EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA. Oheisasiakirja ehdotukseen. Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel SEK(2006) 1314 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja ehdotukseen Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS Euroopan teknologiainstituutin perustamisesta VAIKUTUSTENARVIOINTI, joka kattaa ennakkoarviointivaatimukset TIIVISTELMÄ {KOM(2006) 604 lopullinen} {SEK(2006) 1313} FI FI

2 Johdanto TIIVISTELMÄ Komissio esitti Euroopan teknologiainstituutin perustamista ensimmäisen kerran vuoden 2005 kevätraportissaan. Vuonna 2005 järjestetyn laajan kuulemiskierroksen perusteella komissio esitti ensimmäisen EIT:tä käsittelevän tiedonantonsa 22. helmikuuta 2006 ja hahmotteli siinä instituutin tehtävänkuvaa ja mahdollista laajuutta. Maaliskuussa 2006 kokoontunut Eurooppaneuvosto katsoi, että EIT olisi merkittävä askel siihen suuntaan, että korkea-asteen koulutuksen, tutkimuksen ja innovoinnin välillä oleva aukko saataisiin kurottua umpeen. Eurooppa-neuvosto kehottikin komissiota esittämään kesäkuun 2006 puoleenväliin mennessä ehdotuksen seuraavista toimista. Euroopan tason intressitahoja ja jäsenvaltioita laajasti kuultuaan komissio esitti 8. kesäkuuta 2006 toisen EIT-tiedonannon, jossa se antoi lisäselvitystä erinäisistä seikoista ja hahmotteli seuraavia toimia instituutin perustamiseksi. Kesäkuussa 2006 kokoontunut Eurooppaneuvosto totesi uudelleen pitävänsä EIT:tä merkittävänä aloitteena ja kehotti komissiota tekemään syksyllä 2006 virallisen ehdotuksen EIT:n perustamiseksi. Tämä vaikutustenarviointi on kiinteä osa tuota ehdotusta. 1 Ongelman määrittely EIT-ehdotuksessa käsiteltävä yleisongelma on se, että kun EU:ta verrataan sen keskeisiin kilpailijoihin ja erityisesti Japaniin ja Yhdysvaltoihin, korkea-asteen koulutukseen ja t&ktoimintaan Euroopassa tehtävien investointien taso ja keskittäminen on heikkoa eikä osaamista ja t&k-tuloksia onnistuta riittävällä tavalla muuntamaan taloudelliseksi toiminnaksi ja työpaikoiksi. EU:n keskeisten kilpailijoiden innovaatioetumatka EU:hun nähden on yksi niistä päähaasteista, joihin EU:n on vastattava kasvua ja työllisyyttä käsittelevän Lissabonin strategiansa yhteydessä. Mikään ei viittaa siihen, että etumatka olisi lyhenemässä. Tilanteen taustalta voidaan löytää ainakin viisi tekijää: Resursseja ei keskitetä riittävällä tavalla niihin osaamiskeskuksiin, jotka pystyisivät kilpailemaan maailmannäyttämöllä. EU:ssa ei harjoiteta riittävästi sellaista tieteenalarajat ylittävää ja monitieteellistä tutkimusta ja koulutusta, jossa keskityttäisiin innovoinnin keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä kohtaamiin haasteisiin. Nk. osaamiskolmion kolmea sivua ei ole integroitu toisiinsa riittävän hyvin. Eurooppalaisten tutkimuslaitosten ja korkeakoulujen hallinto- ja organisaatiomallit eivät ole innovatiivisia. On liian paljon esteitä, jotka lisäävät Euroopassa harjoitettavan innovaatiotoiminnan epäyhtenäisyydestä syntyviä kustannuksia. 1 Tämä raportti edustaa ainoastaan sen laadintaan osallistuneiden komission yksiköiden kantaa. Se on tarkoitettu kommentoitavaksi, eikä se rajoita komission mahdollisesti tekemien päätösten lopullista muotoa. FI 2 FI

