SPEECH/03/564. Erkki Liikanen. Euroopan komission jäsen vastuualueenaan yritystoiminta ja tietoyhteiskunta. sen haasteet"

Transkriptio

1 SPEECH/03/564 Erkki Liikanen Euroopan komission jäsen vastuualueenaan yritystoiminta ja tietoyhteiskunta "Sähköisen viestinnän lainsäädäntö ja sen haasteet" Teleconnector konferenssi Helsinki, 24. marraskuuta 2003

2 Johdanto Minulla on ilo puhua tänään sähköisen viestinnän lainsäädäntöön liittyvistä haasteista. Lainsäädäntö on yksi elementti luotaessa kilpailukykyistä tietotaloutta. Se on kuin arkkitehdin piirustus vasta rakennettuna se muuttuu todelliseksi. Lainsäädännön varsinainen haaste on sen arkisessa soveltamisessa. Haaste on suuri tämän päivän lähtökohdasta, jossa noin puolet jäsenvaltioista on jäljessä aikataulusta - eli ei ole onnistunut viemään EU-säädöksiä kansalliseen lainsäädäntöön. Lainsäädäntö ei tietenkään ole tavoite sinänsä. Tarkoituksena on edistää kaikille avointa, osallistavaa, teknologialtaan kehittynyttä ja sitä taitavasti käyttävää yhteiskuntaa. Tämä puolestaan edistää tuottavuuden kasvua, mikä on tarpeen kansalaisten hyvinvoinnin ja elintason parantamiseksi. Äskettäisissä tutkimuksissa mm professori van Arkin johdolla toteutetuissa tutkimuksissa on havaittu, että tuottavuuden kasvu Euroopassa on sähköisen viestinnän alueella ollut vahvempaa kuin Yhdysvalloissa. Uusi sääntelykehys on tässä tavoitteessa onnistunut. Sähköisen viestinnän lait uusittiin EU-tasolla kokonaan pari vuotta sitten; nyt lait ovat astuneet voimaan. Lakipaketti modernisoi ja yksinkertaisti säädöskehyksen; vanha parin tusinan sektorikohtainen lakiryväs korvattiin uudella viiden lain kokonaisuudella. Telealalta on purettu yksin- ja erityisoikeudet. Kilpailu on vapautettu. Säädöskehys on nykyaikaistettu tukemaan kilpailua ja innovaatioita, mikä painaa hintoja alas ja tuo käyttäjille laadukkaita palveluja. Uudessa lainsäädännössä on kaksi sisäänrakennettua periaatetta, toinen on kilpailun, toinen kansalaisten yleisen edun edistäminen. Tavoitteena on, että kilpailu johtaisi siihen, että kansalaisille on tarjolla laaja ja laadukas palveluvalikoima kilpailukykyisin hinnoin. Jos pelkkä kilpailu ei tätä turvaa, ovat käytettävissä alakohtaiset säädökset, kuten esimerkiksi yleispalveluvaatimus. Perinteisesti lainsäädännöllä on vapautettu ja yhdenmukaistettu kilpailuedellytyksiä. Uuden telelainsäädännön keskeinen ja uusi piirre on teknologinen neutraalisuus. Lainsäädäntö ottaa huomioon sen tosiasian, että tietotekniikka, media ja televiestintä lähentyvät toisiaan. Lähentyminen, konvergenssi, on yksi osoitus tämän alan dynaamisesta luonteesta. Kehittyvä teknologia muuttaa markkinoita nopeasti. Siksi lainsäädännön on joustettava ja sopeuduttava tulevaisuuden haasteisiin, sen on oltava tulevaisuudenkestävää, tulevaisuustiivistä. Alan dynamiikka täytyy sisällyttää itse lainsäädännön luonteeseen tai muuten sääntely tulee aina laahaamaan teknologian perässä sen sijaan, että se rohkaisisi teknologista kehitystä. 2

