Kansallisen kilometriperusteisen tienkäyttömaksun oikeudenmukaisuus

Transkriptio

1 Kansallisen kilometriperusteisen tienkäyttömaksun oikeudenmukaisuus Leni Järvenpää Kansantaloustiede Valtiotieteellinen tiedekunta Helsingin yliopisto Pro gradu -tutkielma Helmikuu 2011

2 Helsingin yliopisto - Helsingfors universitet - University of Helsinki Tiedekunta/Osasto Fakultet/Sektion Faculty Valtiotieteellinen tiedekunta Laitos Institution Department Politiikan ja talouden tutkimuksen laitos Tekijä Författare Author Leni Järvenpää Työn nimi Arbetets titel Title Kansallisen kilometripohjaisen tienkäyttömaksun oikeudenmukaisuus Oppiaine Läroämne Subject Kansantaloustiede Työn laji Arbetets art Level Pro gradu -tutkielma Tiivistelmä Referat Abstract Aika Datum Month and year Sivumäärä Sidoantal Number of pages 89 Euroopan unionin liikennepolitiikan yhtenä tavoitteena on vähentää tieliikenteen ulkoisvaikutuksia, joita ovat esimerkiksi ruuhkat, saasteet, melu ja liikenneonnettomuudet. Keinona Euroopan unioni esittää tieliikenteen hinnoittelujärjestelmien tehostamista ja ulkoisvaikutusten kustannusten ohjaamista niiden aiheuttajien maksettavaksi. Tavoitteena on siirtyä ajoneuvojen hankinnan ja omistamisen verottamisesta kohti liikkumisen ja tienkäytön veroja ja maksuja. Pitkän aikavälin kehityssuunta on kohti rajakustannushinnoittelua, joka voidaan toteuttaa esimerkiksi GPS paikannukseen perustuvalla kansallisella kilometriperusteisella tienkäyttömaksulla. Tieliikenteen käyttäjät maksaisivat ajettujen kilometrien mukaan ja kilometrille kohdistuvaa maksua voitaisiin vaihdella esimerkiksi paikan, ajan ja ajoneuvon ominaisuuksien mukaan. Taloustieteen mukaan Euroopan unionin tavoite tieliikenteen rajakustannushinnoittelusta on järkevä ja johtaisi tehokkaaseen resurssien allokaatioon. Euroopan unionin linjaukset noudattavat yleisempää kansainvälistä kehityssuuntaa. Suomi on Baltian maiden ohella ainoa Manner-Euroopan maa, jossa ei ole käytössä minkäänlaisia tienkäyttömaksuja. Vaikka Suomen tieliikenteen verotus on kansainvälisesti korkea, sen rakenne kaipaa uudistamista. Suomen verotuksen painopiste on omistamisen verottamisessa ja nykyisen verotuksen ohjaavuusvaikutukset ovat rajalliset. Etenkin polttoaineverotukselle lisähaasteita tuovat ajoneuvojen uudet energialähteet ja entistä matalampi polttoaineen kulutus. Vaikka teknologia kehittyy, autoilla tulee edelleen olemaan yhteisiä ominaisuuksia ne tarvitsevat väylätilaa liikkumiseen ja parkkitilaa säilytykseen. Tutkin tässä työssä Suomen nykyisen tieliikenteen verotuksen korvaamista kansallisella kilometriperusteisella tienkäyttömaksulla. Uudistus parantaisi tieliikennemarkkinoiden tehokkuutta, mutta parantaisiko se myös oikeudenmukaisuutta? Yksi isoimmista huolenaiheista mitä tahansa uutta hinnoittelu- tai verouudistusta suunniteltaessa on hyväksyttävyys ja siten oikeudenmukaisuus. Työssäni havaitsen, että Suomen nykyinen tieliikenteen verotus ei ole tehokas eikä monelta osin oikeudenmukainen. Verouudistukset kohtaavat usein kiivasta vastustusta ja etenkin tienkäyttömaksuille hyväksyttävyys on ongelma. Uudistuksista keskusteltaessa on myös tärkeää tutkia mitä ollaan uudistamassa. Millaisia hyvinvointivaikutuksia vallitsevalla järjestelmällä on? Myös nykyinen järjestelmä on arvovalinta, jonka oikeudenmukaisuutta on aika-ajoin syytä tarkastella. Avainsanat Nyckelord Keywords Tienkäyttömaksut, käyttöön perustuva verotus, tieliikenteen verotus, verotuksen oikeudenmukaisuus, kilometrimaksu

3 Sisältö 1 Johdanto Suomen tieliikenne Suomen tieliikenteen verotus Autovero Ajoneuvovero Polttoainevero Polttoainemaksu Tieliikenteestä kerättyjen verotulojen käyttö Euroopan unionin tieliikennepolitiikka Kansainväliset sopimukset ja lainsäädäntö Ympäristösopimukset Tieliikenteen sopimukset Suomen tieliikenteen verotuksen haasteet Tieliikenteen määrän kasvu Verotuksen kankeus ja rajalliset ohjaavuusvaikutukset Ajoneuvojen moninaistuvat energialähteet Ratkaisun avaimet Erilaisia tieliikenteen hinnoittelumalleja Verotus Tienkäyttömaksut i

4 3.2.1 Ruuhkamaksut Tietullit ja moottoritiemaksut Raskaan tieliikenteen maksut ja Eurovinjetti Tieliikenteen tehokas hinnoittelujärjestelmä Liikenteen kysyntä Liikenteen kustannukset Liikenteen käyttäjän optimi Liikenteen ulkoisvaikutukset Yhteiskunnan optimi Optimaalinen vero ja sen hyvinvointivaikutukset Hyvinvoinnin jakautuminen Tieliikenteen erilaisten hinnoittelujärjestelmien tehokkuuseroja Kansallinen kilometriperusteinen tienkäyttömaksu Hollanti Suunnitelman taustaa Kilometriperusteisen tienkäyttömaksun malli Tulojen käyttö Suunnitelmien kohtaama vastustus Kilometriperusteisen tienkäyttömaksun hyväksyttävyys Tienkäyttömaksujen kohtaama vastustus Tehokkuus, hyväksyttävyys ja oikeudenmukaisuus ii

5 6.2.1 Hyvinvointianalyysi Kansallisen kilometriperusteisen tienkäyttömaksun oikeudenmukaisuus Oikeudenmukaisuuden tärkeys Oikeudenmukaisuuden määritelmä Levinsonin malli Horisontaalinen oikeudenmukaisuus Vertikaalinen oikeudenmukaisuus Alueellinen oikeudenmukaisuus Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus Markkinaoikeudenmukaisuus Sosiaalinen oikeudenmukaisuus Järjestelmän kustannusten vaikutus oikeudenmukaisuuteen Tieliikenteestä kerättyjen tulojen käyttö Tulojen korvamerkitseminen Johtopäätökset Lähteet iii

6 1 Johdanto Euroopan unionin liikennepolitiikan yhtenä tavoitteena on vähentää tieliikenteen aiheuttamia ulkoisvaikutuksia, joita ovat esimerkiksi ruuhkat, saasteet, melu ja liikenneonnettomuudet. Keinona Euroopan unioni esittää tieliikenteen hinnoittelujärjestelmän tehostamista ja ulkoisvaikutuksista aiheutuvien kustannusten parempaa ohjautumista niiden aiheuttajien maksettavaksi. Tämä tarkoittaa rajakustannuksiin perustuvaa tieliikenteen hinnoittelua ja verotuksen painopisteen siirtämistä omistamisen verottamisesta kohti käytön verottamista. Pitkän aikavälin kehityssuunta on kohti rajakustannushinnoittelua, joka voidaan toteuttaa esimerkiksi GPS paikannukseen perustuvalla kansallisella kilometriperusteisella tienkäyttömaksulla. Tieliikenteen käyttäjät maksaisivat ajettujen kilometrien mukaan ja kilometrille kohdistuvaa maksua voitaisiin vaihdella esimerkiksi paikan, ajan ja ajoneuvon ominaisuuksien suhteen. Taloustieteen mukaan rajakustannushinnoittelu johtaa tehokkaaseen resurssien allokaatioon. Lyhyellä aikavälillä unionin tavoitteena on lisätä tieliikenteen tehokkuutta erilaisten tienkäyttömaksujen avulla. Euroopan unionin linjaukset noudattavat yleisempää kansainvälistä kehityssuuntaa. Tienkäyttömaksujen esteeksi on kuitenkin nousemassa järjestelmien hyväksynnän puute. Monissa Euroopan maissa mielipidetutkimukset ovat johdonmukaisesti osoittaneet matalia kannatuslukuja mahdollisille tienkäyttömaksuille (esimerkiksi Link Polak, 2001 ja Schade Schlag, 2000). Järjestelmien käyttöönottoa koskevat poliittiset päätökset ovat vaikeita, mutta ilman niitä suunnitelmat eivät konkretisoidu. Miksi tiemaksujen tehokkuushyötyjen ollessa kiistattomat, hyväksyttävyydestä on tullut niiden kompastuskivi? Viimeisen vuosikymmenen aikana tiemaksujen hyväksyttävyyttä on tutkittu paljon. Tärkeä osa hyväksyttävyyttä on järjestelmän oikeudenmukaisuus, joka koostuu useasta eri näkökulmasta. Yleinen huolenaihe liittyy vertikaaliseen oikeudenmukaisuuteen eli tiemaksujen vaikutuksista eri tuloryhmiin. Väheneekö pienituloisten tieliikenne eniten jos tiemaksu on sama tuloista riippumatta? Ovatko 1

7 maksukyvyltään pienempien automatkat vähemmän tärkeitä ja onko tiemaksu vain keino saada lisää tietilaa varakkaille? Tehokkuuden lisäksi tiemaksujen tavoitteena on usein ollut myös oikeudenmukaisuuden parantaminen. Näin ei ole kaikissa verotusuudistuksissa. Verotusuudistukset kokevat usein äänekästä vastustusta, kun vastaavasti jo olemassa olevat järjestelmät pääsevät paljon vähemmällä. Tämä ei tarkoita, että vallitsevat järjestelmät olisivat parempia tai oikeudenmukaisempia. Suomen tieliikenteen verotus on hyvä esimerkki. Autovero asetettiin vuonna 1958 väliaikaiseksi veroksi vaikeassa taloustilanteessa. Sitä ei ole perusteltu tehokkaana saati oikeudenmukaisena vaan lama-ajan hätäratkaisuna. Autoveroa ei ole kuitenkaan poistettu hyvinäkään aikoina. Poliittisesti on ollut helpompaa pitää jo olemassa olevat verot, joiden maksamiseen ihmiset ovat jo tottuneet, kuin pyrkiä kohti tehokkaampaa ja oikeudenmukaisempaa verotusta. Suomen tieliikenteen verotus on painottunut omistamisen verottamiseen. Tämä on ristiriidassa Euroopan unionin tavoitteiden kanssa. Suomi on Baltian maiden ohella ainoa Manner-Euroopan maa, jossa ei ole käytössä minkäänlaisia tienkäyttömaksuja. Kansanvälisesti vertailtuna Suomen tieliikenteen verotus on korkeaa, mutta verotuksen rakenne on jäykkä. Polttoaineen verotus on Suomen järjestelmän ainoa käyttöön perustuva vero, mutta sen liikenteen ohjaavuusvaikutukset ovat rajalliset: polttoaineen verotus on sama ympäri Suomea niin kaupungeissa kuin maaseudulla kellonajasta riippumatta. Polttoaineen verotuksen haasteina ovat myös entistä vähemmän polttoainetta kuluttavat autot ja moninaistuvat energialähteet. Vaikka autojen energialähteet moninaistuvat, autoilla tulee edelleen olemaan yhteisiä ominaisuuksia ne tarvitsevat väylätilaa liikkumiseen ja parkkitilaa säilytykseen. Tutkin työssäni Suomen nykyisen tieliikenteen verotuksen korvaamista kansallisella kilometriperusteisella tienkäyttömaksulla. Uudistus parantaisi tieliikennemarkkinoiden tehokkuutta, mutta lisäisikö se myös oikeudenmukaisuutta? Yksi isoimmista huolenaiheista mitä tahansa uutta hinnoittelu- tai verouudistusta suunniteltaessa on hyväksyttävyys ja siten oikeudenmukaisuus. Tehokkuutta tarkastelen rajakustannushinnoittelun avulla ja erityisesti Alan Waltersin (1961) artikkeliin nojaten. David Levinsonin (2009) artikkeli on puolestaan 2

8 tärkeässä roolissa oikeudenmukaisuutta tarkasteltaessa. Oikeudenmukaisuutta ei voi mitata samalla tavoin kuin esimerkiksi taloudellista tehokkuutta, mutta vertailemalla kahden täysin erilaisen järjestelmän eroja syntyy mielenkiintoinen vuoropuhelu niiden aiheuttamista erilaisista vaikutuksista. Vertailu tuo myös esille usein unohtuneen itsestäänselvyyden: myös nykyinen järjestelmä on valinta, joka vaikuttaa jokapäiväiseen elämäämme. Verouudistuksen yhteydessä oikeudenmukaisuus on vahva argumentti tehokkuuden rinnalla. Tässä työssä pyrinkin selvittämään onko kansallinen kilometriperusteinen tienkäyttömaksu tehokkuuden lisäksi myös oikeudenmukaisempi kuin Suomen nykyinen tieliikenteen verotus? Ovatko tehokkuus ja oikeudenmukaisuus vastakkaisia tavoitteita: kärsiikö tehokkuus jos pyrkimyksenä on myös oikeudenmukaisuus? Työni alkaa Suomen tieliikenteen nykyisen verotuksen ja sen kohtaamien haasteiden tarkastelulla kappaleessa 2. Tämän jälkeen käyn läpi erilaisia tieliikenteen hinnoittelumalleja ja kappaleessa 4 tutkin millainen malli on taloustieteen näkökulmasta tehokkain. Kappaleessa 5 kuvailen Hollannissa laadittujen suunnitelmien avulla millainen maksujärjestelmä voisi käytännössä toteuttaa parhaiten rajakustannushinnoittelun periaatetta. Tämän jälkeen tutkin tienkäyttömaksujen kohtaamaa vastustusta kappaleessa 6. Kappaleessa 7 tarkastelen kilometriperusteisen tienkäyttömaksun ja Suomen nykyisen tieliikenteen verotuksen eroja oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Työni viimeinen kappale 8 kokoaa yhteen tärkeimmät johtopäätökset. 2 Suomen tieliikenne Suomessa ajoneuvon hankinnan verotus on kansainvälisesti verrattuna ankaraa. Tällä on historiallinen tausta, joka selittyy sillä, että Suomessa autot ovat tuontihyödykkeitä. Sodan jälkeisinä vuosikymmeninä kulutushyödykkeiden tuontia rajoitettiin vaihtotaseen pitämiseksi tasapainossa. Tämän vuoksi autoille ja ajoneuvopolttoaineelle säädettiin korkeat verot. Kuitenkin autosta kehittyi nopeasti kestokulutushyödyke, jolla oli korkea tulojousto mutta alhainen hintajousto. Näin ollen autoveron tuotto kasvoi nopeasti, mikä oli tervetullutta valtion talouden kannalta. 3

9 Autoverotuksella ei ole Suomessa juurikaan liikennekäyttäytymistä ohjaavaa vaikutusta. Jonkin verran veroja on porrastettu esimerkiksi auton päästöjen tai turvallisuusominaisuuksien mukaan. Verotus on kuitenkin vahvasti painottunut omistamisen verottamiseen käytönverottamisen sijaan, mikä on ristiriidassa Euroopan Unionin tavoitteiden kanssa. Tässä luvussa perehdyn tarkemmin Suomen tieliikenteen verotuksen eri osiin ja sen kohtaamiin haasteisiin. 2.1 Suomen tieliikenteen verotus Valtio ja kunnat keräävät liikenteeltä veroja ja maksuja. Suomen tieliikenteen verotus on niin sanottua yleiskatteista fiskaalista verotusta, josta syntyneitä tuloja käytetään kaikkien valtion menojen kattamiseen. Liikenteestä kerättyjä veroja ei ole siis korvamerkitty käytettäväksi esimerkiksi väyläpalvelujen kustannusten kattamiseen. Verojen perimistapa ja kerätty määrä eivät perustu väylänpidon kustannuksiin tai liikenteen yhteiskunnallisiin kustannuksiin. Tieliikenteen verotuksessa on täten vain vähän tienkäyttäjiä ohjaavia ominaisuuksia. Liikennesektorilta kerätään veroja ja veroluonteisia maksuja, joiden tuotto muodostaa merkittävä osan valtion talousarvion tuloista. Vuonna 2000 ne olivat ilman arvonlisäveroa noin 10 prosenttia valtion vuoden kaikista tuloista. Tieliikenteen verojen valtiontaloudellinen merkitys on Suomessa keskimäärin suurempi kuin muissa Euroopan maissa. Tieliikenteeltä välittömästi perittäviä veroja ovat: autovero, ajoneuvovero, polttoainevero ja polttoainemaksu. Näistä neljästä ajoneuvovero ja polttoainevero jakautuvat pienempiin osiin kuvan 1 mukaisesti. 4

10 Kuva 1: Suomen tieliikenteen verotus Autovero Autoveroa on maksettava ajoneuvoista, jotka otetaan käyttöön tai rekisteröidään Suomessa ensimmäistä kertaa. Autoveron verotusarvo on ajoneuvon yleinen vähittäismyyntiarvo eli yleinen kuluttajahinta Suomen markkinoilla. Autovero on peräisin 1950-luvulta. Eduskunta hyväksyi ensimmäisen autoverolain yksivuotisena vuonna 1958 ja piti veroa valtion sen hetkisestä erityisen kireästä rahatilanteesta johtuvana. Eduskunta ilmoitti edellyttävänsä, että vero on vain tilapäinen ja että siitä pyritään luopumaan etenkin halvimman hintaluokan ajoneuvojen osalta heti, kun valtiontalous antaa siihen mahdollisuuden. Autoverotusta on kuitenkin toistuvasti jatkettu yli viidenkymmenen vuoden ajan. Vuosikymmenien mittaan autoverotuksella on ollut fiskaalisten tavoitteiden lisäksi muun muassa vaihtotaseen tasapainottamiseen, liikenneturvallisuuteen ja viime vuosina yhä enemmän ympäristönsuojeluun liittyviä tavoitteita. Sosiaalipoliittisin perustein on lisäksi myönnetty verohuojennuksia invalidien autoverotukseen ja elinkeinopoliittisin perustein tiettyjen ammattiryhmien autonhankintaan. (Valtiontalouden tarkastusvirasto, 2009) Autovero ei ole 2000-luvulle asti liittynyt millään tavalla auton päästöihin tai polttoaineenkulutukseen. Vero on ollut siis pääosin fiskaalinen eikä liikennekäyttäytymistä ohjaava. Tosin esimerkiksi katalysaattorista on myönnetty vähennyksiä. Lisäksi moottoripyörien autovero on porrastettu moottorin koon suhteen pääasiassa liikenneturvallisuussyistä. 5

