MUISTIO ESITYS VALTIONEUVOSTON PÄÄTÖKSEKSI HUOLTOVARMUUDEN TAVOIT- TEISTA 2018: PERUSTELUMUISTIO

Transkriptio

1 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTE- RIÖ Neuvotteleva virkamies Henri Backman MUISTIO ESITYS VALTIONEUVOSTON PÄÄTÖKSEKSI HUOLTOVARMUUDEN TAVOIT- TEISTA 2018: PERUSTELUMUISTIO 1 Valmistelun tausta Huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain (1390/1992) 2 2 momentin perusteella valtioneuvosto asettaa huoltovarmuudelle yleiset tavoitteet. Valtioneuvoston päätöksiä huoltovarmuuden tavoitteille on annettu noin 5-7 vuoden väliajoin vuodesta 1988 alkaen. Tähän mennessä tavoitepäätös on annettu viisi kertaa vuosina 1988, 1995, 2002, 2008 ja Päätösten valmistelussa on pyritty huomiomaan niin Suomen ulkoisen toimintaympäristön kuin suomalaisen yhteiskunnan muutokset ja vaikutukset Suomen huoltovarmuuteen. Päätösten tarkoitus on määritellä yleiset lähtökohdat, toteuttamisen periaatteet ja kansalliset tavoitteet huoltovarmuustyölle. Päätöksen tavoitteet ovat sitovia valtioneuvoston alaisille toimijoille ja ne ohjaavat huoltovarmuusorganisaation toiminnan suunnittelua. Uusi tavoitepäätös on strategisempi kuin edellinen vuoden 2013 päätös. Perustelumuistio täydentää päätöstä, mutta ei avaa sitä yksityiskohtaisesti. Huoltovarmuuden turvaamiseksi tehtävä varautuminen on pitkäjänteistä toimintaa, jolla varmistetaan huoltovarmuuden kannalta oleellisten tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen kaikissa olosuhteissa. Edellinen päätös huoltovarmuuden tavoitteista annettiin joulukuussa Sen painopisteinä olivat organisaatioiden ja verkostojen jatkuvuuden varmistaminen, alueellinen ja paikallinen varautuminen sekä yhteistyö kansainvälisten toimijoiden kanssa huoltovarmuutta koskevissa asiayhteyksissä. Lisäksi päätöksessä päätettiin öljyn ja viljan varmuusvarastojen sopeuttamisesta. Suomen huoltovarmuuden tila on ollut vakaa vuonna 2013 annetun huoltovarmuuden tavoitepäätöksen jälkeen, eivätkä esimerkiksi syksyn 2015 maahantulotilanne tai muut toimintaympäristön muutokset sitä merkittävästi muuttaneet. Suomi ei ole kohdannut vuoden 2013 päätöksessä vakavimmiksi arvioituja riskejä, joiksi arvioitiin tieto- ja viestintäjärjestelmien sekä verkkojen häiriintyminen, energiansaannin keskeytyminen, väestön terveyden- ja toimintakyvyn vakava häiriintyminen sekä luonnon- ja ympäristöonnettomuudet. Huoltovarmuuspäätöksen voimassaoloaikana vuosina on kehitetty huoltovarmuusorganisaation toimintaa esimerkiksi poolirakennetta uudistamalla ja ottamalla käyttöön HVO Extranet -palvelu, jolla tuetaan poolien, sektoreiden sekä huoltovarmuuskriittisten yritysten varautumistyötä ja jatkuvuudenhallintaa. Suomalaisen huoltovarmuuden keskeisenä perustana on alan toimijoiden verkottuneisuus, jota Huoltovarmuuskeskus on kehittänyt ja ylläpitänyt. Varautumiskeinojen kehittämisessä on myös huomioitu eri toimintojen kansalliset ja kansainväliset keskinäisriippuvuudet. Alue- ja maakuntatasolla on muun muassa kehitetty elinkeinoelämän, julkishallinnon sekä kolmannen sektorin yhteistoimintaa ja tiedonvaihtoa. Kuntien merkitys häiriötilanteiden hallinnan toimijoina on kasvanut. Kuntien ja tulevien maakuntien varautumistyötä on tuettu jatkuvuudenhallintaprojektilla. Lisäksi huoltovarmuustoiminnassa

