Kehitysyhteistyövaliokunta

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Kehitysyhteistyövaliokunta TYÖASIAKIRJA valiokunta-aloitteisesta mietintöluonnoksesta monivuotisen kehyksen laatimisesta Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueen valtioiden sekä merentakaisten maiden ja alueiden kanssa tehtävän EU:n yhteistyön rahoitusta varten vuosina (yhdestoista Euroopan kehitysrahasto) Kehitysyhteistyövaliokunta Esittelijä: Patrice Tirolien DT\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 I. Menettely-, oikeus- ja asiakirjakehys Euroopan kehitysrahaston (jäljempänä EKR) oikeusperusta on AKT-valtioiden ja EU:n ja sen jäsenvaltioiden välinen kumppanuussopimus, joka allekirjoitettiin Cotonoussa 23 päivänä kesäkuuta 2000 (Cotonoun sopimus) 1. Se on sopimuksenmukainen perusta EU:n ja AKT-valtioiden väliselle yhteistyölle. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen neljäs osa ja merentakaisten alueiden assosiaatiosta 27 päivänä marraskuuta 2001 tehty sopimus 2, joka yhdistää EU:n (aikaisemmin EY:n) eräisiin merentakaisiin maihin ja alueisiin, muodostavat oikeusperustan EU:n merentakaisten maiden ja alueiden väliselle assosiaatiolle. Neuvoston ehdotus päätökseksi merentakaisten maiden ja alueiden assosiaatiosta Euroopan unioniin (päätös merentakaisten alueiden assosiaatiosta) (COM (2012)0362 lopullinen) hyväksyttiin komissiossa 16 päivänä heinäkuuta 2012, ja siitä käydään parhaillaan neuvotteluja neuvostossa. Tämän 11. Euroopan kehitysrahastoa käsittelevän mietinnön perustana oleva asiakirja on komission 7 päivänä joulukuuta 2011 antama tiedonanto "Monivuotisen rahoituskehyksen laatiminen Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren alueen valtioiden sekä merentakaisten maiden ja alueiden kanssa tehtävän EU:n yhteistyön rahoitusta varten vuosina (yhdestoista Euroopan kehitysrahasto)" (COM(2011)0837), ja se on osa komission ehdotuspakettia, joka koskee EU:n ulkoisia toimia vuodet kattavan monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa. Lisäksi on otettava huomioon kaksi muuta komission tiedonantoa 11. Euroopan kehitysrahastoa valmisteltaessa: komission 13 päivänä lokakuuta 2011 antama tiedonanto "EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan vaikutuksen lisääminen: Muutossuunnitelma" (COM(2011)0637) ja komission 29 päivänä kesäkuuta 2011 antama tiedonanto "Eurooppa strategiaa tukeva talousarvio" (COM(2011)0500). Joulukuun 20 päivänä 2005 allekirjoitettu kehityspolitiikkaa koskeva eurooppalainen konsensus on edelleen merkittävä saavutus samoin kuin eurooppalaisen kehityksen etenemissuunnitelma ja sen mukaiset suuntaviivat. Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden edustajien heinäkuussa 2006 allekirjoittaman 1 päivänä heinäkuuta 2008 voimaantulleen (samanaikaisesti Cotonoun sopimuksen ensimmäisen tarkistuksen voimaantulon kanssa) kymmenettä EKR:ää koskevan sisäisen sopimuksen voimassaolo päättyy 31 päivänä joulukuuta ; sen korvaa uusi sisäinen sopimus 1 päivästä tammikuuta 2014 lähtien, ja se on ehdotus sisäiseksi sopimukseksi, jonka komissio esittää tiedonannossaan (COM(2011)0837). Tästä ehdotuksesta käydään neuvostossa parhaillaan neuvotteluja ajanjaksoksi ; parlamentti ei osallistu millään tavoin tähän ehdotukseen sisäiseksi sopimukseksi eikä neuvoston neuvotteluihin. Mikään ei kuitenkaan estä sitä laatimasta valiokunta-aloitteista mietintöä yleisesti 11. EKR:stä ja EYVL L 317, , s. 3. Sopimusta tarkistettiin Luxemburgissa 25 päivänä kesäkuuta 2005 (EUVL L 287, , s. 4) ja Ouagadougoussa 22 päivänä kesäkuuta 2010 (EUVL L 287, , s.3). EYVL L 314, , s. 1. Päätös sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2007/249/EY (EUVL L 109, , s. 33). EUVL L 247, , s. 32. PE v /13 DT\ doc

3 erityisesti komission tiedonannosta, joka sisältää neuvostossa neuvoteltavan ehdotuksen sisäiseksi sopimukseksi. Tämän sisäisen sopimuksen pohjalta neuvosto hyväksyy 11. EKR:ää koskevan täytäntöönpanoasetuksen ja rahoitusasetuksen, ja nämä molemmat on periaatteessa määrä antaa vuoden 2013 alussa. EKR on EU:n tärkein rahoitusväline sekä Cotonoun sopimuksessa tarkoitetussa kehitysyhteistyössä AKT-maiden kanssa että merentakaisten alueiden assosiaatiossa tarkoitetussa yhteistyössä 25 merentakaisen maan ja alueen kanssa. EKR ei sisälly EU:n talousarvioon. Se on talousarvion tavoin jäsenvaltioiden rahoittama, mutta siinä noudatetaan jakoperustetta, joka on kuitenkin yleensä samankaltainen kuin EU:n talousarvion laatimisessa käytettävä jakoperuste. Komissio ei kuitenkaan toistaiseksi kaavaile Euroopan kehitysrahaston ottamista talousarvioon (toisin sanoen sen sisällyttämistä EU:n talousarvioon, eikä Euroopan parlamentti näin ollen käytä talousarvioon liittyviä valtaoikeuksia yhtenä kahdesta budjettivallan käyttäjistä), mutta se suunnittelee sitä toteutettavaksi vuonna 2020, jolloin monivuotinen rahoituskehys , 10. EKR ja Cotonoun sopimus umpeutuvat. II. Poliittinen arviointi II.1.a. Köyhyyden vähentäminen ja