KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA. Oheisasiakirja. ehdotukseen

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel SEK(2011) 613 lopullinen KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI tiettyjen immateriaalioikeuksien suojeluun liittyvien tehtävien antamisesta sisämarkkinoilla toimivalle yhdenmukaistamisvirastolle (tavaramerkit ja mallit), mukaan luettuna julkisen ja yksityisen sektorin edustajien kutsuminen koolle väärentämisen ja piratismin eurooppalaisen seurantakeskuksen muodossa {KOM(2011) 288 lopullinen} {SEK(2011) 612 lopullinen}

2 TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Tämä vaikutusten arviointi liittyy ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi, jossa vastuu väärentämisen ja piratismin eurooppalaisesta seurantakeskuksesta annetaan sisämarkkinoilla toimivalle yhdenmukaistamisvirastolle (tavaramerkit ja mallit), jäljempänä OHIM. 1. ONGELMAN MÄÄRITTELY EU:n taloudellinen hyvinvointi perustuu jatkuvaan luovaan toimintaan ja innovointiin. Eurooppa strategiassa 1 korostetaan tarvetta vahvistaa EU:n tutkimustoimintaa, edistää innovointia kaikissa jäsenvaltioissa sekä varmistaa se, että innovatiivisista ajatuksista voidaan synnyttää uusia tuotteita ja palveluita, jotka luovat kasvua ja laadukkaita työpaikkoja. Immateriaalioikeudet ovat yrityksille tärkeä voimavara, joka auttaa varmistamaan, että keksijät ja muut luovan työn tekijät saavat työstään kohtuullisen korvauksen. Immateriaalioikeuksien suojelu, joka taataan muun muassa Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (17 artiklan 2 kohta), on paitsi oikeudenhaltijoiden myös koko markkinoiden etujen mukaista. Toisin sanoen immateriaalioikeudet helpottavat uusien yritysten tuloa markkinoille helpottamalla niiden riskipääoman saantia jne. Lisäksi immateriaalioikeudet suojaavat kuluttajia estämällä heitä joutumasta harhaanjohdetuiksi ostopäätöksissään. Immateriaalioikeuksien loukkaukset ovat lisääntyneet huomattavasti viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana. Vuonna 2009 OECD arvioi, että väärennettyjen ja laittomasti valmistettujen tavaroiden kansainvälisen kaupan arvo oli 250 miljardia Yhdysvaltain dollaria vuonna 2007, mikä on enemmän kuin 150 maan kansalliset BKT:t yhteensä 2. Myös EU:n tulliviranomaisten julkaisemat luvut kuvastavat selkeää lisäystä tullitoiminnassa: loukkausten määrä kasvoi tapauksesta (vuonna 2005) tapaukseen (vuonna 2009) eli noin 60 prosenttia viiden vuoden aikana. Useat muut alan ja kansainvälisten järjestöjen julkaisemat tutkimukset vahvistavat, että väärennettyjen ja laittomasti valmistettujen tavaroiden kauppa kasvaa jatkuvasti. Niissä todetaan, että tällainen kauppa vähentää merkittävästi investoimista innovointiin ja tuhoaa työpaikkoja 3, vaarantaa eurooppalaisten kuluttajien terveyden ja turvallisuuden 4, Komission tiedonanto Eurooppa strategia Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia, KOM(2010) 2020, OECD, Magnitude of counterfeiting and piracy of tangible products November 2009 update, TERA Consultants, Building a Digital Economy: maaliskuu 2010, Euroopan komissio, verotuksen ja tulliliiton pääosasto, Report on EU Customs enforcement of intellectual property rights , tm FI 1 FI

