Ulkoministeriö MINVA UM

Transkriptio

1 Ulkoministeriö MINVA UM POL-30 Vanhanen Laura(UM) Viite Asia Ulkoasiainneuvosto ; tavoitemuistiot Ulkoasiainneuvosto kokoontuu Brysselissä. Suomea kokouksessa edustaa ulkoministeri Soini. Asialistalla ovat Post-Cotonou, Libya ja Lähi-idän rauhanprosessi. Lisäksi ministerit käyvät epävirallisella lounaalla keskustelun Palestiinan presidentti Mahmud Abbasin kanssa. Post-Cotonou EU:n ja AKT-maiden suhteita on tärkeää uudistaa siirtymällä avunantajaavunsaaja-dynamiikasta yhteisten intressien identifioimisen suuntaan. Post Cotonou -järjestelyjen tulee tukea EU:n strategisia tavoitteita Afrikassa ja vahvistaa EU-Afrikka-kumppanuutta. Vähiten kehittyneiden sekä hauraissa tilanteissa olevien ja konflikteista kärsivien maiden tulee olla tulevan yhteistyön keskiössä, ml. kehitysrahoituksen osalta. Erityistä huomiota on kiinnitettävä Afrikkaan sekä poliittisesti että rahoituksen allokoinnissa. Tulevan järjestelyn tulisi olla avoin kaikille kehitysmaille. Kansalaisyhteiskunnan ja yksityisen sektorin roolia tulee vahvistaa tulevassa yhteistyössä. Cotonoun sopimuksen tärkeiden elementtien, kuten artiklan 8 mukaisen poliittisen dialogin sekä artiklan 96 mukaisten neuvottelujen käynnistäminen, jos toinen osapuoli ei täytä ihmisoikeuksia tai demokratian ja oikeusvaltion periaatteita koskevia velvollisuuksiaan, tulee säilyä vahvoina myös tulevan yhteistyön piirissä. Yhteistyötä muuttoliikekysymysten parissa, ml. palautusmekanismit, tulee vahvistaa. Tulevan kumppanuuden tulee kattaa muuttoliikeyhteistyö laajasti niin lyhyellä, keskipitkällä kuin pitkällä aikavälillä. Libya EU:n tulee jatkaa vahvaa tukea Libyan yhtenäishallitukselle ja Libyan poliittisen sopimuksen voimassaolon jatkumiselle. EU:n on myös tuettava YK:n Libyatoimintasuunnitelman toimeenpanoa, ml. parlamentti- ja presidentinvaalien valmisteluja. Koskien muuttoliikettä EU:n on toimittava aktiivisesti AU-YK-EUtyöryhmässä. EU:n tulee osaltaan edesauttaa, että työryhmän joulukuussa 2017 linjaamat tavoitteet Libyan siirtolais- ja pakolaistilanteen helpottamiseksi, vapaaehtoisen paluun edistämiseksi sekä ihmissalakuljetuksen ja -kaupan tukahduttamiseksi saavutetaan. Työryhmän tulee kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvimmassa asemassa olevien suojeluun ja kehittää yhteistyötä Libyan viranomaisten kanssa. EU:n tulee kehottaa Libyan yhtenäishallitusta pitämään kiinni lupauksestaan tutkia epäilyt siirtolaisiin kohdistuvasta orjakaupasta sekä tukahduttaa tämä toiminta kansainvälisen yhteisön tuella.

2 Lähi-idän rauhanprosessi 2(16) EU:n tulee olla aktiivisempi ja vahvistaa toimiaan, joilla ylläpidetään mahdollisuutta kahteen valtioon, joka on ainoa näköpiirissä oleva realistinen vaihtoehto Israelin ja Palestiinan konfliktin ratkaisemiseksi. EU:n aktiivisuutta tarvitaan Yhdysvaltojen mahdollisen tulevan rauhanaloitteen rinnalla, mutta myös siitä riippumatta. EU:n yhtenäisyyden säilyttäminen ja yhdessä EU-tasolla sovittujen linjausten noudattaminen on tärkeää. EU:n tulee johdonmukaisesti reagoida kahden valtion ratkaisua uhkaaviin toimiin. Keskusteluyhteyden palauttamiseen ja ylläpitämiseen tulee kannustaa. EU:n Lähi-idän rauhanprosessia koskevien tukija yhteistyömuotojen arviointi tulee tehdä läheisessä yhteistyössä jäsenmaiden kanssa. Arvioinnin tavoitteeksi asetettu EU:n Lähi-idän rauhanprosessia koskevan politiikan konkreettisen toimeenpanon vahvistaminen suhteessa sekä Israeliin että Palestiinaan on viimeaikainen kehitys huomioiden yhä tärkeämpää. Tuki erityisesti Palestiinan haavoittuville alueille sekä YK:n palestiinalaispakolaisjärjestö UNRWA:lle on tärkeää.