poistaminen AKT-kumppanimaissa; sukupuoliulottuvuus ja kaikkein heikompiosaisten erityissuojelu Komissio painottaa, että köyhyyden vähentäminen ja lopulta sen poistaminen on EU:n kehitysyhteistyön tärkein tavoite. Kyse on EU:n perustuslaillisesta velvollisuudesta ja sen jäsenvaltioiden sitoumuksesta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 208 artiklan, kehityspolitiikkaa koskevan eurooppalaisen konsensuksen ja Cotonoun sopimuksen 1 artiklan mukaisesti. EU:n kehitysyhteistyön päätavoitetta köyhyyden vähentämisestä ja lopulta sen poistamisesta ei voi toteuttaa kiinnittämättä erityistä huomiota kaikkein eniten viivästyneisiin vuosituhannen kehitystavoitteisiin (MDG), jotka koskevat perussosiaalialoja ja sukupuoliasioita (vuosituhannen kehitystavoitteet 4, 5 ja 6). Noin 20 vuoden ajan perussosiaalialoihin ja erityisesti peruskoulutukseen investoinnin (Cotonoun sopimuksen 25 artikla) on tunnustettu olevan keskeinen tekijä köyhyyden poistamisessa ja tarpeellinen toimi kestävän ja osallistavan kehityksen saavuttamiseksi. Näin ollen kun otetaan huomioon todetut puutteet (10. EKR:n väliarviointi 1 ja Euroopan parlamentin päätöslauselmat 8., 9. ja 10. EKR:ää koskevasta vastuuvapaudesta 2 ), sosiaalialoille (erityisesti sukupuoliasiat, terveys ja peruskoulutus) suoraan myönnetyt varat ja AKT-maiden vaihteleva edistyminen vuosituhannen kehitystavoitteiden toteuttamisessa, parlamentin on väistämättä kehotettava jälleen komissiota, AKT-maita ja neuvostoa varaamaan 20 prosentin osuus peruskoulutukseen ja perusterveydenhuoltoon (erityisesti äitien ja lasten terveydenhuoltoon ja vedenjakelun ja 1 2 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja kymmenennen Euroopan kehitysrahaston toiminnan tarkastelusta SEC(2011)1055 lopullinen. P7_TA(2012)0156. DT\ doc 3/13 PE v01-00

4 viemäröinnin parantamiseen) 11. Euroopan kehitysrahastosta, kuten kehitysyhteistyön rahoitusvälineen mukaisesti on tarkoitettu. Lisäksi kiinnitetään aivan erityistä huomiota naisten ja nuorten tyttöjen erityissuojeluun, sillä heidän asemansa parantaminen ja heidän osallistumisensa 11. EKR:stä rahoitettuihin avustusohjelmiin ovat välttämättömiä toimia köyhyyden vähentämisessä ja taloudellisen kehityksen edistämisessä. Köyhyys koettelee eniten henkilöitä, jotka ovat jo objektiivisen tai koetun köyhyyden asemassa, joten marginalisoituneiden ryhmien (lapset, ihmisoikeuksien puolustajat, vammaiset ja yleisesti kaikki sellaisen syrjinnän kohteeksi joutuneet ihmiset tai ihmisryhmät, joka perustuu heidän harjoittamaansa uskontoon, heidän poliittiseen ajatusmaailmaansa ja seksuaaliseen suuntautumiseensa) aseman parantaminen olisi otettava 11. EKR:n kautta toteutettavien unionin määrätietoisten toimien kohteeksi. Esittelijä haluaa myös painottaa kansalaisyhteiskunnan sekä paikallisten ja alueellisten viranomaisten merkittävää asemaa peruspalvelujen toimittamisessa, marginalisoituihin ryhmiin kiinnitettävää huomiota, sukupuoliulottuvuuden edistämistä, sukupuolten tasa-arvon edistämistä ja naisten sitoutumista toimintaan. Esittelijä kehottaa komissiota ja AKT-maita tekemään tiivistä yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa 11. EKR:n ohjelmoinnissa, täytäntöönpanossa ja seurannassa. II.1.b. Merentakaisten maiden ja alueiden taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edistäminen Euroopan kehitysrahastolla rahoitetaan AKT EU-kumppanuuden lisäksi myös EU:n ja merentakaisten maiden ja alueiden assosiaatiota; tämä erityinen assosiaatio tulkitaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen neljännessä osassa (historiallisiin ja perustuslaillisiin yhteyksiin perustuvien) "erityisten suhteiden" olemassaoloksi 25 merentakaisten maiden ja alueiden ja neljän jäsenvaltion välillä. Ehdotuksessa päätökseksi merentakaisten alueiden assosiaatiosta sellaisena kuin se on hyväksytty 16 päivänä heinäkuuta 2012 otetaan huomioon tarve määrittää uudelleen merentakaisten maiden ja alueiden ja EU:n välisen assosiaation tavoitteet. Siitä muodostui välttämättömyys alueille, joiden saama kohtelu ei enää ollut samankaltaista kuin AKT-maiden saama kohtelu. Köyhyyden torjunnan tilalle on nyt siis tullut tahto rakentaa sellaista kumppanuutta, joka edistää näiden alueiden kestävää kehitystä kilpailukyvyn, ilmastonmuutoksen sietokyvyn, yhteistyön ja alueellisen integraation pohjalta. Tämän vuoksi olisi ollut suositeltavampaa ottaa käyttöön yksinkertaistettu ja joustavampi rahoitusväline, jossa otetaan huomioon erityisesti tiettyjen merentakaisten maiden ja alueiden rajalliset hallinnolliset ja varallisuuteen liittyvät valmiudet. Merentakaisten maiden ja alueiden ja niihin liittyvien jäsenvaltioiden väliset institutionaaliset siteet sekä julkista hallintoa koskevien tiukkojen sääntöjen olemassaolo takaavat sen, että Euroopan kehitysrahastoa käytetään merentakaisissa maissa ja alueilla "turvallisesti". Olisi myös järkevää yksinkertaistaa menettelyjä 11. EKR:n täytäntöönpanon helpottamiseksi, ja merentakaisten alueiden assosiaatiosta tehdyn päätöksen täytäntöönpanoasetuksen määräyksissä olisi lueteltava tarkoin nämä yksinkertaistetut säännöt. Esittelijä pitää myönteisenä mahdollisuutta ottaa huomioon yhtenäisen ohjelma-asiakirjan (DOCUP) PE v /13 DT\ doc