3 aiheuttaa vakavia ongelmia eurooppalaisille pk-yrityksille 5, johtaa verotulojen menetyksiin (myyntitietojen ilmoittamisen vähenemisen vuoksi) 6 sekä houkuttelee järjestäytynyttä rikollisuutta 7. Uusi kansainvälisen kauppakamarin tilaama vuonna 2010 tehty tutkimus osoittaa, että vuonna 2008 piratismista aiheutui pelkästään EU:ssa 10 miljardin euron ja yli työpaikan menetykset 8. Immateriaalioikeuksien loukkauksia on torjuttava koordinoidummin ja kestävämmin, jotta EU välttäisi haitallisen kehityssuunnan, joka hidastaisi talouden elpymistä, vähentäisi vaurautta ja tuhoaisi työpaikkoja EU:ssa. Tähän haitalliseen suuntaukseen liittyy sellaisten tuotteiden määrän kasvu, jotka voivat aiheuttaa vakavaa vahinkoa kuluttajille, kuten lääke-, elintarvike-, kosmetiikka- ja kodinkoneväärennökset. Vuonna 2009 tehdyn Eurobarometri-kyselyn 9 mukaan yksi viidestä eurooppalaisesta on ainakin kerran ostanut tietämättään tuoteväärennöksen. Immateriaalioikeuksien noudattamisen varmistaminen edellyttää asianmukaista oikeuskehystä ja asianmukaisia toimenpiteitä, joilla voidaan varmistaa, että sääntöjä sovelletaan tosiasiassa. Tällä hetkellä noudattamisen varmistamista haittaavat erityisesti seuraavat ongelmat: luotettavien ja objektiivisten tietojen puute, mikä johtuu siitä, ettei käytettävissä ole hyväksyttyä menetelmää ja käytännön välineitä, joiden avulla tietoja voitaisiin kerätä ja analysoida ja siten tunnistaa suuntauksia ja uhkia väärentämisen ja piratismin alalla, riittämätön koordinointi ja tietojenvaihto jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välillä parhaista käytännöistä sekä riittämätön reaaliaikainen tietojenvaihto sidosryhmien välillä erityisistä tuoteväärennöksistä, suuntauksista ja mahdollisista uhista, riittämätön tietojenvaihto tuloksellisista yksityisen sektorin strategioista, noudattamisen varmistamiseen osallistuvien henkilöiden riittämätön tietämys alalta, väärentämistä ehkäisevien teknologioiden riittämätön käyttö, kuluttajien riittämätön tietoisuus väärentämisen ja piratismin vaikutuksista ja vaaroista sekä Technopolis (2007), Effects of counterfeiting on EU SMEs, Frontier Economics (toukokuu 2009), The impact of counterfeiting on Governments and Consumers, ernments%20and%20consumers%20-%0final%20doc.pdf UNICRI, Counterfeiting: a global spread, 2008, Saatavilla osoitteessa FI 2 FI

4 väärentämisen ja piratismin torjumisen edellyttämien asiantuntemuksen ja rakenteiden puute kolmansissa maissa. Jos näitä ongelmia ei ratkaista, immateriaalioikeuksien loukkausten määrä kasvaa. Tärkein EU:n tason aloite tällä alalla on väärentämisen ja piratismin eurooppalainen seurantakeskus, jäljempänä seurantakeskus, jota hallinnoi komission sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosasto (PO MARKT). Seurantakeskuksen tehtävät ovat komission vuonna 2009 antaman tiedonannon Immateriaalioikeuksien valvonnan tehostaminen sisämarkkinoilla 10 mukaan seuraavat: tietojenkeruun parantaminen, julkisen ja yksityisen sektorin parhaiden käytäntöjen vaihtaminen sekä tietoisuuden lisääminen. Maaliskuussa 2010 neuvosto antoi päätöslauselmassaan seurantakeskukselle vielä yhden tehtävän: tarkastella, olisiko