3 3(16) Asialista: Post-Cotonou s. 4 Libya s. 7 Lähi-idän rauhaprosessi s. 11

4 Ulkoministeriö TAVOITEMUISTIO 4(16) KEO-10 Hassinen Laura Asia Post-Cotonou Kokous/tapaaminen Ulkoasiainneuvosto Asiakirjat Neuvottelumandaattiluonnos 15720/17 + ADD 1 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Laura Hassinen, KEO-10, p Pertti Anttinen, ALI-01, p Mika Vehnämäki, TUO-10, p Pekka Hyvönen, EUR-20, p ESILLÄ OLEVAT KYSYMYKSET 2. SUOMEN TAVOITE EU:n ja AKT-maiden (Afrikka, Karibia ja Tyynimeri) kumppanuus perustuu ns. Cotonoun sopimukselle, joka umpeutuu helmikuussa Ulkoministereille esitellään tulevaa yhteistyötä koskeva neuvottelumandaattiluonnos ja aiheesta käydään keskustelu. EU:n ja AKT-maiden suhteita on tärkeää uudistaa siirtymällä avunantajaavunsaaja-dynamiikasta yhteisten intressien identifioimisen suuntaan. EU:n erityssuhteella AKT-maihin eli entisiin siirtomaihin on oma historiallinen taustansa, joka ei ole enää ajankohtainen. Post Cotonou -järjestelyjen tulee tukea EU:n strategisia tavoitteita Afrikassa ja vahvistaa EU-Afrikka-kumppanuutta. Vähiten kehittyneiden sekä hauraissa tilanteissa olevien ja konflikteista kärsivien maiden tulee olla tulevan yhteistyön keskiössä. Erityistä huomiota on kiinnitettävä Afrikkaan sekä poliittisesti että rahoituksen allokoinnissa. Suomi pitää mandaattiluonnosta yleisellä tasolla hyväksyttävänä. Komission esittämä alueellinen painotus on kannatettava muutos. Katsomme kuitenkin, että yhteistyön eri muotoja kansallisella ja alueellisella tasolla sekä muiden toimijoiden, kuten Afrikan unionin kanssa tulee määritellä selkeämmin. Tulevan järjestelyn tulisi myös olla avoin kaikille kehitysmaille. Kansalaisyhteiskunnan ja yksityisen sektorin roolia tulee vahvistaa tulevassa yhteistyössä. Cotonoun sopimuksen tärkeiden elementtien, kuten artiklan 8 mukaisen poliittisen dialogin sekä artikla n96 mukaisten neuvottelujen käynnistäminen, jos toinen osapuoli ei täytä ihmisoikeuksia tai demokratian

5 5(16) ja oikeusvaltion periaatteita koskevia velvollisuuksiaan, tulee säilyä vahvoina myös tulevan yhteistyön piirissä. Yhteistyötä muuttoliikekysymysten parissa, ml. palautusmekanismit, tulee vahvistaa komission ehdotuksen mukaisesti. Tulevan kumppanuuden tulee kattaa muuttoliikeyhteistyö laajasti niin lyhyellä, keskipitkällä kuin pitkällä aikavälillä. Kehitysrahoitus on kohdistettava ensisijassa vähiten kehittyneille maille ja hauraille valtioille maantieteellisenä painopisteenä Afrikka. Rahoituskysymykset on kuitenkin pidettävä erillään Post Cotonou - neuvotteluista. 3. NEUVOTTELUTILANNE 4. TAUSTA Komissio julkaisi neuvottelumandaattiluonnoksen Mandaatista neuvotellaan neuvoston AKT-työryhmässä. Cotonoun sopimus umpeutuu helmikuussa Sopimusosapuolten on aloitettava neuvottelut 18 kuukautta ennen umpeutumista, joten EU:n neuvottelumandaatin tulee olla hyväksyttynä elokuuhun 2018 mennessä. Puheenjohtajamaan tavoitteena on saada mandaatti hyväksytyksi jo ulkoasiainneuvostossa (kehitysministerit) Neuvottelut AKT-osapuolen kanssa tullaan todennäköisesti saattamaan loppuun Suomen puheenjohtajuuskaudella syksyllä Neuvottelumandaattiluonnoksesta laaditaan E-kirje eduskunnalle. Komission esitys neuvottelumandaatista tähtää kokonaisvaltaisen sopimuksen aikaansaamiseksi 79 AKT-maan kanssa. EU:n ja AKT-maiden suhteita on tarkoitus uudistaa, siirtyä kauemmaksi avunantaja-avunsaaja-dynamiikasta ja identifioida yhteisiä sekä EU:n omia intressejä paremmin. Uuden sopimuksen on huomioitava muuttunut globaali konteksti (erityisesti Agenda 2030, Pariisin ilmastosopimus), uudet EU:n politiikat (EU:n globaalistrategia, uusi kehityspoliittinen konsensus, kauppaa ja muuttoliikettä koskevat politiikat) sekä Cotonoun sopimuksen vahvuudet ja heikkoudet. Tältä pohjalta komissio on identifioinut seuraavat tavoitteet: 1) poliittinen kumppanuus, joka pohjautuu rauhanomaisten, vakaiden, hyvin hallinnoitujen, vauraiden ja kestävien valtioiden ja yhteiskuntien luomiseen; 2) kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttaminen; ja 3) tehokkaiden kumppanuuksien luominen kansainvälisillä foorumeilla. Yksi merkittävimmistä esitetyistä muutoksista on alueellinen painotus. Uudessa sopimuksessa olisi kaikille osapuolille yhteinen perusta, joka sisältäisi yleisiä tavoitteita, periaatteita, ja prioriteetteja. Painopiste olisi kuitenkin niin sanotuissa alueellisissa kompakteissa, joita olisi kolme: Afrikka, Karibia ja Tyynimeri. Alueelliset kompaktit olisivat sopimuksen pöytäkirjoina, ja niihin voisi tehdä tarvittaessa joustavammin muutoksia. Alueelliset kompaktit korvaisivat yhteisen EU-Afrikka-strategian, EU:n Karibia-strategian sekä EU:n Tyynimeri-strategian. Komissio painottaa lisäksi, että erityisesti kansalaisyhteiskunnan ja yksityissektorin roolia vahvistettaisiin uudessa sopimuksessa. Niiden tulisi olla merkittäviä toimijoita kestävän kehityksen saavuttamiseksi maissaan ja