5 laadinnan yhteydessä merentakaisen maan ja alueen ja siihen liittyvän jäsenvaltion välillä jo olemassa olevat hankkeet. Lisäksi todettakoon, että kuten rakennerahastoista vastaavien hallintoviranomaisten tapaamisten yhteydessä Brysselissä on pantu merkille, olisi järkevää vakiinnuttaa alueellisten ja valtuutettujen tulojen ja menojen hyväksyjien tekninen kokous pidettäväksi joko kerran vuodessa tai kerran kahdessa vuodessa komission kanssa, jotta voidaan tarkentaa ohjelmointia ja varojen täytäntöönpanoa sekä sujuvoittaa keskustelua. Myös alueellisella yhteistyöllä, joka on tulevan assosiaatiokehyksen neljäs tavoite, on keskeinen merkitys. Näin ollen sen täytäntöönpanoa on helpotettava yksinkertaistamalla 11. EKR:n menettelyjä. Yhteistyötä tehdään syrjäisimpien alueiden, toisin sanoen AKT-valtioiden tai muiden kuin AKT-valtioiden, merentakaisten maiden ja alueiden naapurimaiden kanssa, joten unionin on parannettava koordinointia ja yhteisvaikutusta sellaisten ohjelmien välillä, joita tuetaan erilaisilla EU:n rahoitusvälineillä. On siis varmistuttava siitä, että AKT-maita, merentakaisia maita ja alueita ja syrjäisimpiä alueita yhdistävien yhteisten hankkeiden ohjelmointi toteutetaan niin, että edistetään ohjelmointiin osallistuvien toimijoiden välistä keskustelua ja varmistetaan, että eri tukivälineiden väliset ohjelmointimenettelyt ovat keskenään yhteensopivia. II.2. EKR:n sisällyttäminen talousarvioon Esittelijä on tyytyväinen, että 11. EKR:n kohdalla ehdotetut jäsenvaltioita koskevat jakoperusteet lähenevät edelleen EU:n talousarviossa nyt sovellettavia jakoperusteita. Tästä huolimatta ainoastaan vuodeksi 2020 kaavailtu EKR:n sisällyttäminen kokonaan EU:n talousarvioon 2020 takaa sen, että kaikkien ulkoisten toimien rahoitusvälineiden täytäntöönpanoprosessi sujuu kahden budjettivallan käyttäjän toimesta normaalin demokraattisen tavan mukaisesti. Esittelijä tukee komission näkemystä siitä, että EKR:n sisällyttäminen talousarvioon ei ole toistaiseksi tarkoituksenmukaista talous- ja rahoituskriisin vuoksi, sillä tämä saattaisi EKR:n talousarvioon sisällyttämisen seurauksena aiheuttaa sen, että AKT-kumppanimaiden ja assosioituneiden merentakaisten maiden ja alueiden kanssa tehtävään yhteistyöhön varattuja varoja vähennetään; komission edellytetään panevan toimeen kaikki toimet, jotta tämä EKR:n sisällyttäminen talousarvioon tapahtuisi parhain edellytyksin vuonna 2020, jolloin 11. EKR:n, Cotonoun sopimuksen ja monivuotisen rahoituskehyksen voimassaolo umpeutuvat; lisäksi sen edellytetään tiedottavan parlamentille järjestelmällisesti valmisteluistaan esittelemällä kaikki ehdotukset, joita se aikoo tästä asiasta laatia. Esittelijä pitää johdonmukaisena sitä, että jäsenvaltioiden, toisin sanoen EU:n veronmaksajien, rahoittamasta EKR:stä neuvotellaan jäsenvaltioiden (neuvosto) välillä sen saman menettelyn mukaisesti, jota sovelletaan muihin EU:n talousarvioon sisällytettyihin rahoitusvälineisiin, ja että lopulta sen hyväksyy toisen budjettivallan käyttäjän ominaisuudessa Euroopan parlamentti, joka on ainoa suorilla vaaleilla valittu toimielin. Viimeistään vuonna 2020 kaikista EU:n ulkoisia toimia rahoitettavista välineistä olisi neuvoteltava samalla tavalla ja saman aikataulun mukaan. DT\ doc 5/13 PE v01-00

6 Esittelijä suhtautuu siis periaatteessa myönteisesti EKR:n ottamiseen talousarvioon vuodesta 2020 lähtien, mutta korostaa, että tämän toimenpiteen on tarkoitettava EKR:n sisällyttämistä kokonaisuudessaan monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeeseen 4 (EU maailmanlaajuisena toimijana), sen on parannettava tuen ennakoitavuutta, eikä sitä pidä koskaan käyttää tilaisuutena tai tekosyynä vähentää yleisesti EU:n ulkoisten toimien menoja eikä etenkään erityisesti kehitysavun menoja. Euroopan kehitysrahaston sisällyttämisen talousarvioon on pikemmin nostettava menojen osuutta niin, että ne vastaavat monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen 4 menojen enimmäismäärää. Demokraattisen valvonnan takaavien edellytysten ja prosessien mukaisesti kansallisten parlamenttien on voitava osallistua talousarviossa ennakoitujen varojen käytön valvontaan. II EKR:n määrärahat Komissio ehdottaa sisäistä sopimusta koskevassa ehdotuksessaan yhdenneksitoista Euroopan kehitysrahastosta ( ) myönnettäväksi yleiseksi enimmäismääräksi euroa verrattuna noin euroon, joka on varattu kymmenenteen Euroopan kehitysrahastoon ( ); kun otetaan huomioon inflaation vaikutus ja 11. EKR:n kattama pidempi ajanjakso (kuusi vuotta 10. EKR:n viiden vuoden sijasta), tämä merkitsisi AKT-maille ja merentakaisille maille ja alueilla noin 13 prosentin korotusta siihen yhteistyötuen määrään, jota ne saavat Euroopan unionilta. Kun