2 on kiinnitetty huomiota kansainvälisen yhteistyön aktivoimiseen. Valtion öljy- ja viljavarastoja on myös sopeutettu vuoden 2013 huoltovarmuuspäätöksen mukaisesti. 2 Päätöksen valmistelu Päätöksen valmistelun pohjaksi toteutettiin syksyllä 2017 Huoltovarmuuskeskuksen ennakointihanke, jossa tunnistettiin pitkän aikavälin muutostekijöiden vaikutuksia huoltovarmuustyölle. Lisäksi Huoltovarmuuskeskus suoritti vuoden 2013 päätöksen toteutumisen väliarvioinnin syksyllä 2016, minkä yhteydessä sektoreilta ja pooleilta kysyttiin myös päätöksen päivittämisen tarvetta lyhyellä aikavälillä. Ennakointihankkeen ja väliarvion perusteella voidaan sanoa, että vuoden 2013 huoltovarmuuspäätöksen mukaiset huoltovarmuuden yleiset lähtökohdat ovat edelleen relevantteja, vaikkakin toimintaympäristössä on tapahtunut huomattava muutos päätöksen antamisen jälkeen. Vanhojen uhkakuvien uudelleen korostuminen samanaikaisesti uusien nousun myötä aiheuttaa paineita huoltovarmuuden suunnittelulle. Samalla tulee tarkastella huoltovarmuustyöhön varattuja resursseja. Myös käytössä olevia toimintamalleja on syytä tarkastella ja uusia kehittää, jotta muutoksiin pystytään reagoimaan mahdollisimman tehokkaasti. Päätöksen uudistamisen taustana ovat ensi sijassa Suomen lähialueiden turvallisuusympäristön ja uhkakuvien merkittävä muutos, energia- ja ilmastopolitiikan vaikutukset huoltovarmuuteen sekä entistä markkinaehtoisempi toimintaympäristö. Päätöksen uudistamisen tavoite on varmistaa päätöksen keskeisten linjausten riittävyys ja paikkansapitävyys muuttuvassa toimintaympäristössä pitkällä aikavälillä. Työ- ja elinkeinoministeriö pyysi aloitteessaan Huoltovarmuusneuvostoa käynnistämään työn huoltovarmuuden tavoitteiden uudistamiseksi huoltovarmuusorganisaation asiantuntemusta hyväksi käyttäen. Päätöksen valmistelu toteutettiin asiantuntijatyönä Huoltovarmuuskeskuksessa, yhteistyössä huoltovarmuusorganisaation sektoreiden ja poolien kanssa. Huoltovarmuusorganisaatiota kuultiin päätöksen luonnostekstistä erikseen Huoltovarmuuskeskus myös järjesti keskustelutilaisuuden, johon oli kutsuttu poolisihteerit, poolien puheenjohtajat, ELVAR-toimikuntien puheenjohtajat ja sihteerit sekä sektoreiden puheenjohtajat ja sihteerit. Poolit ja sektorit ovat myös käsitelleet päätöksen luonnosta omissa kokouksissaan, kukin omien käytäntöjensä mukaisesti. Huoltovarmuusneuvosto käsitteli päätöksen valmistelua kokouksissaan , ja Huoltovarmuusneuvosto luovutti päätösluonnoksen työ- ja elinkeinoministeriölle Työ- ja elinkeinoministeriö käsitteli päätösluonnosta keskeisimpien ministeriöiden sekä työ- ja elinkeinoministeriön kahdenvälisissä keskusteluissa. Luonnosta muokattiin keskusteluissa esille tulleiden näkökulmien perusteella. Työ- ja elinkeinoministeriö pyysi laajalla lausuntokierroksella lausunnot päätösluonnoksesta. Työ- ja elinkeinoministeriö sai kaikkiaan 51 lausuntoa. Lausunnonantajat suhtautuivat lähtökohtaisesti myönteisesti valtioneuvoston päätösluonnokseen huoltovarmuuden tavoitteista. Lausunnonantajien huoltovarmuuteen liittyvä tilannekuva näytti olevan yhtenäinen ja lausunnolla ollut päätösluonnos vastasi pääsääntöisesti hyvin tähän tilannekuvaan. Lausunnoissa nostettiin esille muun muassa seuraavia näkökohtia: 2