11 Viimeisin autoveron uudistus toteutettiin vuoden 2008 alussa. Uudesta henkilöautosta maksettava autovero määräytyy auton hiilidioksidipäästöjen mukaan. Mitä suurempi yhdistetyn EU-kulutuksen perusteella määritetty CO2-päästökerroin autolla on, sitä suurempi on autovero. (TraFi, 2010) Muutoksella pyritään edistämään vähän polttoainetta kuluttavien autojen yleistymistä ja vähentämään näin hiilidioksidipäästöjä. Raskaiden, tavarankuljetukseen tarkoitettujen pakettiautojen hiilidioksidipäästöjen perusteella määräytyvää veronosuutta voidaan alentaa laissa säädetyillä edellytyksillä. Alennuksella pyritään ohjaamaan kysyntää tarkoituksenmukaiseen kuljetuskalustoon. Autoverolle ei ole enää lukien kannettu arvonlisäveroa. Autovero muuttui samalla normaalissa kuluttajamyynnissä arvonlisäverottomaksi läpikulkueräksi. Suomen korkea autovero on hidastanut autokannan liiallista kasvua, mutta toisaalta estänyt sen uusiutumista. Monissa maissa, kuten Ruotsissa tai Saksassa ei ole vastaavanlaista veroa lainkaan Ajoneuvovero Auton hallintaa on verotettu vuodesta 1922 alkaen. Vero oli aluksi progressiivinen moottoritehon suhteen, koska tehokkaampien autojen uskottiin vahingoittavan tiestöä enemmän. Myöhemmin ajoneuvovero poistettiin, mutta lama-aikana 1993 vero taas palautettiin. Palauttamisen syynä oli verotulojen lisäys, etenkin kun autoverosta saatava tuotto laski uusien autojen myynnin romahdettua. Ajoneuvoveroa ei ole kuitenkaan poistettu vaikka autojen myynti ja autoveron tuotto lähtivätkin 90-luvun laman jälkeen kasvuun. Nykyisin ajoneuvovero koostuu perusverosta (entinen ajoneuvovero) ja käyttövoimaverosta (entinen dieselvero). (Linnakangas, 2007) Perusveroa on maksettava ajoneuvorekisteriin merkitystä henkilöautosta, pakettiautosta, matkailuautosta sekä tietyistä erikoisautoista. Ajoneuvoveron perusvero muuttui vuonna 2010 ajoneuvon hiilidioksidipäästöihin perustuvaksi. Päästöperusteinen perusvero määräytyy ajoneuvon valmistajan tyyppihyväksynnän yhteydessä ilmoittamien hiilidioksidipäästöjen perusteella. Ennen vuotta 2008 käyttöön otetuilla ajoneuvoilla perusvero määräytyy ajoneuvon kokonaismassan perusteella. 6

12 Käyttövoimaveroa maksetaan ajoneuvorekisteriin merkitystä henkilö-, paketti-, kuorma- ja erikoisautosta, jossa käytetään kokonaan tai osaksi muuta polttoainetta kuin moottoribensiiniä. Käyttövoimavero on vuosittain maksettava kiinteä vero, joka on kilometriä kohden sitä pienempi mitä enemmän ajoneuvolla ajetaan. Vuonna 2009 käyttövoimaverosta kertyi valtiolle 357 miljoonaa euroa, josta henkilöautojen osuus oli noin 65 %. Liikenteen turvallisuus virasto Trafin internetsivujen mukaan: Käyttövoimaverolla tasoitetaan eri tavoin verotettuja polttoaineita käyttävien henkilöautojen erisuuruisia käyttökustannuksia autoilijoille. (lainattu ). Tässä viitataan nimenomaan diesel- ja bensa-ajoneuvojen erisuuruisiin kustannuksiin, eikä laajemmin esimerkiksi sähkö- ja vetyajoneuvoihin. Tarve käyttökustannusten tasoittamiseen diesel- ja bensa-ajoneuvojen välillä johtuu dieselkäyttöisten ajoneuvojen pienemmästä polttoaineen kulutuksesta ja dieselpolttoaineen bensaa kevyemmästä verotuksesta. Käyttövoimaveron taso on mitoitettu siten, että bensiini- ja dieselkäyttöisen henkilöauton verorasitus on suurin piirtein yhtä suuri noin kilometrin vuotuisella ajosuoritteella. Käyttövoimaverolla halutaan tasoittaa erisuuruisia käyttökustannuksia, koska riippumatta käytetystä polttoaineesta esimerkiksi tiestö kuluu yhtä paljon. Noin 20 prosenttia kaikista henkilöautoista on dieselkäyttöisiä. Muiden kuin bensa- ja dieselkäyttöisten ajoneuvojen osuus on vielä kovin pieni ja siksi niitä ei ole käyttövoimaverotusta suunniteltaessakaan huomioitu. Verotuksella on kuitenkin merkittävä rooli uusien tekniikoiden yleistymisessä. Käyttövoimavero uudistuu vuoden 2012 verotuksessa. Henkilöautojen käyttövoimavero alenee 18 % ja kuorma-autojen %. Pakettiautojen verotus pysyy ennallaan. Tämä on osa verouudistusta, josta toinen osa pitää sisällään polttoaineveron nousun. (Valtiovarainministeriö, 2010) Polttoainevero Liikennepolttoaineita verotettiin aluksi keräämällä tullia ulkomailta tuodusta polttoaineesta. Kun Suomessa aloitettiin öljynjalostustoiminta, säädettiin laki nestemäisten polttoaineiden valmisteverosta vuonna Ympäristönäkökulma valmisteverotukseen tuli ensimmäisen kerran 1986, kun lyijyttömän moottoribensiinin vero asetettiin lyijyllistä alemmaksi. 7

13 Valtaosa verouudistuksista olivat kuitenkin pohjimmiltaan fiskaalisia. (Linnakangas, 2007) Polttoaineiden verotus koostuu valmisteverosta, lisäverosta ja huoltovarmuusmaksusta. Lisäksi polttoaineet ovat arvonlisäveron alaisia. Taulukossa 1 on kuvattu polttoaineen verotusta dieselin ja 95E bensan kohdalla. Laskelmasta käy hyvin ilmi mistä osin verotus koostuu ja veron osuuden kuluttajahinnoista. Taulukko 1: Suomen polttoaineverotuksen rakenne (Polttoaineveroprosenttilaskuri, ) 95E Diesel Verollinen hinta 1, Veroton hinta 0,454 0,447 Polttoainevero (kiinteä vero) 0,627 0,364 - Valmistevero 0,5724 0, Lisävero 0,0478 0, Huoltovarmuusmaksu 0,0068 0,0035 Arvonlisävero 0,238 0,178 Verot yhteensä 0,865 0,542 Veroa hinnasta 65,569 % 54,838 % Suomen EU jäsenyys vuonna 1995 aiheutti muutoksia myös polttoaineiden verotusmahdollisuuksiin. Valmisteverotus on EU:ssa harmonisoitu ja veroille on asetettu 8

14 vähimmäistasot. Polttoaineiden kanssa muita valmisteveron alaisia ovat muun muassa tupakka, alkoholi ja sähkö. Valmistevero ei määräydy arvonlisäveron tavoin tuotteen myyntihinnan mukaan, vaan vero lasketaan esimerkiksi tilavuuden tai massan mukaan. Valmisteverot ovat pääasiassa fiskaalisia, mutta niihin liittyy myös terveys- ja ympäristöpoliittisia tavoitteita. Nestemäisten polttoaineiden valmisteveroa kannetaan moottoribensiinistä, dieselöljystä ja polttoöljystä. Polttoainevero on siis kiinteä, euromääräinen ja myyntihinnasta riippumaton valmistevero. Se koostuu perusverosta, lisäverosta ja huoltovarmuusmaksusta. Liikennepolttoaineveron suuruus määritellään öljytuotteen mukaan ja se lasketaan litraa kohti. Koska vero on kiinteä (snt/litra), vaihtelee veron prosentuaalinen osuus kuluttajahinnasta hintojen muuttuessa. Lisävero eli energiavero on bensiinille 4,78 senttiä litralta ja dieselöljylle 5,38 senttiä litralta. Energiaverotusta korotettiin viimeksi vuoden 2008 alussa, jolloin myös liikennepolttoaineiden verotus nousi. (TraFi, 2010) Energiaverotus ei ole yhtenäistä liikenteen ja muiden sektoreiden välillä. Autoihin tankattava diesel on usein kalliimpaa kuin esimerkiksi talojen lämmittämiseen käytetty, mutta molemmissa tapauksissa diesel sisältää saman verran hiiltä. Huoltovarmuudella tarkoitetaan väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömien taloudellisten toimintojen turvaamista kaikissa oloissa. Huoltovarmuuden ylläpitoa rahoitetaan huoltovarmuusmaksulla. Tullilaitos kantaa huoltovarmuusmaksua nestemäisistä polttoaineista valmisteverotuksen yhteydessä. Energiaverotus uudistui vuoden 2011 alusta. Valmisteveroina kannettavat verot muuttuvat nimeltään energiasisältöveroksi ja hiilidioksidiveroksi. Fossiilisilta ja bioperäisiltä polttonesteiltä kannetaan energiasisältöön suhteutettua energiasisältöveroa, mikä alentaa erityisesti etanolin veroa. Hiilidioksidiveron laskentaperuste nousee entisestä tasosta. Hiilidioksidiverossa otetaan huomioon biopolttoaineilla saavutettavat hiilidioksidivähenemät suhteessa vastaaviin fossiilisiin polttoaineisiin, mikä suosii hiilidioksiditehokkaita biopolttoaineita. Biokaasu säilyy verottomana, mutta verorakenteen muutos koskee nykyisin verotonta biopolttoöljyä. Uudistuksen yhteydessä ajoneuvojen vuotuinen käyttövoimavero muuttuu. (Valtiovarainministeriö, 2010) 9

15 2.1.4 Polttoainemaksu Polttoainemaksulain tarkoittama polttoainemaksu on maksettava moottoriajoneuvosta, jossa käytetään lievemmin verotettua polttoainetta rekisteriin merkityn polttoaineen asemasta. Traktorin polttoainemaksunalaisuus määräytyy sen käyttötarkoituksen perusteella. (Valtiovarainministeriö, 2010) 2.2 Tieliikenteestä kerättyjen verotulojen käyttö Tieliikenteen verojen valtiontaloudellinen merkitys on Suomessa keskimäärin suurempi kuin muissa Euroopan maissa. Tieliikenteestä kerätyt verot ovat fiskaalisia, eikä niitä ole korvamerkitty. Liikennevirasto vastaa Suomessa yleisistä teistä huolehtimalla tie- ja liikenneolojen suunnittelusta ja ohjelmoinnista, tienpidosta sekä tieliikenteen ohjauksesta ja palveluista. Se on valtion budjettitalouden piiriin kuuluva virasto, joka saa rahoituksensa valtion talousarviosta. Tienkäyttäjiltä perittävät verot ja maksut eivät ole sidoksissa tiehallinnon menoihin. Tiehallinnon määrärahat on jaettu vuosittain perustienpidon menoihin ja uusiin merkittäviin investointeihin. Uusista merkittävistä investointihankkeista päättää eduskunta. Kadunpito eli katujen, aukioiden ja kevyen liikenteen väylien rakentaminen ja ylläpito on Suomessa säädetty kunnan tehtäväksi. Katujen rakentamisen ja ylläpidon menot rahoitetaan kunnan budjetista yleiskanteisilla varoilla. Pysäköintimaksun tai pysäköintivirhemaksun tuottoja tai muita liikenteestä saatavia tuloja ei ole kohdistettu suoraan kunnan liikenneväylien rahoittamiseen. (Laakso Loikkanen, 2004) Tieliikenteestä kerätään kuitenkin enemmän veroja kuin tieliikenneinvestointeihin käytetään. Kuvasta 2 käy hyvin ilmi tieliikenteenverojen fiskaalinen luonne. Siinä tarkastellaan valtion pääkaupunkiseudulla keräämiä tieliikenteen veroja ja liikenneinvestointeihin käyttämiä varoja, jotka eivät näyttäisi olevan missään suhteessa keskenään. Toisaalta voidaan kysyä miksi tieliikenteestä kerättyjen tulojen ja tieliikenteen investointien pitäisi vastata toisiaan. Taloustieteen näkökulmasta investointipäätös on perusteltu jos se on kannattava. Yhteiskunnan kannalta tieliikenteestä kerätyillä varoilla saatetaan saada esimerkiksi terveydenhuollossa tai koulutuksessa parempia tuloksia kuin kanavoivalla kaikki verotulot takaisin liikenteeseen. 10

16 Kuva 2: Valtion pääkaupunkiseudulla autoilijoilta keräämien erityisverojen ja liikenneinvestointien kehitys (Vilkman, 2007) 2.3 Euroopan unionin tieliikennepolitiikka Euroopan unioni liikennepolitiikka korostaa tieliikenteen hinnoittelua ja sen mukaan jäsenmaissa tulisi siirtyä ajoneuvojen hankinnan ja omistamisen verottamisesta kohti liikkumisen ja tienkäytön veroja ja maksuja. Tavoitteena on kaikkien liikennemuotojen ulkoisvaikutusten vähentäminen. Komissio nostaa esille erityisesti kaksi ongelmakohtaa Euroopan infrastruktuurissa; ruuhkautumisen ja saastumisen, jotka uhkaavat taloudellista kasvua ja ympäristön laatua. Ongelmia aiheuttavat myös liikennepalvelujen laadun heikkeneminen, reuna-alueiden eristyminen ja huono liikenneturvallisuus. Unionin tavoitteena ei ole nostaa liikenteen verotuksen tasoa, vaan se haluaisi muuttaa sen rakennetta. Komissio ei pidä EU-maissa käytössä olevia liikenteen vero- ja maksujärjestelmiä tehokkaina, joissa maksut eivät ole suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Komission mukaan parempi hinnoittelupolitiikka ja nykyisten teiden tehokkaampi hyödyntäminen toisivat mukanaan merkittäviä hyvinvoinnin parannuksia. 11

17 Euroopan unionin liikennepolitiikka ohjaa myös Suomen liikennepolitiikkaa ja liikenteen rahoitusta. Keskustelu liikenteen kustannusperusteisesta hinnoittelusta alkoi Suomessa kunnolla vasta EU-jäsenyyden myötä. Euroopan unioni on julkaissut useita valkoisia ja vihreitä kirjoja, joissa se linjaa liikennepolitiikan suuntaviivoja. Komission julkaisemat valkoiset kirjat ovat asiakirjoja, joissa on ehdotuksia yhteisön toiminnasta jollakin erityisalalla. Joissakin tapauksissa niitä edeltävät vihreät kirjat, jotka julkaistaan neuvottelujen käynnistämiseksi unionitasolla. Jos neuvosto suhtautuu myönteisesti valkoiseen kirjaan, seurauksena voi olla kyseistä alaa koskeva unionin toimintaohjelma (Europa sanasto, 2010). Towards fair and efficient pricing in transport - vihreä kirja julkaistiin vuonna Siinä Euroopan komissio ehdotti rajakustannushinnoittelua, jossa aiheuttaja maksaa periaate toteutuisi nykyistä paremmin (European commission, 1995). Vuonna 1997 ilmestynyt Liikenteen toimintalinjat vuoteen 2020 valkoinen kirja jatkoi samoilla linjoilla. Sen mukaan liikenteen hinnoittelun tulee nykyistä enemmän perustua yhteiskunnalle aiheutettuihin kustannuksiin ja täten infrastruktuurin hinnoittelun tulisi olla rajakustannuksiin perustuvaa. Malliin tulisi edetä vaiheittain. Hinnoittelujärjestelmän tavoitteena olisi parantaa liikennejärjestelmän tehokkuutta ja kapasiteetin tarjontaa, edistää oikeudenmukaista kilpailua, turvata yhteismarkkinat sekä edistää liikennejärjestelmän kestävyyttä. (Tervonen Metsäranta Kiiskinen, 2010) Vuonna 2001 ilmestyi uusi EU:n liikennepolitiikan suuntaviivoja linjaava valkoinen kirja, joka toistaa liikenteen tehokkaan hinnoittelun periaatteet, ja nostaa lisäksi esille polttoaineverotuksen yhdenmukaistamisen (Euroopan komissio, 2001). Tavoitteena on siirtyä vähitellen järjestelmään, joka ohjaa kustannukset tehokkaasti niiden aiheuttajien hoidettavaksi. Keskeisenä keinona ovat väyläpalvelujen käytöstä perittävät maksut, joilla pyritään kattamaan erityisesti ruuhka- ja ympäristökustannuksia. Toinen keino on yhdenmukaistaa polttoaineverotusta jäsenmaiden kesken ja muokata polttoaineveron rakennetta siten, että se kattaisi erityisesti hiilidioksidipäästöistä syntyvät kustannukset. Osana suurempaa linjaa Euroopan yhteisössä on tavoitteena kerätä tienkäyttömaksuja raskaalta liikenteeltä infrastruktuurin kulumiskustannusten kattamiseksi. Kaikkien 12

18 tienkäyttäjien osalta yleisenä tavoitteena pidetään ulkoisten kustannusten ohjaamista. (Appel Mattila Tervonen- Räsänen, 2006) Euroopan Unioni liikennepolitiikalla on ollut useita vaikutuksia niin jäsenmaiden tekemiin päätöksiin kuin myös laajemmin koko Euroopan tasolla. Suomen polttoaineveron uudistaminen hiilidioksidipohjaiseksi voidaan nähdä yhtenä esimerkkinä. Vaikutukset ovat heijastuneet myös koko autoteollisuuteen. Helsingin Sanomat julkaisi kirjoituksen autoteollisuuden kehittämistä yhä ympäristöystävällisemmistä automalleista, joita vyöryy erityisesti Euroopan markkinoille. Tekninen kehitys mahdollistaa entistä niukemmin kuluttavat automallit ja täysin uudet, vaihtoehtoisilla energialähteillä toimivat autot. Uusien autojen polttoaineen kulutus on pienentynyt tuntuvasti Euroopan unionin alueella. Uudet pienet perheautot saattavat kuluttaa vähän yli neljä litraa dieseliä tai viisi ja puoli litraa bensiiniä sadalla kilometrillä, kun ajo sisältää vaihtelevasti kaupunki- ja maantieajoa. Parikymmentä vuotta sitten vastaavan tyyppisillä autoilla polttoainetta kului kaksinkertainen määrä. Suomessa kulutusta ovat pienentäneet sekä vähän polttoainetta kuluttavien moottorien tulo markkinoille että autoverouudistus, joka alkoi kurittaa runsaasti kuluttavia ja suosia polttoainepihejä. Eurooppalaiset autojen valmistajat ovat kehittäneet vähemmän kuluttavia malleja erityisesti, koska EU patistaa siihen kovakätisesti. Vaihtoehtoisilla energialähteillä toimiviakin autoja, kuten vety- sähkö- ja ladattavien hybridiautoja löytyy jo lähes kaikilta suurilta autovalmistajilta. EU vaatii, että kunkin autonvalmistajan uusien myytyjen autojen keskimääräiset hiilidioksidipäästöt (CO2) ovat enintään 130 grammaa kilometrillä. Muutama vuosi sitten uusien bensiiniautojen päästöt olivat yli 180 grammaa ja dieseleilläkin vain niukasti alle 180 grammaa. 2.4 Kansainväliset sopimukset ja lainsäädäntö Ympäristösopimukset Tärkeimmät Suomen ja koko EU:n ilmastopolitiikkaa linjaavat kansainväliset sopimukset ovat YK:n ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus (UN/FCCC) eli niin sanottu ilmastosopimus sekä sen alainen Kioton pöytäkirja. Vuonna 1994 voimaan tullut YK:n 13