väärentämisen ja piratismin torjuntaan osallistuville tarvetta järjestää EU:n tason koulutusohjelmia 11. Syyskuussa 2010 Euroopan parlamentti pyysi päätöslauselmassaan seurantakeskusta laajentamaan työtään entisestään 12. Lisäksi komission kauppapolitiikan pääosaston tilaama tutkimus suosittaa, että seurantakeskus toimisi komission sisällä keskitettynä yhteyspisteenä sekä parhaiden käytäntöjen kansainvälisenä lähteenä 13. Seurantakeskukselle on luotu institutionaalinen rakenne kahden viimeksi kuluneen vuoden aikana. Rahoituksen, henkilöresurssien, tietotekniikka- ja kokousvalmiuksien sekä tarvittavan asiantuntemuksen puutteen vuoksi seurantakeskuksella ei kuitenkaan ole asianmukaista infrastruktuuria toteuttaa siltä edellytettyjä operatiivisia toimia. Siksi tässä vaikutusten arvioinnissa pyritään löytämään ratkaisuja, joiden avulla seurantakeskus voi toteuttaa toimet, jotka ovat tarpeen immateriaalioikeuksien noudattamisen varmistamiseksi EU:ssa. 2. TOISSIJAISUUS Monet seurantakeskuksen tehtävistä ovat luonteeltaan rajatylittäviä ja perustuvat yhteistyöhön ja koordinointiin. Jotta ne voitaisiin täyttää tosiasiallisesti, kaikkien 27 jäsenvaltion on sitouduttava ja osallistuttava niihin. Siksi olisi erityisen hyödyllistä kehittää EU:n tason välineitä ja rakenteita, jotta kaikki jäsenvaltiot voivat hyötyä tuloksista. Lisäksi komission yksiköiden ja muiden EU:n ja kansainvälisten elinten on koordinoitava toimiaan suhteissaan kolmansiin maihin, mistä syystä EU:n tason aloite on asianmukainen etenemistapa. 3. TAVOITTEET Yleisenä tavoitteena on varmistaa immateriaalioikeuksien noudattaminen, jotta voidaan välttää ne suuret haitat, joita väärentäminen ja piratismi aiheuttavat Euroopan taloudelle sekä eurooppalaisten terveydelle ja turvallisuudelle KOM(2009) 467. Neuvoston päätöslauselma immateriaalioikeuksien valvonnan tehostamisesta sisämarkkinoilla, , EUVL C 56, , s. 1. Euroopan parlamentin päätöslauselma, , 2009/2178(INI). ADE, Evaluation of the Intellectual Property Rights Enforcement Strategy in Third Countries, marraskuu 2010, FI 3 FI

5 Erityisenä tavoitteena on ensinnäkin lisätä viranomaisten ja yksityisten sidosryhmien tietoisuutta väärentämisen ja piratismin laajuudesta, vaikutuksista ja kehityssuunnista sekä niistä tekniikoista, joiden avulla ongelmaa voidaan torjua ja päivittäistä yhteistyötä parantaa. Toisekseen erityisenä tavoitteena on tiedottaa kuluttajille väärentämiseen ja piratismiin liittyvistä taloudellisista vaikutuksista ja vaaroista sekä auttaa heitä välttymään joutumasta tuoteväärennösten uhreiksi. Kolmanneksi erityisenä tavoitteena on koordinoida kolmansiin maihin kohdennettuja toimia. Toiminnallisena tavoitteena on huolehtia siitä, että seurantakeskuksella on tarvittava infrastruktuuri (henkilöresurssit, rahoitus, tietotekniikka- ja kokousvalmiudet, asiantuntemus sekä riippumattomuus omista eduista), jotta se voi suorittaa tehtävänsä tehokkaasti, mahdollisimman nopeasti ja mahdollisimman vähäisin EU:n talousarviolle aiheutuvin kustannuksin. Nämä tavoitteet ovat linjassa voimassa olevien EU:n politiikkojen ja strategioiden, kuten Eurooppa strategian 14 kanssa. Ne ovat yhteensopivia myös komission ensisijaisten tavoitteiden