3 Tavoitepäätöksen toteutuksen seuranta on keskeistä. Päätöksen toimeenpanoa ja päätöksessä asetettujen tavoitteiden toteutumista tullaan seuraamaan aktiivisesti ja seurannasta laaditaan väli- ja loppuraportit. Kansallisten toimijoiden yhteistyön tärkeys korostuu jatkossa entistä enemmän huoltovarmuuden kehittämisessä. Lisäksi kansainvälisen ulottuvuuden rooli kasvaa tulevaisuudessa. Infrastruktuurin toimivuuden merkitys korostuu entisestään huoltovarmuudessa. Nykymaailmassa eri sektorien keskinäisriippuvuudet ovat huomattavat. Myös sektorikohtaisten varautumisvaatimusten tulisi olla keskenään yhteensopivia. Ilmastonmuutos ja sään ääri-ilmiöt luovat haasteita myös huoltovarmuuden tavoitteille. Ilmastonmuutoksen torjuminen ja sään ääri-ilmiöt tulee huomioida varautumisessa ja huoltovarmuuden kehittämisessä. Kyber- ja hybridiasiat ovat ajankohtaisia asiakokonaisuuksia, jotka heijastuvat usealle sektorille. Kunnilla on keskeinen asema yhteiskunnan huoltovarmuuden ja peruspalveluiden paikallisessa varmistamisessa. 3 Päätöksen strategiset painopisteet Valmistellun uuden päätöksen strategisiksi painopisteiksi voidaan nostaa seuraavat osa-alueet ja niitä koskevat keinot: Kahdenvälisen ja monenkeskisen kansainvälisen yhteistyön merkitys huoltovarmuustoiminnassa on kasvanut viime vuosien aikana huomattavasti. Kansallisiin huoltovarmuustoimenpiteisiin sisältyy tai niitä täydentää usein kansainvälinen tai EU-ulottuvuus. Huoltovarmuuden toimintaympäristön muutos edellyttää riskien hallitsemista kansainvälisellä yhteistyöllä erityisesti Ruotsin ja Norjan kanssa. Huoltovarmuuteen kohdistuvien riskien tehokas hallinnointi edellyttää syventyvää yhteistyötä kumppanimaiden kanssa, etenkin monenkeskisen sääntöpohjaisen kansainvälispoliittisen järjestelmän mahdollisesti haastettaessa. Tavoitteena tulee olla sellaisten kriittisten järjestelmien turvaaminen, jotka takaavat kansalliset rajat ylittävien materiaalisten ja immateriaalisten virtojen toimivuuden niin normaaleissa markkinaolosuhteissa kuin mahdollisissa häiriötilanteissakin. Tätä taustaa vasten etenkin pohjoismaista huoltovarmuusyhteistyötä, samoin kuin huoltovarmuusnäkökulman ottamista huomioon Euroopan unionin eri politiikka-aloilla ja Naton kumppanuustoiminnan puitteissa tapahtuvaa siviilivarautumisyhteistyötä, on tarkoituksenmukaista kehittää mahdollisimman pitkälle. Huoltovarmuustyön resursointia suunnataan enenevästi kriittisen infrastruktuurin suojaamiseen. Kriittisellä infrastruktuurilla tarkoitetaan perusrakenteita, palveluja ja niihin liittyviä toimintoja, jotka ovat välttämättömiä yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen ylläpitämiseksi. Tähän kuuluu sekä fyysisiä laitoksia ja rakenteita että sähköisiä toimintoja ja palveluja. Kriittistä infrastruktuuria ylläpitävät usein yritykset liiketaloudellisten periaatteiden ohjaamana. Kriittisen infrastruktuurin suojaamista on tarkoituksenmukaista toteuttaa ohjelmallisesti etenkin energiansaannin varmistamiseksi, kyberturvallisuusuhkiin varautumiseksi, yhteiskunnan kriittisen digitaalisen infrastruktuurin varmistamiseksi sekä logistiikka- ja väylästöratkaisujen tukemiseksi. 3

