirjanpidosta suoriteperusteisuuteen. Tämä työllistää tarkastuskomission jäseniä ja tarkastajia vielä joitakin vuosia. Lisätyötä on tuonut myös taloushallintaohjelmiston vaihtaminen. Haasteista on kuitenkin selvitty tarkastuskollegojen ammattitaidon ja sujuvan yhteistyön avulla. Petri Nurmi ja Jari Sanaskoski Tilintarkastuspäällikkö Jari Sanaskoski työskentelee oman toimensa ohella ESAn tarkastuskomissiossa Johtava tuloksellisuustarkastaja Petri Nurmi työskentelee ESAssa tarkastajana Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmasta Hallitusohjelmassa siirrytään tuottavuusohjelmasta vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmaan. Myös tuottavuusohjelmassa pyrittiin parantamaan vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta. Mittareina olivat henkilötyövuosien vähentämistavoitteet ja niiden saavuttaminen. Hallitus määritteli vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelman sisältöä alustavasti iltakoulussa Ohjelma säilyttää entisen tuottavuusohjelman myötä sovitut säästötavoitteet ennallaan, mutta jättää paljon liikkumavaraa tavoitteiden saavuttamisen keinoihin. Uudessa ohjelmassa haetaan laaja-alaisesti toiminnan vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta ja niitä koskevia mittareita. Hallitusohjelma painottaa tuloksellisuuden eri osa-alueiden tasapainoista tarkastelua. Tuloksellisuutta tavoitellaan aidosti tuottavuutta lisäävin toimenpitein. Työ muuttuu samalla työntekijälle mielekkäämmäksi. Eri teemoja työstää kolme työryhmää. Inhimillisen pääoman työryhmä pohtii tuloksellista toimintakulttuuria, työyhteisön aikaansaavuutta ja työurien pidentämistä. Toinen ryhmä pyrkii uudistamaan tuloksellisuuteen liittyvää käsitteistöä sekä kehittämään tuloksellisuusajattelua ja arviointia. OKolmannen työryhmän tavoitteena on löytää keinoja valtion toimintojen uudistamiseen. Valtiovarainministeriö pyysi hallinnonaloilta helmikuun loppuun mennessä tilannekuvaukset vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta lisäävistä jo päätetyistä toimenpiteistä. Samalla pyydettiin odotuksia ja ehdotuksia painopisteiksi ja toimiksi vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmalle. Ministeriöiden odotuksissa todettiin muun muassa, että julkisen toiminnan seurauksilla on mittakaavaltaan pelkkiä valtion oman toiminnan kustannuksia merkittävämmät taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Vaikuttavuustavoitteiden huomioon ottaminen päätöksenteossa on siten oleellista. Kuvauksissa korostettiin hallinnonalarajat ylittävää tarkastelua sekä hallinnollisten ja lainsäädännöllisten esteiden poistamista. Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelman toivotaan toimivan kokoavana ja koordinoivana käynnissä oleville ja uusille hankkeille. Ministerivaliokunta antanee lisää linjauksia vuoden 2012 aikana valmisteltaville hallinnonalakohtaisille vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmille. Tuloksellisuuskäsitteet ja arviointimenetelmät määritellään loppukesään mennessä. Samoin kehitetään väline ydintoimintojen analysoimiselle. Tuloksellisuutta tavoitellaan aidosti tuottavuutta lisäävin toimenpitein. Vieraskynä Teuvo Metsäpelto Kirjoittaja on valtion työmarkkinajohtaja ja työskentelee valtiovarainministeriössä. Hänen johtamansa osasto toimii vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelman vastuuosastona ministeriössä. Kuva Aurora Reinhart Kenian Punainen Risti kuljettaa ja jakaa puhdasta vettä Itä-Afrikassa