otetaan huomioon nykyinen talouskriisi ja julkisen talouden säästötoimenpiteet, komission rohkeaan ehdotukseen on syytä olla tyytyväinen. On tärkeää, että sekä 11. EKR:ää (talousarvion ulkopuolella) että kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä varten (EU:n talousarviossa) hyväksyttyjen kokonaismäärien ansiosta EU kykenee noudattamaan sitoumustaan varata 0,7 prosenttia BKT:stään viralliseen kehitysapuun vuoteen 2015 mennessä. Esittelijä on kuitenkin huolestunut hiljattain esitetyistä ehdotuksista vähentää EKR:lle varattua määrää ja muistuttaa, että Euroopan unioni on sitoutunut pitämään kiinni tavoitteesta, jonka mukaan se käyttää vähintään 0,15 prosenttia BKTL:stä vähiten kehittyneiden maiden hyväksi, joista suurin osa kuuluu AKT-maiden ryhmään. Lisäksi esittelijä muistuttaa tässä yhteydessä uusien kehitysrahoituslähteiden merkityksestä ja erityisesti finanssitransaktioveron perustamisesta vuoteen 2013 mennessä 11 Euroopan unionin jäsenvaltiossa; merkittävä osa tästä verosta saaduista tuloista on varattava köyhyyden ja ilmastonmuutoksen torjumiseen kansainvälisesti. Riippumatta siitä, minkä suuruisista määristä ja jakoperusteista neuvosto lopulta päättää 11. EKR:n kohdalla, merentakaisille maille ja alueille varattu määrän on EKR:n kokonaisrahoituksen jakautumisessa oltava sama kuin sisäistä sopimusta koskevassa ehdotuksessa esitetty määrä. AKT-valtioiden keskinäistä ja alueiden välistä yhteistyötä varten varattujen varojen osuus 11. EKR:stä on oltava sama kuin 10. EKR:stä varattu osuus. Tällä määrärahalla on tarkoitus osittain rahoittaa uutta häiriönsietokykyä parantavaa järjestelmää, josta määrättiin Cotonoun sopimuksen toisen tarkistuksen yhteydessä. Tätä varten komissio on yhdenmukaistanut 11. EKR:ää koskevaa ehdotustaan sisäiseksi sopimukseksi vuonna 2010 tarkistetun Cotonoun sopimuksen säännösten mukaisesti. Tämän uuden järjestelmän, jonka on määrä korvata nykyinen Flex-väline ja muut häiriönsietokykyä parantavat järjestelmät, olisi perustuttava V-Flex-järjestelystä ja elintarvikerahoitusvälineestä saatuihin kokemuksiin, jotta voitaisiin PE v /13 DT\ doc

7 lieventää ulkoisia häiriöitä, joilla on kansainvälinen ulottuvuus ja jotka saattaisivat vahingoittaa jotakin AKT-maata. Sen avulla voitaisiin rahoittaa etenkin lyhytaikaista humanitaarista apua ja hätäapua muita muotoja täydentävästi silloin, kun EU:n talousarviosta ei ole mahdollista rahoittaa tukea. Euroopan investointipankin kuulemisen perusteella komissio ehdottaa, ettei investointikehykseen siirretä lisää varoja, koska saatavilla on jo riittävästi varoja yhdeksännestä ja kymmenennestä EKR:stä palautuneiden varojen myötä. Tätä investointikehystä rahoitettaisiin kuitenkin eurolla EIP:n hyväksi 11. EKR:stä avustuksina korkotukien ja hankkeisiin liittyvän teknisen avun rahoittamiseen, kuten sekä Cotonoun sopimuksen liitteessä II että ehdotuksessa päätökseksi merentakaisten alueiden assosiaatiosta on määrätty. Esittelijä toivoo saavansa tässä asiassa lisäselvennyksiä komissiolta ja EIP:ltä, etenkin joka kerta, kun investointikehyksellä rahoitettu hanke pannaan täytäntöön AKT-kumppanuusmaassa tai assosioituneessa merentakaisessa maassa. II.4. Tuki ja "pehmeä valta" Esittelijä painottaa "pehmeän vallan" ulottuvuutta, jota EU käyttää rahoittaessaan Cotonoun kaltaista ainutlaatuista ja monialaista kumppanuussopimusta sekä maailmanlaajuista assosiaatiosopimusta merentakaisten maiden ja alueiden kanssa. Samanaikaisesti, kun vuodeksi 2020 on kaavailtu EKR:n sisällyttämistä Euroopan unionin talousarvioon täysipainoisesti ja kokonaisuudessaan, EU käyttäisi valtaansa ja osallistuisi myös tämän eurooppalaisen "pehmeän vallan" levittämiseen erityisesti AKT-maissa yhdessä jäsenvaltioidensa kanssa, jotka noudattaisivat velvollisuuttaan koordinoida kehitysyhteistyötä koskevia toimiaan ja panna täytäntöön yhteistoimia. Esittelijä pahoittelee EU:n ja sen jäsenvaltioiden antaman tuen näkyvyyden puutetta, vaikka ne ovat yhdessä ylivoimaisesti kaikkein tärkeimpiä maailmanlaajuisia julkisen kehitysavun antajia etenkin AKT-maiden hyväksi. Lissabonin sopimuksen myötä EU:lle osoitetut uudet vastuualueet edellyttävät merkittävämpää rahoitusta kuin monivuotisessa rahoituskehyksessä on vahvistettu, mikäli unioni haluaa itse hoitaa tehtäväänsä "maailmanlaajuisena toimijana" (MRK:n otsake 4) noudattamalla samalla antamiaan sitoumuksia, erityisesti sitoumustaan varata 0,7 prosenttia jäsenvaltioidensa BKT:stä julkiseen kehitysapuun ja vuosituhannen kehitystavoitteiden toteuttamiseen vuoteen 2015 mennessä. Lisäksi EU:n on toimittava keskeisessä asemassa erityisesti AKT-maissa edistääkseen niissä rauhaa, demokratiaa, ihmisoikeuksia, yhteisvastuuta, vakautta, turvallisuutta ja köyhyyden vähentämistä. Esittelijä haluaa myös muistuttaa yhteisen ohjelmasuunnittelun eduista, sillä sen avulla voidaan moninkertaistaa paikan päällä myönteisiä vaikutuksia kaikkein köyhimpien väestönosien hyväksi ja vahvistaa siten Euroopan tuen näkyvyyttä ja tehokkuutta. Esittelijä katsoo, että 11. Euroopan kehitysrahastoa koskeva komission ehdotus sisäiseksi sopimukseksi sekä sen esitys "Globaali Eurooppa" muodostavat vahvan perustan, jonka pohjalta voidaan toteuttaa EU:n tavoite olla maailmanlaajuinen toimija, joka puolustaa demokratiaan, ihmisoikeuksiin sekä talous- ja sosiaalikehitykseen liittyviä arvojaan osallistavan ja kestävän kasvun kautta. Toisaalta esittelijä toivoo, että Euroopan unioni asettaa tiettyjä ympäristö- ja sosiaalinormeja yrityksille, jotka haluavat päästä osallisiksi EKR:llä rahoitetuista julkisista hankinnoista AKT-maissa. Tämä on kehitysmaiden ja kehittyneiden maiden edun mukaista. DT\ doc 7/13 PE v01-00