4 Valmisteilla olevien sote- ja maakuntauudistuksien toimeenpanossa tulee turvata varautumisen ja huoltovarmuuden tarpeet. Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisen, alue- ja paikallistason varautumista ja valmiutta on ylläpidettävä ja kehitettävä erityisesti siirtymävaiheen aikana sekä siirryttäessä valmisteilla oleviin uusiin maakunta- ja sote-rakenteisiin. Huoltovarmuusorganisaation toimintamalleja on kehitettävä vastaamaan valmisteilla olevaa uudistuvaa sotejärjestämismallia, joka on huomioitava myös sosiaali- ja terveydenhuollon materiaalisen varautumisen tavoitteiden ja palvelutason määrittelyssä häiriötilanteita ajatellen. Kunnilla on valmisteilla olevan maakuntauudistuksen jälkeenkin merkittävä rooli varautumisessa ja huoltovarmuudessa. Monet keskeiset toiminnot, kuten laadukas vesihuolto ja monet muut infrastruktuurit, jäävät uudistuksen jälkeen kuntien vastuulle. Puolustusvoimien kriittisten sotilaallisten suorituskykyjen tukemiseksi tulee turvata kotimainen teknologiaosaaminen ja teollinen perusta. Korkeatasoinen teknologinen tutkimus ja kehitys ovat välttämättömiä keinoja osaamisen luomiseksi sekä tuotanto- ja innovaatiokyvyn ylläpitämiseksi Suomessa. Lisäksi tutkimus ja kehitys luovat pohjan teollisuuden kilpailukyvylle. Samalla tulee huomata, että Suomelle riittävän puolustusteollisen ja -teknologisen perustan ylläpitäminen edellyttää tiivistä kansainvälistä yhteistyötä. Sotilaalliselle huoltovarmuudelle kriittisiä suorituskykyalueita ovat johtaminen ja verkostotoiminta, tiedustelu, valvonta ja maalittamistuki, vaikuttaminen sekä suoja. Puolustusvoimien osaamisen lisäksi teollisuuden ja tiedeyhteisön osaamisesta on pidettävä huolta kaikissa olosuhteissa. Nykyisessä hallitusohjelmassa linjataan, että Suomi ylläpitää laaja-alaisesti keskeisiin sotilaallisiin suorituskykyihin liittyvää kansallista teknologista osaamista sekä riittävää huoltovarmuutta ja puolustusteollisuutta. 4 Huoltovarmuustyön rahoitus Ulkoisen toimintaympäristön muutos edellyttää lyhyempää varautumisaikaa. Tämä korostaa ennalta tehtyjen varautumistoimien merkitystä. Muutokset voivat olla yllättäviä, mikä korostaa nopean reagointiajan merkitystä vakavissa häiriötilanteissa. Huoltovarmuuden turvaamiselle on kaikilla hallinnon tasoilla järjestettävä tarvittava rahoitus ja muut resurssit. Huoltovarmuuskeskus varautuu siihen, että se pystyy poikkeusoloissa ja niihin verrattavissa olevissa vakavissa häiriötilanteissa rahoittamaan viivytyksettä ja tarvittavassa laajuudessa häiriötilanteiden vuoksi tarpeellisia valtion toimenpiteitä. Huoltovarmuuskeskuksen hoidossa olevasta huoltovarmuusrahastosta katetaan huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain (1390/1992) mukaiset menot. 