Metsien käytön ja hallinnan

Transkriptio

1 Metsien käytön ja hallinnan legitimiteetti tti Prof. Pertti Rannikko, yhteiskuntapolitiikka Jakob Donner-Amnell Kaisa Raitio Prof. Tapio Määttä, ympäristöoikeus Leila Suvantola

2 Legitimiteetti muutoksessa Metsäteollisuuden toiminta nautti boreaalisissa maissa suhteellisen laajaa hyväksyntää 1990-luvulle asti. Sittemmin sektori on kärsinyt toistuvasta kritiikistä liittyen toimintansa ekologisiin, taloudellisiin ja sosiaalisiin ulottuvuuksiin. Sen seurauksena metsien käytön ja hallinnan tavoitteita ja seurauksia on pyritty muuttamaan monin tavoin. Hankkeessa Ympäristöhallinnan legitimiteetti (LEG) tarkasteltiin kolmea metsäsektorin hyväksyttävyyteen liittyvää kysymystä Suomessa: 1. Miksi metsien käytön ja hallinnan legitimiteetti on tärkeä ja monimutkainen kysymys juuri nyt? 2. Miten uusi tilanne ja uudet ohjauskeinot ovat vaikuttanet metsien käytön ja hallinnan legitimiteettiin? 3. Mitä olisi mahdollista ja tarpeellista tehdä legitimiteettihaasteiden ratkaisemiseksi?

3 Esiteltävät osahankkeet Metsäsektorin legitimiteetti (Jakob Donner-Amnell) Ristiriitojen hallinta valtion metsissä (Kaisa Raitio) Innovaatiot ja markkinapohjaiset ohjauskeinot yksityismetsien suojelussa (Leila Suvantola)

4 Legitimiteetti Vallankäytön hyväksyttävyys tai oikeutus Hyväksyttävyyden lähteet: Vallankäyttäjän asema on hankittu ja sitä käytetään hyväksyttyjen menettelytapojen mukaan (Input legitimacy) Vallankäytön päämäärät, ät keinot ja tulokset t ovat hyväksyttäviä (Output legitimacy) Metsien hallinnan legitimiteetti Metsien käytön legitimiteetti Metsien käyttöä koskevan päätöksenteon ja julkisen ohjauksen (hallinnan) legitimiteetti

5 1990-luvulle asti metsien käyttö ja hallinta oli Suomessa laajasti hyväksyttyä, koska 1. Vallankäyttö oli kansallisissa käsissä (valtio keskeinen toimija, teollisuuden omistajat kotimaisia). 2. Metsäsektorilla ja yhteiskunnalla katsottiin olevan sama tavoite: rakentaa hyvinvointia luonnonvarojen intensiivisen hyödyntämisen ja teollistumisen kautta. 3. Tämän tavoitteen toteuttamisessa käytettävät keinot olivat hyväksyttäviä. 4. Tulokset olivat myönteisiä ja jakautuivat suhteellisen tasaisesti yhteiskunnassa tietyt ekologiset ja sosiaaliset haitat voitiin siksi sietää. => Pohjoismainen metsäsektorimalli perustui eri intressien yhteensovittamiseen ja johti siksi korkeaan legitimiteettiin.

6 Muutos 1990-luvulta alkaen - Talouden ja politiikan kansainvälistyminen - Metsäsektorin kansantaloudellinen ja työllistävä merkitys väheni samaan aikaan kun muiden metsänkäyttömuotojen merkitys ja suosio kasvoi ( post post-produktivismi produktivismi ) - Legitimiteettiongelmia alkoi esiintyä, teollisuus alkoi huolestua kansainvälisestä maineestaan. Reaktiot uuteen tilanteeseen: 1. Päätöksentekoa avattiin uusille toimijoille ja uusiin prosesseihin (esim. KMO) 2. Metsien käytön tavoitteissa painotettiin kestävyyttä, monikäyttöä ja eri intressien integrointia 3. Luonnonsuojelualueiden määrä kasvoi 4. Uudet ohjauskeinot kuten osallistuva suunnittelu, yritysten yhteiskuntavastuuraportointi t t t i ti ja vapaaehtoinen suojelu - Sektorin rakenteessa tai resurssien allokoinnissa ei kuitenkaan tapahtunut merkittäviä muutoksia. - Metsien tuottaman puun ja teollisuuden tuotannon volyymin kasvu edelleen keskeisimmät tavoitteet.