ja ehdotusten kanssa, jotka liittyvät sen laatimaan immateriaalioikeuksia koskevaan eurooppalaiseen strategiaan TOIMINTAVAIHTOEHDOT JA VAIKUTUSTEN ANALYYSI Perusskenaarion (seurantakeskusta hallinnoi PO MARKT; resursseja ei ole lisätty; lyhyen aikavälin tukea OHIMin kanssa tehdyn yhteisymmärryspöytäkirjan kautta) pohjalta on tarkasteltu seuraavia kolmea keskeistä toimintavaihtoehtoa: Toimintavaihtoehto 1: Seurantakeskusta hallinnoi PO MARKT, mutta lisäresursseja myönnetään: 1 a PO MARKTin henkilöresursseja ja määrärahoja lisätään. 1 b Seurantakeskuksen hallinnointi ulkoistetaan ulkopuoliselle toimeksisaajalle. Toimintavaihtoehto 2: Tehtävät suorittaa jokin yksityinen elin tai ne suoritetaan yhteisesti julkis-yksityisen kumppanuuden voimin: 2 a Toimialajohtoinen aloite, jota yksityisen sektorin sidosryhmät rahoittavat. 2 b Toimialajohtoinen aloite, jota rahoitetaan komission avustuksin/ohjelmasta. 2 c Julkis-yksityinen kumppanuus. Toimintavaihtoehto 3: Vastuu seurantakeskuksesta annetaan EU:n virastolle: 3 a Seurantakeskuksen tehtävät annetaan uudelle EU:n virastolle KOM(2010) KOM(2008) 465. FI 4 FI

6 3 b Seurantakeskuksen tehtävät annetaan olemassa olevalle virastolle. Siitä riippumatta, mikä toimintavaihtoehto valitaan, komissio säilyttää itsellään EU:n immateriaalioikeuksien noudattamisen varmistamista koskevien toimintalinjojen poliittisen valvonnan Perusskenaario: Seurantakeskusta hallinnoi PO MARKT mutta resursseja ei lisätä Jos mitään toimia ei toteuteta, seurantakeskus ei kykene pyrkimään päämääräänsä eikä tavoitteita saavuteta. Koska on tarpeen pitää toimintaa yllä ja lisätä seurantakeskuksen toimia lyhyellä aikavälillä, komissio tekee OHIMin kanssa yhteisymmärryspöytäkirjan. Yhteistyöpöytäkirjassa OHIM sitoutuu toimivaltansa rajoissa antamaan tukea tiettyjen sellaisten toimien kautta, joita jo toteutetaan ylimääräisinä toimina sen tärkeimpien rekisteröintitehtävien ohessa ja jotka rajoittuvat tavaramerkkejä ja mallioikeuksia koskeviin kysymyksiin. Yhteistyöpöytäkirja on luonteeltaan tilapäinen, eikä sen voimassaoloa todennäköisesti pidennettäisi vuoden 2011 lopusta, jos tehtäisiin päätös ratkaista seurantakeskuksen nykyiset ongelmat muulla tavoin kuin antamalla seurantakeskuksen tehtävät OHIMille pysyvästi Toimintavaihtoehto 1: Lisätään PO MARKTin resursseja Vaihtoehdossa 1 a seurantakeskusta hallinnoisi edelleen PO MARKT, jolle kuitenkin myönnettäisiin lisää henkilöstöä ja määrärahoja. Tässä vaihtoehdossa, jossa seurantakeskus pysyisi komission yhteydessä, OHIMin ei kuitenkaan voitaisi odottaa jatkavan tuen antamista pitkällä aikavälillä. Vaikutusten arvioinnissa arvioidaan, että seurantakeskuksen tehokas toiminta edellyttää 25 henkilön operatiivista ryhmää. Kun otetaan huomioon komission sitoumus olla pyytämättä yhtään uutta virkaa na , tällainen henkilöstön määrän lisäys tuntuu epärealistiselta. Vaihtoehdossa 1 b PO MARKT toimisi yhden tai useamman ulkopuolisen toimeksisaajan valvojana ja koordinoisi seurantakeskuksen yleistä toimintaa. Vaarana tässä on kuitenkin se, että yksityiset sidosryhmät ja viranomaiset eivät olisi valmiita jakamaan arkaluonteista tietoa ulkopuoliselle toimeksisaajalle. Lisäksi tämä vaihtoehto merkitsee