3 Nykyiset toimet ja ehdotetun toimen tuoma Euroopan tason lisäarvo Vastuu koulutus-, tutkimus- ja innovaatiopolitiikasta on ensisijaisesti jäsenvaltioilla. EUmaiden tavassa suhtautua innovointiin on selviä eroja, ja niistä löytyy paljon positiivista toimintaa ja kehitystä, joita olisi pidettävä yllä ja vahvistettava. Innovointiin liittyvän haasteen luonne ja laajuus viittaavat kuitenkin siihen, että Euroopan tason toimilla voitaisiin hyvin saada aikaan sellaisia lisäetuja, joita jäsenvaltiot eivät erillisillä toimillaan pystyisi tuottamaan. Yhteisö on toki tukenut jäsenvaltioiden pyrkimyksiä parantaa innovaatiotoimintaa ja osaamiskolmiota. Komissio tarjoaa Lissabonin strategian ja siihen liittyvien Koulutus ohjelmaa ja tutkimuspanostuksen kolmen prosentin tavoitetta koskevien avointen koordinointimenetelmien puitteissa apua toimintamallien keskinäiseen vaihtamiseen, jossa tavoitteena on kartoittaa parhaita käytäntöjä ja parantaa politiikan linjaamista, niin että innovointierot saataisiin kurottua umpeen. Yhteisön Lissabon-ohjelman yhteydessä toteutetaan useita osaamiskolmion kannalta tähdellisiä ohjelmia. Niistä annetaan rahoitustukea myös sellaisten puitteiden luomiseen, joissa EU:n korkeakoulut, tutkimuskeskukset, yritykset ja muut osaamiskolmion toimijat pystyvät antamaan parhaan panoksensa kasvu- ja työllisyysstrategian hyväksi. Osaamiskolmion eri osa-alueita tuetaan suoraan tai välillisesti eräistä yhteisön ohjelmista: tukea annetaan tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen seitsemännen puiteohjelman, kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman, integroidun elinikäisen oppimisen ohjelman sekä rakennerahastojen kautta. Millään EU:n tason toimella ei vielä ole täysipainoisesti puututtu osaamiskolmion kaikkiin kolmeen sivuun täysin integroidulla ja sivujen keskinäistä vahvistavuutta korostavalla tavalla. Kohteena on joko erikseen yksi tai yhdessä enintään kaksi osaamiskolmion sivuista, ja useimmiten tuetaan kehitystä kansallisella tasolla. Millään EU:n aloitteella ei tähän mennessä ole myöskään edistetty sellaisen Euroopan tasolla toimivan, maailmanluokkaisen instituution perustamista, joka pyrkisi saamaan aikaan tarvittavaa tutkimukseen, koulutukseen ja innovointiin suuntautunutta osaamista ja kriittistä massaa jollakin tietyllä toiminta-alalla. Potentiaali on edelleen käyttämättä. Jotta EU saisi kurottua keskeisten kilpailijoidensa innovaatioetumatkan umpeen, on tuettava huippuosaamiseen perustuvia strategisia kumppanuuksia, joita solmitaan EU:n tasolla tieteenrajat ylittävästi ja monitieteellisesti kaikkien osaamiskolmion kolmeen sivuun liittyvien toimijoiden kesken. Euroopan teknologiainstituutti EIT pyrkii tulemaan alallaan maailmanluokan tekijäksi, joka näyttää tietä ja innostaa muita eurooppalaisia osaamiskolmion toimijoita ja verkostoja yhä parempiin suorituksiin. Sillä tavoin se voi täydentää jo käytössä olevia EU:n ja jäsenvaltioiden toimia ja rahoitusvälineitä EU:n ja sen keskeisten kilpailijoiden välisten innovaatioerojen kuromisessa kiinni. EIT:n tavoitteet EIT:n yleistavoitteet ovat seuraavat: EIT antaa panoksensa Euroopan innovointivalmiuksien parantamiseen saamalla kumppaniorganisaatioita osallistumaan integroituun, maailman huippuluokan innovaatio-, tutkimus- ja koulutustoimintaan. EIT pyrkii tulemaan integroitua eurooppalaista innovointi-, tutkimus- ja koulutusaluetta edustavaksi malliksi ja tiennäyttäjäksi virittämällä innovointia keskeisillä taloudellisesti ja FI 3 FI