6 6(16) alueillaan, ja tämä heijastuisi myös uuden sopimuksen institutionaalisessa rakenteessa. Nykyisen Cotonoun sopimuksen artikla 13 kattaa yhteistyön muuttoliikekysymyksissä. Artiklan pyrkimyksenä on parantaa olosuhteita lähtö- ja kauttakulkumaissa, minkä lisäksi siinä keskitytään lailliseen maahanmuuttoon sekä laittomien siirtolaisten palautuksiin. Palautusten suhteen artiklaa ei ole ikinä pantu täytäntöön osapuolten tulkintaerimielisyyksien vuoksi. Uudessa sopimuksessa komissio pyrkii luomaan mekanismin tehokkaille palautuksille, sen tarkemmin asiaa täsmentämättä. Komissio haluaa kokonaisvaltaisen ja oikeusperustaisen lähestymistavan muuttoliikkeelle ja liikkuvuudelle. Tähän sisältyy laillisen maahanmuuton parempi organisointi, hyvin hallinnoitu liikkuvuus, kehitysvaikutusten maksimointi, laittoman maahanmuuton ehkäiseminen sekä ihmissalakuljetuksen poistaminen. Alustavissa keskusteluissa monille jäsenmaille, mukaan lukien Suomelle, on ollut ensiarvoisen tärkeää säilyttää nykyisen Cotonoun sopimuksen artiklat 8 ja 96 uudessa järjestelyssä. Artikla 8 säätää säännöllisestä, kokonaisvaltaisesta ja tasapainoisesta poliittisesta dialogista. Cotonoun alainen poliittinen dialogi kattaa erityisesti ihmisoikeudet, demokratian, oikeusvaltioperiaatteet sekä hyvän hallinnon. Komissio esittää, että uudessa sopimuksessa poliittinen dialogi sijoittuisi kaikille yhteiseen sopimuksen perustaan. Sen tavoitteena on kehittää yhteisymmärrystä osapuolten kannoista ja intresseistä sekä kontribuoida sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseen. Cotonoun sopimuksen artikla 96:ssa määritellään toimenpiteet tapauksessa, jossa jokin sopimuksen osapuolista ei noudata sopimuksen periaatteita ihmisoikeuksien, demokratian ja oikeusvaltioperiaatteiden saralla. Tällaisessa tapauksessa voidaan käynnistää konsultaatiot osapuolten välillä sekä tarvittaessa säätää asianmukaisista toimenpiteistä. Komission esityksen mukaan uudessa sopimuksessa olisi vastaavanlainen järjestely sopimuksen velvoitteiden täyttymisen seurantaan. Varsinaisen, tulevan kansainvälisen sopimuksen luonne (myös oikeudellisen sitovuuden osalta) voidaan vahvistaa vasta neuvottelujen lopussa sopimuksen sisällön ja tarkoituksen perusteella. EU:n rahoitus AKT-maille tapahtuu Euroopan kehitysrahaston kautta, josta on määrätty Cotonoun sopimuksessa. Komissio esittää, että tuleva sopimus olisi irrallinen rahoituksesta, mikä tullee olemaan vaikea kysymys AKT-osapuolelle. Siinä todettaisiin, että molemmat osapuolet takaavat tarvittavat rahalliset ja eirahalliset keinot sopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. EU toistaisi sitoumuksensa kasvattaa virallista kehitysapuaan (ODA) 0,7 %:iin BKT:sta sekä tuen LDC-maille 0,2%:iin 2030 Agendan aikataulun puitteissa. EU:n tuki kohdentuu sitä eniten tarvitseville, erityisesti LDC- ja SIDS-maille sekä hauraissa tilanteissa ja konflikteissa oleville maille. Lisäksi erityistä huomiota tulee kohdentaa keskitulotason maiden haasteille määrittelemällä uusia yhteistyön muotoja perinteisen kehitysavun tilalle huomioimalla kuitenkin maiden sisäiset tuloerot ja niihin vastaaminen. Suurin jakolinja EU-maiden kesken kulkee niiden välillä, jotka toivovat uuden järjestelyn olevan avoin kaikille halukkaille maille, sekä niiden, jotka haluavat säilyttää EU:n ja AKT-maiden suhteet nykyisellään. Suomi ja samanmieliset maat katsovat, että EU:n erityinen suhde AKT-maihin, käytännössä entisiin siirtomaihin, ei ole enää ajankohtainen. Nykyisen Cotonoun sopimuksen onnistumisista tulisi