huomattavia EU:n talousarviovaikutuksia. Arvioiden mukaan seurantakeskuksen tehtävien suorittaminen edellyttää 7 10 erityistaitoisen toimeksisaajan panosta. Sopimusten hallinnoinnin olisi oltava komission vastuulla. Kokonaiskustannukset olisivat 4,83 5,97 euroa vuodessa ensimmäisten kahden toteutusvuoden aikana ja 5,26 6,18 euroa vuodessa seuraavina toteutusna riippuen siitä, millaisia tietotekniikkajärjestelmiä kehitetään Toimintavaihtoehto 2: Tehtävät suorittaa jokin ulkoinen elin tai ne suoritetaan yhteisesti julkis-yksityisen kumppanuuden voimin Vaihtoehdossa 2 a tehtävät annetaan toimialajohtoisen aloitteen suoritettavaksi, jolloin kuitenkin syntyy samoja ongelmia kuin vaihtoehdossa 1 b. Lisäksi ei ole viitteitä siitä, että 16 SEC(2007) 530. FI 5 FI

7 yksityinen sektori olisi kykeneväinen tai halukas takaamaan tällaisen aloitteen rahoituksen pitkällä aikavälillä. Vaihtoehdossa 2 b tehtävät voitaisiin rahoittaa komission myöntämällä avustuksella. Haitat olisivat kuitenkin suurelta osin samat kuin vaihtoehdossa 1 b. Lisäksi tällainen rahoitusmenetelmä, joka perustuu viitteellisiin sopimuskustannuksiin, tarkoittaisi sitä, että EU:n talousarviota rasittaisivat kahden ensimmäisen toteutusvuoden aikana vähintään 4,85 miljoonan euron ja enintään 5,99 miljoonan euron kustannukset vuodessa riippuen siitä, millaisia tietojärjestelmiä kehitetään, ja 5,25 6,17 miljoonan euron kustannukset vuodessa kolmannesta toteutusvuodesta alkaen. Vaihtoehdossa 2 c (julkis-yksityinen kumppanuus) voidaan välttää joitakin haittoja, koska tällaisen kumppanuuden sopimuksessa määriteltäisiin kunkin osapuolen vaikutusvallan taso ja taattaisiin rahoituksen jatkuvuus. EU:n talousarviolle koituvien kustannusten, jotka perustuvat siihen, että komissiolla ja yksityisellä sektorilla on yhtä suuri osuus, arvioidaan olevan 2,41 2,98 euroa vuodessa kahden ensimmäisen toteutusvuoden aikana ja 2,61 3,07 euroa vuodessa kolmannesta toteutusvuodesta alkaen Toimintavaihtoehto 3: Seurantakeskuksen tehtävät annetaan jollekin EU:n virastolle Vaihtoehdossa 3 a perustettaisiin uusi EU:n virasto suorittamaan seurantakeskuksen tehtävät. EU:n virastot ovat luoneet hallinnollisia rakenteita, ja niillä on kestävät rahoitusvarat ja henkilöresurssit, mistä syystä ne yleensä ottaen soveltuvat suorittamaan seurantakeskuksen tehtävien kaltaisia tehtäviä. Seurantakeskuksen edellyttämä henkilöstömäärä ei kuitenkaan voisi olla peruste uuden viraston perustamiselle, koska siitä aiheutuisi huomattavia kustannuksia. Näin ollen tämän vaihtoehdon arvioidut kustannukset ovat 4,33 5,33 euroa vuodessa kahden ensimmäisen toteutusvuoden aikana ja 5,5 6,28 euroa vuodessa kolmannesta toteutusvuodesta alkaen. Lisäksi komissio lupasi vuonna 2008, ettei se toistaiseksi esitä ehdotuksia uusiksi virastoiksi 17. Sitä paitsi uuden viraston saattaminen täysin toimintakykyiseksi kestäisi monta vuotta. Tällä olisi vakavia vaikutuksia seurantakeskuksen toimiin. Vaihtoehdossa 3 b seurantakeskusta hallinnoisi jokin olemassa oleva EU:n virasto. Näin seurantakeskuksesta tulisi nopeasti toimintakykyinen, ja se hyötyisi jo olemassa olevista hallinnollisista rakenteista (esim. henkilöresurssit, tietotekniikka ja rahoitus). OHIM, joka