4 yhteiskunnallisesti merkittävillä aloilla ja toimimalla innovaatiotoiminnan hallinnoinnin malliesimerkkinä. EIT:llä on erityisesti seuraavat tehtävät: Se harjoittaa tai edistää tieteenalarajat ylittävää ja monitieteellistä strategista tutkimusta keskeisillä taloudellisesti tai yhteiskunnallisesti merkittävillä aloilla. Se toimii malliesimerkkinä, joka pyrkii saamaan aikaan laajempia muutoksia ja modernisoimaan korkea-asteen koulutusta ja tutkimusta EU:ssa sekä suoraan toiminnan kautta että välillisesti. Se edistää EIT:n toiminnasta saatavien tuotteitten käyttöä EU:n hyödyksi. Se pyrkii kokoamaan kumppaniorganisaatioiden henkilö- ja fyysisistä resursseista strategisille tieteenalarajat ylittäville ja monitieteellisille osaamisen alueille kriittisen massan, jolla houkutellaan huippututkijoita ja hankitaan ja pidetään yllä yksityisiä investointeja t&k-toimintaan. Se edistää uudenlaista yhteistyötä osaamiskolmioon kuuluvien kumppaniorganisaatioiden kesken. Se vahvistaa synergiavaikutuksia (ja välttää päällekkäisyyksiä) EU:n muiden koulutus- ja t&k-poliittisten toimintalinjojen ja ohjelmien suhteen. Toimintavaihtoehdot Vaikutustenarvioinnissa tarkasteltiin EIT:n perustamista silmällä pitäen viittä vaihtoehtoista mallia, joilla päästäisiin edellä esitettyihin tavoitteisiin. Kolmessa ensimmäisessä mallissa otettaisiin käyttöön uusia toimintamekanismeja innovointia, tutkimusta ja koulutusta varten; ne kuitenkin poikkeavat toisistaan siinä, miten keskitetty organisaatio olisi ja olisiko se täysin hierarkkinen vai voisivatko alemmatkin organisaation tasot osallistua hallintoon. Neljännessä vaihtoehdossa ei luotaisi varsinaista toimijaa, vaan vaikutuksiin pyrittäisiin myöntämällä avustusta olemassa oleville toimijoille ja verkostoille. Viides, nykytilanteen säilyttävä malli toimii vertailukohtana muille malleille. (1) Keskitetty EIT. Mallissa EIT olisi elin, joka valitsee strategisille tieteenalarajat ylittäville ja monitieteellisille aloille EIT:n hallinnoimia osaamis- ja innovointiyhteisöjä, jotka harjoittavat koulutusta, tutkimusta ja innovointia. Osaamisja innovointiyhteisöt perustettaisiin käyttämällä EIT:n käyttöön osoitettuja resursseja. Resurssien kokoamiseen osallistuisivat kumppaniorganisaatiot, ja niistä tulisi oikeudellisesti osa uudeksi keskusinstituutiksi muotoiltavaa EIT:tä. Mallin mukainen EIT myöntäisi jatkotutkintoja. Sen hallinnosta vastaisi keskushallintoelin, jolla olisi varsin vapaat kädet osaamis- ja innovointiyhteisöjen valinnassa, henkilöstönsä palkitsemisessa, jo toiminnassa oleviin instituutioihin liittyvien osatekijöiden omaksumisessa neuvotteluteitse ja yhteistyön harjoittamisessa muiden tahojen kanssa. Elin huolehtisi suoraan yhteisten puitteitten ja sääntöjen vahvistamisesta sille, miten osaamis- ja innovointiyhteisöjen toiminta järjestetään ja miten työntekijöitä arvioidaan ja palkitaan. Alkurahoituksesta vastaisi EU. FI 4 FI

5 (2) Hajautettu EIT. Vaihtoehdon 1 tapaan myös tässä mallissa perustettaisiin osaamis- ja innovointiyhteisöjä, jotka kuitenkin olisivat täysin riippumattomia keskushallinnosta ja toisistaan. EIT toimisi rahoituselimenä, joka kanavoisi resursseja näille uusille oikeussubjekteille. Osaamis- ja innovointiyhteisöt voisivat halutessaan myöntää jatkotutkintoja joustavammin esimerkiksi yhteisinä tutkintoina. Jo toimivia instituutioita pyydettäisiin esittämään ehdotuksia, ja EIT tarjoaisi niille eräänlaista alkurahoitusta. Hallinto hajautettaisiin voimakkaasti osaamis- ja innovointiyhteisöille ja niiden jäsenorganisaatioille. Keskushallinto ei vahvistaisi ennalta toiminta-aloja tai tarkempia toimintapuitteita, vaan ne määriteltäisiin osaamis- ja innovointiyhteisöissä. (3) Integroitu EIT. Malli on vaihtoehtojen 1 ja 2 yhdistelmä. Vaihtoehdon 2 tavoin myös siinä luotaisiin