7 7(16) jatkossa hyötyä mahdollisimman moni. Erityisen hankala on kysymys Pohjois- Afrikan mahdollisesta asemasta sopimuksessa. Komissio toteaa mandaattiluonnoksessa, että sopimus tulisi olemaan avoin eri tasoilla kaikille maille, jotka jakavat sopimuksessa ilmaistut arvot ja tavoitteet. Komission mukaan tämä on erityisen tärkeää kun puhutaan Afrikasta kokonaisuutena, ottaen kuitenkin huomioon olemassa olevat kahdenväliset assosiaatiosopimukset Pohjois-Afrikan maiden kanssa. Pohjois-Afrikan kysymyksen lisäksi jäsenmaiden alustavissa keskusteluissa neuvottelumandaatista on korostettu mm. SRHR- ja gender-kysymysten riittävää huomioimista, muuttoliikeyhteistyön vahvistamista Nykyinen Cotonoun sopimus pähkinänkuoressa: AKT-maat (79 maata) ovat pääasiassa EU-maiden entisiä siirtomaita. Sen vuoksi EU:lla ja AKT-mailla on ollut vuosikymmenien ajan erityissuhteet. Oikeudellisesti sitova Cotonoun sopimus koostuu kolmesta osa-alueesta, jotka ovat politiikka, kauppa ja kehitys. Ensisijassa yhteistyötä rahoitetaan EU:n talousarvion ulkopuolisesta Euroopan kehitysrahastosta (EKR). Sopimusta on perustettu hallinnoimaan yhteisiä EU AKT-instituutioita. Ihmisoikeudet sekä demokratian ja oikeusvaltion edistäminen ovat sopimuksen keskeisiä perusperiaatteita. Niitä edistetään tarvittaessa poliittisen dialogin (8 artikla) avulla. Sopimuksen 96 artiklassa määritellään menettelyt ja aiheelliset toimenpiteet (esim. etuuksien jäädyttäminen) sopimusrikkomistilanteissa. EPA-talouskumppanuussopimuksilla muutettiin AKT-maiden perinteisesti nauttima yksipuolinen pääsy EU:n markkinoille vastavuoroiseksi ja saatetaan suhteet näin yhdenmukaisiksi WTO:n sääntöjen kanssa. EU:n ja Afrikan välisten talouskumppanuussopimusten (EPA) laatiminen on ollut keskeinen osa Cotonoun sopimuksen toimeenpanoa. Tarkoituksena on ollut muuttaa AKT-maiden perinteisesti nauttima yksipuolinen pääsy EU:n markkinoille vastavuoroiseksi. Ratifioinnit ovat kuitenkin osittain edelleen kesken, sillä Afrikan mailla on ollut epäilyksiä niiden hyötyjen jakaantumisesta paitsi Euroopan ja Afrikan välillä sekä myös Afrikan maiden kesken. Ulkoministeriö TAVOITEMUISTIO ALI-10 Piiparinen Touko Asia Libya Kokous/tapaaminen Ulkoasiainneuvosto Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Touko Piiparinen, ALI-10, tel Johanna Lammi, EUR-20 Tuomas Portaankorva, POL-10 Pekka Marttila, POL-10 Outi Hyvärinen, POL-10 Mari Ahmed, EUE 1. ESILLÄ OLEVAT KYSYMYKSET

8 Ulkoasiainneuvostossa keskustellaan Libyan tilanteesta, varsinkin poliittisen prosessin etenemisestä ja muuttoliikkeestä. Viimeksi mainitun osalta KE Mogherini briiffaa AU-YK-EU-työryhmän (Task Force) tilanteesta. 2. SUOMEN TAVOITE EU:n tulee jatkaa vahvaa tukea Libyan yhtenäishallitukselle ja Libyan poliittisen sopimuksen (ns. Skhiratin sopimus) voimassaolon jatkumiselle. EU:n on myös tuettava YK:n Libya-toimintasuunnitelman toimeenpanoa, ml. parlamentti- ja presidentinvaalien valmisteluja. Koskien muuttoliikettä EU:n on toimittava aktiivisesti AU-YK-EUtyöryhmässä (Task Force). EU:n tulee osaltaan edesauttaa, että työryhmän joulukuussa 2017 linjaamat tavoitteet Libyan siirtolais- ja pakolaistilanteen helpottamiseksi, vapaaehtoisen paluun edistämiseksi sekä ihmissalakuljetuksen ja -kaupan tukahduttamiseksi saavutetaan (ml. tuhannen turvapaikan hakijan uudelleensijoittaminen ja vapaaehtoisen paluu helmikuun loppuun mennessä). Työryhmän tulee kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvimmassa asemassa olevien (naiset, lapset ja vammaiset) suojeluun ja kehittää yhteistyötä Libyan viranomaisten kanssa. EU:n tulee kehottaa Libyan yhtenäishallitusta pitämään kiinni lupauksestaan tutkia epäilyt siirtolaisiin kohdistuvasta orjakaupasta sekä tukahduttaa tämä toiminta kansainvälisen yhteisön tuella. 3. NEUVOTTELUTILANNE 8(16) Libyan turvallisuustilanne pysyy edelleen erittäin epävakaana ja Libyan poliittinen tilanne hajanaisena, vaikka vuoden 2017 toisella puoliskolla saavutettiin vähittäisiä edistysaskelia poliittisessa prosessissa, ml. YK:n aktivoituminen ja Libyan yhtenäishallituksen pääministeri Fayez Al-Sarrajin ja Egyptin tukeman itsevaltaisen kenttämarsalkka Khalifa Haftarin lähentyminen. Libyan yhtenäishallituksen toimintaa heikentää merkittävästi sen rajallinen vaikutusvalta, sisäinen hajanaisuus, muodollisen aseman ja resurssien puute. YK pyrkii palauttamaan itselleen johtoroolin poliittisen prosessin fasilitoinnissa ja kansainvälisten aloitteiden koordinoinnissa. Syyskuussa 2017 julkaistun YK:n uuden Libya-toimintasuunnitelman (Action Plan) ensimmäisessä vaiheessa YK fasilitoi Libyan poliittisen sopimuksen (Libyan Political Agreement, LPA) eli ns. Skhiratin sopimuksen muuttamisen tietyiltä osin, mitä seuraisi laajapohjainen kansallinen konferenssi, sen jälkeen perustuslain hyväksyminen ja viimein parlamentti- ja presidentinvaalit. Uusi toimintasuunnitelma on saanut laajaa kansainvälistä tukea, mutta sen toimeenpano on ensimmäisten kuukausien aikana edennyt vaivalloisesti. Libyalaiset osapuolet neuvottelevat edelleen LPA:han tehtävistä rajatuista muutoksista. YK:n turvallisuusneuvosto ilmaisi antamassaan turvallisuusneuvoston puheenjohtajan lausunnossa, että LPA on voimassa