19 ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen tavoitteena on vakauttaa ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuudet tasolle, joka estää ihmistoiminnasta aiheutuvat vaaralliset häiriöt ilmakehässä. Ilmastonmuutoksen puitesopimusta täsmentävä, kansainvälisoikeudellisesti sitova Kioton pöytäkirja tuli voimaan Pöytäkirja täsmentää ilmastosopimusta ja asettaa teollisuusmaille numeeriset päästövähennysvelvoitteet. EU:n ja Suomen ilmastopolitiikka perustuu pääosin Kioton pöytäkirjan tavoitteiden toteuttamiselle. EU:n yhteinen päästövähennysvelvoite on 8 % vuoden 1990 tasosta, joka on edelleen jaettu maakohtaisiksi velvoitteiksi. Suomen päästövähennysvelvoite on vakauttaa päästöt vuoden 1990 tasolle (0 %:n vähennys) sopimuskaudella Lisäksi EU on asettanut tavoitteeksi kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen vähintään 20 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä sekä uusiutuvan energian osuuden nostamisen keskimäärin 20 prosenttiin loppukulutuksesta. Suomen kasvihuonepäästöistä liikenteen osuus oli noin 20 prosenttia vuonna 2009 (Tilastokeskus, 2010). Lisäksi Euroopan unioni hyväksyi joulukuussa 2008 ilmasto- ja energiapaketin, jonka yhtenä tavoitteena on nostaa liikenteen biopolttoaineiden osuus 10 prosenttiin kaikissa unionin jäsenmaissa vuoteen 2020 mennessä. Tähän huomioidaan myös sähköautojen käyttämä uusiutuviin energialähteisiin perustuva sähkö. (Ympäristöministeriö, 2009) Tieliikenteen sopimukset Euroopan unionin liikennepolitiikan mukaan jäsenmaissa tulisi harmonisoida tieliikenteestä perittäviä veroja ja maksuja. Lisäksi EU on jo pitkään linjannut tieliikenteen rajakustannushinnoittelun eli tienkäyttömaksujen puolesta. Kappaleessa 4 havaitaan, että rajakustannushinnoittelun täydellinen toteuttaminen tarkoittaisi käytännössä kansallista kilometriperusteista hinnoittelujärjestelmää, jota käsittelen myöhemmin lisää. Tieliikenteen maksut ja verotus ovat Euroopan unionissa jokaisen jäsenvaltion päätettävissä. Jäsenvaltioita kuitenkin sitovat erilaiset sopimukset, kuten syrjivien verojen kielto, jotka vaikuttavat myös tieliikenteen verotukseen. Tienkäyttömaksujen soveltamista rajaavat lisäksi useat kansainväliset sopimukset, joista tärkeimpiä kuvataan hyvin Liikenne- 14

20 ja viestintäministeriö vuonna 2006 julkaisemassa tienkäyttömaksujärjestelmiä koskevassa selvityksessä (Appel Mattila Tervonen- Räsänen, 2006). Näitä ovat Wienin yleissopimus (1968), EU:n vinjettidirektiivi (1999), Nizzan sopimus (2003) ja Sähköisten tiemaksujärjestelmien yhteentoimivuusdirektiivi (2004). Wienin yleissopimus on YK:n alainen tieliikennettä koskeva sopimus, jolla pyritään helpottamaan kansainvälistä liikennettä yhdenmukaistamalla liikennettä ja ajoneuvoja koskevia säädöksiä. Sopimuksen hyväksyneiden maiden on poikkeuksetta sallittava kaikkien sopimuksen ehdot täyttävien ajoneuvojen pääsy tieverkolleen. Yksittäinen maa ei voi asettaa ajoneuvoille lisävaatimuksia edellytyksenä tieverkon käytölle Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (Nizzan sopimus) mukaan kaikkia tienkäyttäjiä tulee kohdella tasapuolisesti eivätkä tienkäyttömaksujärjestelmätkään saa aiheuttaa esteitä vapaalle liikkumiselle tai kaupankäynnille. Ulkomaisille käyttäjille on siksi tarjottava vaihtoehtoinen ja kohtuullinen maksutapa. EU:n vinjettidirektiivissä on asetettu raskaan liikenteen tienkäyttömaksuja koskevat vaatimukset ja sen mukaan kaikilla jäsenmailla on oltava vuosittainen ajoneuvovero. Direktiivi mahdollistaa tienkäyttömaksujen keräämisen vuotuisena tai ajosuoritteesta riippuvana maksuna. Direktiivi ei salli ulkoisten kustannusten sisällyttämistä maksuihin. Sähköisten tiemaksujärjestelmien yhteentoimivuusdirektiivissä säädetään, että kaikkien ja sen jälkeen käyttöönotettavien järjestelmien tulee perustua yhteen tai useampaan seuraavista teknikoista: satelliittipaikannus, GSM-GPRS -tekniikka tai 5,8 GHz mikroaaltotekniikka. Kansallisia järjestelmiä ei ole tarkoitus yhdenmukaistaa vaan yhteentoimivuus toteutetaan ajoneuvolaitteella, joka toimii kaikissa sähköisissä tienkäyttömaksujärjestelmissä. Kansallisten järjestelmien on kuitenkin kyettävä kommunikoimaan kyseisen ajoneuvolaitteen kanssa ja liityttävä yhteiseen maksujen välitysjärjestelmään EETS. 15

21 2.5 Suomen tieliikenteen verotuksen haasteet Suomessa ajoneuvon hankinnan verotus on kansainvälisesti verrattuna ankaraa ja sen rakenne jäykkä. Seuraavassa käyn tarkemmin läpi tärkeimpinä pitämiä tieliikenteen verotuksen kohtaamia haasteita Tieliikenteen määrän kasvu Tieliikenteen määrä on kasvanut maailmanlaajuisesti merkittävästi muutaman viime vuosikymmenen aikana. Ihmiset matkustavat nykyään huomattavasti enemmän ja pidempiä matkoja kuin aikaisemmin. Erityisesti autoliikenteen lisääntyminen on aiheuttanut vakavia ongelmia kuten ruuhkautumista, melua ja ympäristön saastumista. Monet näistä ongelmista keskittyvät kaupunkeihin, mutta ongelmia on myös kaupunkien ulkopuolella. Suomi ei ole poikennut maailmanlaajuisesta trendistä vaan tieliikenteen määrä on kasvanut myös täällä. Kuva 3: Suomen henkilöliikenne vuosina mrd. henkilökm (Liikennevirasto, 2010) Kuvasta 3 havaitaan, että Suomessa henkilöliikenteen kasvun tärkein selittäjä on henkilöautoilu, joka on sitten 70 luvun liki kolminkertaistunut. Liikenne- ja Viestintäministeriön vuonna 2006 julkaisema selvitys lisäksi havaitsi, että kevytliikenne ja julkinen liikenne ovat kummatkin menettäneet Suomessa kulkutapaosuuksiaan, tarkasteltiinpa osuuksia matkojen määrän tai matkasuoritteen suhteen. Henkilöautoilu ei ole 16

22 siis pelkästään kasvanut vaan se on myös koko ajan kasvattanut osuuttaan henkilöliikenteessä. Sama kehityssuunta on tapahtunut myös Suomen tavaraliikenteen osalta. Tavaraliikenteen määrä on kuvan 4 mukaisesti kasvanut merkittävästi sitten 1970 luvun. Myös tavaraliikenteessä merkittävin kasvun syy on tieliikenteen kasvu. Kuten kuvia 1 ja 2 vertailemalla näemme, tavaraliikenne on kokenut henkilöliikennettä suurempia heilahteluja. Kansantalouden aktiivisuuden muutokset ovat ehkä merkittävin selittäjä näille liikenteenmärän vaihteluille. Laakso ja Loikkanen ovat kuvanneet talouden ja liikenteenmäärän suhdetta kirjassaan Kaupunkitalous (2004). Talouden kasvaessa myös liikenteen määrä lisääntyy. Talouden kasvu lisää työllisyyttä ja työpaikkoja, mikä puolestaan johtaa työmatkaliikenteen kasvuun. Työmatkojen lisäksi työpaikkojen määrän kasvu lisää työasialiikennettä eli liikkumista esimerkiksi asiakastapaamisten, seminaarien ja huoltotehtävien vuoksi. Talouden kasvu kohottaa myös kotitalouksien tuloja, joista huomattava osa käytetään erilaisten tavaroiden ja palveluiden hankkimiseen sekä vapaaajan harrastuksiin. Tämä puolestaan lisää ostos- ja asiointiliikennettä sekä harrastuksiin ja vapaa-ajan viettoon liittyvää liikennettä. Talouden kasvuun liittyy kulutuksen ja investointien lisääntyminen ja täten tavarakuljetusten kasvu. Kuva 4: Kotimaan tavaraliikenne vuosina mrd. tonnikm (Liikennevirasto, 2010) 17

23 Kummassakin kuvassa on lyhyen ajan vaihteluiden lisäksi havaittavissa pitkän ajan trendi. Tämä merkittävä tieliikenteen kasvu niin henkilöliikenteen kuin tavaraliikenteenkin osalta aiheuttaa merkittäviä haasteita Suomen tieliikenteelle ja maamme tieverkostolle. Tiet kuluvat ja niiden ylläpito on kallista. Uusien teiden rakentaminen kysynnän kasvaessa ei ole mahdollista saati järkevää. Investointikustannukset ovat suuria ja tilaa on etenkin kaupungeissa rajallisesti. Tiekapasiteetin käydessä niukaksi syntyy liikenteen ruuhkautumista, joka on yksi nykyaikaisten kaupunkien suurimmista ongelmista. Suomessa ongelma rajoittuu lähinnä Helsingin seudulle ja muutamalle muulle suurelle kaupunkialueelle. Tieliikenteen ruuhkautuminen aiheuttaa suuria kustannuksia sekä yksilöille että koko yhteiskunnalle. Liikennetarpeeseen vaikuttaa myös yhdyskuntarakenne. Asumisväljyyttä haetaan yhä enemmän, mikä osaltaan johtaa isompien asuntojen ostoon kauempaa keskustoista ja työmatkojen pidentymiseen (ns. Nurmijärvi-ilmiö). Yhdyskuntarakenne on hajaantunut jo vuosikymmeniä vuosia, kaikkialla Suomessa. Nyt kunnissa on ehkä herätty näkemään hajaantumisen vaikutukset kuntapalvelujen kustannuksille. (Varho Joki, 2010). Tämän lisäksi väestö kasvaa alueellisesti, joka muuttaa liikenteen kysyntää eri alueilla. Ruuhkautuminen on vain yksi tieliikenteen määrän kasvun aiheuttamista ongelmista. Autoilun lisääntyminen on myös merkittävä uhka ympäristölle. Kehityssuunta on myös täysin päinvastainen kuin ympäristötavoitteet, joihin Suomi monien muiden maiden lailla on sitoutunut. Liikenne aiheuttaa noin 20 prosenttia Suomen kasvihuonekaasupäästöistä ja niin sanotuista perinteisistä päästöistä liikenteen osuus on prosenttia yhdisteestä riippuen (Liikenne- ja Viestintäministeriö, 2010). Lisäksi tieliikenteen määrän kasvaminen lisää meluhaittoja ja liikenneonnettomuuksia sekä muuttaa elinympäristöämme. Vaikka lisääntyvän tieliikenteen aiheuttamia ongelmia on yritetty ratkaista jo vuosia, tilanne ei ole kuitenkaan parantunut. Itse asiassa kehitys on ollut monilta osin päinvastainen kuin asetetut tavoitteet. Jotta ongelmia pystyttäisiin tulevaisuudessa ehkäisemään tehokkaammin, on syytä harkita muutoksia liikennepolitiikassa. 18

24 2.5.2 Verotuksen kankeus ja rajalliset ohjaavuusvaikutukset Liikennesektori on esimerkki osa-alueesta, jossa markkinoiden vapaa toimiminen synnyttää negatiivisia ulkoisvaikutuksia ja valtion väliintulo on välttämätöntä. Liikenne on niin sanottu julkishyödyke, jonka kustannukset eivät jakaudu tasapuolisesti eri käyttäjien kesken. Julkishyödykkeiden yksi ongelma on vapaamatkustaminen, joka aiheuttaa käyttäjien välistä epäoikeudenmukaisuutta. Monissa maissa valtio onkin asettanut veroja ja maksuja tienliikenteelle. Pyrkimyksenä on tasata tienkäyttäjien aiheuttamia kustannuksia ja samalla kerätä varoja tieverkoston rakentamiseen ja ylläpitoon. Suomessa tieliikenteen verotuksen tasoa tai rakennetta ei voi kuitenkaan selittää vain pyrkimyksenä tasata kustannuksia. Suomessa tieliikenteen verot ovat fiskaalisia, eikä niitä kerätä suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Suomen tieliikenteen verotus on melko kankeaa, eikä siinä oteta huomioon esimerkiksi liikenteen kysynnän vaihteluja, alueiden välisiä eroja tai eri tulotasoja. Lisäksi tieliikenteen verotus on vahvasti omistamiseen perustuvaa eikä Euroopan unionin tavoitteiden mukaisesti käyttöön perustuvaa. Suomen liikenteen veroista autovero ja ajoneuvovero kohdistuvat ajoneuvon hankintaan ja pitämiseen. Sen sijaan polttoainevero kohdistuu ajoneuvon käyttöön. Näiden verojen keskinäisillä suhteilla ja suuruudella on suuri merkitys siinä, pyritäänkö veroilla ennen kaikkea turvaamaan julkisen sektorin verotulot vai pyritäänkö veroilla sen ohella tai sijasta ohjaamaan liikennekäyttäytymistä. Polttoaineverolla on selvästi liikennekäyttäytymistä ohjaava vaikutus. Korkeampi polttoaineveron hinta kohottaa polttoaineen kuluttajahintaa ja tämä vaikuttaa tutkimusten mukaan selvästi autoliikenteen määrään. Silti myös polttoaineveron käyttämiseen ohjausvälineenä liittyy ongelmia. Korkea polttoaineen hinta kohottaa liikkumiskustannuksia erityisesti Suomen harvaan asutuilla alueilla, joilla etäisyydet ovat pitkät ja henkilöauto on yleensä lähes ainoa kulkumuotovaihtoehto. Näillä alueilla liikenteen päästöt ja melu ovat marginaalinen ongelma, jolloin pyrkimys rajoittaa auton käyttöä on yhteiskunnan kannalta kyseenalaista. (Laakso Loikkanen, 2004) Luvussa 2 todettiin, että Suomen tieliikenteen verotuksen rakenteen yksi tärkeimmistä selittäjistä on historia, eikä esimerkiksi pyrkimys tehokkaaseen tai oikeudenmukaisempaan 19

25 järjestelmään. Nykyisessä järjestelmässä vähän autolla ajavat maksavat myös paljon ajavien kuluja korkean auton omistamisen verottamisen takia. Lisäksi ulkomaalaisille ajoneuvoille ajaminen Suomen teillä on ilmaista. Ajamisen ollessa samanhintaista paikasta riippumatta, maaseudulla ajavat maksavat suhteessa enemmän kuin kaupungeissa ajavat. Myöskään tieliikenteeseen liittyvät vakuutukset eivät riipu ajosuoritteesta Ajoneuvojen moninaistuvat energialähteet Suomen tieliikenteen verotuksen haasteena ovat myös ajoneuvojen uudet ja moninaistuvat energialähteet. Markkinoilla on jo nyt sähkö-, biokaasu- ja erilaisia hybridiautoja. Nykyinen polttoaineverotus on suunniteltu bensa- ja dieselpolttoaineille, joka uhkaa uusien energialähteiden yleistyessä jäävän tehottomaksi ja vanhanaikaiseksi. Energialähteiden moninaistuessa liikenteen polttoaineperusteinen vero tarvitsee rinnalleen jotain muuta. Vaikka autojen energialähteet moninaistuvat, autoilla tulee edelleen olemaan yhteisiä ominaisuuksia ne tarvitsevat väylätilaa liikkumiseen ja parkkitilaa säilytykseen. Nykyinen tieliikenteen verotus on suunniteltu vain kahta fossiilista polttoainetta, bensiiniä ja dieseliä ja niitä käyttäviä autoja silmällä pitäen. Tulevaisuudessa erilaiset biopolttoaineet tulevat yleistymään, kuten myös autojen erilaiset moottorityypit. Erilaisten polttoaineiden ja autojen tehokas ja oikeudenmukainen verotus ovatkin merkittäviä syitä miksi tieliikenteen verotusta on arvioitava uudestaan. Lisäksi ajoneuvojen polttoaineen kulutus on laskenut merkittävästi viimeisten vuosikymmenien aikana. Tämä aiheuttaa tehokkuushaasteita polttoaineveron ohjaavuusvaikutuksiin ja pienentää syntyneitä veroja Ratkaisun avaimet Suomi on ainoita Euroopan maita jossa ei ole käytössä tienkäyttömaksuja. Erilaisia suunnitelmia on kuitenkin laadittu ja moni taho olisi valmis uudistamaan Suomen tieliikenteen verotusta. Liikenne- ja Viestintäministeriön sivuilla uusi kehityssuunta kiteytetään seuraavasti: Suomessa on aiemmin pyritty ratkomaan tiekapasiteettiongelmia rakentamalla lisää teitä, suosimalla joukkoliikennettä ja kiristämällä pysäköintimaksuja. 20

26 Nyt tarvitaan kuitenkin lisää tietoa uudemmista liikennepoliittisista keinoista, kuten liikenteen hinnoittelusta. Suomen käytössä oleva tieliikenteen verotus edustaa vain kapeaa esimerkkiä tietyn tyyppisestä tieliikenteen hinnoittelujärjestelmästä. Hinnoittelujärjestelmän avulla on mahdollista saavuttaa paremmat työkalut liikennevirtojen ohjaamiseen, ulkoisvaikutusten parempi huomioon ottaminen ja resurssien tehokkaampi allokaatio. Seuraavaksi käyn läpi esimerkkejä erilaisista tieliikenteen hinnoittelumalleista. 3 Erilaisia tieliikenteen hinnoittelumalleja Liikenteen hinnoittelu on yksi liikennepolitiikan väline, jolla voidaan vaikuttaa ja reagoida liikenteen toimintaympäristössä tapahtuviin muutoksiin. Liikenteen hinnoittelulla tarkoitetaan laajasti ottaen liikenteeltä perittävien verojen ja maksujen muodostamaa kokonaisuutta. Hinnoittelulla voidaan yhtä aikaa ohjata ja tehostaa liikennejärjestelmän käyttöä, vähentää liikenteen ulkoisia haittoja sekä rahoittaa liikennejärjestelmän ylläpitoa ja kehittämistä. Liikenteen hinnoittelu voi muodostua ajoneuvojen omistamisen verottamisesta, polttoaineiden verotuksesta tai tienkäyttömaksuista. Hinnoittelu voi myös koostua kaikista näistä yhdessä. Jokaisella niistä on kuitenkin omat erityispiirteensä ja hyvät ja huonot puolensa. 3.1 Verotus Lähes jokaisessa maassa tieliikenteeltä kerätään veroja. Tieverkosto on julkishyödyke ja sen rakentaminen ja ylläpitäminen on yleensä julkisensektorin vastuulla. Verorahoja tarvitaan siis tieverkosta syntyvien kulujen kattamiseen. Tieliikenteen verotus on usein myös hyvä tuloerä valtiolle, jolla kustannetaan paljon muitakin valtion menoja kuin vain tieliikenteestä aiheutuvia. Usein verotukseen liittyy myös pyrkimyksiä ohjata tieliikennesektoria ja erilaisten kannusteiden luominen sekä esimerkiksi saastumisen hillitseminen. Tieliikenteen verotuksen painopiste voi olla omistamisen verottamisessa tai käytön verottamisessa. 21