uusia oikeussubjekteja (osaamis- ja innovointiyhteisöjä), joiden käyttöön koulutus-, tutkimus- ja yrityssektorilta tulevat kumppaniorganisaatiot osoittaisivat henkilö- ja fyysisiä resursseja. Näissä yhteishankkeissa voitaisiin hyvin vapaasti päättää kumppanien yhteistyöjärjestelyistä, tosin EIT:n hallintoneuvoston vahvistamien yhteisten periaatteiden ja ohjeiden mukaisesti. Itse asiassa osaamis- ja innovointiyhteisöiden toimintaa koordinoisi kuten mallissa 1 toinen oikeussubjekti, EIT:n hallintoneuvosto, joka vahvistaisi yleisstrategian (esim. investointialat), valitsisi ja arvioisi mukaan haluavat yhteistyöryhmät, nimittäisi ne EIT:n osaamis- ja innovointiyhteisöiksi, myöntäisi niille siihen liittyvää rahoitusta ja seuraisi niiden toimintaa. Vaihtoehtoa 2 taas muistuttaisi osaamis- ja innovointiyhteisöjen vahva itsenäisyys. Tämän mallin mukaan osaamis- ja innovointiyhteisöt organisoisivat työnsä ja toimintansa itsenäisesti rekrytointia ja tutkintojen myöntämistä myöten. (4) Rahoittaja-laatuleima-EIT. Tämän vaihtoehdon mukaan EIT toimii rahoituselimenä, joka myöntää EIT-laatuleiman ja rahoitusta laatukriteerit täyttäville, jo toiminnassa oleville organisaatioille. Se valitsisi rahoitettavat organisaatiot ehdotuspyynnön perusteella. Osa rahoitettavista organisaatioista voisi harjoittaa valtakunnanrajat ylittävää yhteistyötä, joka kuitenkin perustuisi jo käytössä oleviin yhteistyöjärjestelyihin. Valitut organisaatiot saisivat käyttöönsä EIT:n laatuleiman. (5) Vallitsevan tilanteen säilyttäminen. Tässä vaihtoehdossa EIT:tä ei perustettaisi, vaan edellä käsiteltyihin ongelmiin puututtaisiin nykyisillä ohjelmilla ja toimintalinjoilla. Vaihtoehto toimii vertailukohtana muille malleille. Toimintavaihtoehtojen vertailu Arvio perustuu suureen joukkoon kommentteja, joita saatiin eri intressitahoilta eri tavoin: julkisen kuulemismenettelyn, kannanottojen, artikkelien ja kokousten välityksellä. Olettamuksena on, että EIT:lle nimenomaan osoitettu rahoitus (EU:lta ja muista lähteistä) olisi toimintavaihtoehdoissa 1, 2, 3 ja 4 samansuuruinen, kun taas nykytilanteen säilyessä (vaihtoehto 5) korvamerkittyä EU-rahoitusta ei tulisi. Rahoituksen määräksi arvioidaan 2,4 miljardia euroa kautena , kuten vaikutustenarviointiraportin luvussa 8 selostetaan. Analyysin perusteella vaikuttaisi siltä, että kolmella toimintavaihtoehdolla olisi merkittävää yleistä lisävaikutusta verrattuna nykytilanteeseen. Nämä vaihtoehdot ovat 1, 2 ja 3. Vaikutuksen taustalla on se, että vaihtoehdoilla pystytään kokoamaan kriittisen massan edellyttämät resurssit valituilla aloilla ja että ne tarjoavat uusia malleja osaamiskolmion kaikkien kolmen sivun integroimiseen. FI 5 FI

6 Mainitut kolme vaihtoehtoa eroavat toisistaan lähinnä integroimiseen käytettävältä hallintomalliltaan. Vaihtoehdossa 1 korostetaan koordinointia, jolloin hallintorakenteella on vahvempi rooli prioriteettien asettamisessa ja osaamis- ja innovointiyhteisöjen työn organisoinnissa. Se vahvistaa osaamis- ja innovointiyhteisöjen keskinäistä synergiaa, ja sen avulla voidaan innovatiivisemmin järjestelyin huolehtia yksityisten kumppanien osallistumisesta, tuoda selvemmin esiin tarve poistaa EU:ssa olevat liikkuvuuden ja yhteistyön esteet ja tehdä EIT:stä näkyvämpi tiennäyttäjä ja symboli osaavalle Euroopalle. Toisaalta vahva keskittäminen voi johtaa toiminnan byrokraattisuuteen ja siihen, ettei käytettävissä olisi riittävää joustavuutta, jota toiminta uusilla osaamisalueilla edellyttää. Samoin se voi