9 4. TAUSTA 9(16) Libyan transitiokauden ajan eikä siten umpeudu (kaksi vuotta LPA:n solmimisen jälkeen). LPA säilyy ainoana poliittisena kehyksenä Libyan transitiolle riippumatta sen muokkausprosessin etenemisestä, jotta poliittista tyhjiötä ei pääse syntymään. EU:n ulkoasiainneuvosto antoi päätelmät Libyan tilanteesta heinäkuussa EU ilmaisi päätelmissä tukensa Libyan yhtenäishallitukselle. Libyan hallinto ja valtarakenteet ovat edelleen hajanaisia, turvallisuustilanne erittäin epävakaa ja poliittinen tilanne kaoottinen. YK:n turvallisuusneuvoston oikeuttaman yhtenäishallituksen (Government of National Accord) puheenjohtajaneuvosto (Presidency Council) joutuu turvautumaan paikallisiin aseellisiin ryhmiin turvallisuutensa takaamiseksi, ja sillä on käytännössä hallinnassaan vain osa Tripolia. Maassa ei ole yhtenäistä kansallista armeijaa. Fayez Al-Sarrajin johtaman yhtenäishallituksen toimintaa heikentää merkittävästi sen rajallinen vaikutusvalta, sisäinen hajanaisuus, muodollisen aseman ja resurssien puute. Itä-Libya ja osa Länsi-Libyaa ovat itsevaltaisen kenttämarsalkka Khalifa Haftarin johtamiin joukkoihin (ns. Libyan National Army) kytköksissä olevien ryhmien hallussa. Yhtenäishallitusta vastustavat lukuisat aseelliset ryhmät ja rinnakkaiset poliittiset instituutiot, ml. Khalifa Ghweilin johtama Tripolin ns. kansallisen pelastuksen hallitus ja Tobrukin/Baydan varjohallinto. Vuoden 2017 toisella puoliskolla saavutettiin vähittäisiä edistysaskelia poliittisessa prosessissa, ml. Ranskan presidentti Macronin järjestämä tapaaminen Sarrajin ja Haftarin välillä Pariisissa heinäkuussa. Molemmat osapuolet vahvistivat sitoutumisensa kansalliseen sovintotyöhön ja poliittisen ratkaisun hakemiseen. YK:n pääsihteeri Guterres näkee Libyan tilanteen yhtenä prioriteettina, minkä mukaisesti elokuussa 2017 toimintansa aloittanut YK:n pääsihteerin uusi Libyaerityisedustaja (SRSG) Ghassan Salamé (Libanonin entinen kulttuuriministeri) pyrkii palauttamaan YK:n johtoroolin poliittisen prosessin fasilitoinnissa ja kansainvälisten aloitteiden koordinoinnissa. YK:n Libya-missio UNSMIL on vaiheittain siirtämässä henkilöstöään takaisin Tripoliin. SRSG Salamé esitteli YK:n uuden Libya-toimintasuunnitelman (Action Plan) pääsihteerin isännöimässä ja yleiskokousviikon yhteydessä järjestetyssä korkean tason Libya-tapaamisessa Suunnitelman ensimmäisessä vaiheessa Libyan poliittiseen sopimukseen (joulukuussa 2015 allekirjoitettu ns. Skhiratin sopimus) tehtäisiin tarvittavat rajatut muutokset ja päivitykset koskien mm. kansallisen armeijan ylipäällikön asemaa ja yhtenäishallituksen puheenjohtajaneuvoston kokoonpanoa. Toisessa vaiheessa järjestettäisiin kansallinen konferenssi (National Conference), johon osallistuisi laajapohjaisesti libyalaisia eri yhteiskunnan osa-alueilta. Kansallisen konferenssin tulosten perusteella perustuslakia säätävä kokous (Constitutional Drafting Assembly) voisi viimeistellä perustuslain, josta järjestettäisiin kansanäänestys. Perustuslakikomitea hyväksyi heinäkuussa 2017 uuden esityksen perustuslaiksi, mikä on askel eteenpäin perustuslakiprosessin oltua lähes vuoden jumissa. Parlamentti- ja presidentinvaalit olisi määrä järjestää