9 Tarkastuskertomus ei ole foorumi yksittäisen asiantuntijan mielipiteille. Hyvästä tarkastustavasta laadukkaisiin päätelmiin Tarkastusvirasto arvioi säännöllisesti oman toimintansa laatua. Arvioinnissa hyödynnetään myös riippumattomia asiantuntijoita ja tarkastuskohteiden antamia palautteita. Valtiontalouden tarkastusvirasto on perustuslaissa säädetty valtiontalouden ulkoinen tarkastaja, jolla on riippumaton asema ja laajat tiedonsaantioikeudet. Tästä erityisasemasta johtuen viraston tarkastusten laatu on ensiarvoisen tärkeää. Tarkastuskertomus ei ole foorumi yksittäisen asiantuntijan mielipiteille, vaan tarkastusaineiston perusteella muodostettu ja huolella punnittu kannanotto tarkastetusta asiasta. Laadunvarmistuksen tärkein väline on Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusohjeistus, joka kuvaa noudatettavan hyvän tarkastus- tavan. Ohjeet perustuvat julkisen talouden ja hallinnon ylintä ulkoista tarkastusta koskeviin kansainvälisiin ISSAI-standardeihin. Esimerkiksi tuloksellisuustarkastuksen ohje kattaa kaikki tarkastuksen vaiheet: suunnittelun, toteutuksen, raportoinnin ja jälkiseurannan. Jokaisessa tarkastuksessa määritellään tarkastuskysymys, johon haetaan vastausta, kriteerit, joilla kohteena olevaa toimintaa arvioidaan sekä aineisto ja menetelmät, joita tarkastuksessa käytetään. Kannanotot johdetaan tarkastushavainnoista johdonmukaisesti ja objektiivisesti. Palautteet täsmentävät luonnosta Tarkastuksen loppuvaiheessa laatua varmistetaan sisäisellä laadunvarmistusmenettelyllä, johon voi osallistua useita riippumattomia asiantuntijoita. Lisäksi ennen kertomuksen julkaisua tarkastusvirasto pyytää vastuutahoilta palautetta kertomusluonnoksesta varmistaakseen, että mitään olennaista ei ole jäänyt huomiotta. Palautteet käydään huolellisesti läpi ja tahattomat virheet oikaistaan. Tarvittaessa tehdään myös teknisluonteisia täsmennyksiä. Kertomustekstiä voidaan täydentää myös siksi, että tarkastuskohteessa on tapahtunut aineiston hankinnan jälkeen muutoksia. Tarkastusvirasto arvioi toimintansa laatua säännönmukaisesti myös muilla keinoin. Tuloksellisuustarkastus käy systemaattisesti läpi kaikki tarkastuskertomukset ja punnitsee, miten toteutus on onnistunut. Annettujen suositusten toteutumista seurataan jälkiseurannalla keskimäärin kolme vuotta tarkastuksen valmistumisen jälkeen. Parhaillaan on myös käynnissä tarkastusviraston laadunhallintajärjestelmää koskeva kansainvälinen vertaisarviointi. Tarkastuskertomus vaatii näkökulman valintaa Tarkastuksen laatu ja hyvä tarkastustapa kuitenkin puhuttavat. Varsinkin palauteprosessi saatetaan kokea turhauttavaksi, jos annettua palautetta ei kertomuksessa hyödynnetä siten kuin toivottaisiin. On syytä huomata, että kertomusluonnoksesta pyydettävä palaute ei ole tarkastuksen tiedonhankinnan väline