27 Suomessa auton omistamiseen kohdistuu autovero ja ajoneuvovero. Esimerkiksi Ruotsissa tai Saksassa ei ole autoveroa lainkaan. Sen sijaan ajoneuvovero on molemmissa maissa. Vuonna 2006 Ruotsissa asetettiin ajoneuvovero ympäristöohjauksen lisäämiseksi. Veron määrä riippuu ajoneuvotyypistä, polttoaineesta ja hiilidioksidipäästöistä tai painosta. Saksan ajoneuvovero on eurooppalaisittain korkea ja sen väliset erot uusien ja vanhojen autojen välillä ovat suuret. Saksan verotus suosii uusia autoja. Suomen korkea auton omistamisen verotus on puolestaan johtanut vanhaan autokantaan. Omistamisen verottamisella on merkittävä vaikutus autokantaan ja uusien teknologioiden yleistymiseen. (Linnakangas, 2007) Polttoainevero vaikuttaa polttoaineen hintaan ja edelleen auton käyttökustannuksiin. Se on auton käytön verottamista. Polttoaineveron nostaminen ei ainoastaan vaikuta liikenteen määrään vaan se myös johtaa polttoaineen tehokkaampaan käyttöön. Korkean polttoaineveron johdosta autoilijat ajavat entistä taloudellisemmin ja suosisivat entistä vähemmän kuluttavia ajoneuvoja. Polttoaineveron ohjaavuusvaikutukset ovat kuitenkin hyvin rajalliset. Polttoaineveroa muuttamalla, muuttuu autoilun hinta koko maassa. Järjestelmällä on hyvin vaikeaa tai lähes mahdotonta huomioida eri alueet ja erilaiset autoilijoiden ryhmät. Polttoaineveron muutoksilla ei ole mahdollisuutta vaikuttaa liikenteen määrään ajan ja paikan suhteen ja täten vaikuttaa esimerkiksi liikenteen ruuhkautumiseen. Lisäksi polttoaineveroa ei voida sitoa ajoneuvon päästöteknologiaan. Polttoainevero johtaa ajoneuvoihin, jotka ovat yhä polttoainetehokkaampia ja joihin polttoainevero puree jatkossa yhä huonommin. Lisäksi on vaikea tietää mihin polttoainetta käytetään. Autovero on helppo asettaa erilaiseksi esimerkiksi henkilöautoille ja rekoille. Polttoaineveron kohdalla on kuitenkin hankalaa erottaa yksityinen ja tavaraliikenne toisistaan. Monissa maissa tätä erottelua on perinteisesti tehty suhteellisesti alemmalla dieselverolla bensaveroon verrattuna. Teknologian kehittyessä ja diesel -käyttöisten henkilöautojen yleistyessä tällainen veropolitiikka kokee uusia haasteita. Esimerkiksi Belgian koko autokannasta 43 % ja yli 64% uusista rekisteröidyistä autoista oli diesel ajoneuvoja vuonna Tilanne on sama monissa muissa Euroopan maissa ja tulevaisuudessa dieselautojen osuuden odotetaan kasvavan entisestään. Tällainen kehityssuunta ei ole ollut matalamman diesel veron tavoitteena. Diesel autot kuluttavat vähemmän polttoainetta, joten myös syntyvä 22

28 polttoainevero on pienempi, mutta ne eivät ole suinkaan ympäristöystävällisempiä. Mayeres ja Proostin (2005) mukaan tilanne on päässyt syntymään, koska veroja asetettaessa diesel autojen teknologista kehitystä ja niistä aiheutuvia ympäristöhaittoja ei otettu tarpeeksi huomioon. Lisäksi korkea polttoaineen vero ja korkea hinta kannustaisivat hankkimaan polttoainetta naapurimaista. Tämä ongelma on erityisen suuri pinta-alaltaan pienten maiden kohdalla. Bensaturismi pienentää valtion saamaa verotuloa ja nostaa ympäristökustannuksia. 3.2 Tienkäyttömaksut Liikenne- ja Viestintäministeriö julkaisi vuonna 2006 Henkilöliikennetutkimuksen Sen mukaan tienkäyttömaksuilla pyritään lisäämään liikenteen tehokkuutta. Tämä tapahtuu perimällä jokaisesta yksittäisestä matkasta sen aiheuttamiin kustannuksiin perustuva tienkäyttömaksu. Tienkäyttömaksuilla on aivan erilaiset mahdollisuudet vaikuttaa liikenteen virtoihin kuin verotuksella. Tämä tapahtuu maksun kohdistumista ja suuruutta säätämällä. Tehokkaasti ja oikeudenmukaisesti asetetut maksut lisäävät tietoisuutta liikkumis- ja kuljetustapojen yhteiskunnallisista vaikutuksista ja vaikuttavat ihmisten ja yritysten käyttäytymiseen. Tienkäyttömaksuilla voidaan vaikuttaa matkustuspäätöksien lisäksi reitin, kulkumuodon sekä matkan ajankohdan valintaan, mikä tasaa kysyntää ja parantaa siten teiden ja katujen välityskykyä. Myös liikenneturvallisuutta voidaan edistää tienkäyttömaksuin. Ilmastomuutoksen hillitsemistä sekä paikallista ilmanlaatua ja melua koskeviin tavoitteisiin voidaan niin ikään vastata liikenteen määrään, ajankohtaan ja ajoneuvojen ominaisuuksiin kohdistuvalla ohjauksella. Tienkäyttömaksujen käyttö liikennepolitiikan keinona on yleistynyt Euroopassa. Keski- ja Etelä-Euroopan maissa moottoritieverkkoja on vuosia rahoitettu tienkäyttäjiltä perittävillä maksuilla. Norjassa on käytössä yli 40 tienkäyttömaksujärjestelmää, joilla rahoitetaan valtakunnallisen tai paikallisen liikenneinfrastruktuurin kehittämistä. Itävallassa, Sveitsissä ja Saksassa on käytössä ajettuun matkaan perustuvia raskaan liikenteen maksujärjestelmiä. Ruotsissa ja Tanskassa on rahoitettu siltoja tai tunneleita käyttömaksuin ja esimerkiksi Lontoossa ja Tukholmassa on käytössä ruuhkamaksut. 23

29 Suomi on Baltian maiden ohella ainoa Manner-Euroopan maa, jossa ei ole käytössä minkäänlaisia tienkäyttömaksuja tai katuverkon vyöhykemaksuja. Muissa maissa on vähintään käytössä vinjetti tai läpikulkumaksu joillekin ajoneuvolajeille, yleensä raskaille ajoneuvoille. Toimiva tienkäyttömaksujärjestelmä on kokonaisuus, joka koostuu maksullisen tieverkon määrittelystä, maksujen ja maksuperusteiden määrittelystä sekä maksamiseen ja valvontaan käytettävästä teknisestä järjestelmästä. Maksun perusteina ovat yleensä ajoneuvotyyppi tai ajoneuvon ominaisuudet sekä ajettu matka, alue tai matkan ajankohta. Maksujärjestelmä sisältää myös menettelyt ja ratkaisut satunnaisten ja ulkomaisten käyttäjien kohtelusta sekä yksityisyyden suojasta ja tietoturvasta. Henkilöliikenne tutkimuksen mukaan maksun kohteena olevan verkon valinta riippuu tienkäyttömaksujen keräämisen tavoitteesta ja halutusta vaikutuksesta. Jos tavoitteena on kysynnän hallinta, maksut määrätään alueille tai väylille, joiden ruuhkia halutaan helpottaa. Varsin yleistä on moottoriteiden (Keski- ja Etelä-Eurooppa) tai kokonaisten moottoritieverkkojen (Itävalta) rakentamisen rahoitus käyttömaksuin, jolloin maksut koskevat ko. teitä. Sveitsissä puolestaan on tavoitteena vähentää raskaan liikenteen läpikulkuliikennettä ja samalla rahoittaa rautatietunnelin rakentamista, minkä takia Sveitsissä päädyttiin ajetusta matkasta riippuviin, koko tieverkon kattaviin maksuihin. Näin varmistettiin, että liikenne ei siirry sivuteille. Maksujen suuruus sekä järjestelmän tekninen toteutustapa riippuvat siitä, koskevatko maksut tiettyä aluetta vai tieverkkoa ja siitä, mitä ajoneuvotyyppejä maksut koskevat. Erilaisia tienkäyttömaksuja on useita ja seuraavassa on tarkasteltu komea yleisesti käytössä olevaa järjestelmää: ruuhkamaksuja, tietulleja ja raskaan tieliikenteen maksuja Ruuhkamaksut Tiekapasiteetin käydessä niukaksi syntyy liikenteen ruuhkautumista. Tieliikenteen ruuhkautuminen aiheuttaa suuria kustannuksia sekä yksilöille että koko yhteiskunnalle. Ruuhkamaksussa autoiluun kohdistuu lisämaksuja ruuhkaisilla teillä tiettynä kellonaikana. 24

30 Se on tehokas instrumentti ruuhkautumisen torjumisessa kannustamalla ihmisiä joko kokonaan välttämään ruuhka-aikoja tai etsimään vaihtoehtoisia matkustustapoja. Ruuhkamaksu -malleja on useita, joista kehä- ja aluemallit ovat yleisimpiä. Esimerkiksi Tukholmassa on käytössä kehämalli, jossa maksu peritään joka kerta kun ajoneuvo ohittaa maksuvyöhykkeen rajan. Tukholman ruuhkamaksumalli perustuu 18 kantakaupungin ympärille rakennettuun ohitustulliasemaan. Lontoossa on puolestaan käytössä alueellinen maksujärjestelmä, jossa autoilijaa veloitetaan päiväkohtaisella kiinteällä kertamaksulla keskustan alueelle ajamisesta ja sinne pysäköimisestä. Alueen sisällä ajetun matkan pituudella tai ruuhkamaksualueen rajojen ylityksillä ei ole vaikutusta ruuhkamaksun suuruuteen. Liikenteen ruuhkautumisen ratkaisuiksi on esitetty muitakin keinoja kuin ruuhkamaksu. Yhtenä ratkaisuna saatetaan esittää auton käyttökustannusten nostamista. Ideana on, että autoilun kallistuessa auton käyttö vähenisi. Tämä vähentäisi kuitenkin tieliikennettä kokonaisuudessaan eikä olisi ratkaisu nimenomaan ruuhkiin. Liikenteellä on merkittävä rooli taloudessa ja huono tieverkosto tai liian korkeat liikenteen maksut voidaan nähdä talouskasvua hidastavina tekijöinä. Lisäksi tärkeä kysymys on oikeudenmukaisuus, joka koko Suomen tieliikenteen maksujen korottaminen pääasiassa pääkaupunkiseudulla esiintyvien ruuhkien vuoksi ei parantuisi. Joskus liikenneruuhkien hillitsemiseksi saatetaan myös esittää tiealan kasvattamista kysyntää vastaavaksi. Vaikka ruuhkat ovatkin seurausta tien ylikysynnästä, on liikenneväylien lisääminen kallis ratkaisu. Kaupungeissa, joihin ruuhkat usein keskittyvät, se on usein myös mahdotonta tilanpuutteen vuoksi. Lisäksi tiekapasiteetin kasvattaminen vähentää ruuhkia, mutta vain lyhyellä aikavälillä. Pitkällä aikavälillä tienkäyttäjien alenevat kustannukset johtavat kysynnän kasvuun ja täten lisääntyviin ruuhkiin, jotka joissain tilanteissa voivat olla jopa alkutilannetta pahempia. Kolmas tapa ruuhkien ehkäisyssä on joukkoliikenteen investointien ja käytön tukeminen, jotta liikennettä saataisiin siirretty henkilöautoista joukkoliikenteeseen. Tämä ei usein yksin ratkaise ongelmaa, mutta on monissa ruuhkamaksuissa osa uudistusta. Esimerkiksi Suomeen suunniteltujen ruuhkamaksujen tuloista osa ohjattaisiin joukkoliikenteeseen. 25

31 Ruuhkamaksuun sisältyy muiden tienkäyttömaksujen tapaan kysymys sen vaikutuksesta oikeudenmukaisuuteen. Oikeudenmukaisuus onkin lähes aina otettu huomioon ruuhkamaksuja suunniteltaessa. Esimerkiksi Tukholmassa järjestelmästä kerätyt tuotot ohjataan joukkoliikenteen parannuksiin ja tieinvestointeihin, jotta niillä voitaisiin kompensoida Tukholman ympäristökuntien kohtaamia negatiivisia vaikutuksia. Ruuhkamaksujen yhteydessä on kuitenkin huomattava, että se ei ole keino liikenteen aiheuttamiin ulkoisvaikutusten vähentämiseen koko valtakunnan tasolla vaan vaikutukset ovat paikallisia Tietullit ja moottoritiemaksut Tietulleja ja moottoritiemaksuja käytetään yleisesti tieosuuden investointien ja ylläpidon rahoittamiseen. Esimerkiksi Tanskassa Öresundin ja Iso-Beltin silloilla kerätään käyttömaksuja, joilla rahoitetaan siltojen rakentaminen, ylläpito ja käyttö. Tanskassa osa rahoista käytetään myös maayhteyksien rahoittamiseen sillan läheisyydessä. Monissa Euroopan maissa vastaavia maksuja on moottoriteillä. Norjassa on ollut mahdollista kerätä tienkäyttömaksuja jo vuodesta 1963 lähtien. Tällä hetkellä Norjassa toimii noin 40 tienkäyttömaksuoperaattoria. Tienkäyttömaksukohteista seitsemän on tullikehämuotoisia ja 33 erityiskohteita kuten tunneleita, siltoja ja moottoriteitä. Vuonna % pääteiden investoinneista rahoitettiin tienkäyttömaksuista saaduilla tuloilla. Yhtäkään Norjan tienkäyttömaksukohdetta ei ole perustettu erityisesti liikenteen hallintaan varten vaan järjestelmien motiivina toimii uusien hankkeiden rahoittaminen ja nykyisen infrastruktuurin ylläpito. Oslossa on havaittu, että tienkäyttömaksut ovat saaneet pienempituloiset muuttamaan matkustuskäyttäytymistään suurituloisia enemmän. Tätä ei ole kuitenkaan pidetty tasaarvon kannalta ongelmana, koska suuri osa kerätyistä tuotoista käytetään muun muassa joukkoliikennehankkeisiin, jotka hyödyttävät juuri matkustuskäyttäytymistään muuttaneita. Tienkäyttömaksujen yleisen hyväksynnän on havaittu kasvavan ajan myötä. Maksujen käyttöönottohetkellä 60 % ihmisistä vastusti niitä, mutta vuoden käytön jälkeen vastustajien määrä putosi noin 50 %:iin. Hyväksyntä kasvaa, kun tienkäyttömaksujen käyttöönotto on 26

32 osa suurempaa liikenteen parannuspakettia ja ihmiset näkevät, mihin maksuista saadut rahat käytetään. (Appel Mattila Tervonen- Räsänen, 2006) Raskaan tieliikenteen maksut ja Eurovinjetti Vinjetillä tarkoitetaan tieliikenteeltä tieverkon käyttämisestä kannettavaa aikaan perustuvaa (vuosi, kuukausi, viikko tai vuorokausi) maksua tai veroa. Vinjettiä on käytetty tienkäyttömaksujen keräämiseen erityisesti moottoriteillä useiden vuosien ajan. Vinjetti maksun avulla pyritään kattamaan raskaanliikenteen aiheuttamia kustannuksia, kuten tiestön kulumista ja meluhaittoja. Usein tavoitteena on myös tehostaa raskaanliikenteen kuljetuksia vähentämällä tyhjänä ajoja. Sveitsi otti vinjetin käyttöön yhtenä ensimmäisistä maista vuonna Henkilöautoille on käytössä vuotuinen moottoritievinjetti ja ulkomaalaisten ajoneuvot voivat ostaa sen rajanylityspaikoilta. Raskaan liikenteen sähköiset tienkäyttömaksut ovat olleet käytössä Sveitsissä vuodesta Nämä koskevat kaikkia teitä. Tuotot käytetään liikenteen ulkoisvaikutusten kustannusten kattamiseen sekä liikennesektorin investointeihin, erityisesti rautateillä. Tällä halutaan tukea tavoitetta siirtää kuljetuksia tieverkolta rautateille. Järjestelmän johdosta Sveitsin raskaan liikenteen ajoneuvokanta on uusiutunut ja muuttunut ympäristöystävällisemmäksi, ajoneuvojen koot vastaavat paremmin kuljetusten kysyntää ja raskas liikenne on vähentynyt (erityisesti tyhjänä ajot ovat vähentyneet). (Appel Mattila Tervonen- Räsänen, 2006) Euroopassa vinjetti on otettu käyttöön myös muun muassa Itävallassa, Tšekissä, Slovakiassa ja Unkarissa. Euroopan unioni on säätänyt raskaan tieliikenteen veroista ja maksuista eurovinjettidirektiivin (1999/62/EY). Direktiivi ei velvoita vinjetin käyttöön, mutta jos jäsenvaltio haluaa sitä periä, on noudatettava vinjettidirektiiviä, jossa säädetään vinjetin enimmäismääristä ja vinjetin porrastamisesta auton ympäristöluokkien (euroluokkien) ja auton tai ajoneuvoyhdistelmän akseliluvun perusteella. Tällä hetkellä eurovinjettiyhteisössä ovat mukana Ruotsi, Tanska, Alankomaat, Belgia ja Luxemburg. (Valtiovarainministeriö, 2010) 27

33 Myös Saksa oli alun perin mukana Eurovinjetti-yhteistyössä, mutta se irtisanoutui siitä vuonna Saksassa on ollut vuoden 2005 alusta käytössä aikaperusteisen Eurovinjetin korvaava ajetun matkan pituuteen perustuva raskaan liikenteen tienkäyttömaksujärjestelmä moottoritieverkolle. Maksut koskevat ajoneuvoja, joiden bruttopaino ylittää 12 tonnia. Maksujen avulla ulkomainen läpikulkuliikenne on saatu vastaamaan aiheuttamistaan kustannuksista. Järjestelmän avulla on haluttu vaikuttaa kuljetusten optimointiin, kuljetusten kulkutapajakaumaan sekä ajoneuvokannan ympäristöystävällisyyteen. Järjestelmän tuotoilla rahoitetaan valtakunnallisia tiehankkeita. (Appel Mattila Tervonen- Räsänen, 2006) 4 Tieliikenteen tehokas hinnoittelujärjestelmä Tehokas hintamekanismi johtaa resurssien tehokkaaseen allokaatioon ja maksimoi yhteiskunnan hyvinvointia. Siksi taloustieteen näkökulmasta tärkein kriteeri, jolla hintajärjestelmää arvioidaan, on tehokkuus. Taloudellinen tehokkuus vaatii, että tuottajat käyttävät saatavilla olevia resursseja parhaalla mahdollisella tavalla. Esimerkiksi kuljetusyhtiö, jolla on enemmän tyhjiä ajettuja kilometrejä kuin on välttämätöntä, toimii epätehokkaasti. Tehokkuuden toteutuessa kuluttajat maksimoivat hyötyään ja samalla myös yhteiskunnan hyvinvointia. Liikenteessä, kuten ei muillakaan sektoreilla voi olla taloudellista tehokkuutta elleivät hinnat kuvasta kaikkia kustannuksia sisäisiä ja ulkoisia joita käyttäjät aiheuttavat. Tarjoamalla tietoa hyödykkeiden ja palveluiden suhteellisesta niukkuudesta, hinnat ilmaisevat tärkeää informaatiota taloudellisille toimijoille. Liikennesektorilla on vielä suhteellisen harvinaista, että tien käyttämisen hinta on erilainen eri kysynnän tasoilla. Usein myös puuttuu taloudellinen kannuste valita hiljaisempia, turvallisempia tai ympäristöystävällisempiä liikkumisen tapoja. Arthur Pigou ja Frank Knight olivat ensimmäisiä, joiden mielestä taloudellisen tehokkuuden nojalla tienkäyttäjiä pitäisi veloittaa heidän aiheuttamien ulkoisvaikutusten rajakustannusten mukaan. Pigouvian verotus on säilynyt johtavana periaatteena liikennetaloustieteessä liikenteen ulkoisvaikutusten säätelyssä. (Verhoef, 1998) Myös 28