10 10(16) vuoden sisällä kansallisesta konferenssista. YK:n toimintasuunnitelma on saanut laajaa kansainvälistä tukea, mutta sen toimeenpano on ensimmäisten kuukausien aikana edennyt vaivalloisesti. SRSG Salamé on viime aikoina väläyttyänyt, ettei toimintasuunnitelman vaiheiden tarvitse välttämättä olla peräkkäisiä. Rauhanprosessin tehostamiseksi kansainväliset ja alueelliset järjestöt ovat tehostaneet koordinaatiotaan. Arabiliiton, Afrikan unionin, YK:n ja EU:n muodostama kvartetti on kannustanut osapuolia Libya-johtoiseen ja rauhanomaiseen ratkaisuun sekä kehottanut perustuslain valmiiksi saattamista nopealla aikataululla. Vaikka ISIL on suurimmalta osin nujerrettu Sirteä ympäröivällä rantakaistaleella, ISIL-taistelijoita on paennut muualle Libyaan, varsinkin maan eteläosiin (myös Tripoliin), ja ne muodostavat edelleen merkittävän turvallisuusuhan. ISIL:n taistelijoiden oletetaan etsivän uusia alueita ja mahdollisuuksia tavoitteidensa ajamiseen. Libyaa on pidetty tässä suhteessa yhtenä mahdollisena kohteena sekä keskeisen sijaintinsa että epävakautensa vuoksi. EU:n tuleekin tukea Libyan vakauttamista myös terrorismin torjunnan näkökulmasta. Libyassa toimivien ja sinne pyrkivien terroristijärjestöjen toimintamahdollisuuksien rajoittamisella edistetään sekä Euroopan että Libyan ja sitä ympäröivän alueen vakautta. EU:n välineitä Libyan tilanteen vakauttamiseksi ovat naapuruusinstrumentin (ENI) ja vakausinstrumentin (IcSP) kautta toteutettavat hankkeet, rajoittavat toimenpiteet (pakotteet) rahanprosessia häiritseviä tahoja (ns. spoilereita) vastaan ja yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimet. Libya saa merkittävästi tukea myös EU:n Afrikka-hätäapurahaston Pohjois-Afrikka ikkunan kautta. Välimeren EUNAVFOR MED Sophia -operaation painopiste on vuoden 2017 aikana ollut Libyan rannikkovartioston ja laivaston koulutuksessa Suomi osallistuu operaatioon esikuntaupseerein ja on tukenut koulutustoimia eurolla. EU:n mahdollisia uusia poliisi- ja oikeussektorin tukitoimia (ml. raja, muuttoliike, terrorismin vastainen toiminta) valmistellaan EUBAM Libya -operaation alaisuudessa. Operaatiossa työskentelee parhaillaan yksi suomalainen asiantuntija. Keskisellä Välimerellä toimii myös Frontexin koordinoima rajavalvontaan keskittyvä yhteisoperaatio (EPN Triton), jonka kautta on tuettu merellä tapahtuvia etsintä- ja pelastustoimia. Mereltä pelastettuja siirtolaisia ei nykytilanteessa voida palauttaa Libyaan, koska se on kansainvälisen sekä EUoikeuden velvoitteiden ja kansainvälisen oikeuden palautuskiellon eli non refoulement- periatteen vastaista. Libyan kautta Eurooppaan suuntautuva Keskisen Välimeren muuttoliike väheni merkittävästi vuoden 2017 aikana. Myös merellä kuolleiden määrä väheni. Kehitykseen ovat osaltaan vaikuttaneet EU:n kokonaisvaltaiset toimet alueella, ml. Libyan rannikkovartioston kapasiteetin vahvistaminen. IOM:n arvion mukaan Libyassa on kuitenkin tällä hetkellä :stä miljoonaan siirtolaista/pakolaista. Siirtolaisia ja pakolaisia on suljettu ilman hallinnollista prosessia viranomaisten ja eri aseellisten ryhmien hallitsemiin keskuksiin, joissa on raportoitu tapahtuneen laajamittaista hyväksikäyttöä, kiristystä ja vakavia ihmisoikeusloukkauksia. Humanitaarisilta toimijoilta ja avustusjärjestöiltä on puuttunut usein esteetön, jatkuva ja turvallinen pääsy näihin keskuksiin. Tämän lisäksi syvää huolta Libyan

11 11(16) ihmisoikeustilanteesta ovat aiheuttaneet viimeaikaiset raportit siirtolaisten huutokauppaamisesta orjiksi. Rauhanprosessin ohella ovat kansainväliset ja alueelliset järjestöt, ml. EU, tehostaneet yhteistyötään myös Libyan siirtolais- ja pakolaistilannetta koskien. Marraskuussa 2017 pidetyn AU:n ja EU:n huippukokouksen yhteydessä AU, YK ja EU sopivat yhteisen työryhmän (Task Force) perustamisesta. Sen keskeisimmiksi tehtäviksi määriteltiin Libyassa olevien siirtolaisten ja pakolaisten humanitaarisen tilanteen parantaminen, vapaaehtoisen paluun edistäminen sekä ihmissalakuljetuksen ja -kaupan vastainen toiminta. Näihin epäkohtiin EU on jo puuttunut pidemmän aikaa mm. EU:n epävirallisessa päämieskokouksessa linjattujen toimien (ns. Maltan julistus) kautta yhteistyössä IOM:n ja UNHCR:n kanssa. AU-YK-EU työryhmän ensi vaiheen tavoitteena on mahdollistaa yhteistyössä IOM:n kanssa vapaaehtoisen palaajan matka takaisin lähtömaihin sekä vähintään tuhannen kansainvälistä suojelua tarvitsevan henkilön uudelleensijoittaminen Libyasta helmikuun 2018 loppuun mennessä. Keskeinen elementti työryhmän työssä on myös UNHCR:n työskentelyedellytysten tukeminen Libyassa, jotta kansainvälistä suojelua tarvitsevat ja yksin matkustavat lapset saataisiin tarvittavien suojelu- sekä tukitoimien piiriin. Ensimmäiset tulokset tästä laajapohjaisesta työryhmätyöstä ovat olleet rohkaisevia. Joulukuussa EU myönsikin IOM:lle ja UNHCR:lle vielä 100 miljoonaa euroa lisätukea Libyaan liittyvien toimien tehostamiseksi. Ensimmäinen UNHCR:n kätilöimä evakuointi Libyasta toteutettiin joulun alla. Kiinnostus IOM:n fasilitoimiin vapaaehtoisiin paluihin on niin ikään ollut IOM:n arvion mukaan kasvussa Libyaan saapuneiden siirtolaisten havaittua ihmissalakuljettajien lupaukset katteettomiksi. KE Mogherini arvioi myös ennen joulukuun 2017 Eurooppaneuvostoa, että työryhmän perustaminen on selvästi lisännyt eurooppalaisten ja afrikkalaisten toimijoiden tietojenvaihtoa ja yhteistoimintaa ihmissalakuljetuksen torjuntaa koskien. Jatkotyön tuloksellisuuden kannalta on ensi arvoisen tärkeää, että Libyan viranomaiset sitoutuvat osaltaan kansainvälisen yhteisön ponnisteluihin maan siirtolais- ja pakolaistilanteen helpottamiseksi. Kansainvälisillä toimijoilla kuten IOM:llä, UNHCR:llä ja UNICEFilla tulee olla esteettömät työskentelyedellytykset maassa. Myös niiden Afrikan maiden, joiden kansalaiset haluavat palata Libyasta takaisin kotimaihinsa, tulee osaltaan myötävaikuttaa niiden hallinnollisten esteiden purkamiseen, jotka viivyttävät vapaaehtoisten paluiden toteuttamista. Suomi katsoo, että työryhmän tulee pitää kiinni tavoitteistaan (ml. tuhannen turvapaikan hakijan uudelleensijoittaminen ja vapaaehtoisen paluu helmikuun loppuun mennessä). Haavoittuvimmassa asemassa olevien (naiset, lapset ja vammaiset) suojeluun tulee kiinnittää erityistä huomiota. Lisäksi työryhmän tulee kehittää yhteistyötä Libyan viranomaisten kanssa heidän sitoutumisen ja omistajuuden varmistamiseksi. Suomi on osallistunut osaltaan aktiivisesti Libyan vakauttamiseen ja sen siirtolaisja pakolaistilanteeseen liittyviin toimiin. Suomi tukee Kansainvälisen siirtolaisjärjestö IOM:n hanketta, jonka tavoitteena on edistää kauttakulkusiirtolaisten terveyttä ja suojelua Libyassa ja myös Marokossa,