on tavaramerkkejä ja mallioikeuksia käsittelevä EU:n virasto, voisi soveltua seurantakeskuksen isännäksi. Sillä on jo asiantuntemusta noudattamisen varmistamisen alalta koulutustoimiensa ansiosta, ja se aikoo kehittää edelleen noudattamisen varmistamista koskevia hankkeita, muun muassa rekisteröityjen tavaramerkkien ja mallien tietotekniikkajärjestelmää. Seurantakeskuksen tehtävien ja OHIMin jo toteuttamien toimien väliset synergiat vähentäisivät vaaditun lisähenkilöstön määrää huomattavasti. Näin ollen tämän vaihtoehdon arvioidut kokonaiskustannukset ovat 3,3 4,3 euroa vuodessa kahden ensimmäisen 17 KOM(2008) 135. FI 6 FI

8 toteutusvuoden aikana ja 4,74 5,52 euroa vuodessa kolmannesta toteutusvuodesta alkaen. Nämä summat voitaisiin myös rahoittaa niistä tuloista, joita OHIM saa keräämiensä maksujen kautta. Näin ollen näitä kustannuksia ei tarvitsisi kattaa EU:n talousarviosta, ja EU:n talousarvio vapautuisi myös niistä kustannuksista, joita aiheutuu seurantakeskuksen nykyisistä toimista. EU:n talousarviolle koituisi tästä noin euron säästöt. FI 7 FI

9 5. VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Taulukko 1: jen vertailu Arviointi Toimivuus (tavoitteiden saavuttaminen) Tehokkuus Yleisarvio Vaihtoehdot 0 (perusskenaario) 1 b Kestävä rahoitus Kestävä rakenne Henkilöresurssit Tietotekniset valmiudet Riippumattomuus omista eduista Tarvittava aika Kokonaiskustannukset Kustannusvaikutus EU:n talousarvioon ,83 6,18 4,83 6, b ,89 6,21 4,85 6,17-2 c ,89 6,21 2,41 3, a ,37 6,32 4,33 6, b (OHIMin osalta) ,3 5,52-0,04 milj. euroa ttain ++ Toimivuuden ja tehokkuuden asteikko: ++ erittäin myönteinen, + myönteinen, 0 neutraali, - kielteinen, -- erittäin kielteinen, N/A ei sovelleta. Kuten edellä on selostettu, vaihtoehto 1 a (lisätään PO MARKTin henkilöstöä) ei ole toteuttamiskelpoinen nykyolosuhteissa. Vaihtoehdot 1 b (ulkoistetaan kaupalliselta pohjalta), 2 a ja 2 b (tehtävistä vastaa toimialajohtoinen aloite) ovat toteuttamiskelpoisia mutteivät hyviä ratkaisuja, koska varsinkin arkaluonteisten tietojen kerääminen aiheuttaisi huomattavia ongelmia. Haittoja voitaisiin osittain välttää valitsemalla vaihtoehto 2 c (julkis-yksityinen kumppanuus), josta kuitenkin aiheutuisi EU:n talousarviolle 2,41 3,07 miljoonan euron kustannukset. 3 a (uusi EU:n virasto) tarjoaa ratkaisun, jolla tavoitteet voidaan saavuttaa. Se toisi kuitenkin mukanaan suuria kustannuksia EU:n talousarviolle ja huomattavia viiveitä. FI 8 FI

10 Vaihtoehdossa 3 b (annetaan tehtävät olemassa olevalle EU:n virastolle, mieluiten OHIMille) seurantakeskuksella olisi käytettävissään asiantuntemusta, resursseja ja rahoitusta, ja siitä tulisi nopeasti toimintakykyinen. Rahoituksellisesti tämä olisi kustannustehokas ratkaisu, ja kustannukset voitaisiin kattaa muilla kuin EU:n talousarvion rahoitusvaroilla. Tämän vertailun pohjalta voidaan todeta, että 3 b on suositeltu vaihtoehto. 6. SEURANTA JA ARVIOINTI Viiden vuoden kuluttua siitä, kun asetus, jolla OHIMille annetaan vastuu seurantakeskuksen tehtävistä, on tullut voimaan, komissio julkaisee kertomuksen, jossa arvioidaan, onko tavoitteet saavutettu ja onko tarpeen ottaa käyttöön uusia tai toisenlaisia toimenpiteitä. FI 9 FI