tarkastuskohteelta. Luonnoksen tulee olla sisällöltään ja muodoltaan mahdollisimman lähellä lopullista tarkastuskertomusta, jolloin valmis kertomus ei tule yllätyksenä tarkastuskohteelle. Tämä kuuluu hyvään tarkastustapaan. Myös käsitys tarkastuksen laadusta muotoutuu kohteessa pitkälti luonnoksen perusteella. Siksi tarkastusviraston on perusteltua tehdä keskeinen sisällöllinen laadunvarmistus jo ennen palautekierrosta. Tarkastuskertomus ei ole toisin kuin erilaiset työryhmäraportit asiakirja, jossa kuvataan eri tahojen näkemyksiä ja kehittämisehdotuksia aiheesta. Tarkastuskertomuksessa kirjataan vain asiat, jotka ovat relevantteja tarkastuskysymykseen vastaamiseksi. Palautteen huomiointi tarkoittaa siis sitä, että palaute käsitellään ja arvioidaan sen olennaisuuden näkökulmasta. Tarkastuksia joudutaan aina rajaamaan. Kannanotot ja suositukset perustuvat aina kulloiseenkin aineistoon ja näkökulmaan, ja siksi niissä onkin aina kyse epätäydellisen tiedon pohjalta tehtävästä tulkinnasta. Tällaiseen omaan tulkintaan virastolla on mandaattinsa puolesta oikeus ja velvollisuus, oli sitten kyse potentiaalisista riskialueista tai vaikkapa vain heikoista signaaleista. Suositukset huomioidaan hyvin Kertomukseen ei voi vaikuttaa se, jos tarkastuskohde vaikkapa tuo tarkastuksen viime vaiheessa palautteessaan esiin eriävän näkemyksen tai pyynnön viraston esittämän kannanoton poistamisesta. Se, että tarkastuskohde on eri mieltä, ei myöskään tee tarkastuksesta hyvän tarkastustavan vastaista. Hyvän tarkastustavan vastaista sen sijaan olisi, jos tarkastuskertomuksessa jätettäisiin raportoimatta esimerkiksi taloudenhoidon laillisuutta koskevista asioista. Tarkastusviraston laatujärjestelmä tähtää luotettavan ja hyödyllisen tarkastustiedon tuottamiseen. Vain hyvä laatu voi johtaa hyviin päätelmiin. Tarkastusten kannanotot suosituksineen on tarkoitettu parantamaan päätöksenteon tietoperustaa. Voidaankin kysyä, onko tarkastusten tuottamalla tiedolla ja suosituksilla merkitystä, jos niistä kuten edeltä ilmeni voi aina olla eri mieltä? Yksi tapa vastata kysymykseen on tuloksellisuustarkastusten jälkiseurannan tulosten tarkastelu. Viime vuosina noin 75 prosenttia kertomuksissa esitetyistä suosituksista oli hallinnossa toteutettu täysin tai jossain määrin ja noin 25 prosenttia oli toteutettu vain vähän tai ei lainkaan. Kannanotot ja suositukset huomioidaan siis varsin hyvin. Jarmo Soukainen kuva Futureimagebank 16 17

10 Puolueiden toiminnassa oli merkittäviä eroja organisaation koosta riippuen. Voiko osaamis- ja innovaatiotoimintaa hallita? Valtiontalouden tarkastusvirasto järjesti maaliskuussa asiantuntijoita ja päättäjiä yhteen koonneen koulutus-, tutkimus- ja innovaatiotoiminnan aivoriihen. Tapaamisessa pohdittiin, miten kti-toiminnan monimutkaista ja jatkuvasti muuttuvaa kokonaisuutta voitaisiin hallita ja ohjata. Tilaisuus oli jatkoa viime vuonna yhteistyössä Sitran kanssa järjestetyille koulutus-, tutkimus- ja innovaatiotoiminnan työpajoille. Niiden teemoja olivat suomalaisen osaamis- ja innovaatiojärjestelmän toimivuus sekä kti-toiminnan päätöksenteko, tietotarpeet ja -lähteet. Tähtäimessä