8 II.5. Muutosstrategian mukainen 11. EKR:n ohjelmointi: tuen tehokkuus, vaihtoehtoinen rahoitus (tukien ja lainojen yhdistäminen), erilaistaminen, alemman keskitulotason maat, yhteiset ohjelmointitoimet, yhteiset suuntaviivat (Euroopan kehitysrahasto ja kehitysyhteistyön rahoitusväline), haavoittuvuuskriteeri / ohjelmointi ja temaattinen keskittäminen II.5.a. Muutosstrategia, erilaistaminen EU:n ehdottamassa muutosstrategiassa tuodaan erilaistamisen käsite Euroopan kehityspolitiikan ytimeen. Tämän periaatteen mukaan EU keskittää tulevaisuudessa kehitysapunsa kaikkein köyhimmille maille. Lukemattomat köyhyysrajan alapuolella elävät ihmiset asuvat kuitenkin keskitulotason maissa. Cotonoun sopimuksen nojalla AKT-maille suunnattua tukea ei kuitenkaan voida asteittain poistaa, toisin sanoen komissio ei lopulta poista kokonaan keskitulotason maiksi luokitelluille AKT-maille, kuten erityisesti pienille kehittyville saarivaltioille, myönnettyä tukea. Komissio ehdottaa edelleen 11. EKR:n puitteissa kullekin AKT-maalle tarkoitettua määrärahaa Cotonoun sopimuksen sille asettaman velvoitteen mukaan, mutta tämä määräraha on hieman alhaisempi 10. EKR:ään verrattuna kaikkein kehittyneimpien AKT-maiden kohdalla. Esittelijä haluaa muistuttaa, että Cotonoun sopimuksen on edelleen oltava 11. EKR:n tärkein viitekehys. Erilaistetun lähestymistavan esittely on herättänyt voimakkaita keskusteluja siitä, onko tällainen lähestymistapa Cotonoun sopimuksen sisällön ja hengen mukainen; kyseisen sopimuksen nojalla EU:n on tehtävä yhteistyötä 79 AKT-maan kanssa. Euroopan komissio nojautuu Cotonoun sopimuksen 2 artiklaan perustellakseen erilaistamispolitiikkaansa. Kyseisessä artiklassa vahvistetaan, että Euroopan ja AKT-maiden välistä yhteistyötä toteutetaan useiden periaatteiden pohjalta; niitä ovat muun muassa "erilaistaminen ja alueellistaminen: yhteistyön järjestelyt ja painopisteet vaihtelevat kumppanin kehitystason, tarpeiden, edistymisen ja pitkän aikavälin kehitysstrategian mukaan". AKT-maat vastaavat komissiolle Cotonoun sopimuksen 56 artiklan pohjalta, jossa todetaan, että "kehitysrahoitusyhteistyötä toteutetaan AKT-valtioiden vahvistamien kehitystä koskevien tavoitteiden, strategioiden ja painopisteiden perusteella ja niiden mukaisesti sekä kansallisella että alueellisella tasolla" ja että tuen ennustettavuuden merkitys on otettava huomioon. Tässä vaiheessa kehitys- ja yhteistyöpääosasto vakuuttaa, että Cotonoun sopimuksen mukaisesti erilaistamisen periaatetta ei toteuteta samalla tavalla kuin kehitysyhteistyön rahoitusvälineen periaatetta. Kaikilla AKT-mailla on käytössään kansalliset määrärahat. Esittelijä haluaa korostaa olevansa yhtä mieltä tästä erilaistamisen periaatteen tulkinnasta, toisin sanoen se on rajattava seuraavin määritelmin: kunnianhimoinen ja realistinen vaiheittaisen lopettamisen väline, joka tarkoittaa kaikkein kehittyneimmille AKT-maille myönnettävän tuen asteittaista vähentämistä eikä rajua vähentämistä vuodesta 2014 lähtien komission yksiköiden parhaillaan työstämä haavoittuvuusindeksi, joka täydentää BKT-kriteeriä kansallisen vaurauden kannalta ja jossa otetaan huomioon erityisesti pienten kehittyvien saarivaltioiden (SIDS) tilanne, kansallinen köyhyydenmittausindeksi, Gini-kerroin ja kansallinen eriarvoisuusindeksi PE v /13 DT\ doc

9 EU:n ja jokaisen AKT-kumppanin välillä on jatkettava tiivistä poliittista keskustelua. Esittelijä katsoo, että Euroopan unionin kehitysapu voi edelleen merkitä lisäarvoa tietyissä keskitulotason maissa erityisesti siten, että se edistää ja tukee sellaisia sääntelyuudistuksia, joiden avulla voidaan vähentää eriarvoisuutta (verouudistukset, sosiaaliturvajärjestelmän rakentaminen jne.). Kansallisten määrärahojen säilyttäminen on näin ollen hyvin tärkeää riippumatta niiden määrästä. Toisaalta erilaistaminen merkitsee myös vastuun ottamista, koska se kannustaa vahvan talouskasvun ja huomattavan kansallisen vaurauden eduista nauttivia maita jakamaan uudelleen tätä vaurautta, torjumaan köyhyyttä ja eriarvoisuutta sekä vahvistamaan sosiaalista yhteenkuuluvuutta, sillä ne itse hyötyvät ensisijaisesti tällaisesta maansa vaurauden jakamisesta uudelleen maan sisällä. Esittelijä toteaa, että muutosohjelma sisältää useita uusia ehdotuksia, joista