3 Mutta on myös kysyttävä, missä tilanteissa sääntelyä ei tarvita lainkaan. Jos voimassaoleva sääntely toimii toivotulla tavalla, edistää innovaatioita ja markkinoille tuloa, on järkevää antaa enenevässä määrin markkinoiden toimia. Tällöin kuvaan astuu EU:n kilpailuoikeus, joka vaikuttaa markkinoilla toimivien yritysten käyttäytymiseen. Eräänlainen eurooppalainen kauhuskenaario on se, että eri maiden säätelyviranomaiset päätyvät erilaisiin ratkaisuihin maissa, joissa perustilanne kuitenkin on sama. Silloin seurauksena olisi, että yhtenäisen eurooppalaisen markkinan sijasta Euroopassa vallitsisivatkin pirstonaiset ja hajautuneet toimintaedellytykset. Sääntelyssä tarvitaan avoimuutta ja vakautta. Vakaus ei sinänsä ole ristiriidassa tulevaisuudenkestävyyden kanssa vaan täydentää sitä. Tarkoitus on varmistaa, että käyttäjille on valinnanvaraa ja kilpailua myös siirryttäessä sääntelystä kohti kilpailumarkkinoita. Mutta potentiaalisten markkinatulokkaiden täytyy kyetä ennakoimaan, että sääntely myös poistetaan, kun nykyisillä palvelumarkkinoilla alkaa kilpailu. Sääntelyjärjestelmä toimii, kun seuraukset näkyvät markkinoilla: kun sääntely edistää investointeja, jotka johtavat innovaatioihin ja viime kädessä kilpailun ja valinnanvaran lisääntymiseen. Jos näitä kehitysaskelia ei ole näkyvissä, perustavoitteita ei ole saavutettu. Joten niin pitkään kuin meillä on sääntelyä, sen on oltava ennakoitavissa ja sitä on sovellettava johdonmukaisesti koko EU:ssa myös laajentuneessa EU:ssa. Investointipäätösten rohkaisemiseksi on luotava tasapaino kevyen säätelyjärjestelmän ja sen välillä, ettei liiallisen markkinavoiman käyttöä rajoitettaisi ollenkaan. Edellinen rohkaisee investoijia, jälkimmäinen jäähdyttää investointiilmastoa. Uudessa sääntelyjärjestelmässä on määrä harjoittaa ennakkosääntelyä ainoastaan tilanteessa, jossa kilpailun taso tietyillä määritellyillä markkinoilla on riittämätön. Tämä arvioinnissa nojaudutaan kilpailuoikeuden menetelmiin. Uusi lainsäädäntö antaa kansallisille viranomaisille välineet asettaa alan toimijoille sellaisia velvoitteita, jotka korvaavat todellisen kilpailun puuttumisen niin verkkokuin palvelutoiminnassa. Viranomaisilla on myös valtaa edistää Euroopan yhtenäismarkkinoita. Jos markkinatoimijoiden väliset kaupalliset neuvottelut epäonnistuvat, kansalliset sääntelyviranomaiset voivat ratkaista riitoja ja ryhtyä toimiin varmistaakseen päästä päähän -liitettävyyden tai yhteenliittymisen ehdot. Markkinatoimijat, jotka eivät tarvitse numeroita tai taajuuksia, voivat nyt tulla markkinoille pelkän yleisvaltuutuksen avulla. Tavallisille käyttäjille taataan yleispalvelun tarjonta, kuluttajansuojan vähimmäistaso ja tietoa palvelujen ehdoista ja hinnoista. Kansalaisten yksityisyys on suojattu esimerkiksi roskapostia vastaan. Luomalla ennakoitava oikeudellinen ympäristö, jossa puututaan vain markkinoiden toimimattomuuteen, voidaan tarjota investoijille varmuutta ja edistää innovointia. 3