puoluerahoituksen avoimuus Puolueyhdistykset ja lähiyhteisöt toimittavat VTV:lle ajantasaisia ilmoituksia saamistaan tuista. Puoluelakiuudistuksen tavoite on antaa kansalaisille riittävät edellytykset arvioida puolueiden sidonnaisuuksia. Puoluelakia uudistettiin vuonna Syyskuussa 2010 voimaan astuneella lailla pyritään ehkäisemään korruptiota ja lisäämään luottamusta poliittiseen toimintaan. Puoluelaki osoitti Valtiontalouden tarkas- tusvirastolle kaksi uutta merkittävää tehtäväkokonaisuutta. Tarkastusvirasto vastaanottaa, julkaisee ja säilyttää puoluelain nojalla toimitettavia ilmoitusasiakirjoja sekä hoitaa valvontaa ja tarkastusta. Tilinpäätökseen liittyviä ilmoitusasiakirjoja ovat tilinpäätös, tilintarkastuskertomus, ajantasaisten ilmoitusten yhteenveto, tilitys valtionavun käytöstä sekä vaalikampanjan kulujen ja rahoituksen erittely. Merkittävä sisällöllinen muutos on, että puolueyhdistysten ja lähiyhteisöjen tulee lisäksi toimittaa niin sanottuja ajantasaisia ilmoituksia. Ilmoitus tulee toimittaa tarkastusvirastolle, jos puolue tai -organisaatio on saanut tukea kalenterivuoden aikana samalta tukijalta vähintään 1500 euroa. Vuoden 2011 aikana tällaisia tukia ilmoitettiin tarkastusvirastolle yhteensä 2,3 miljoonaa euroa. Virasto voi tarkastaa valvottavan tilinpitoa ja varojen käyttöä sekä tarvittaessa kehottaa valvottavaa täyttämään velvollisuutensa. Tarkastusvirastolla on myös puoluetukeen kohdistuva tarkastusoikeus valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain perusteella. Tässä oikeusministeriöllä on ensisijainen asema valtionavustusten valvojana. Ensimmäinen kierros selkeytti käytäntöjä Tehtävien toimeenpano on vaatinut tarkastusvirastolta paljon uuden opettelua ja kokonaan uusien prosessien kehittämistä. Esimerkiksi vaalirahoitusilmoitusten vastaanottamiseen tarvittavan tietojärjestelmän toteuttaminen on ollut suuri haaste. Tarkastusvirasto tarkasti kaikki vuoden 2011 alussa puoluerekisterissä olleet puolueet, valtionavustusta saavien puolueiden Uudenmaan piirijärjestöt sekä puolueiden ilmoittamat lähiyhteisöt. Kaikkiaan tarkastuksen piiriin tuli 17 puoluetta, kahdeksan piirijärjestöä ja seitsemän puolueiden ilmoittamaa lähiyhteisöä. Tarkastuksista ilmoitettiin kohteille kesäkuussa 2011, tarkastuskohteet toimittivat pyydetyn ennakkomateriaalin elokuussa 2011 ja paikallistarkastukset toteutettiin syys marraskuussa Uuden puoluelain soveltaminen oli uutta paitsi tarkastusvirastolle, myös puolueille. Tämä toisaalta mahdollisti tarkastustoiminnan aloittamisen puhtaalta pöydältä uuden lainsäädännön hengen mukaisesti. Tarkastusvirasto sai perehtyä puoluetoiminnan vakiintuneisiin toimintatapoihin ja puolueet tarkastustoiminnan lainalaisuuksiin. Ensimmäinen tarkastuskierros auttoi puolin ja toisin selkeyttämään tietojen toimittamiseen liittyviä käytännön kysymyksiä. Tarkastuksen yhteydessä käytiin vilkasta keskustelua esimerkiksi siitä, mikä tulkitaan puoluelain tarkoittamalla tavalla vastaanotetuksi ja mahdollisesti ilmoitettavaksi tueksi. Haastetta tarkastamiseen toi myös se, että puolueiden toiminnassa oli merkittäviä eroja organisaation koosta riippuen. Puoluelain