mainittakoon erityisesti lainojen ja tukien yhdistäminen sekä yksityisen sektorin tukeminen. Uusien mekanismien käyttöönoton tavoitteena on ennen kaikkea oltava se, että kehitysmaiden kansalaiset pääsevät irti köyhyydestä ja tuesta riippuvuudesta, ja päinvastoin on pyrittävä välttämään edistämästä sellaista kehitystä ja kasvua, jotka eivät olisi kestäviä, osallistavia eivätkä tasapainoisia. Sen vuoksi EU:n olisi selvennettävä strategiaansa yksityisen sektorin edistämisestä ja uusien lainojen ja avustusten yhdistämismekanismeista. EU:n on luotava välineitä sen varmistamiseksi, että yksityiselle sektorille kohdistettu tuki ohjautuu paikalliselle yksityiselle sektorille (johon sisältyy pienyrityksiä, pieniä maataloustuottajia, perheviljelmiä jne.) ja että lainan ja tuen yhdistämismekanismit rajataan oikein. Komission olisi käynnistettävä perinpohjaisia ja riippumattomia vaikutuksenarviointeja nykyisistä rahoitusvälineistä ja yhdistämismekanismeista tutkiakseen niiden vaikutuksia köyhyyden vähentämiseen, ympäristöön ja maiden velkaantumistasoon. Tämän johdosta komission olisi julkaistava suuntaviivat ja tarkat perusteet, jotka selventävät lainojen ja tukien yhdistämisen ja hankkeiden valinnan täytäntöönpanoa ohjaavia periaatteita (tunnistetaan valintaperusteeksi köyhyyden poistaminen samoin kuin ympäristönormit ja sosiaaliset normit, miesten ja naisten tasa-arvo, sitomattoman avustuksen periaatteet, avoimuus ja vastuullisuus kansalaisia, paikallisia ja alueellisia viranomaisia sekä kansalaisjärjestöjä kohtaan). II.5.b. Tuen tehokkuus ja demokraattinen omistajuus Avun tuloksellisuutta koskevan toimintaohjelman tavoitteiden toteuttamisen perusehtoihin kuuluu "demokraattisen omistajuuden" periaatteen täysi hyväksyminen, mikä merkitsee sitä, että kehitysstrategiat ovat lähtöisin juuri tukea saavista maista ja niistä ilmenee kaikkien kansallisten sidosryhmien sitoutuminen; Näin ollen kansallisten parlamenttien ja paikallisten ja alueellisten viranomaisten sekä kansalaisjärjestöjen on osallistuttava kansallisten ja paikallisten strategia-asiakirjojen ja suuntaa-antavien ohjelmien laadintaan ja täytäntöönpanoon. EU:n valtuuskuntien rooli on tässä yhteydessä keskeinen. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että EKR:n edellisten ohjelmasyklien aikana EU:n valtuuskunnat eivät ole välineiden puutteellisuuden vuoksi tosiasiassa mahdollistaneet paikallisten viranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan osallistumista DT\ doc 9/13 PE v01-00

10 hankkeisiinsa. Kansallinen tulojen ja menojen hyväksyjä on myös usein ainoa EU:n valtuuskunnan neuvotteluosapuoli, valtaosan ministereistä, keskushallinnon tai kansallisten parlamenttien kustannuksella. Näin ollen EU:n on yhdennentoista Euroopan kehitysrahaston täytäntöönpanon puitteissa toteutettava tehokkaasti ja konkreettisesti tuloksellista kehitysyhteistyötä koskevan Busanin kumppanuuden sekä Pariisin ja Accran julistusten sisältämät periaatteet. Aivan erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, että EU:n valtuuskunnat antavat kaikille kansallisille osapuolille tilaisuuden osallistua hankkeisiin: asianomaiset ministerit, parlamentit, paikalliset viranomaiset ja kansalaisyhteiskunta, ja tämän on koskettava kaikkia ohjelmoinnin, täytäntöönpanon ja strategia-asiakirjojen arvioinnin vaiheita. Esittelijä haluaa muistuttaa, että köyhyyden torjunta ja kehityksen tehokkuus myös suurelta osin edistävät valmiuksia saada käyttöön tuloja kansallisella tasolla. Näin ollen tehokkaiden ja tasapuolisten veronkantovälineiden toteuttaminen olisi oltava AKT EU-kumppanuuden painopiste, ja se olisi toteutettava niin 11. EKR:n täytäntöönpanon kuin poliittisen keskustelun kautta. Tavoitteena on verotulojen kerääminen samalla, kun torjutaan kansainvälistä veronkiertoa, laitonta pääomapaon sekä veroparatiisien hyödyntämistä. II.5.c. Yhteistyö ja temaattinen keskittäminen Yksi muutosohjelmassa esitellyistä uudistuksista on temaattinen keskittäminen. Tavoitteeksi on asetettu osallistavan ja kestävän kasvun edistäminen kehitysmaissa sekä unionin tuen vaikutuksen ja näkyvyyden vahvistaminen keskittämällä tuki seuraaville aloille: hyvä hallinto sekä ihmisoikeuksien ja demokratian miesten ja naisten tasa-arvon, kansalaisyhteiskunnan kunnioittaminen sekä korruption torjunta sosiaalinen suojelu, terveys ja koulutus yrityksille edullisen ilmapiirin kehittäminen ja alueellinen integrointi kehitysmaiden välillä kestävä maatalous ja energian omavaraisuus, joiden avulla vahvistetaan kehitysmaiden kykyä kestää ulkopuolelta tulevia häiriöitä sekä mahdollisuuksia puuttua elintarviketurvallisuuden ja ilmastonmuutoksen kaltaisiin haasteisiin ottamalla huomioon kasvunäkymät. Asiakirjassa halutaan kiinnittää huomiota YK:n pääsihteerin ja hänen korkean tason työryhmänsä kehittämään hankkeeseen, jonka tavoitteena on tuottaa kestävää energiaa kaikille ihmisille vuoteen 2030 mennessä. Kyseisellä hankkeella on varmistettava nykyaikaisten