12 12(16) Tunisiassa, Egyptissä ja Jemenissä. Hankkeessa priorisoidaan kaikista haavoittuvimmassa asemassa olevia siirtolaisia kuten ihmiskaupan uhreja, sukupuoleen perustuvan väkivallan uhreja ja ilman huoltajaa olevia lapsia. Lisäksi IOM edistää alueellista dialogia ja yhteistyötä siirtolaisasioissa. Suomen tuki hankkeelle vuosina on 2,6 MEUR. Suomi tukee EU:n Afrikkahätäapurahastoa yhteensä viidellä miljoonalla eurolla. Lisäksi tuetaan kansalaisjärjestötasolla tapahtuvaa välitystoimintaa Libyassa. Libyan yhtenäishallitusta edustava, Libyan ulkoministeriön poliittisten asioiden alivaltiosihteeri Lufti Al Mughrabi vieraili Suomessa virkamiesdelegaation kanssa osana pohjoismaiden kiertuetta. Ulkoministeriö TAVOITEMUISTIO ALI-10 Mäkinen Marianne Asia Lähi-idän rauhanprosessi Kokous/tapaaminen Ulkoasiainneuvosto Asiakirjat Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Marianne Mäkinen, UM/ALI-10, , Lotta Nuotio, UM/ALI-10, ; Mari Ahmed, UM/EUE, Anu Saarela, UM/SL TEL, Anna-Kaisa Heikkinen, UM/YT RAM, Marko Mäntylä, UM/YKE, 1. ESILLÄ OLEVAT KYSYMYKSET 2. SUOMEN TAVOITE Lähi-idän rauhanprosessin ajankohtainen tilanne. EU:n tulee olla aktiivisempi ja vahvistaa toimiaan, joilla ylläpidetään mahdollisuutta kahteen valtioon, joka on ainoa näköpiirissä oleva realistinen vaihtoehto Israelin ja Palestiinan konfliktin ratkaisemiseksi.

13 13(16) Viimeaikainen kehitys heikentää entistä huolestuttavammalla tavalla kahden valtion ratkaisun toteutumismahdollisuuksia. EU:n aktiivisuutta tarvitaan Yhdysvaltojen mahdollisen tulevan rauhanaloitteen rinnalla, mutta myös siitä riippumatta. EU:n yhtenäisyyden säilyttäminen ja yhdessä EU-tasolla sovittujen linjausten noudattaminen on tärkeää. EU:n tulee johdonmukaisesti reagoida kahden valtion ratkaisua uhkaaviin toimiin ja kannustaa osapuolia välttämään toimia ja retoriikkaa, jotka edelleen epävakauttavat tilannetta. Keskusteluyhteyden palauttamiseen ja ylläpitämiseen tulee kannustaa. EU:n Lähi-idän rauhanprosessia koskevien tuki- ja yhteistyömuotojen arviointi tulee tehdä läheisessä yhteistyössä jäsenmaiden kanssa. Arvioinnin tavoitteeksi asetettu EU:n Lähi-idän rauhanprosessia koskevan politiikan konkreettisen toimeenpanon vahvistaminen suhteessa sekä Israeliin että Palestiinaan on viimeaikainen kehitys huomioiden yhä tärkeämpää. EU:n tuki erityisesti Palestiinan haavoittuville alueille (Itä-Jerusalem, Gaza, C-alue) sekä YK:n palestiinalaispakolaisjärjestö UNRWA:lle on tärkeää, myös laajemman Lähi-idän vakauden kannalta. EU:n tulee pyrkiä vaikuttamaan Yhdysvaltoihin, jotta se ei toteuttaisi rahoitukseensa suunnittelemiaan leikkauksia. 3. NEUVOTTELUTILANNE Yhdysvaltojen presidentti Trump tunnusti Jerusalemin Israelin pääkaupungiksi. YK:n yleiskokouksen erityishätäistunto hyväksyi selkeällä enemmistöllä istunnossaan päätöslauselman, joka vahvisti kansainvälisen yhteisön näkemyksen Jerusalemin asemasta. Äänestyksessä EU:n yhtenäisyys hajosi: Suomi äänesti 22 jäsenmaan joukossa päätöslauselman puolesta, kuusi jäsenmaata pidättäytyi. EU:n ulkoasiainneuvosto kävi laajan Lähi-itää koskevan keskustelun , ja Lähi-idän rauhanprosessi oli yksi keskusteluaiheista. Israelin pääministeri Netanjahu osallistui ulkoasiainneuvoston yhteydessä järjestettyyn epäviralliseen ministeritapaamiseen, jossa asialistalla olivat Lähi-idän rauhanprosessin lisäksi EU:n ja Israelin kahdenväliset suhteet sekä alueelliset kysymykset. Eurooppa-neuvosto antoi päätelmät, joissa vahvistettiin EU:n tuki kahden valtion ratkaisulle ja todettiin, että EU:n kanta Jerusalemin asemaan on muuttumaton. Palestiinan presidentti Abbas osallistuu ulkoasiainneuvoston yhteydessä epäviralliseen ministeritapaamiseen.