säännöksiä tulee kuitenkin soveltaa samansisältöisesti kaikissa puolueissa. Puoluelain valvonta on säädetty Valtiontalouden tarkastusvirastolle pysyväksi tehtäväksi. Vuosittain tarkastusviraston tulee antaa toiminnastaan puoluelain valvonnassa kertomus eduskunnalle. Näin myös tarkastukset puolueorganisaatioissa tulevat jatkumaan osana normaalia tarkastusviraston suunnitelmaan perustuvaa tarkastustoimintaa. Jaakko Eskola kuva Futureimagebank kuvankäsittely Tomi Westerholm Kevään laillisuustarkastukset Kevään 2012 aikana valmistuu kolme tarkastusviraston laillisuustarkastusta. Laillisuustarkastuksissa selvitetään, miten tarkastuskohteessa noudatetaan säädöksiä, ohjeita ja hyvän hallinnon periaatteita. Tarkastuksissa käsitellään Palkeiden hoitamien henkilöstö- ja taloushallinnon prosessien sisäistä valvontaa, Veikkauksen ja raha-arpajaisten voittovaroista annettujen avustusten käyttöä sekä väylähankkeiden valtuuksia. VTV pilotoi e-julkaisemista Tarkastusvirasto julkaisi ensimmäisen sähköisenä e-julkaisuna toteutetun tarkastuskertomuksen joulukuussa E-julkaisu on painotuotteen näköisversio verkossa. Verkkojulkaisua suosivaan suuntaan on siirrytty valtionhallinnossa vähitellen. Sähköinen julkaiseminen nopeuttaa julkaisuprosessia ja laajentaa lukijakuntaa. Se on myös ympäristöystävällistä ja kustannustehokasta. Pilottijakson tarkoituksena on ollut kerätä kokemuksia e-julkaisemisesta ja sen soveltuvuudesta tarkastusviraston julkaisutoimintaan. Kokeilun jatkosta päätettäessä hyödynnetään asiakaskyselyllä kerättävää lukijapalautetta

11 Ota meihin yhteyttä! Tarkastusviraston verkkosivut Sähköpostiosoitteet Eduskunnan vaihde p Tarkastusviraston pääjohtaja Pääjohtaja Tuomas Pöysti p Pääjohtajan assistentti Sinikka Saaristo-Uotila p Johdon tuki ja finanssipolitiikan tarkastus Esikuntapäällikkö Tytti Yli-Viikari p Tuloksellisuustarkastus Ylijohtaja Vesa Jatkola p Tilin- ja laillisuustarkastus sekä puolue- ja vaalirahoitusvalvonta Ylijohtaja Marjatta Kimmonen p Laatu- ja oikeudelliset asiat sekä kantelut Ylijohtaja Esa Tammelin p Hallinnolliset asiat Hallintojohtaja Mikko Koiranen p Tietojohtaja Jaakko Hamunen p Viestintä ja julkaisut Viestintäpäällikkö Elena Uskola p Julkaisusihteeri Pia Lahti p Kirjaamo p Viimeisimmät tarkastuskertomukset Joulukuu 2011 Tuloksellisuustarkastus 235/2011: Ilmastonmuutoksen hillintä ilmasto- ja energiastrategian valmistelu ja toimeenpano Laillisuustarkastus 3/2011: Yhteishankintavelvoitteen noudattaminen (laki valtion talousarviosta 22 a ) Tammikuu 2012 Tarkastuskertomus 1/2012: Valtionavustukset sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeissa Tarkastuskertomus 2/2012: Äkillisten rakennemuutosalueiden tukeminen Maaliskuu 2012 Tarkastuskertomus 4/2012: Euroalueen rahoitusvakausjärjestelyjen sitoumukset Tarkastuskertomus 5/2012: Sairauspoissaolot ja niiden seuranta valtionhallinnossa Huhtikuu 2012 Kertomus eduskunnalle puoluerahoituksen valvonnasta Helmikuu 2012 Tarkastuskertomus 3/2012: Tilahallinta puolustushallinnossa Kaikki tarkastuskertomukset sekä niitä koskevat tiedotteet ovat saatavissa tarkastusviraston verkkosivuilla osoitteessa 20