34 esimerkiksi William Vickrey ja Alan Walters ovat kirjoittaneet paljon tieliikenteen hinnoittelusta. Vickrey kirjoitti noin 40 artikkelia (Lindsey, 2006) tieliikenteen hinnoitteluun liittyen, joista esimerkiksi Congestion Theory and Transport Investment ilmestyi The American Economic Review -lehdessä vuonna Alan Waltersin laajimmin siteerattu työ on vuonna 1961 ilmestynyt artikkeli ruuhkista ja ruuhkamaksusta (The Theory and Measurement of Private and Social Cost of Highway Congestion). Artikkelissa Walters soveltaa rajakustannushinnoittelun teoriaa Yhdysvaltojen moottoriteiden hinnoittelun tutkimisessa. Artikkelia voidaan pitää tärkeänä merkkipaaluna liikennetaloustieteessä ja esimerkiksi Robin Lindsey (2006) kutsuu Waltersin artikkelia perusmalliksi. Seuraavaksi tutkin tieliikenteen tehokasta hinnoittelumallia eli toisin sanoen rajakustannushinnoittelua Waltersin hahmotteleman mallin avulla. Havaitsen, että tieliikenteen käyttäjät eivät ota huomioon kaikkia aiheuttamiaan kustannuksia ja tämä aiheuttaa epätehokkuutta yhteiskunnan kannalta. Syynä ovat ulkoisvaikutukset. Walters tutki ennen kaikkea ruuhkautumista, mutta tarkasteluni ottaa huomioon myös muut tieliikenteen ulkoisvaikutukset. Tässä käytän apuna Valtion taloudellisen tutkimuslaitoksen vuonna 2000 julkaisemaa artikkelia tieliikenteen rajakustannushinnoittelusta. Valitsemani lähestymistapa erilaisten ulkoisvaikutusten huomioon ottamiseksi ei eroa merkittävästi vaihtoehdosta, jossa ruuhka olisi ainoa ulkoisvaikutus. Ruuhkautumisen ollessa Suomessa hyvin paikallista, olen halunnut tarkastelussani korostaa ulkoisvaikutusten moninaisuutta. 4.1 Liikenteen kysyntä Liikenteen kysyntä kuvaa halukkuutta maksaa liikenteen palveluista ja sitä kuinka tämä halu muuttuu liikenteen hinnan muuttuessa. Liikenteen kulutuksen taso antaa jonkin verran tietoa liikenteen kysynnästä, mutta se ei paljasta tärkeää tietoa siitä, kuinka liikenteen kulutus reagoi hinnan muutoksiin. Liikennevirran laskeminen ei ole siis sama asia kuin kysynnän tutkiminen. Kysynnän analysointi vaatii tutkimusta siitä kuinka kuluttajat tekevät päätöksiä kun palvelun hinta muuttuu. (Boyer, 1998) 29

35 Liikenteen kysyntä on johdettua kysyntää eli se ei ilmene erillisenä vaan siihen vaikuttaa koko talouden tila. Monien tutkimusten mukaan erityisesti tulot ja liikennekustannukset vaikuttavat liikenteen määrään vastaavalla tavalla kuin useimpien tavaroiden ja palveluiden kustannukseen. Liikennesuorite voidaan tulkita liikennepalveluiden kulutukseksi, jolla on positiivinen tulojousto ja negatiivinen hintajousto. Laakso ja Loikkanen (2004) kuvaavat Kaupunkitalous kirjassa kuinka kansantalouden aktiivisuus, jota voidaan mitata bruttokansantuotteella tai työllisyydellä, vaikuttaa liikennesuoritteen vaihteluihin. Esimerkiksi Suomen 1990-luvun lama sai aikaan sen, että liikennesuorite kutistui sekä henkilöauto että joukkoliikenteessä. Kun talous kasvoi laman jälkeen 1990-luvun lopulla nopeasti, myös liikenteen määrä lisääntyi sekä koko maassa että kaikilla suurilla kaupunkialueilla. Kansantalouden kasvun ja liikenteen välinen yhteys on helposti selitettävissä. Talouden kasvu lisää työllisyyttä ja työpaikkoja, mikä puolestaan saa aikaan sen, että työmatkaliikenne kasvaa. Työmatkojen lisäksi työpaikkojen määrän kasvu lisää työasialiikennettä eli liikkumista esimerkiksi asiakastapaamisten, seminaarien ja huoltotehtävien vuoksi. Talouden kasvu kohottaa myös kotitalouksien tuloja, joista huomattava osa käytetään erilaisten tavaroiden ja palveluiden hankkimiseen sekä vapaaajan harrastuksiin. Tämä puolestaan lisää ostos- ja asiointiliikennettä sekä harrastuksiin ja vapaa-ajan viettoon liittyvää liikennettä. Talouden kasvuun liittyy kulutuksen ja investointien lisääntyminen. Tämä heijastuu tavarakuljetuksiin, joten tavaraliikennekin on vahvasti sidoksissa talouden aktiivisuuteen. Liikennekustannusten nousu vähentää liikennesuoritetta ja kustannusten aleneminen puolestaan lisää sitä. Liikennekustannukset koostuvat matkan rahallisista kustannuksista sekä aikakustannuksista. Joukkoliikenteen tapauksessa rahalliset kustannukset ovat yhtä kuin matkalipun hinta. Henkilöauton kustannukset voidaan jakaa auton ylläpitämisen kuluihin (pääomakulut) ja varsinaisiin liikennekuluihin (pääasiassa polttoaineen hinta). Kuvassa 5 kuvataan vaaka-akselilla tieosuuden liikenteen määrää per tunti ja pystyakselilla yhteenlaskettuja matkakustannuksia. Matkan oletetaan tapahtuvan samalla tieosuudella samaan aikaan, jossa kaikilla on sama lähtöpiste ja sama päämäärä. Vaikka on olemassa useita erilaisia autoja, oletamme, että kaikki ajavat samanlaisella autolla ja jokaisessa 30

36 autossa on vain yksi henkilö. Matkakustannukset sisältävät sekä kiinteät kustannukset että aikakustannukset. Hinta / matka p(q) Liikenteen määrä (Q) Kuva 5: Liikenteen kysyntä Käyrä p(q) on kyseisen tieosuuden tieliikenteen kokonaiskysyntäkäyrä. Se kuvaa, kuinka moni matkustaja käyttää väylää matkakustannusten eri tasoilla. Kun matkakustannus alenee, matkustajien ja ajoneuvojen määrä kasvaa. Liikenteen kysyntäkäyrä on samalla matkustajien rajahyötykäyrä. Liikenteen määrästä riippumatta käyrä osoittaa, mikä on korkein summa, jonka marginaalinen matkustaja on halukas maksamaan matkasta. (Lindsey, 2006) Jos tieliikenteen kysyntää tarkastellaan tarkemmin, havaitaan eroja esimerkiksi työmatkaliikenteen ja vapaa-ajanliikenteen välillä. Työmatkaliikenteessä liikennepalvelujen kysynnän hintajousto on varsin alhainen. Sen sijaan vapaa-ajan matkoissa on työmatkoja korkeampi hintajousto. Jos liikennekustannukset nousevat voimakkaasti, ihmiset tinkivät vapaa-ajan matkoista ja suuntaavat kulutustaan muihin asioihin. 31

37 4.2 Liikenteen kustannukset Seuraavaksi tarkastelemme kuinka liikennemäärän kustannukset riippuvat liikenteen määrästä. Koska liikennekustannukset sisältävät sekä rahalliset että ajalliset kustannukset on selvää, että liikenteen määrän kasvaminen nostaa liikenteen käyttäjän liikennekustannuksia. Liikenteen keskivauhti laskee kun tieosuudelle tulee enemmän autoja. Kuva 6 kuvaa liikennekustannusten ja liikenteen määrän välistä suhdetta. Hinta / matka r + mptc + t r + marginal private time cost (mptc) r + average time cost (atc) taxes (t) Liikenteen määrä (Q) Kuva 6: Auton yksityiset kustannukset (private cost of car use) (Boger Proost, 2001) Ensimmäinen komponentti, jonka autoilija ottaa huomioon on resurssikustannukset, r. Resurssikustannukset sisältävät muun muassa auton hankinnasta syntyvät kustannukset, polttoainekustannukset, parkkikustannukset, auton ylläpitokustannukset ja autoilijalle koituvat onnettomuuskustannukset. Yksinkertaisuuden vuoksi oletetaan, että r on vakio eli riippumaton liikenteen määrästä. Toinen komponentti on matkan aikakustannukset. Kuvassa 6 keskimääräinen aikakustannus ja henkilökohtainen ajan rajakustannus on piirretty liikenteen määrän funktiona. Niitä 32

38 merkitään atc (average time cost) ja mptc (marginal private time cost) lyhenteillä. Oletamme, että autoilijan käyttäytymiseen vaikuttaa vain hänen itse kokemansa aikakustannus eli henkilökohtaisen ajan rajakustannus. Matkapäätöstä tehtäessä henkilö ei siis ota huomioon mahdollisesti muille aiheuttamiaan aikakustannuksia. Teoriassa autoilijan aikakustannuksen tulisi sisältää todellisen liikennevirran keskimääräinen aikakustannus ja hänen aiheuttamansa lisäys keskimääräisessä aikakustannuksessa. Tämä seuraa tosiasiasta, että jokainen lisäauto nostaa liikenteen määrää ja aiheuttaa laskun keskinopeudessa. Käytännössä jälkimmäinen vaikutus useimmissa tapauksissa on niin pieni, että se voidaan sivuuttaa. Tässä tapauksessa henkilön ajan keskimääräisen ja rajanaalikustannuksen välinen ero on käytännössä nolla. Vain hyvin tiiviissä ja hitaasti liikkuvassa liikenteessä yhden auton lisäyksellä on havaittavaa vaikutusta. Kolmas autoilijan huomioon ottama komponentti on verot joita hän maksaa bensasta, ylläpidosta ja niin edelleen. Kuvassa 6 vero (t) on esitetty jokaista kilometriä kohden. Yksinkertaisuuden vuoksi t oletetaan vakioksi. Käyrä (r + mptc + t) kuvaa autoilijan näkökulmasta henkilökohtaisia kustannuksia. Tämä sisältää kaikki autoilijan huomioon ottamat rahalliset ja ajalliset kustannukset. 4.3 Liikenteen käyttäjän optimi Kuvassa 7 on esitetty liikennemarkkinoiden tasapaino. Kysyntäkäyrä on alaspäin laskeva käyrä p(q) ja se kuvaa liikenteen määrää (ajoneuvoa per tunti) liikennekustannusten funktiona. Vaihtoehtoisesti se kuvaa autoilijoiden halukkuutta maksaa matkasta eri liikenteen määrän tasoilla. Merkitsemme nyt sekä keskimääräisiä kustannuksia, että henkilökohtaisia rajanaalikustannuksia funktiolla C (Q). Oletamme autoilijan rajakustannukset samaksi kuin keskimääräiset kustannukset, koska jokainen autoilija muodostaa häviävän pienen osan liikenteestä ja kaikki matkat ovat kustannuksiltaan identtisiä. Kuvasta havaitaan, että liikennekustannusten C (Q) ollessa erittäin korkealla vain harva matkustaa autolla tarkastellulla tieosuudella annetulla aikajaksolla. Vain ne matkustavat autolla jotka ovat valmiita maksamaan niin korkeaa hintaa. Hinnan laskiessa yhä useampi 33

39 matkustaa autolla. Erityisesti jos yleinen hinta on kovin alhainen autolla matkustaa myös niitä joiden ei ole välttämätöntä ajaa autolla kyseisellä tieosuudella kyseisenä aikana. Hinta / matka C (Q) C E G p(q) Q E Liikenteen määrä (Q) Kuva 7: Liikennemarkkinoiden tasapaino (Lindsey, 2006) Markkinatasapaino on kohdassa Q 1 eli pisteessä jossa kysyntäkäyrä leikkaa autoilijan rajanaalikustannuskäyrän. Liikenteenmäärä on tällöin Q E ja kustannus C E. Yksityisen matkustajan tasapaino ei kuitenkaan vastaa yhteiskunnalle optimaalista liikenteen määrää. Tasapaino on tehoton, koska autoilijat eivät maksa yhteiskunnalle aiheuttamistaan ulkoisvaikutuksista. 4.4 Liikenteen ulkoisvaikutukset Liikenne on esimerkki osa-alueesta, jossa syntyy negatiivisia ulkoisvaikutuksia eli muille ihmisille ja yrityksille haitallisia vaikutuksia, joita liikenteen käyttäjät eivät ainakaan välittömästi korvaa haitasta kärsiville. Merkittävimmät haitat ovat liikenteestä syntyvät saastepäästöt, ruuhkat, liikennemelu ja liikenneonnettomuudet. (Laakso Loikkanen, 2004) Ulkoisvaikutusten vuoksi liikenne on niin sanottu julkishyödyke, jonka kustannukset eivät 34

40 jakaudu tasapuolisesti eri käyttäjien kesken. Valtion väliintulo on välttämätöntä paitsi kustannusten tasaamisen, mutta myös palvelujen tarjoamisen takaamisen vuoksi. Liikenteen käyttäjät eivät siis matkapäätöstään tehdessä ota huomioon ulkoisvaikutuksista aiheutuvia kustannuksia. Kuvassa 8 on koottuna liikenteen käyttäjän kokemat ja aiheuttamat kustannukset. Sinisillä laatikoilla on kuvattuna niitä kustannuksia jotka vaikuttavat liikenteen käyttäjän päätöksen tekoon eli toisin sanoen ne ovat kustannuksia jotka hän joutuu itse maksamaan. Valkoiset laatikot kuvaavat liikenteen käyttäjän aiheuttamia kustannuksia, joita hän ei ota huomioon päätöksiä tehdessään. Nämä kustannukset aiheutuvat ulkoisvaikutuksista, joista saastepäästöjä, melua ja liikenneonnettomuuksia tarkastelen seuraavassa tarkemmin. Liikenteen kustannukset Kustannukset ennen veroja Verot Aikakustannukset Ympäristökustannukset Liikenneonnettomuudet Auto Oma aikakustannus Itselle koituvat kustannukset Polttoaine Muille aiheutetut aikakustannukset Muille aiheutetut kustannukset Huolto Pysäköinti Pysäköinnin sosiaaliset kustannukset Teiden kuluminen Melu Kuva 8: Liikenteen käyttäjän kokemat ja aiheuttamat kustannukset Moottoriajoneuvojen pakokaasut aiheuttavat päästöjä, jotka saastuttavat ilmaa ja vaikuttavat haitallisesti ilmakehään. Yhteiskunta voi pyrkiä vähentämään autoliikenteen aiheuttamia päästöjä vaikuttamalla liikenteen määrään, asettamalla rajoituksia sallituille 35

41 päästömäärille sekä edistämällä aikaisempaa vähemmän saastuttavan teknologian käyttöönottoa. Normiohjauksen (päästörajoitukset) ohella yhteiskunta voi soveltaa taloudellista ohjausta (kannustimia ja sanktioita). Ajoneuvotekniikan kehittymisen ansiosta autoliikenteen päästöt kilometriä kohti ovat pienentyneet merkittävästi 1980-luvulta alkaen. Autoliikenteen määrän vähentäminen tai sen kasvun hidastaminen on joka tapauksessa tärkeä keino liikenteen aiheuttamien saastepäästöjen vähentämiseksi. Liikennemäärien alentaminen vähentäisi samalla myös liikenteen ruuhkautumista, joka kasvattaa päästöjä selvästi. Saastepäästöjen ohella liikenne aiheuttaa melupäästöjä, jotka aiheuttavat ihmisille vähimmillään häiriöitä mutta ääritapauksessa myös terveydellisiä riskejä ja aineellisia vahinkoja. Autoliikenne, lentoliikenne, raideliikenne ja vesiliikenne aiheuttavat liikennemelua. Ympäristömelusta 90 prosenttia aiheutuu autoliikenteestä. (Laakso Loikkanen, 2004) Näin ympäristömelu keskittyy sinne minne liikennekin eli kaupunkialueille. Suomessa liikenteen aiheuttamalle melulle altistuu lähes miljoona asukasta. Pääkaupunkiseudulla tie- ja katuliikenteen melualueilla asuu noin asukasta, lähes neljännes seudun väestöstä. Tekninen kehitys ja normiohjaus ovat vähentäneet saastepäästöjä, mutta ne eivät ole onnistuneet oleellisesti vähentämään autoliikenteen melupäästöjä. Liikenteen aiheuttamia meluongelmia voidaan ehkäistä vaikuttamalla ajoneuvoihin, liikenteeseen, liikenneväyliin ja niiden lähiympäristöihin sekä rakennusten suunnitteluun. Vastaavalla tavalla kuin saastepäästöihin, myös meluntorjuntaan voidaan soveltaa normiohjausta ja taloudellista ohjausta. Normiohjaus tarkoittaa tässä tapauksessa melurajojen asettamista sekä vaatimuksia toimista, joihin on ryhdyttävä, jos tietyt melurajat ylittyvät. Taloudellisessa ohjauksessa sovelletaan taloudellisia sanktioita ja kannustimia esimerkiksi autovero tai ajoneuvon käyttömaksu voisi olla voimakkaasti meluavalle autolle korkeampi kuin hiljaiselle autolle. Liikenneonnettomuuksia ei voida pitää samassa mielessä liikenteen ulkoisvaikutuksina kuin saastepäästöjä ja melua, jotka aiheuttavat haittoja kolmansille osapuolille ilman että haitan aiheuttajat suoranaisesti korvaisivat niitä. Näistä poiketen liikenneonnettomuudet ovat kahden tai useamman osapuolen kertaluontoisia tapahtumia, jossa onnettomuuteen syylliseksi todettava osapuoli tavallisesti korvaa muille osapuolille aiheuttamansa vahingot. 36

42 Suomessa, kuten useimmissa muissakin maissa, on lakisääteinen liikennevakuutus, josta korvataan muille aiheutetut vahingot. Kuitenkin tapahtuvien onnettomuuksien lisäksi pelkkä niiden riski saa aikaan turvattomuutta sekä onnettomuuksiin varautumista ja tarvetta ehkäistä niitä ennalta. Näitä liikenneonnettomuuksiin läheisesti liittyviä asioita voidaan pitää liikenteen negatiivisina ulkoisvaikutuksina. Kansainvälisesti verrattuna Suomen tieliikenteessä kuolee sekä väestöön että autokantaan suhteutettuna vähemmän ihmisiä kuin useimmissa Keski- ja Etelä-Euroopan maissa tai Yhdysvalloissa. Lähes kolmannes tieliikenneonnettomuuksissa kuolleista ja viidennes loukkaantuneista on jalankulkijoita tai pyöräilijöitä. Loput ovat henkilöauton tai muun moottoriajoneuvon kuljettajia tai matkustajia. Liikenneonnettomuudet aiheuttavat kustannuksia niihin osallisille sekä koko yhteiskunnalle. Valtaosa onnettomuuksien kustannuksista aiheutuu henkilövahinkoihin johtavista onnettomuuksista. Onnettomuudet aiheuttavat sairaanhoitokustannuksia onnettomuuden osapuolille sekä yhteiskunnalle. Loukkaantumiset ja kuolemat aiheuttavat työpanoksen ja työkyvyn menetyksiä. Ajoneuvoille ja muulle omaisuudelle koituvat vahingot aiheuttavat korjaus- ja korvaushankintakustannuksia. Kaupunkialueella liikenneonnettomuudet aiheuttavat ylimääräisiä ruuhkia, jotka puolestaan saavat aikaan ruuhkautumiskustannuksia. Näiden kohtuullisen suoraviivaisesti mitattavien taloudellisten menetysten lisäksi liikenneonnettomuudet aiheuttavat niin sanottuja hyvinvointimenetyksiä onnettomuuden kohteeksi joutuneille ja heidän lähipiirilleen. Liikenneonnettomuuksien suurten yhteiskunnallisten kustannusten vuoksi liikenneturvallisuutta pyritään parantamaan ja liikenneonnettomuuksia ehkäisemään. Liikenneturvallisuuden kehittäminen keskittyy kolmeen kokonaisuuteen: autojen turvallisuuden parantamiseen, liikennesääntöjen ja liikenteen ohjauksen kehittämiseen sekä liikenneväylien turvallisuuden parantamiseen. 4.5 Yhteiskunnan optimi Yhteiskunnan kannalta optimisääntö lähtee siitä, että toiminnan kasvattaminen on hyväksyttävää niin kauan kuin toiminnan rajahyöty yhteiskunnalle ylittää toiminnan sille aiheuttamat rajakustannukset. Optimissa rajahyödyt ovat yhtä suuret kuin rajakustannukset. Kuvassa 9 kysyntäkäyrä edustaa liikenteen rajahyötyä myös yhteiskunnan näkökulmasta, 37