energiapalvelujen yleinen saatavuus, kaksinkertaistettava energiatehokkuuden yleisen parantamisen taso sekä kaksinkertaistettava uusiutuvien energiamuotojen osuus maailman energialähteiden yhdistelmässä. Esittelijä pitää myönteisenä, että kyseinen hanke saa Euroopan unionilta tukea 500 miljoonan euron verran. Esittelijä painottaa myös, että Euroopan kehityspolitiikalla on tarpeen tukea maataloutta. Viime vuosien elintarvikekriisit ovatkin osoittaneet, että maatalousmarkkinoita on säänneltävä nykyistä paremmin, ja sen lisäksi on harjoitettava sellaista maatalouspolitiikkaa, jolla voidaan varmistaa kaikkien kehitysmaiden elintarviketurvallisuus, taata kohtuullinen tulotaso viljelijöille sekä torjua suhdanteiden aiheuttamia häiriöitä. AKT-maiden vastuu on kuitenkin PE v /13 DT\ doc

11 myös otettava huomioon, sillä harvat niistä noudattavat Maputon julistuksessa vuonna 2003 antamaansa sitoumusta käyttää vähintään 10 prosenttia budjettituloista maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen. Näiden ydinalojen määrittämistä voidaan pitää yhtenä Euroopan ja nimenomaan tiukasti Euroopan painopisteistä, koska niistä on sovittu yksimielisesti, eikä AKT-maiden ja EU:n välisen tiiviin poliittisen keskustelun seurauksena. Vaikka nämä yhteistyöalat ovat luonteeltaan yleisiä, niillä ei kuitenkaan pidä naamioida jonkun tietyn maan tilanteeseen liittyviä erityistarpeita. Demokraattinen omistajuus on yksi tuen tehokkuuden perusperiaatteista, joten poliittiselle keskustelulle olisi kuitenkin myös jätettävä merkittävä sija ja siten taattava enemmän joustovaraa keskeisten yhteistyöalojen määrittelylle. Esittelijä painottaa myös turvallisuuden ja kehityksen välillä olevan tiiviin yhteyden merkitystä. Sen vuoksi yleisesti EU AKT-kumppanuuden ja erityisesti EKR:n on osaltaan edistettävä entisestään turvallisuutta torjumalla köyhyyttä, jota käytetään liian usein hyväksi poliittisissa tai rahanahneissa väkivaltateoissa (terrorismi, huumekauppa jne.) Sahelin alueen nykyinen tilanne on seurausta huumausaineiden leviämisestä, miltei olemattomasta laittoman asekaupan valvonnasta ja terrorismin lisääntymisestä. Tämäntyyppisiä laittomuuksia on ehdottomasti rajoitettava, sillä ne vaarantavat vakavasti Afrikan mantereen vakauden. Tämän vuoksi EU:n on tärkeää jakaa poliittiset toimensa kahteen pilariin, eli poliittiseen keskusteluun ja sotilaallisiin sopimuksiin ja toisaalta kehitykseen. II.5.d. Budjettituki Komission edistämän temaattisen keskittämisen ei pidä vaarantaa niitä myönteisiä vaikutuksia, joita budjettituen käyttö on tuonut tullessaan; budjettituella voidaan sen yleisen ja monialaisen luonteen ansiosta lisätä edunsaajien julkisen talouden hyvän hallinnon valmiuksia. Budjettituelle on siten järkevää jättää merkittävä sija 11. EKR:ssä samalla, kun vahvistetaan ihmisoikeuksista käytävää keskustelua tämän tuen saajamaiden kanssa. Esittelijä ilmaisee tässä yhteydessä olevansa tyytyväinen uusiin suuntaviivoihin, jotka sisältyvät komission laatimaan tiedonantoon "Kolmansille maille annettavaa EU:n budjettitukea koskeva uusi lähestymistapa" (hyväksytty 13 päivänä lokakuuta 2011). Esittelijä muistuttaa myös Cotonoun sopimuksen 96 artiklasta, jonka nojalla tuki voidaan keskeyttää, kun jokin valtio rikkoo räikeästi sopimuksen periaatteita. Tämä ehto olisi rajattava EU:n yhteisillä säännöillä. Esittelijä muistuttaa myös siitä, että EU:n on edelleen tarpeen tukea alueellisia yhdentymisprosesseja erityisesti EKR:n alueellisten ohjelmien kautta. Useat AKT-maat ovat pieniä talousalueita, ja sen vuoksi niillä on oltava mahdollisuus hyötyä sellaisista infrastruktuureista (energia-, tie-, varastointi-infrastruktuurit), joiden avulla voidaan kehittää todellisia alueellisia markkinoita. Tämä koskee erityisesti maatalousalaa, jossa alueellisten markkinoiden luominen tarjoaisi mahdollisuuden lisätä kuluttajille tarjottavien erilaisten maataloustuotteiden monipuolisuutta sekä kehittää kykyä torjua elintarvikekriisejä. Euroopan unionin on siis 11. EKR:n kautta jatkettava nykyisten alueellisten talousyhteisöjen tukemista, mahdollistettava laadukkaiden infrastruktuurien rakentaminen sekä edistettävä alueellista yhdentymistä nykyistä enemmän. DT\ doc 11/13 PE v01-00

12 Kun lisäksi otetaan huomioon, että joidenkin AKT-maiden alueelliseen ympäristöön kuuluu tiettyjä syrjäisimpiä alueita ja merentakaisia maita ja alueita, komissiolla ja jäsenvaltioilla, joiden alaisuuteen ne kuuluvat, pitäisi olla vahva syy käyttää toimivaltaansa katastrofivaarojen vähentämisessä, ilmastonmuutoksen torjuntakyvyn lisäämisessä tai talouskasvun lisäämisessä saarialueilla. Jotta syrjäisimpien alueiden, merentakaisten maiden ja alueiden ja AKT-maiden välisiä yhteisiä hankkeita voitaisiin lisätä, EU:n tehtävä on parantaa koordinaatiota ja yhteisvaikutusta sellaisten yhteistyöhankkeiden välillä, joita tuetaan EU:n eri rahoitusvälineillä, kuten on esitetty ehdotuksessa päätökseksi merentakaisten alueiden assosiaatiosta. Yhteisten