7 Valtion metsien käyttö ja hallinta Metsähallituksen ristiriitaiset tehtävät 1990-luvulta alkaen Valtion liikelaitos Yhteiskunnalliset velvoitteet Osallistuva suunnittelu Keskeinen työkalu on talousmetsissä toteutettava osallistuva luonnonvarasuunnittelu. Kiistat kuitenkin jatkuvat Ylä-Lappi, Muonio, Suomussalmi, Etelä-Suomi

8 Miksi? 1) Metsähallituksen metsätalousyksikön legitimiteetti eri intressien yhteensovittajana on kyseenalaistettu Oma intressi tuottaa puuta Metsätalouden näkökulma hallitsee edelleen yhteensovittamisessa 2) Osallistuvaa luonnonvarasuunnittelua ei ole kirjattu lakiin Pelisäännöt epäselvät ät Ei muutoksenhakuoikeutta Ristiriita suhteessa kansallispuistojen ja erämaa-alueiden HKSprosesseihin Ristiriita suhteessa ympäristöoikeuden kenttään yleensä Mahdollisia keinoja legitimiteettihaasteiden ratkaisemiseen: Vetovastuu suunnitteluprosessista Luontopalveluille tai muulle VO:lle Osallistuva luonnonvarasuunnittelu lakisääteiseksi Osallistujille muutoksenhakuoikeus Yhteiskunnallisille velvoitteille tarkemmat minimitavoitteet

9 Yksityismetsien monimuotoisuusarvojen turvaaminen Natura 2000 konflikti aiheutti suojeluviranomaisten legitimiteettivajeen Ratkaisuna vapaaehtoisuuden korostus ja vastuu metsäviranomaisille METSO-suojelusta Luonnonarvokauppa : tosiasiassa tuki Kansainvälisesti vertaillen yleinen ohjauskeinojen trendi kohti joustavuutta tt (pehmeä ohjaus, maisematason verkostot, t sopimusjärjestelyt, markkinaohjaus, piirresuojelu) Yksi suuntaus: ohjauskeinot, jotka pyrkivät integroimaan käytön ja suojelun ekologisen kompensaation avulla eli säilyttämään ympäristöarvon laadun ennallaan käytöstä huolimatta (Australia: Native Vegetation Plans) Toinen suuntaus: todelliset markkinaohjauksen keinot: luonnonarvotalletukset (Australia: BioBanking)

10 Uudet suuntaukset Ensi merkit ekologisesta kompensaatiossa näkyviin Suomessa: kompensaatio liikennehankkeissa, METSO II rahoitettavat toimenpiteet (ennallistaminen, polttaminen) Ekosysteemien Vuosisata-arvioinnin 2005 myötä kiinnostus ekosysteemipalveluihin : metsän tuottamat ekosysteemipalvelut (hiilinielu, vedenpuhdistaminen, veden pidättäminen ja tulvasuojelu, viihtyvyys ja virkistys) Aika siirtää huomio myös ohjauskeinoissa palveluiden turvaamiseen? Kompensaatioiden vaikuttavuuden kannalta keskeistä tarkastella ekosysteemin tasolla, ei laji- / paikkatasolla

11 Legitimiteetti tulevaisuudessa? Metsäsektorin sisällä neljä eri näkemystä: 1. Metsäteollisuuden kilpailukykyä parantamalla voidaan taata taloudellinen kasvu ja sitä kautta sektorin legitimiteetti. 2. Sektorin legitimiteetti voidaan palauttaa investoimalla kotimaiseen tuotantoon ja lisäämällä metsänomistajien tulovirtoja. 3. Panostamalla metsiin liittyviin julkishyödykkeisiin ja tuotteisiin joilla on laaja merkitys, voidaan lisätä legitimiteettiä. 4. Legitimiteettiä voidaan lisätä edistämällä sektorin uusiutumista tukia ja tiukkaa säätelyä purkamalla. Konsensuksen saavuttaminen vaikuttaa vaikealta. Kaikille kuitenkin yhteistä tuotteiden, hyötyjen ja metsänhoitomenetelmien ja hallintakeinojen monipuolistaminen. => Tästä ja viime aikaisesta sektorin uudesta kriisistä huolimatta valtio ja metsäteollisuus ovat keskittyneet vanhojen rakenteiden puolustamiseen.