43 koska liikenteen hyöty voidaan määritellä yksilöille koituvien hyötyjen summaksi. Sen sijaan liikenteen yhteiskunnalle koituvat kustannukset ovat suuremmat kuin yksityiset matkakustannukset. C(Q) kuvaa siis liikenteen määrän Q aiheuttamia henkilökohtaisia yksikkökustannuksia ja C (Q) henkilökohtaisia rajakustannuksia. ( ) (1) Yksikkökustannukset kasvavat liikenteen määrän kasvaessa. Yksityiset kokonaiskustannukset ovat henkilökohtaiset yksikkökustannukset kertaa liikenteen määrä ( ) ( ) (2) Oletamme vielä tässä vaiheessa, että ruuhka on mallin ainoa ulkoisvaikutus. Liikenteen yhteiskunnalliset rajakustannukset ovat ( ) ( ) ( ) (3) Lisätään nyt henkilökohtaiseen kokonaiskustannusfunktioon ruuhkan lisäksi myös muut liikenteen määrästä aiheutuvat ulkoisvaikutukset. Merkitsemme näitä termillä D(Q). Saamme ( ) ( ) ( ) (4) jonka derivoimalla tuloksena on yhteiskunnallinen rajakustannusfunktio ( ) ( ) ( ) ( ) (5) Funktiossa 38

44 ( ) ( ) (6) edustaa kaikkia muita liikenteen määrän ulkoisvaikutusten rajakustannuksia kuin niitä, jotka johtuvat ruuhkista. Yhteiskunnan rajakustannukset koostuvat siis henkilökohtaisista rajakustannuksista ja ulkoiskustannuksista. (VATT, 2000) Kuvan 9 ylempi käyrä kuvaa yhteiskunnan rajakustannuksia MSC(Q). Yhteiskunnan kustannuskäyrän ja yksityisen kustannuskäyrän välinen etäisyys vastaa ulkoisvaikutuksen kustannusta. Yhteiskunnan kannalta optimi on pisteessä D, jossa liikenteen kysyntäkäyrä p(q) ja MSC(Q) leikkaavat. Liikenteen määrän optimi Q O on vähemmän kuin Q E. Hinta / matka MSC(Q) = yhteiskunnan rajakustannus F A o D C (Q) = henkilökohtainen rajakustannus C O C E B C F E G p(q) Q O Q E Liikenteen määrä (Q) Kuva 10: Liikenteen määrän tasapaino ja optimi (Lindsey, 2006) Yhteiskunta voi käyttää taloudellista ohjausvälinettä vaikuttaakseen liikenteeseen ja saadakseen liikenteen määrän optimaaliselle tasolle. Voidaan osoittaa, että liikenteen ulkoisvaikutusten kustannuksen suuruisella maksulla ulkoisvaikutukset saadaan sisällytetyksi matkakustannuksiin. Tämän keinon avulla yhteiskunta saa ohjattua 39

45 liikennemäärän tasolle, joka on optimaalinen yhteiskunnan kannalta. Koska maksu poistaa eron yksityisen matkakustannuksen ja yhteiskunnan kustannuksen väliltä, myös yksityinen matkustaja perustaa matkustuspäätöksensä matkan yhteiskunnalliseen kustannukseen yksityisen kustannuksen sijasta. (Laakso Loikkanen, 2004) Optimin saavuttamiseksi autoilijoiden on kohdattava kustannukset C O (kuva 9). Tämä voidaan toteuttaa asettamalla maksu o = MSC(Q O ) C (Q O ) (7) joka on yhtä kuin ulkoisvaikutusten rajakustannukset. Maksusta hyvinvointivaikutus on kuvassa 9 vihreä alue DFG. o aiheutuva Asetettu maksu toimii yhteiskunnan näkökulmasta hyvin, mutta Waltersin malli herättää silti kysymyksiä. Mikä on maksun vaikutus yksittäiselle matkustajalle? Vaikutukset ovat erilaiset eri matkustajille sen mukaan, mikä on heidän hyötynsä matkasta. Lopullisten vaikutusten kannalta oleellista on, miten yhteiskunta käyttää maksuilla kerätyt tulot. Ellei kerättyjä tuloja käytetä tiekapasiteetin rakentamiseen, vaihtoehtoisten liikkumismuotojen parantamiseen, muiden maksujen alentamiseen tai hyvitysten maksamiseen lopputulos on yksittäisten autoilijoiden kannalta huonompi. (Lindsey, 2006) Yhteiskunnalle on kuitenkin oleellista, että vaikka osa väylän käyttäjistä häviäisi, etua saaneiden yhteenlasketut hyödyt ovat suuremmat kuin hävinneiden yhteenlasketut tappiot. Toisin sanoen siirtyminen yksilön tasapainoon perustuvasta liikennemäärästä yhteiskunnan optimiin perustuvaan liikennemäärään maksujen avulla tuottaa nettohyötyä koko yhteiskunnalle. Toinen kysymys liittyy maksujen keräyskustannuksiin. Kerääminen aiheuttaa kustannuksia niin infrastruktuurin, käytön kuin hallinnonkin osalta ja aiheuttaa lisäksi vaivaa autoilijoille. Kuvasta 9 voidaan lisäksi nähdä, että maksulla kerätyt tulot, alue ADEB, on suuri verrattuna saavutettuun hyvinvointihyötyyn DFG. Liikenteen kysyntäkäyrän ollessa kohtalaisen jyrkkä eli kysynnän ollessa joustamatonta ero korostuu entisestään. Jos maksun keräämisestä kertyneet tulot ovat pienet suhteessa kustannukset, on yhteiskunnan nettohyöty negatiivinen. 40

46 On lisäksi otettava huomioon, että asettamalla maksu o ei ulkoisvaikutuksia, kuten ruuhkia pystytä kokonaan poistamaan. Ulkoisvaikutuksia voidaan siis vähentää, mutta niistä ei päästä kokonaan eroon. 4.6 Optimaalinen vero ja sen hyvinvointivaikutukset Yhteiskunnan rajakustannuksia MSC(Q) ei voida kattaa tasapainossa E 1 vain asettamalla autoilijoille vero, joka olisi yhtä suuri kuin yksityisen ja yhteiskunnan rajakustannusten erotus liikennemäärällä Q 1. Veroa asetettaessa on otettava huomioon laskeva kysyntäkäyrä. Muuten ajaudutaan tilanteeseen, jossa autoilijoille asetettaan vero, joka on yhtä suuri kuin kuvassa 10 etäisyys E 1 F (eli yksityisen ja yhteiskunnan rajakustannusten erotus). Asettamalla autoilijoille vero E 1 F nostetaan ajetun kilometrin liikennekustannuksia (C(Q) + E 1 F). Laskevasta kysyntäkäyrästä nähdään, että liikennekustannusten ollessa korkeammat liikenteen kysyntä laskee. Korkeammista liikennekustannuksista johtuen liikenteen määrä laskee pisteeseen Q 2 ja uusi tasapaino on E 2. Tässä pisteessä maksettu vero, kuvassa 10 välimatka IE 2, on täsmälleen yhtä suuri kuin E 1 F. Tasapainossa E 2. autonkäyttäjät maksavat veroa (IE 2 ) eli paljon enemmän kuin aiheuttamiensa ulkoisvaikutusten rajakustannusten verran (IH). Ulkoisvaikutusten rajakustannusten lasku johtuu liikenteen määrän alhaisemmasta tasosta (Q 2 < Q 1 ). 41

47 Hinta / matka MSC(Q) F E 2 C 3 E 3 C(Q) I H E 1 p(q) Q 2 Q 3 Q 1 Liikenteen määrä (Q) Kuva 11: Optimaalinen vero autonkäytölle (Lindsey, 2006) Yhteiskunnan näkökulmasta liikenteenmäärä on liian alhainen tasapainossa E 2. Jopa ne, jotka olisivat valmiita maksamaan aiheuttamistaan ulkoisvaikutuksista, on hinnoiteltu liian korkealla verolla ulos. Jotta pääsisimme parhaaseen mahdolliseen tasapainoon, vero täytyy asettaa niin, että autoilijat maksavat yhteiskunnan rajakustannusten verran veroa optimaalisessa tasapainossa. Optimaalinen tasapaino saavutetaan kysyntäkäyrän ja rajakustannuskäyrän leikkauskohdassa E 3 kuvassa 10 piirretyllä tavalla. Oikea veron määrä on E 3 H ja veloittamalla sen verran autoilijat maksavat aiheuttamiensa rajakustannusten verran. Lähtötilanteen (Q 1 ) ja optimaalisen (Q 3 ) liikenteen määrän ulkoisvaikutusten rajakustannuksissa voi olla merkittävä ero. Veroja suunniteltaessa onkin tärkeää ottaa huomioon liikennekustannusten nousun vaikutus liikenteen määrään ja ulkoisvaikutuksiin. Muutos tasapainosta E 1 optimaaliseen tasapainoon E 3 johtaa yhteiskunnan hyvinvoinnin kasvuun. Hyvinvoinnin lisäys vastaa kolmion muotoista aluetta E 3 FE 1 kuvassa 11. Tämä alue edustaa erotusta, joka oli alkutilanteessa tietä käyttäneiden kokonaishalukkuudessa maksaa ja heidän yhteiskunnalle aiheuttamien korkeiden kustannusten välillä. 42

48 Hinta / matka MSC(Q) F E 2 E 3 C(Q) C 3 C 1 K E 1 I p(q) Q 2 Q 3 Q 1 Liikenteen määrä (Q) Kuva 12: Auton käytön optimaalinen verotus (Lindsey, 2006) Yhteiskunnan hyvinvoinnin merkittävä kasvu ei kuitenkaan tarkoita, että kaikki osapuolet olisivat innoissaan uudesta tasapainosta. Auton käyttäjät maksavat nykytilanteessa enemmän kuin ennen ja tästä johtuen liikenteen määrä on laskenut. Niiden, jotka ovat luopuneet autoilusta täytyy joko löytää vaihtoehtoinen liikkumisen tapa tai jättää matka kokonaan väliin. Heidän hyvinvointinsa on laskenut alkutilanteeseen nähden. Autoilusta luopuneiden hyvinvoinnin lasku näkyy kuluttajien hyvinvoinnin laskuna, kuvassa 11 kolmion muotoinen alue E 1 E 3 K. Jäljelle jäävät autoilijat kokevat myös hyvinvoinnin laskua hinnan noususta johtuen, kuvassa 6 suorakulmion muotoinen alue C 1 C 3 K E 3. Autoilijoiden yhteensä kokema hyvinvointitappio on siis alue E 1 E 3 C 1 C 3. Jos autoilijat eivät saa takaisin edes osaa kerätyistä tuloista, ovat he ehdottomasti huonommassa asemassa. Onkin oletettavaa, että autoilijat vastustavat kilometriperusteista tienkäyttömaksua niin kauan kunnes edes osa heidän kokemastaan hyvinvoinnin laskusta korvataan. 43

49 4.7 Hyvinvoinnin jakautuminen Kuten aikaisemmin jo huomattiin, tasapainokohta E 1 on sosiaalisesti epätehokas, koska se ei ota huomioon tärkeitä ulkoisvaikutuksia. Jotta on mahdollista analysoida tasapainossa syntynyttä kokonaishyvinvointia, tarkastelen erikseen kuluttajien ja tuottajien hyvinvointia sekä verotuloja ja ulkoisvaikutuksista syntyneitä kustannuksia. Kuluttajan markkinoilla saamaa hyvinvointia arvioidaan kuluttajan ylijäämän perusteella. Kuluttajan ylijäämä syntyy tasapainossa kulutetun määrän kuluttajan maksuhalukkuuden ja kuluttajan oikeasti maksaman hinnan erotuksena. Kuvassa 12 kuluttajan ylijäämä on kysyntäkäyrän alle ja markkinahinnan yläpuolelle jäävä tumman sininen alue. Kuluttajan ylijämä kasvaa hinnan alentuessa. Hinta / matka A MSC(Q) G H C(Q) C E E 1 p(q) Q E Liikenteen määrä (Q) Kuva 13: Autoilun ulkoiskustannukset (Boger Proost, 2001) Tuottajan ylijäämä kuvaa tuottajan hyvinvointia. Se on erotus siitä kuinka paljon tuottaja saa markkinatasapainossa tuotetusta määrästä ja paljollako hän olisi ollut valmis tarjoamaan saman määrän. Kilpailluilla markkinoilla tätä kutsutaan myös tuottajan voitoksi. Kuvassa 12 tämä on alue tuottajan tulojen ja rajakustannuskäyrän välillä oleva turkoosi alue. 44

50 Verotulot ovat sosiaalisen rajakustannuskäyrän ja yksityisen rajakustannuskäyrän väliin jäävä alue. Yleensä eri ylijäämät ohjautuvat eri ryhmille. Kuluttajan ylijäämä menee esimerkissämme autoilijoille ja tuottajan ylijäämä esimerkiksi autojen ja bensan valmistajille. Kasvavat verotulot hyödyttävät valtiota ja voivat johtaa joko verojen laskuun, julkisten menojen kasvattamiseen (esimerkiksi koulutuksen ja terveydenhuollon) tai valtion alijäämän pienenemiseen, joka puolestaan johtaa tulevien sukupolvien verojen laskuun. Korkeat ympäristön ulkoisvaikutukset koituvat ei-autoilijoiden taakaksi, esimerkiksi hengitettyjen partikkelien tai laajemmin ilman saastumisen muodossa. Liikenteen eri tasapainojen hyvinvointivaikutusten vertailu eroaa tavanomaisemmista markkinoista. Tämä johtuu siitä, että aikakustannukset ovat erillinen osa liikennekustannuksia ja tämä täytyy ottaa huomioon vertailtaessa eri ryhmien hyvinvointeja. Yleensä markkinoilla resurssien rajakustannukset viittaavat yhden lisäyksikön tuotantokustannuksiin. Liikennemarkkinoiden tapauksessa henkilön ajan rajakustannuksen yhden lisäauton seurauksena kokevat tien kaikki autoilijat. Kuluttajan ylijäämä voidaan ilmaista kuvassa 12 alueena C E AE 1. Aikakustannukset ovat osa liikennekustannuksia. Tämä tarkoittaa, että vauhdin kasvusta johtuva hyöty ilmenee kuluttajan ylijäämän kasvuna. Tuottajan ylijäämää tarkasteltaessa on tunnistettava kaksi komponenttia. Ensinnäkin tuottajan ylijäämää ohjautuu esimerkiksi autojen, pyörien ja polttoaineen tarjoajille. Kuvan 12 esimerkissä me oletamme täydellisen kilpailun ja vakiot resurssikustannukset kilometriä kohden (r), joten taloudellista voittoa ei ole. Siten tämä ylijäämä on nolla. Tuottajan ylijäämän toiseen komponenttiin kuuluu autoilijan (joka itse asiassa tuottaa ajetut kilometrit yhdistämällä resurssit, esimerkiksi auton ja bensan omaan aikaansa) aikakustannus. Autoilijoiden kaksoisroolissa kuluttajana ja tuottajana he maksavat itselleen kuten se olisi ajettujen kilometrien tuottamista. Autoilijoiden ylijäämä tuottajina on kuitenkin myös nolla, koska hän maksaa keskimääräisen aikakustannuksen joten ylijäämää ei synny. Autoilijan kokonaisylijäämä tuottajana ja kuluttajana on alue P 1 AE 1 kuvassa

51 Jäljellä on vielä ulkoisvaikutusten rahalliset kustannukset, joka on kuvassa 13 alue DFGB. Tämä alue edustaa ulkoisvaikutusten rajakustannuksia ensimmäisestä ajetusta kilometristä viimeiseen. Se on ruuhkautumisen kustannusten DIB (vaalean vihreä alue) ja ympäristökustannusten summa DFGI (tumman vihreä alue). Verotulot ovat kuvassa 13 alue DCE 1 B. Liikennekustannukset /ajettu km A Kysyntä MEEC MECC G H I r + mptc + t C E F E 1 r + mptc C B D r Q E Liikenteen määrä autoa/km tunnissa Kuva 14: Ulkoisvaikutusten kustannukset (Boger Proost, 2001) Yhteiskunnan hyvinvointi on kuluttajan ja tuottajan hyvinvoinnin summa lisättynä verotulot ja vähennettynä ulkoisvaikutusten kustannukset. Yhteiskunnan hyvinvointi tasapainossa E 1 on alue P 1 AE 1 lisättynä DCE 1 B vähennettynä DFGI. 4.8 Tieliikenteen erilaisten hinnoittelujärjestelmien tehokkuuseroja Taloustieteen teorian mukaan rajakustannushinnoittelu johtaa tehokkaaseen resurssien allokaatioon. Edellä havaittiin, että yhteiskunnan rajakustannukset sisältävät myös ulkoisvaikutuksista aiheutuvat kustannukset. Tasapaino, jossa yhteiskunnalle koituvat 46

52 kustannukset otetaan huomioon, on paras mahdollinen ja täten myös resurssien käyttö on tehokasta. Suomen nykyinen liikenteen hinnoittelu ei ole tällä mittapuulla tarkasteltuna tehokas eikä Suomen liikenteen verotus korjaa julkishyödykkeelle tyypillistä ongelmaa. Suomen järjestelmässä ulkoisvaikutusten kustannuksia ei oteta huomioon riittävissä määrin eivätkä kustannukset jakaudu niiden aiheuttajille. Ruuhkautuminen on hyvä esimerkki tällaisesta ulkoisvaikutuksesta. Suomen liikennemarkkinoille syntyvä tasapaino ei ole siis paras mahdollinen. Liikenneruuhkat jotka aiheuttavat valtavan määrän henkilö- ja pääomaresurssien tuhlaamista ovat esimerkki epätehokkuudesta, jonka aiheuttajana on tien ylikysyntä. On erittäin epätehokasta, että ihmiset ja ajoneuvot, jotka voisivat tuottaa hyödykkeitä ja palveluja seisovat ruuhkissa toimettomina. Epätehokkuus laskee yhteiskunnan hyvinvointia. Usein epätehokkuuden syynä on väärä hinta. Hintojen ollessa liian alhaalla syntyy jonkin tuotteen tai palvelun ylikulutusta ja täten myös liian monen resurssin ohjautumista sen tuotantoon. Vastaavasti jos hinnat ovat liian korkeita, ohjautuu kulutus tuotteista tai palveluista (joita pystyttäisiin itse asiassa tuottamaan halvemmalla) sellaisiin kohteisiin joiden tuottaminen ei ole niin tehokasta. Epätehokkaat hinnat tarkoittavat, että yhteiskunnan täytyy käyttää enemmän resursseja kuin olisi välttämätöntä tietyn hyvinvointiasteen saavuttamiseksi. Erilaisilla tiemaksuilla voidaan saavuttaa tehokkuushyötyjä ja esimerkiksi tien ylikysynnän aiheuttaman ruuhkautumisen ratkaisuksi on useissa maissa otettu käyttöön ruuhkamaksu. Lähimmäksi rajakustannushinnoittelun teoriaa päästään kuitenkin kansallinen kilometriperusteisella tienkäyttömaksulla, jota tarkastelen seuraavaksi tarkemmin. 5 Kansallinen kilometriperusteinen tienkäyttömaksu Luvussa 4 havaittiin, että rajakustannushinnoittelu olisi tieliikenteessä taloudellisesti tehokkain ratkaisu. Tieliikenteen käyttäjät kohtaisivat aiheuttamansa kustannukset täysimääräisinä ja hinnat tarjoaisivat tärkeää informaatiota kuvaamalla kysynnän ja tarjonnan välistä suhdetta. Rajakustannushinnoitteluun perustuva tienkäyttömaksu olisi järjestelmä, jossa jokainen liikenteen käyttäjä maksaa tienkäytön rajakustannusten mukaan. 47