aluehankkeiden ohjelmoinnin toteutumiseksi on edistettävä ohjelmoinnin osapuolten välistä keskustelua ja eri tukivälineiden (pääasiassa EKR ja EAKR) välisten ohjelmointimenettelyjen on oltava keskenään yhteensopivia. Syrjäisimpien alueiden ja merentakaisten maiden ja alueiden pääsyn edistäminen EU:n ja AKT-maiden välisiin keskustelutilaisuuksiin tarkkailijoiden asemassa on yksi mahdollisuus, joka olisi mielekästä toteuttaa. Toisaalta esittelijän näkemys on, että Euroopan unionin tuen tehokkuuden, näkyvyyden ja vaikutusten lisäämiseksi komissiolla olisi oltava riittävät resurssit 11. EKR:n täytäntöönpanemiseksi. Lisäksi Euroopan parlamentin olisi tuettava esitystä siitä, että noin 5 prosenttia 11. EKR:n varoista osoitetaan komission hallintokuluihin. Tuen jakamisessa tarvitaan entistä parempaa kansainvälistä koordinointia, jotta voidaan puuttua suosittujen apua saavien ja vain rajoitetusti apua saavien maiden ongelmiin, jotka koskevat myös EU:n AKT-kumppanimaita. Tuen vaikutuksen vahvistamistavoitteen ei pitäisi johtaa sellaisen ylivarovaisen politiikan harjoittamiseen, jossa keskitytään pelkästään niin sanotusti helppoihin kohdemaihin. Köyhyyden poistamisen ja väestön todellisiin tarpeisiin vastaamisen on oltava edelleen ne ratkaisevat perusteet, joiden pohjalta kehitystukea myönnetään. Esittelijä pitää myönteisenä uutta kehitysyhteistyön rahoitusvälinettä ja 11. Euroopan kehitysrahastoa varten laadittuja maa- tai aluekohtaisia strategia-asiakirjoja koskevia yhteisiä ohjelmoinnin suuntaviivoja, sillä niissä lähestytään kokonaisvaltaisesti EU:n yhteistyöhön kumppanimaiden kanssa riippumatta siitä, mitkä maat ovat kyseessä. Tällä lähestymistavalla olisi tuettava entisestään EKR:n sisällyttämistä EU:n talousarvioon vuonna Esittelijä tähdentää EU:n ja sen jäsenvaltioiden välisen tukea koskevan yhteisen ohjelmatyön saavutuksia, joita ovat erityisesti Euroopan kehityspolitiikan näkyvyyden, vaikutuksen ja tehokkuuden lisääminen, samalla, kun vältetään päällekkäisyyksiä ja tuhlailua aikana, jona useat jäsenvaltiot vähentävät kehitysyhteistyöhön varaamiensa määrärahojen osuutta. Haitista, Etelä-Sudanista, Etiopiasta ja Ghanasta viime aikoina saadut kokemukset ovat osoitus tämänkaltaisen toiminnan vahvuuksista. On kuitenkin syytä painottaa tarvetta syventää ja selkiyttää yhteisen monivuotisen ohjelmatyön eurooppalaista kehystä koskevia sääntöjä. Tässä yhteydessä muistutetaan EU:n valtuuskuntien merkityksestä, kun niiden on varmistettava entistä paremmin tämän prosessin avoimuus antamalla asianomaisten maiden viranomaisille sekä kansalaisyhteiskunnalle mahdollisuus osallistua siihen. PE v /13 DT\ doc

13 II.6. Euroopan kehitysrahaston täytäntöönpanoasiakirjoja koskeva Euroopan parlamentin demokraattinen valvontaoikeus ja komission vapaaehtoinen poliittinen sitoumus Esittelijä on tyytyväinen, että komissio antoi kesäkuussa 2011 "Globaalia Eurooppaa" koskevan julkilausuman yhteydessä vapaaehtoisesti poliittisen sitoumuksen siitä, että se myöntää Euroopan parlamentille EKR:n osalta saman valvontaoikeuden kuin se, jota se käyttää EU:n yleisen talousarvion kohdalla; tarkemmin ottaen tämä koskee asiakirjoja, jotka liittyvät 11. EKR:ää koskevan tulevan asetuksen täytäntöönpanoa, sekä kehitysyhteistyövälineen täytäntöönpanoa koskevia asiakirjoja. Komissio on näin ollen vapaaehtoisesti sitoutunut käynnistämään keskustelun parlamentin kanssa kehityspoliittisista kysymyksistä näiden poliittisten toimien rahoituslähteistä riippumatta. Näin ollen komission lähettää maa- tai aluekohtaiset strategia-asiakirjat parlamentille samanaikaisesti kuin EKR-komitealle (komission alaisuudessa toimiva jäsenvaltioiden edustajista koostuva komitea). Esittelijä muistuttaa kuitenkin siitä, että AKT:n ja EU:n yhteisen parlamentaarisen edustajakokouksen on voitava osallistua hankkeisiin samalla tavalla, sillä se on Cotonoun sopimuksen täytäntöönpanon parlamentaarinen seurantaelin. II.7. Valtiosta riippumattomien toimijoiden ja paikallisviranomaisten välinen yhteys Esittelijä muistuttaa, että kansalaisjärjestöillä ja paikallisilla ja alueellisilla viranomaisilla on keskeinen asema AKT EU-kumppanuuden täytäntöönpanossa. Niiden asemaa on tältä osin vielä vahvistettava tulevaisuudessa, mikä on eduksi kehitysohjelmien tai -hankkeiden täytäntöönpanolle, mutta myös sen vuoksi, että kansalaisjärjestöt ja paikalliset ja alueelliset viranomaiset ovat keskeisiä toimijoita kehityspolitiikan laadintaprosessissa. On siis tarkoituksenmukaista parantaa yhteistyötä näiden toimijoiden kanssa niin yleisesti kuin kansallisissa yhteyksissä, joissa EU:n on lisättävä moninkertaisesti kuulemisia poliittisten toimien laadinnan ja kansallisten suuntaa-antavien ohjelmien ensisijaisten alojen, myös budjettituen, täytäntöönpanon, yhteydessä. Komission olisi julkaistava vuosittain maakohtainen taulukko, jossa on lueteltu näiden kuulemisten määrä ja yleisyys, jotta edistysaskeleita voidaan tältä osin mitata. DT\ doc 13/13 PE v01-00