12 Hankkeen johtopäätökset Metsäsektorin legitimiteettiongelmia ei ole enää mahdollista ratkaista t tyhjentävästi. tä ä ti Toimijoita ij it ja odotuksia on liian monia useilla eri tasoilla (paikallinen, kansallinen, kansainvälinen). Ristiriitojen hallinta vuoropuhelua edistämällä on keskeinen ohjauksen ja päätöksenteon tehtävä. Ekosysteemipalveluiden tunnistaminen mahdollistaa eri tavoitteiden aidon integroinnin osaksi metsien käyttöä ja metsäpolitiikkaa. Metsien käytön sääntely on saatettava linjaan muun ympäristösääntelyn periaatteiden kanssa. Kansalaisten osallistumisoikeuden turvaaminen lainsäädännöllä valtion metsiä koskevassa päätöksenteossa. Ympäristöristiriitojen hallinta (ratkaisun sijasta) haaste ympäristöoikeudelle

13 Julkaisuja Donner-Amnell, J Suomen metsäsektorin kehityssuunnat. Teoksessa: Häyrynen, S., J. Donner-Amnell and A. Niskanen. Globalisaation suunta ja metsäalan vaihtoehdot. Joensuun yliopisto, Metsätieteellinen tiedekunta, Tiedonantoja 171, Donner-Amnell, J. and L. Hetemäki Metsäalan sosiaalisen pääoman kehitysnäkymät. Teoksessa: Hetemäki, L., Harstela, P., Hynynen, J., Ilvesniemi, H. & Uusivuori, J. (toim.): Suomen metsiin perustuva hyvinvointi Katsaus Suomen metsäalan kehitykseen ja tulevaisuuden vaihtoehtoihin. Metlan työraportteja 26, Donner-Amnell, J. & T. Rytteri. Käsikirjoitus. Metsäsektorin hyväksyttävyys murroksessa? Tulkintoja metsäsektorin ja yhteiskunnan suhteen olemuksesta, muutoksista ja muutospaineista. Teoksessa: Määttä, T. and P. Rannikko (Eds.). Kenen ehdoilla? Raitio, K You Can t Please Everyone Conflict Management Practices, Frames and Institutions in Finnish State Forests. n yhteiskuntatieteellisiä julkaisuja 86. Raitio, K. & Rannikko, P Metsähallituksen roolin muuttuminen Lieksassa. Metsätieteen aikakauskirja 2/2006, Raitio, K. & Rytteri, T Metsähallituksen ja valtio-omistajan i t vastuu Ylä-Lapin porotalouden ja metsätalouden välisessä kiistassa. Metsätieteen aikakausikirja 2/2005: Suvantola, L Valitusoikeus Natura 2000-verkoston suojelun valvontakeinona. University of Joensuu Publications in Law 3, Joensuu. Suvantola, L Vaaran vyöhykkeellä luonnonsuojelun ja ympäristönkäytön konkurrenssista. Oikeustiede Jurisprudentia 2004, Suomalaisen lakimiesyhdistyksen vuosikirja XXXVII, Helsinki, Suvantola, L Kun maailma ei riitä Luonnon monimuotoisuudelle aiheutettavien haittojen kompensointi. Ympäristöjuridiikka 3 4/2005, Suvantola, L Biobanking -järjestelmä (NSW, Australia) esimerkkinä markkinoihin perustuvasta maankäytön ohjauksesta. Ympäristöoikeuden ja -politiikan vuosikirja 2008,