5 Päätöksen toimeenpano Päätöksen toimeenpano ja siihen liittyvä kehittäminen ja varautumistoimien yhteensovittaminen omalla toimialallaan kuuluvat ministeriöille. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa huoltovarmuustoimenpiteiden yhteensovittamisesta valtioneuvostossa. Valtioneuvoston päätös huoltovarmuuden tavoitteiksi jalkautetaan koko hallinnon ja huoltovarmuuden toimijakentälle. Organisaatiotason jalkauttamisen rinnalla on keskeistä varmistaa myös henkilöstön osaaminen huoltovarmuuskysymyksissä. Tavoitepäätöksen toteutumista seurataan aktiivisesti. Tavoitteiden toteutumisesta laaditaan sekä väli- että loppuraportti. Tavoitepäätöksen toteutumista kokonaisuudessaan arvioidaan ennen seuravan tavoitepäätöksen hyväksymistä. 4

5 Huoltovarmuuskeskuksen tehtävänä on maan huoltovarmuuden ylläpitämiseen ja kehittämiseen liittyvä suunnittelu ja operatiivinen toiminta. Huoltovarmuuskeskus sovittaa yhteen päätöksen piiriin kuuluvaa elinkeinoelämän, järjestöjen ja julkishallinnon yhteistyötä varautumisessa sekä kehittää päätöksen mukaista kansainvälistä yhteistyötä erityisesti Ruotsin ja Norjan sekä EU:n ja Naton kanssa. Lisäksi Huoltovarmuuskeskus hoitaa perusvelvoitteinaan valtion varmuusvarastointia sekä turva- ja velvoitevarastointia, varmistaa välttämättömien teknisten järjestelmien toimivuutta sekä turvaa kriittistä tavara- ja palvelutuotantoa. Huoltovarmuusorganisaatio koostuu Huoltovarmuuskeskuksesta, huoltovarmuusneuvostosta, sektoreista ja pooleista sekä erilaisista toimikunnista. Poolien ja toimikuntien vapaaehtoista toimintaa päätös ohjaa toimintasuunnitelmien kautta siten kuin Huoltovarmuuskeskuksen hallitus ohjeistaa huoltovarmuusorganisaatiota vuosittaisissa ohjeissaan. Päätöksen keskeisiä strategisia tavoitteita toteutetaan ohjelmallisilla kokonaisuuksilla. Huoltovarmuuden kehittämisessä yhteisharjoittelulla on olennainen merkitys. Harjoitustoiminnassa ja muussa osaamisen kehittämisessä huomioidaan kaikki keskeiset huoltovarmuustoimijat niin julkinen sektori, elinkeinoelämä kuin kolmas sektorikin. 6 Päätöksen voimaantulo ja vaikutukset 6.1 Taloudelliset vaikutukset Viranomaiset järjestävät huoltovarmuuden turvaamiselle tarvittavan rahoituksen ja muut resurssit sekä huomioivat päätöksessä sovittujen varautumistoimien kustannukset toimintamenojensa kohdentamisessa. 6.2 Vaikutukset viranomaisten ja yritysten toimintaan Tämä valtioneuvoston päätös sisältää toimenpiteitä ja tavoitteita valtion, alueellisten ja kuntien viranomaisille sekä yritysten ja kansalaisten turvallisuuteen pitkällä aikavälillä vaikuttavia yhteiskunnallisia tavoitteita. Näiden toimenpiteiden ja tavoitteiden taloudelliset ja muut vaikutukset arvioidaan kussakin tapauksessa toteuttamisvaiheessa. 6.3 Ympäristövaikutukset Organisaatioiden jatkuvuuden hallinnalla ja kriisivalmiudella parannetaan osaltaan myös ympäristöturvallisuutta ja valmiutta hallita ympäristöön kohdistuvia uhkia ja häiriöitä. Lisäksi ilmastonmuutoksen torjuminen ja sopeutuminen sekä sään ääri-ilmiöt tulee huomioida varautumisessa sekä huoltovarmuuden toimenpiteissä ja kehittämisessä. 5