hillitä kumppanien osallistumishalukkuutta, mikä puolestaan vähentäisi mahdollisuuksia koota olemassa olevista resursseista kriittinen massa. Vaihtoehdossa 2 suurin osa strategisista ja toiminnallisista tehtävistä uskotaan osaamis- ja innovointiyhteisöille, jotka ovat EIT:tä avoimempia kumppanien vaikutuksille ja toimille. Vaihtoehto tasoittaa vaihtoehdon 1 heikkouksia tarjoamalla osallistujille ehkä mukautuvamman ja houkuttelevamman mallin, mutta toisaalta sillä on erinäisiä heikkouksia verrattuna vaihtoehtoon 1. Osaamis- ja innovointiyhteisöjen koordinointi olisi vähäisempää, jolloin toiminnan päällekkäisyyden riski kasvaa, yhteisöjen työnorganisointimallit olisivat nykykäytäntöihin verrattuna vähemmän innovatiivisia, niissä käsiteltäisiin vähemmän selkeästi tarvetta luoda EU:n tason ratkaisuja liikkuvuuden ja yhteistyön esteiden poistamiseen, eikä niillä päästäisi yhtä hyvään näkyvyyteen ja symboliarvoon. Vaihtoehto 3, jota pidetään parhaimpana, tarjoaa mallin tarvittavan tasapainon löytämiseen. Sillä pyritään tasapainottamaan joukko toisiinsa nähden vastakkaisia tarpeita. Tarvitaan koordinointia, jotta voidaan huolehtia synergiavaikutuksista ja strategisista linjauksista, ja toisaalta osaamis- ja innovointiyhteisöjen on oltava autonomisia pystyäkseen mukautumaan. EIT:n on oltava riittävän itsenäinen voidakseen ajaa omaa ohjelmaansa ja toisaalta riittävän houkutteleva kumppaniorganisaatioiden silmissä. Lisäksi on voitava kokeilla uusia keinoja nivoa innovointi, tutkimus ja koulutus toisiinsa kuitenkin niin, että tukeudutaan koeteltuihin toimintamalleihin. Näiden tekijöiden saaminen oikeaan tasapainoon riippuu voimakkaasti toimintamallin käytännön toteuttamisesta. Suositeltuun toimintavaihtoehtoon liittyvät päähaasteet Vaihtoehtoon 3 liittyy erinäisiä haasteita, jotka liittyvät pääasiassa tarpeeseen saada ristiinmenevät taustatekijät tasapainoiseen hallintaan. Vaikutustenarvioinnissa selvitetään näitä haasteita ja taustatekijöitä tarkemmin ja esitetään ohjeita niiden käsittelyyn. Keskeisiä aiheita ovat hallinto, osaamis- ja innovointiyhteisöjen valinta, henkilöresurssit, immateriaalioikeudet, tutkintojen myöntäminen ja rahoitus. Kustannusten perustelut Ehdotuksen pitkälle tähtäävä luonne merkitsee sitä, että EIT:n ja osaamis- ja innovointiyhteisöjen kokonaismenot kaudella voisivat olla arviolta 2 367,1 miljoonaa euroa. Suurin osa EU:n myöntämistä varoista käytettäisiin osaamis- ja innovointiyhteisöjen toimintavalmiuksien rahoittamiseen. Osaamis- ja innovointiyhteisöjen resurssitarve kuvastaa niiden yleistä tulo- ja menoprofiilia, ja sen pitäisi olla verrattavissa kustannuksiin nähden tehokkaimpiin korkeakouluihin ja tutkimuslaitoksiin EU:ssa. Koska EIT pyrkii välttämään päällekkäisiä toimia ja luomaan synergiaa olemassa olevien resurssien kesken, osaamis- ja innovointiyhteisöjen toimintavalmiuksiin osoitettavia resursseja pyritään käyttämään tehokkaasti. FI 6 FI

7 EIT:n hallintokustannusten osuus kokonaiskustannuksista jäänee kokonaisuutena suhteellisen pieneksi. Kustannukset syntyvät innovoinnin, tutkimuksen ja koulutuksen integrointiprosessin koordinoinnista. Ne on suhteutettava siihen lisäarvoon, jota on luvassa siitä, että luodaan uusi ja vahva institutionaalinen pohja yhteistyölle Euroopan tasolla ja että on mahdollista luoda sellainen kriittinen massa ja huippuosaaminen, joka parantaa EU:n kilpailukykyä. Jos ehdotettava EIT-malli toteutuu onnistuneesti, EIT:stä tulee kustannuksiin nähden erittäin tehokas laitos. FI 7 FI