4 Lainsäädäntökehyksen on oltava sellainen, että alan yritykset kykenevät kehittämään palveluja ja odottamaan kohtuullista tuottoa investoinneilleen. Kilpailu puolestaan painaa hintoja alas ja ajaa innovoimaan. Uusi sääntelyjärjestelmä pakottaa sääntelijät arvioimaan markkinoiden muutoksia ja reagoimaan niihin. Se on sillä tavalla joustava ja sopeutuva. Samalla se rohkaisee markkinatoimijoita ottamaan riskejä, kun muuttuvat markkinat avaavat liiketoimintamahdollisuuksia. Jotta EU-tasolla voitaisiin soveltaa uutta lainsäädäntöä ennakoitavasti ja johdonmukaisesti, on siihen luotu yhteisötason mekanismi; usein puhutaan artikla 7 mukaisesta menettelystä. Tämä tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että komissiolla on oikeus tarkistaa kansallisten sääntelyviranomaisten yksittäiset päätökset ja tarvittaessa kumota sellaiset, jotka ovat ristiriidassa EU-säädösten kanssa. Onnistuneeseen sääntelyyn tarvitaan hyviä sääntelijöitä. Tämä tarkoittaa sitä, että kansallisilla viranomaisilla on oltava valtuudet hoitaa tehtäväänsä tehokkaasti ja niin; että EU:n yhtenäismarkkinat toimivat. EU:n jäsenvaltioiden on annettava sääntelijöilleen yhteisön lainsäädäntöön perustuvaa toimi- ja harkintavaltaa. Järjestelmän täytäntöönpano on tältä osin jo aiheuttanut joissakin jäsenvaltioissa ongelmia. Tehtäviä on voitu jakaa eri viranomaisille tavalla, joka johtaa avoimuuden puutteeseen, oikeudelliseen epävarmuuteen ja sääntelyn mahdolliseen päällekkäisyyteen. Paraskaan lainsäädäntö ei pysty estämään tällaisia epäkohtia vaan jäsenvaltioiden on niihin tartuttava. Tämä on ilman muuta mittava haaste myös komissiolle, sillä EU:n tapa panna toimeen jakelukanavien lähentymistä tukeva lainsäädäntö on herättänyt paljon kiinnostusta. Ilman kunnollista soveltamista ja täytäntöönpanoa järjestelmä rakoilee. Uusia lakeja sovelletaan kaikkiin sähköisiin verkkoihin ja palveluihin samalla tavalla; tämä on teknologisen neutraliteetin periaatteen mukaista. Elämme Internetvetoisessa ympäristössä, jossa televiestintä, tietojärjestelmät ja media lähestyvät toisiaan. Mutta on tärkeätä huomata, että laissa ei säännellä sisältöpalveluja. Teknologinen riippumattomuus ja se, että lakeja sovelletaan kaikkiin sähköisiin verkkoihin, tarkoittaa sitä, että sääntelyn kannalta ei ole väliä, millä teknologialla palveluja tarjotaan, eikä liioin sillä, onko jokin yhtiöistä entinen vakiintunut operaattori. Vain merkityksellisten markkinoiden kilpailu määrää sen, tarvitaanko alakohtaista sääntelyä. Kun näin on, yritykset voivat kilpailla sekä palvelujen että infrastruktuurin alalla. Näin esimerkiksi laajakaistamarkkinoilla syntyy kilpailua eri teknologioiden välillä. Kuinka sitten vältetään ylisääntely ja ennenaikainen sääntely? Lähtökohta on selkeästi se, että yritysten ennakkosääntelyä tarvitaan vain silloin, kun markkinoilla ei ole tarpeeksi kilpailua. Tämä tilanne syntyy, kun markkinoilla on ainakin yksi hallitsevassa asemassa oleva yritys ja sen asema on todennäköisesti pysyvä. 4

5 Kun teknologia on kuitenkin dynaamista ja kun innovointia ja markkinoille tuloa halutaan edistää, niin on luontevaa että markkinoille tulee uusia tuotteita ja palveluja. Kun yritys tuo markkinoille uuden palvelun, se saattaa olla yksi vain muutamasta markkinatoimijasta. Sillä saattaa olla aluksi erittäin suuri markkinaosuus. Tällaisessa tilanteessa on yleisenä periaatteena on, että näitä syntymässä olevia markkinoita ei tulisi säännellä. On varsin luonnollista, että ensimmäisellä markkinatoimijalla on suuri markkinaosuus, koska se on markkinoiden luoja. Komissiolla on tässä kaksi suurta haastetta: ensinnäkin on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset arvioivat markkinat oikein ja johdonmukaisesti Toiseksi on varmistettava, etteivät ne sääntele markkinoita ennenaikaisesti. EU:n uusi lainsäädäntö antaa joustavan kehyksen. Se sallii sääntelyn löyhentämisen ja varmistaa, että markkinatoimijoita koskevat velvoitteet voidaan poistaa heti, kun markkinoiden kilpailu normalisoituu. Tämä vähentää järjestelmällisesti sääntelytaakkaa ja antaa normaalien markkinavoimien määrätä markkinoiden käyttäytymisen. Ennen kuin tähän päästään, vallitsee kuitenkin tilanne, jossa yritykset, jotka saattoivat aikoinaan yksin- tai erityisoikeuksien turvin rakentaa infrastruktuurinsa, voivat edelleen hyödyntää näitä vanhoja investointejaan erityisesti investointeja paikallisliityntäverkon pitkäikäiseen tekniikkaan. Tähän tarvitaan tasapainoinen ratkaisu. Muille toimijoille pitää antaa tämän tekniikan käyttöoikeus tavalla, joka takaa yhtäläiset mahdollisuudet. Silti infrastruktuurin rakentaneiden pitää saada investoinnille tuotto, muutenhan katoaa kiinnostus uusiin infrastruktuuri-investointeihin. Uusi järjestelmä korvaa yksittäiset toimiluvat yleisvaltuutuksilla palvelujen tarjoamiseen. Tämä vähentää huomattavasti turhaa byrokratiaa markkinoilletulosta. Mitä olemme saaneet aikaan tähän päivään mennessä ja mitä vielä tarvitaan? Ensin se, mitä on saavutettu: Ensinnäkin, telealan kilpailu on täysin vapautettu; televiestintäpalveluista on poistettu kaikki erityis- ja yksinoikeudet. Koko sähköisen viestinnän lainsäädäntö on uusittu. Lakipaketti hyväksyttiin vuoden 2002 lopussa Euroopan parlamentissa ja neuvostossa. Kyse on siis seuraavista laeista: puite-, käyttöoikeus-, valtuutus-, tietosuoja- ja yleispalveludirektiivit. Kaikki viisi direktiiviä ovat nyt täysin voimassa. Jäsenvaltioiden olisi pitänyt alkaa siirtää ne osaksi omaa lainsäädäntöään viimeistään viime heinäkuussa. On tietysti valitettavaa, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole pystyneet noudattamaan määräaikaa. Markkinat saattavat vääristyä, jos jotkin jäsenvaltiot soveltavat uusia sääntöjä ja toiset eivät - jälkimmäiset toimivat vanhan lainsäädännön mukaan, mikä aiheuttaa ylisääntelyn vaaran. Lainsäädäntöä on täydennetty eräillä muilla toimenpiteillä. Yksi tärkeimpiä on eurooppalaisen sääntelyviranomaisten ryhmän perustaminen, joka kokoaa yhteen kansalliset sääntelyviranomaiset. 5