53 Rajakustannukset muodostuvat sen hetkisistä eli juuri sillä hetkellä ja siinä paikassa syntyvistä - sisäisistä ja ulkoisista kustannuksista. Tällainen ratkaisu edellyttää erittäin kehittynyttä, reaaliaikaan perustuvaa tulon ja informaation keräämisjärjestelmää, jossa tienkäyttömaksut vaihtelevat ajan ja paikan suhteen riippuen muun muassa sen hetkisestä ruuhkautumisesta. Tällaista järjestelmää kutsun tässä työssä kansalliseksi kilometriperusteiseksi tienkäyttömaksuksi. Kilometripohjainen järjestelmä voitaisiin toteuttaa ajoneuvoihin asennettavan GPS laitteen avulla ja järjestelmä mahdollistaisi tarkemman ajoneuvon seuraamisen ajan ja paikan suhteen. Tässä työssä vertailen kansallisen kilometrimaksun ja Suomen nykyisen verotuksen eroja. Oletan, että kansallinen kilometrimaksu ollessaan käytössä se olisi korvannut nykyiset verot kokonaisuudessa. Tieliikenteen verotus olisi siis täysin käyttöön perustuvaa. Käytännössä tällainen uudistus tapahtuisi asteittaisella siirtymisellä järjestelmästä toiseen. Olen rajannut käyttöönottoon liittyvät kysymykset työni ulkopuolelle. Erilaiset tiemaksut voisivat olla osa kansallista kilometrimaksua. Esimerkiksi ruuhkamaksu ilmenisi korkeampana kilometrimaksuna tiettynä aikana tietyllä tieosuudella. Ruuhkamaksut eivät tällöin tarvitsisi erillistä järjestelmää. Myös raskaanliikenteen tienkäyttömaksut voisivat olla yksi osa kilometrimaksua. Kansallista kilometrimaksua on tutkittu monissa maissa, mutta Hollanti on edennyt ehkä pisimmälle ja laatinut suunnitelmia siitä millainen järjestelmä olisi. 5.1 Hollanti Suunnitelman taustaa Hollannin asukasmäärä on 16,7 miljoonaa ja siellä on noin 8 miljoonaa autoa. Hollannissa liikenteen ongelmat ja etenkin ruuhkautuminen ovat olleet poliittisella agendalla jo monia vuosia. Keskustelua tienkäyttömaksuista onkin käyty jo pitkään ja erilaisia aloitteita on esitetty 1980-luvulta alkaen. Kilometriperusteita maksujärjestelmää pidettiin pitkään teknisesti liian monimutkaisena ja liian kalliina, joten ensimmäiset suunnitelmat 48

54 keskittyivät ongelma-alueiden ja -aikojen ympärille. Esillä oli esimerkiksi järjestelmä, jossa tienkäyttömaksu suoritettaisiin suurten kaupunkien ympärillä olevilla maksupisteillä. Vuonna 1994 parlamentin enemmistö oli tienkäyttömaksujen kannalla tavoitteena vähentää ruuhkia ja 1996 julkaistiin suunnitelmat neljän suuren kaupungin ympärille tulevista tienkäyttömaksuista. Hankkeet kohtasivat kuitenkin suurta vastustusta erityisesti kansalaisten taholta. Vastustuksen seurauksena suunnitelluista tulliasemista luovuttiin ja katseen suunnattiin kohti kilometriperusteista järjestelmää. Wim Kokin hallitus ( ) suunnitteli kilometriperusteisen järjestelmän käyttöönottoa ja tutkimuksia tehtiin lisää. Vuonna 2007 Hollannin hallitus päätti kilometriperusteisen tiemaksun käyttöönotosta koko tieverkolla ja kaikille ajoneuvoille vaiheittain vuosina Suunnitelman mukaan vuonna 2011 on tarkoitus aloittaa autoa käsittävä järjestelmän testaus, vuonna 2012 ottaa järjestelmä käyttöön raskailla ajoneuvoilla ja vuosina henkilöautoilla. Vuonna 2018 järjestelmän on korvannut vanhan ajoneuvoveron kokonaan. Kilometriperusteisen järjestelmän käyttöönoton seurauksena ajettujen kilometrien määrän uskotaan laskevan nykyisestä % vuoteen Liikkumiseen käytetyn ajan arvioidaan laskevan samana ajanjaksona %. CO 2 päästöjen arvioidaan laskevan 10 %, liikenteestä aiheutuvien hiukkasten 10 % ja NO x jopa 19 % vuoteen Julkisen liikenteen ajettujen kilometrien uskotaan puolestaan kasvavan 6 %, turvallisuuden 7 % ja autokannan 2-3 % vuoteen (Tierolf, 2010) Kilometriperusteisen tienkäyttömaksun malli Hollannissa kilometriperusteista tienkäyttömaksua on tutkittu paljon ja suunnitelmat uudesta järjestelmästä on olemassa. Suunnitelmien mukaan tiemaksu korvaisi ajoneuvojen kiinteät hankinta- ja käyttöverot, mutta polttoaineverot jäisivät edelleen. Verotus siirtyisi ajoneuvon omistamisesta ja hankinnasta sen käyttöä verottavaksi. Kilometrimaksu olisi käytössä kaikkialla Hollannissa jokaiselle ajetulle kilometrille ja järjestelmässä olisi kaksi hintaa: perus- ja ruuhkahinta. Perushinta vaihtelisi auton mukaan ja se koskisi kaikkia Hollannissa ajettuja kilometrejä. Mitä pienemmät ovat auton CO 2 päästöt, sitä pienempi olisi maksu. Kuten Hollannin nykyisessä verotuksessa uudessakin järjestelmässä olisi erilaisia hintaryhmiä henkilöautoille, kuljetusajoneuvoille ja raskaalle tavaraliikenteelle. 49

55 Ruuhkahinta olisi sama kaikille ajoneuvosta riippumatta, mutta se vaihtelisi eri teillä. Se milloin ja missä ruuhkamaksua maksettaisiin, on vielä selvittämättä. Hollannin ulkopuolella autoilijoiden ei tarvitsisi maksaa kilometrimaksua. Kilometrimaksun keräämistä varten jokaisessa autossa on rekisteröintilaite. Laite tallentaa Hollannissa ajetut kilometrit ja kilometrikohtaisen hinnan. Tämän tiedon perusteella järjestelmä lähettää kuukausittaisen laskun. Rekisteröintilaitteen voi hankkia usealta eri myyjältä, aivan kuten matkapuhelimenkin. Laitteen voi hankkia erilaisilla ominaisuuksilla ja palveluilla, kuten navigoinnilla. Valtio hyvittää ensimmäisen laitteen hankinnasta ja asentamisesta koituvat kulut. Nykyisessä järjestelmässä kaikki ajoneuvot eivät kuulu ajoneuvoverotuksen piiriin. Näitä ovat muun muassa paloautot, ambulanssit ja poliisiautot. Kyseisten ajoneuvojen kohdalla uusi järjestelmä ei toisi muutoksia. Myöskään esimerkiksi taksit tai julkisen liikenteen ajoneuvot eivät maksaisi kilometrimaksua. Muutos nykyiseen olisi kuitenkin se, että kaikki ajoneuvot jotka ovat uudempia kuin kuuluisivat kilometrimaksun piiriin. Moottoripyörät eivät myöskään kuuluisi kilometripohjaiseen järjestelmään, koska rekisteröintilaitteen kiinnittäminen niihin olisi ongelmallista. Moottoripyöriltä perittäisiin siis myös jatkossa ajoneuvoveroa. Ulkomaalaiset ajoneuvot maksaisivat Hollannissa ajetuista kilometreistä. Tämän käytännön toteutus on tutkinnan alla. Ulkomaalaisille raskaille ajoneuvoille suunnitelmat ovat jo olemassa. Rekat voisivat joko asentaa rekisteröintilaitteen ajoneuvoonsa tai maksaa rajalla Tulojen käyttö Kilometrimaksulla kerätyt tulot ohjattaisiin erityiseen rahastoon. Rahaston varoja käytetäisiin teiden perusparannuksiin ja ylläpitoon sekä julkisen liikenteen infrastruktuurin modernisoinnin rahoittamiseen. Hollannin järjestelmän tavoitteena on kannustaa ajoneuvojen älykkäämpään käyttöön ja kannustaa puhtaampien ja tehokkaampien autojen omistamiseen. Järjestelmän uskottaisiin helpottavan ruuhkia ja auttavan ympäristöä. 50

56 5.1.4 Suunnitelmien kohtaama vastustus Hollannissa 74 % kansalaisista kannattaa ajatusta, että paljon ajavat myös maksavat tieverkon käytöstä enemmän kuin vähemmän ajavat. Enemmistö kannattaa tiemaksun porrastamista tienkäytön ajankohdan mukaan olettaen, että kiinteät autoverot poistetaan. Kuitenkin vähemmistö uskoo, että maksut todella vähentävät ruuhkia ja ympäristöhaittoja. Huolena on myös, että maksujen pelätään muuttuvan liian monimutkaisiksi. Lisäksi yksityisyyden suojaan, tekniikan toimivuuteen ja tulojen käyttöä koskeviin lupauksiin suhtaudutaan epäilevästi. (Tervonen Metsäranta Kiiskinen, 2010) Hollannin hanke onkin kohdannut kovaa vastustusta ja päätöksen teko on vaikeutunut. 6 Kilometriperusteisen tienkäyttömaksun hyväksyttävyys Kilometriperusteinen tienkäyttömaksujärjestelmän avulla on mahdollista päästä hyvin lähelle rajakustannushinnoittelua, joka on taloustieteen näkökulmasta kaikista tehokkain ja siten myös kaikista paras ratkaisu. Tienkäyttömaksut ovat kuitenkin kohdanneet paljon vastustusta lähes aina kun niitä on esitetty ja monet suunnitelmat niiden käyttöönottamiseksi ovatkin kariutuneet. Myöskään Hollannin suunnitelmat kansallisesta kilometriperusteisesta tienkäyttömaksusta eivät ole säästyneet tältä vastarinnalta. Miksi hyväksyttävyydestä on tullut ongelma? Eivätkö ihmiset halua tieliikennesektorista tehokkaampaa? 6.1 Tienkäyttömaksujen kohtaama vastustus Poliitikoiden ja kansalaisten hyväksynnän saaminen on havaittu suurimmaksi esteeksi tienkäyttömaksujen käyttöönotossa. Vastustuksen syyt ovat moninaiset ja vaihtelevat muun muassa kyseessä olevan järjestelmän ja alueen mukaan. Tienkäyttömaksujen vastustuksessa voidaan kuitenkin löytää myös yhteisiä piirteitä. Yleensä esille nousee epäilys maksujärjestelmän vaikutusten jakautumisesta epäoikeudenmukaisesti. Usein myös järjestelmien hyödyt ovat epäselviä liikenteen käyttäjille, jolloin uudistuksen syitä on vaikea nähdä. Lisäksi tienkäyttömaksujen aiheuttamat muutokset ihmisten käyttäytymisessä saattavat vaikuttaa liikenteen käyttäjien päivittäisiin tapoihin ja jopa paikan valintoihin. 51

57 Myös monille uudistuksille tuttu muutosvastarinta selittää osan tienkäyttömaksujen vastustuksesta: Ihmiset haluavat yleensä asioiden pysyvän muuttumattomina, menetyksiin suhtaudutaan mahdollisia hyötyjä painokkaammin ja asioita, jotka omistetaan tai koetaan omiksi (kuten vapaa tienkäyttö) arvostetaan suuremmin kuin asioita, joita ei omisteta tai koeta omiksi. Bruno Frey (2003) tutki artikkelissaan eri syitä siihen, miksi ihmisillä on tapana vastustaa tienkäyttömaksujen käyttöönottoa. Ensinnäkin ihmiset ovat tottuneet, että hinta on rahallinen ilmiö, joka liittyy aineellisiin hyödykkeisiin ja palveluihin. Monet kokevat vaikeaksi hahmottaa, että hinnat heijastavat niukkuutta yleensä. Hintojen käyttäminen esimerkiksi ruuhkien yhteydessä onkin melko suuri askel. Lisäksi ihmiset eivät Freyn mukaan yleisesti pidä siitä, että hintoja käytetään mekanismina niukkojen resurssien allokaatiossa. Frey viittaa tutkimukseen, joka tehtiin satunnaisotannalla Zurichissa asuville henkilöille. Tutkimuksessa henkilöiltä kysyttiin kuinka oikeudenmukaisena he kokevat erilaiset allokaatiomekanismit tilanteessa, jossa on selvää ylikysyntää. Vastaajat saivat valita useamman kuin yhden eri vaihtoehdoista oikeudenmukaiseksi. Kyselyn tulokset käyvät ilmi taulukosta 2. Taulukko 2: Eri allokaatiomekanismien oikeudenmukaisuus (Frey, 2003) Tulosten mukaan hintamekanismin käyttämistä niukkojen resurssien allokaatiossa ei koeta oikeudenmukaiseksi. Vain 27 prosenttia kyselyyn vastanneista koki sen oikeudenmukaiseksi, että ylikysynnän vallitessa hintamekanismi päättäisi. Ainoastaan satunnainen allokaatio koettiin vähemmän reiluksi. Ihmiset näyttävät suosivan allokaatiomekanismia, jossa jonossa ensimmäisenä oleva saa hyödykkeen. Hintamekanismin matala kannatus saattaa olla yksi syy tienkäyttömaksujen vastustukseen. Kuitenkin, kuten Schade ja Schlag (2003) artikkelissaan mainitsevat monilla eri elämän 52

58 osa-alueilla on havaittu, että taloudelliset kannusteet ovat osoittautuneet kaikista tehokkaimmaksi välineeksi käyttäytymisen ohjaamiseen kollektiivisella tasolla. Toinen syy liittyy pelkoon, että asettamalla hinta ulkoisvaikutusten rajakustannuksille heidän käytettävissä oleva tulonsa laskee ja tätä he tietysti vastustavat. Monet eivät ainakaan heti ymmärrä, että hinnan asettaminen ruuhkalle olisi tehokas välinen niiden vähentämiseen. Hinnan myötä ihmiset pyrkisivät vähentämään niistä aiheutuvia kustannuksia ja etsisivät erilaisia tapoja ruuhkautuvien teiden välttämiseksi. Frey tuo myös esille monien heikon luottamuksen valtioon. Nämä ihmiset inhoavat kaikkea, joka nostaisi poliittista puuttumista heidän yksityisyyteensä. Tienkäyttömaksut nähdään tällaisena puuttumisena. Lisäksi yleinen huolenaihe liittyen tiemaksuihin on, että maksu on suhteessa pienempi rikkaille ja vaikutus ei ole heihin suuri jos vaikutusta on ollenkaan. Tiemaksujen käyttöönotto parantaa osan tilannetta ja saattaa heikentää osan. Potentiaaliset häviäjät on helppo identifioida eli ne henkilöt joilla on vähän joustoa ja jotka joutuvat maksamaan nykyistä enemmän liikkumisestaan. Järjestelmän hyödyt jakautuvat puolestaan laajasti ja eivät ole aina yhtä helposti osoitettavissa. Häviäjien ollessa usein kovaäänisempiä kuin hyötyjien tämä epäsymmetria korostuu entisestään. Tiemaksujen vastustus oikeudenmukaisuus syistä vaihtelee paljon riippuen millaisesta tiemaksusta on kyse. Kehätiemaksut ja HOT väylät 1 saavuttavat yleensä paljon enemmän kritiikkiä oikeudenmukaisuus perustein kuin kilometripohjaiset maksut, jotka velottavat käyttäjiä kulkuneuvon painon mukaan eivätkä tietyn paikan mukaan. Ratkaisut, jotka hyödyntävät maksa kun ajat mallia kohtaavat yleensä vähemmän oikeudenmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä ja niiden koetaan yleensä parantavan oikeudenmukaisuutta. Vastaavasti HOT väylistä puhutaan yleensä Lexus väylinä ja niitä 1 HOT väylät ovat moottoriteiden kimppakyytikaistoja, joilla bussit ja vähintään 3 matkustajaa kuljettavat ajoneuvot voivat liikennöidä maksutta. Muut ajoneuvot voivat käyttää näitä ruuhkattomia kaistoja maksamalla tietullimaksun tai ne voivat ajaa ilman maksua tavallisilla, kaikille ajoneuvoille sallituilla, ruuhkautuneimmilla kaistoilla. Pyrkimyksenä on lisätä olemassa olevien sisääntuloteiden kapasiteettia. HOT väylät ovat yleisiä Yhdysvalloissa ja niitä on esimerkiksi Miamissa, Houstonissa, Seattlessa ja San Diegossa. (LVM, 2010) 53

59 kritisoidaan usein epäoikeudenmukaiseksi tavaksi jolla rikkaat voivat ostaa itsensä pois ruuhkista. HOT väylien tapaan kehämaksuja, joita on muun muassa Lontoossa ja Tukholmassa ja jota on ehdotettu myös New Yorkiin, ovat usein kovan kritiikin alaisena oikeudenmukaisuus kysymysten vuoksi. Kehämaksujen varjopuolia on usein, että ne asettavat uuden maksun sellaiseen, josta ei aikaisemmin veloitettu ja maantieteellisen fokuksen vuoksi ne saavat usein kritiikkiä asukkailta ja työmatkalaisilta, jotka kokevat tulevansa kohtuuttomasti verotetuksi liikenteen vähentämiseksi luonnostaan ruuhkaisissa kaupunkien keskustoissa. Poliitikoille hinnoittelujärjestelmien merkittävä haittapuoli on, että se ei suoraan riipu poliitikon toimista. Sitä vastoin suorat väliintulot hyödyttävät poliitikkoja välittömästi. Ne osoittavat äänestäjille, että hallitus tekee päättäväisiä toimia vaikka kyseinen päätös monessa tapauksessa osoittautuisikin epätehokkaasti tai vaikuttaisi jopa kielteisesti pitkällä aikavälillä. Freyn mukaan poliitikoilla onkin melkein vaistomainen mieltymys suoriin toimiin anonyymin hintamekanismin kustannuksella. Kun poliitikot käyttävät hinnoittelujärjestelmää esimerkiksi ruuhkista aiheutuvien ongelmien ratkaisuun, luopuvat he osasta valtaansa. Tiekapasiteetin ylikysyntä ratkaistaan silloin hintamekanismilla. Suora puuttuminen antaisi poliitikoille mahdollisuuden käyttää valtaa omaksi edukseen. He voisivat esimerkiksi myöntää käyttölupia niille ihmisille tai ryhmille, joita he suosivat. Tämä kannustaisi ihmisiä havittelemaan kyseisiä lupia ja kasvattaisi lobbaamista, joka on yhteiskunnallisesti tuottamatonta ja henkilöresurssien haaskaamista. Taylor, Iseki ja Kalauskas ( 2009) tutkivat myös tienkäyttömaksujen kohtaamaa vastustusta ja kiinnittivät erityistä huomiota poliittisen ympäristön merkitykseen. Heidän mukaansa tienkäyttömaksujen kohtaaman vastustuksen perusteella ei olekaan yllätys, että ensimmäinen kokeilu ruuhkamaksuista oli Singaporessa, kaupungissa jossa ei ole ollut vaaleja 50 vuoteen ja jossa yksittäinen hallinnon osa suunnittelee ja toteuttaa liikennepolitiikkaa. Samanlainen yhden hallinnonalan tunnusmerkki löytyy myös Lontoon ruuhkamaksujärjestelmän takaa. Suur-Lontoon pormestarille annettiin valtuudet tärkeimmissä päätöksissä liittyen Suur-Lontoon ruuhkamaksuihin. Lisäksi Lontoon pääteistä, merkittävimmistä julkisen liikenteen osista ja paikallisliikenteen rahoituksesta vastaa TfL (Transport for London), joten TfL pystyi suoraan yhdistämään 54