6 Tarkoituksena on luoda yhdenmukainen lähestymistapa, jotta kansalliset sääntelijät alkaisivat ajatella enemmän yhtenäismarkkinoita. Muut täydentävät toimet ovat tärkeitä sisällön antamiseksi uudelle järjestelmälle. Tärkeimpiä jo hyväksyttyjä toimia ovat: markkina-analyysia ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevat komission suuntaviivat komission suositus ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuoteja palvelumarkkinoista ja komission suositus ilmoituksista, määräajoista ja kuulemisista, joista säädetään puitedirektiivin 7 artiklassa. Ensimmäiset kokemukset uuden lainsäädännön soveltamisesta ovat rohkaisevia. Se missä on vielä tehtävä paljon töitä, on ennakkosääntely ja korjaavat toimet, joita edellytetään, jos markkinakilpailu on puutteellista. Suuntaviivoja laaditaan parhaillaan ja ne on tarkoitus julkaista ensi vuoden alkupuolella. Kriittinen testi uudelle järjestelmälle tulee olemaan se, omaksuvatko kansalliset sääntelijät johdonmukaisen ja suhteutetun lähestymistavan siinä, miten korjaavia velvoitteita asetetaan. Missä sitten mennään järjestelmän täytäntöönpanossa jäsenvaltioissa ja miten suhtaudumme myöhästyjiin? Uuden järjestelmän täytäntöönpanon määräpäivä oli heinäkuun lopussa. Kolme viikkoa sitten kahdeksan jäsenvaltiota oli siirtänyt uudet direktiivit kansalliseen lainsäädäntöönsä. Viisi maata oli pannut täytäntöön tietosuojadirektiivin määräpäivään eli viime kuun loppuun mennessä. Meidän on nyt varmistettava, että lainsäädäntö pannaan täysimääräisesti täytäntöön yhdenmukaisella tavalla, että se pysyy vakaana ja että sisämarkkinoiden eheyttä ja kilpailupolitiikan periaatteita noudatetaan. Komissio on käynnistänyt jäsenyysvelvoitteiden rikkomismenettelyt niitä maita vastaan, jotka eivät ole ilmoittaneet kansallisista säädöksistä. Uusien sääntöjen soveltamiseen suhtaudutaan hyvin vakavasti. Uskon, että infrastruktuuriin ja sisältöön liittyvät ponnistelut ovat kantamassa hedelmää. Alalla on aistittavissa tietynlaista maltillista ja varovaista optimismia. Alan yritykset lyhentävät velkaa ja tekevät parempia tuloksia. Laajakaistayhteydet yleistyvät Euroopassa vauhdilla: vuodessa yhteydet ovat kaksinkertaistuneet. Laajakaista leviää ja 3G on saamassa siivet alleen. Tällä pitäisi säilyttää se johtava asema maailmassa, jonka Eurooppa on hankkinut matkaviestinnän alalla. Jos saavutamme tavoitteemme, yhteiskuntamme voivat paremmin eivät pelkästään muutamat markkinatoimijat. Kiitos. 6