60 hinnoittelujärjestelmän julkisen liikenteen parantamiseen, joka lisäsi merkittävästi uudistuksen hyväksyttävyyttä. Vastaavasti ympäristöissä, joissa päättäjät ovat vaaleilla valittuja ja hallinto on sirpaleisempaa, ovat myös liikenteen hinnoittelua koskevat ehdotukset olleet selvästi moninaisempia. New Yorkin kaupungin ruuhkamaksuhanke kaatui osavaltion lainsäädäntöelinten haluttomuuteen taata New York Cityn virkamiehille valtuudet maksujärjestelmän täytäntöönpanoon. Tutkimus Euroopan poliittisista päättäjistä havaitsi, että virkamiehet olivat eniten huolissaan siitä, että teiden käyttömaksu ehdotuksesta puuttui selkeys, laajasti ymmärretyt tavoitteet ja, että kansa yleisesti ajattelivat tienkäyttömaksujen olevan vain yksi verotuksen muoto. Kyseisessä tutkimuksessa kohtuus ja oikeudenmukaisuus jäivät kauas muiden kysymysten taakse tärkeysjärjestyksessä vaikkakin osa useammin esiinnousseista huolista kuten liikkumisen oikeus ja verojen päällekkäisyys voidaan nähdä oikeudenmukaisuuskysymyksinä. Liikenteestä perittävien käyttömaksujen haasteena ovat konkreettisten hyötyjen näkyvyys (esimerkiksi pienetkin muutokset liikenteessä voivat merkittävästi vähentää tavarakuljetusten myöhästymistä tai rekkojen painorajoitukset vähentävät teiden ylläpitokustannuksia). Ei olekaan yllätys, että päätösten tekijöiden on helpompi esittää isoja konkreettisia ratkaisuja ruuhkautumiseen ja tieverkoston kulumiseen kuten uusia väyliä, vanhojen teiden uudelleen päällystämistä ja uusien rautateiden rakentamista. Tällaisten tiehankkeiden esittäminen on todella konkreettisempaa kuin käyttömaksujen abstraktit lupaukset. Päätöstentekijöiden on helpompi osoittaa äänestäjille, että jotain käsin kosketeltavaa on tehty verorahoilla liikennejärjestelmän hyväksi. 6.2 Tehokkuus, hyväksyttävyys ja oikeudenmukaisuus Mikä tahansa hinnoittelu- tai verouudistus hyväksytään vain jos se tuo selkeitä parannuksia hyvinvointiin tarpeeksi suurelle osalle äänestäjistä. Tämä on välttämätön lähtökohta tutkittaessa hyväksyttävyyttä. Lisäksi välttämätön ehto, jotta yksittäinen henkilö hyväksyy uudistuksen, on että hänen hyötynsä ei vähene. 55

61 Oikeudenmukaisuus on tärkeä osa hyväksyttävyyttä. Jakobsson, Fujii ja Gärling julkaisivat vuonna 2000 tutkimuksen, jossa he kartoittavat eri tekijöitä, jotka vaikuttavat tiemaksujen hyväksyttävyyteen. Epäoikeudenmukaisuus nousi tutkimuksessa yhdeksi merkittävimmäksi selittäjäksi tiemaksujen vastustukseen. Myös Itner, Becker ja Kals (2003) osoittavat, että eri liikenteen hinnoittelujärjestelmien koettu oikeudenmukaisuus on olennaisessa osassa halukkuudessa aktiivisesti tukea eri vaihtoehtoja. Joissain tapauksissa on olemassa ristiriita oikeudenmukaisuuden ja projektin muiden tavoitteiden välillä. Esimerkiksi alennukset ja erivapaudet voivat johtaa tienkäyttömaksuja maksavien autoilijoiden vähentymiseen ja täten heikentää maksujärjestelmän tehokkuutta Hyvinvointianalyysi Schade ja Schlag julkaisivat vuonna 2003 kirjan Acceptability of Transport Pricing Strategies (Schade Schlag, 2003), jossa he tutkivat uudistuksia, joissa hinnoittelupolitiikka joka ei ole erityisen kohdentunut vaihtuu rajakustannus hinnoitteluun. Kirjoittajien mukaan hyödyn kasvu on välttämätön ehto, jotta äänestäjät hyväksyisivät uudistuksen. Uudistusten vaikutukset ja äänestäjien hyödyn kasvu voi kuitenkin jakautua epäoikeudenmukaisesti, mikä tekee uudistuksesta vaikeammin hyväksyttävän. Schade ja Schlag analysoivat liikenteen hinnoittelua perinteisessä oikeudenmukaisuus-tehokkuus viitekehyksessä. Tämän mallin perustana on mitata yksilön hyvinvointia hyötyfunktiolla, joka sisältää kaikki olennaiset yksilön ominaisuudet ja hänen taloudellisen ympäristönsä. Jos oletetaan lisäksi yksilön hyötytasojen vertailukelpoisuus, voidaan käyttää perinteistä Pareto periaatetta määriteltäessä oikeudenmukaisuus-tehokkuus vaihtosuhdetta liikenteen hinnoittelussa. Pareto periaate tarkoittaa, että kaikki tarvittava informaatio sisältyy hintoihin. Tämä voidaan perustella mikrotaloustieteen ensimmäisellä hyvinvointiteoreemalla, jonka mukaan yleinen kilpailutasapaino on Pareto tehokas (Jehle Reny, 2001). Pareto tehokas lopputulos on tilanne, josta ei voida poiketa ilman, että jonkun osapuolen asemaa huononnetaan. Ensimmäinen hyvinvointiteoreema siis osoittaa, että hintamekanismi johtaa (johonkin) Pareto -tehokkaaseen allokaatioon. Ensimmäinen hyvinvointiteoreema myös havainnollistaa, kuinka hintamekanismi hyödyntää tehokkaasti informaatiota. 56

62 Kilpailuratkaisussa jokaisen on tunnettava ainoastaan hinnat ja omat preferenssinsä. Kaikki päätökset voidaan täten hajauttaa optimoivien agenttien ratkaisuiksi. On huomattava, että Pareto tehokas tasapaino on aina toivottava ratkaisu. On tärkeää huomata, että Pareto tehokkaita tasapainoja voi olla useita. Määräävänä tekijänä siinä, mihin monista mahdollisista tasapainoista päädytään, on panosten jakauma alkutilanteessa. Tämä voidaan perustella toisella hyvinvointi teoreemalla (Jehle Reny, 2001), jonka mukaan hinnoilla on kaksi roolia, allokatiivinen ja tulonjaollinen. Nämä roolit voidaan erottaa toisistaan. Kunhan alkuvarannot jaetaan oikein, voidaan halutun Pareto - tehokkaan loppuallokaation saavuttaminen jättää kilpailun huoleksi. Käytännössä alkuvarannon uudelleenjako ei tietenkään ole kovin yksinkertaista. Mayeres ja Proost (2002) käsittelevät tätä samaa tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden välistä suhdetta, mutta he käyttävät apunaan graafisella analyysilla. Yksinkertaisuuden vuoksi he jakavat talouden kahteen ryhmään: rikkaisiin ja köyhiin. Oletetaan, että yksilön hyvinvoinnin tasoa voidaan kuvata hyötyfunktion avulla. Hyötyfunktio kuvaa kokonaishyötyä, jonka henkilö voi saada kahdesta käytettävistä olevasta hyödykkeestä: vapaa-ajasta ja työpanoksesta. Kulutusmahdollisuudet eivät kuvaa vain markkinoilla vaihdettavia hyödykkeitä vaan siihen sisältyy myös laatuaspektit kuten muun muassa matkustamisen ja asumisen laatu (esimerkiksi saasteet ja melu). Kun henkilö suosii jotain tiettyä kulutusyhdistelmää, tällä yhdistelmällä on korkeampi hyötyaste. Kahden ryhmän hyötytasot ovat U poor ja U rich ja ne on asetettu vaaka- ja pystyakseleille kuvassa 14. Hyötytasot mittaavat kaikkien niiden hyödykkeiden nettohyötyä, joista henkilöt ovat kiinnostuneita. Täydellisesti kilpailluilla markkinoilla päädytään aina sellaiseen pisteeseen, joka sijaitsee kuvassa 14 kaikista uloimmalla eli oranssilla kaarella (First best frontier). Jokainen piste tällä kaarella on Pareto tehokas ja ilman yhteiskunnan väliintuloa kilpaillut markkinat johtavat aina johonkin tällä kaarella sijaitsevaan lopputulokseen. Oletetaan, että päädytään pisteeseen d, jossa rikkaat ovat paremmassa asemassa kuin köyhät. Jos poliittinen päätöksentekijä voi käyttää könttäsummaveroja ja tulonsiirtoja, hän voi saavuttaa kaikki 57

63 oranssin kaaren pisteet. Tätä kutsutaan edellä mainituksi toiseksi hyvinvointiteoreemaksi. Könttäsumma veroilla ei voida kuitenkaan muuttaa ihmisten käyttäytymistä. Urich d c e First best frontier Second best frontier Upoor Kuva 15:Oikeudenmukaisuus-tehokkuus tasapaino (Mayeres ja Proost, 2002) Oranssi kaari kuvaa hyödyllistä, mutta kuitenkin täysin teoreettista viitekehystä. Todellisuudessa yksilöllisiä könttäsummaveroja ei ole olemassa vaan käytössä on tulovero ja välillisiä veroja, jotka vääristävät hintoja ja aiheuttavat hyvinvointitappioita. Kuvassa 14 tämä tarkoittaa, että vain sinisen kaaren (Second best frontier) allokaatiot ovat mahdollisia. Sininen kaari voidaan nähdä tehokkuus-oikeudenmukaisuus kaarena. Oranssi ja sininen kaari leikkaavat toisensa tilanteessa, jossa tulonjako täydellisesti kilpailluilla markkinoilla on optimaalinen. Tämä sama teoreettinen viitekehys sopii myös tieliikenteen markkinoiden analysointiin. Ajatellaan pistettä c kuvassa14. Tämä piste on huomattavasti alempana kuin sininen ja oranssi kaari. Syynä on, että liikennemarkkinoiden ollessa epätäydelliset syntyy hyvinvointitappiota. Erilaisilla hyvinvointia jakavilla poliittisilla päätöksillä voidaan siirtyä katkoviivan eri kohtiin. Hyvinvointitappio ei kuitenkaan häviä eikä ylemmille kaarille päästä niin kauan kuin markkinoiden tehottomuuteen ei puututa. 58

64 Poliittisen uudistuksen hyväksyttävyys riippuu hyödyn muuttumisesta pisteestä c pisteeseen d tai e. Tarkastelu alkaa lähtöpisteestä c, poliittinen uudistus (siirtyminen pisteestä c pisteeseen e) on hyväksyttävä henkilön i kannalta jos U i (e) U i (c) (8) Yhteiskunnan näkökulmasta uudistus on hyväksyttävä jos ehto (8) pätee tarpeeksi suurelle osalle äänestäjistä. Ääritapaus on tilanne, jossa ainakin yhden henkilön hyöty kasvaa ja kenenkään ei huonone, tämä on Pareto parannus. Sellainen uudistus on hyväksyttävä kaikkien kannalta. 7 Kansallisen kilometriperusteisen tienkäyttömaksun oikeudenmukaisuus David Levinsonin artikkeli tienkäyttömaksujen vaikutuksista oikeudenmukaisuuteen julkaistiin vuonna 2009 Transport Reviews nimisessä lehdessä. Levinsonin artikkeli on oikeudenmukaisuus analyysini kulmakivi. Käytän hänen määritelmäänsä oikeudenmukaisuudesta ja hänen malliaan jakaa järjestelmän oikeudenmukaisuus kuuteen eri osaa. Siteeraan toki myös monia muita aiheeseen liittyviä artikkeleita, jotta kattava kokonaiskuva olisi mahdollista muodostaa. Tämä viimeinen kappale on omistettu yksinomaan oikeudenmukaisuuden tutkimiselle. Pohdin ensin miksi oikeudenmukaisuus on tärkeää ja mikä on sen määritelmä. Tämän jälkeen esitän Levinsonin tavan jakaa oikeudenmukaisuus eri osa-alueisiin ja lopuksi vertailen kansallisen kilometriperusteisen tienkäyttömaksun ja Suomen nykyisen tieliikenteen verotuksen oikeudenmukaisuutta. 7.1 Oikeudenmukaisuuden tärkeys Levinsonin (2009) mukaan sosiaalinen hyvinvointi (social welfare) muodostuu tehokkuudesta ja oikeudenmukaisuudesta. Tehokkuus kuvaa kuinka tehokkaasti yhteiskunta käyttää tuotantopanoksiaan ja oikeudenmukaisuus kuinka panokset ja syntynyt tuotanto jakautuvat väestössä. Poliittinen hyväksyntä riippuu suurelta osin hyötyjen ja kustannusten 59

65 jakautumisesta kuten myös kappaleessa 6 havaittiin. Myös Langmyhr (1997) on samoilla linjoilla, hänen mukaan tienkäyttömaksujen yhteydessä oikeudenmukaisuus muodostuu päätöksistä, jotka koskevat kolmea osa-aluetta: muutosten kuorman kohdentaminen, kerätyn tulon käyttäminen ja ulkoisvaikutusten jakaminen. Oikeudenmukaisuus ja tasapainon saavuttaminen tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden välillä ovat tärkeitä kysymyksiä mitä tahansa verotusta tai maksujärjestelmää arvioitaessa. Tienkäyttömaksut ovat kokeneet paljon vastustusta ja huoli epäoikeudenmukaisuudesta on ollut vastustuksen yksi pääsyistä. Ittner, Becker ja Kals (2003) toteavatkin, että ihmisten kokema oikeudenmukaisuus on välttämätöntä sitoutumisen kannalta. Lisäksi oikeudenmukaisuus on aihe, jota ihmiset ajattelevat ja josta he puhuvat ja se vaikuttaa voimakkaasti heidän käyttäytymiseensä. Oikeudenmukaisuus on siis kiistatta tärkeässä roolissa. Rietveld (2003) laajentaa kysymystä sillä hänen mukaan oikeudenmukaisuudella on liikenteessä kaksi roolia: epäoikeudenmukaisuus voi olla sivuvaikutus tehokkuutta ja ympäristövaikutusten vähentämistä tavoiteltaessa tai oikeudenmukaisuuden lisääminen voi olla politiikan päätavoitteena. Usein tienkäyttömaksuja onkin perusteltu nimenomaan haluna parantaa oikeudenmukaisuutta. Monet vaaleilla valitut päättäjät ovat skeptisiä käyttöön perustuvaa liikenteen hinnoittelua kohtaan, koska he pelkäävät, että vähävaraiset hinnoitellaan teiltä ulos, jotta varakkaammilla olisi enemmän tilaa. Tällaiset sosiaaliseen tasa-arvoon liittyvät huolet ovat tärkeitä, mutta samalla usein unohdetaan kuinka nykyinen järjestelmä kohtelee eri varallisuusryhmiä. (Taylor, Iseki, Kalauskas, 2009) 7.2 Oikeudenmukaisuuden määritelmä Levinsonin (2009) mukaan oikeudenmukaisuutta on ajateltava pikemminkin asteikkona eli jokin asia on enemmän tai vähemmän oikeudenmukainen, kuin absoluuttisena määreenä eli, että jokin asia olisi joko täysin oikeudenmukainen tai ei ollenkaan. Oikeudenmukaisuudella on sekä positiivinen että normatiivinen merkitys. Positiivinen eli kuvaileva merkitys pyrkii selvittämään oikeudenmukaisuuden toimintamekanismeja ja kehittämään teorioita. 60

66 Normatiivinen ottaa puolestaan kantaa esimerkiksi siihen millaiseen oikeudenmukaisuuteen tulisi pyrkiä ja miten. Akateeminen tutkimus on yleensä positiivista, kun taas poliittinen keskustelu on normatiivista. Poliittinen tienkäyttömaksujen kannatus tai vastustus riippuukin väistämättä oikeudenmukaisuuden normatiivisesta käsityksestä. Liikenteen hinnoittelun oikeudenmukaisuutta tarkasteltaessa voidaan oikeudenmukaisuuden käsite purkaa osiin useilla eri tavoilla. Taloustieteilijät jakavat oikeudenmukaisuuden usein horisontaaliseksi ja vertikaaliseksi oikeudenmukaisuudeksi. Liikennetaloustieteilijät jakavat oikeudenmukaisuuden yleensä useampaan näkökulmaan. Taylor, Iseki ja Kalauskas (2009) jakavat oikeudenmukaisuuden ja liikenteen käyttäjät kummatkin kolmeen eri osaan. Nämä eri näkökulmat näkyvät kuvasta 15. Ylhäällä vaakatasossa on markkinaoikeudenmukaisuus, mahdollisuuksien oikeudenmukaisuus ja toteutetun järjestelmän oikeudenmukaisuus ja vasemmalla pystytasossa liikenteen eri käyttäjäryhmät eli yksilöt, ryhmät ja sijainti. Nämä kolme oikeudenmukaisuuden näkökulmaa kolmelta eri sektorilta johtaa yhdeksään erilliseen osaan, joiden avulla liikenteen hinnoittelun oikeudenmukaisuutta voidaan tarkastella. Kuva 16: Oikeudenmukaisuuden yhdeksän eri osaa Järjestelmän oikeudenmukaisuuden lisäksi on tärkeää, että oikeudenmukaisuus toteutuu jo järjestelmän suunnittelu- ja käyttöönottovaiheissa. Ittner, Becker, Kals (2003) huomauttavat, että mitä oikeudenmukaisemmaksi päätöksentekoprosessi koetaan, sitä 61

67 paremmin myös prosessin tulokset hyväksytään vaikka niihin sisältyisikin henkilökohtaisia haittoja. Kansalaisten mukaanotto kaikissa prosessin osissa tulisikin tulla yleisemmäksi, jotta tavoiteltu ja välttämätön yleinen hyväksyttävyys saavutetaan. Tässä työssä olen valinnut David Levinsonin (2009) käyttämän tavan jakaa oikeudenmukaisuus ensin prosessin oikeudenmukaisuuteen ja toteutetun järjestelmän oikeudenmukaisuuteen. Keskityn tässä työssä tutkimaan ainoastaan toteutetun järjestelmän oikeudenmukaisuutta. Levinson jakaa toteutetun järjestelmän oikeudenmukaisuuden edelleen kuuteen eri osaan. Valitsin Levinsonin mallin, koska se on mielestäni selkeä ja kattaa monipuolisesti oikeudenmukaisuuden eri näkökulmat. 7.3 Levinsonin malli Levinson (2009) jakaa liikenteen hinnoittelun oikeudenmukaisuuden kuvan 16 mukaan ensin kahteen osaan: prosessin oikeudenmukaisuuteen eli millaiset vaikutusmahdollisuudet ovat suunnittelu- ja päätöksentekoprosessissa ja toteutetun järjestelmän oikeudenmukaisuuteen eli kuinka oikeudenmukaisesti hinnoittelujärjestelmä kohtelee eri ryhmiä. Kuva 17: Oikeudenmukaisuuden eri osa-alueet Tämän jälkeen hän jakaa toteutetun järjestelmän oikeudenmukaisuuden edelleen kuuteen eri osa-alueeseen kuvan 16 mukaisesti. Nämä kuusi osa-aletta ovat horisontaalinen, vertikaalinen, alueellinen, sukupolvien välinen, sosiaalinen ja markkinaoikeudenmukaisuus. 62