14 4. TAUSTA 14(16) EU:ssa on käynnissä Lähi-idän rauhanprosessia koskevien EU:n yhteistyö- ja tukimuotojen arviointi. Tavoitteena on varmistaa, että EU:n toimet parhaalla mahdollisella tavalla tukevat kahden valtion ratkaisun saavuttamista. EU:n ja Israelin välistä assosiaationeuvostoa valmistellaan. Kahden valtion ratkaisun toteutumismahdollisuudet ovat heikentyneet. Osapuolten välillä on vallinnut jo pitkään suuri luottamuspula ja molempien johtajien kansallinen liikkumatila on kapea, mikä on näkynyt yhä vahvemmin toimissaan ja retoriikassaan. Israel on edistänyt merkittävästi siirtokuntapolitiikkaansa, myös kiistanalaisia lainsäädäntöhankkeita, ja hallituksessa on ministereitä, jotka ovat irtisanoutuneet kahden valtion ratkaisusta ja edistäneet suunnitelmia liittää Länsirannan alueita Israeliin. Palestiinalaishallinnon Gazaan paluu ja palestiinalaisten kansallinen sovintoprosessi eivät ole edenneet, kaikki vaikeat kysymykset ovat ratkaisematta. Gazan humanitaarinen tilanne jatkuu hyvin vaikeana. Alueen tilannetta on entisestään heikentänyt Yhdysvaltojen presidentti Trumpin päätös tunnustaa (6.12.) Jerusalem Israelin pääkaupungiksi ja aloittaa valmistelut suurlähetystön siirtämiseksi Tel Avivista Jerusalemiin. Tunnustamisellaan Trump irtaantui Yhdysvaltojen pitkän linjan rauhanprosessia ja Jerusalemin asemaa koskevasta politiikasta. Tunnustamispäätöstä on kritisoitu laajasti, sillä sen nähdään rikkovan kansainvälisen konsensuksen Jerusalemin asemasta ja pyrkivän muuttamaan Jerusalemin asemaa yksipuolisesti. Vain Israel on tervehtinyt päätöstä. Palestiinan ja muiden arabimaiden reaktio on ollut odotetusti voimakaan kriittinen, mutta vain retoriikan tasolla. EU on todennut Jerusalemin asemasta päätettävän osana rauhanneuvotteluja, Jerusalem kahden valtion pääkaupunkina. Useat EU-maat, ml. Suomi ovat lisäksi kansallisesti antaneet vastaavat viestit. Yhdysvaltojen päätös ei muuta Jerusalemin kansainvälisoikeudellista asemaa. Millään valtiolla ei ole Jerusalemissa suurlähetystöä. EU on todennut, etteivät EU:n ja EU-maiden suurlähetystöt siirry Jerusalemiin. Guatemala on sittemmin ilmoittanut suunnittelevansa suurlähetystönsä siirtämisestä Jerusalemiin. YK:n turvallisuusneuvosto ja yleiskokous käsittelivät Jerusalemin asemaa joulukuussa. YK:n turvallisuusneuvosto kokoontui Jerusalemhätäkokoukseen ja äänesti Jerusalemia koskevasta päätöslauselmasta, jonka Yhdysvallat kaatoi veto-oikeudellaan. YK:n yleiskokouksen erityishätäistunto pidettiin Istunnossa yleiskokous hyväksyi suunnilleen samansisältöisen Jerusalem-päätöslauselman (128 puolesta, 9 vastaan, 35 pidättäytyi ja 21 ei äänestänyt lainkaan), joka vahvisti kansainvälisen yhteisön näkemyksen, jonka mukaan Jerusalemin asemasta päätetään osana rauhanneuvotteluja. Äänestyksessä EU:n yhtenäisyys hajosi: Suomi äänesti 22 jäsenmaan joukossa päätöslauselman puolesta, kuusi jäsenmaata (Puola, Tsekki, Unkari, Latvia, Romania ja Kroatia) pidättäytyivät. Tilanteen vakavampi väkivaltainen eskaloituminen ei ole poissuljettu. Vaarana on, että Jerusalem-päätös osaltaan marginalisoi maltillisia voimia ja lisää ääriajattelua alueella. Päätöksen pelätään myös kannustavan Israelin hallituksen toimia (ml. lainsäädäntö), jotka uhkaavat tehdä kahden valtion ratkaisun saavuttamisen mahdottomaksi. Jerusalemia koskien Israelin parlamentti hyväksyi

15 15(16) hiljattain lain, jonka mukaan Jerusalemin jakaminen vaatisi parlamentin 2/3 osaa enemmistön. Käsiteltävän on myös ollut lakialoite, jonka mukaan tavoitteena on taata kaupungin juutalaisenemmistö liittämällä Länsirannan siirtokuntia Jerusalemiin. Päähallituspuolue Likud antoi hiljattain kokouksessaan tuen esitykselle, jonka tavoitteena on miehitetylle Palestiinalaisalueelle rakennettujen siirtokuntien liittäminen Israeliin. Jerusalem-päätöksen jälkipelissä presidentti Trump ja YK-suurlähettiläs Haley ovat mm. uhanneet palestiinalaisille suunnattavan avun (ml. YK:n palestiinalaispakolaisjärjestö UNRWA) merkittävillä leikkauksilla. Toistaiseksi leikkauksia ei ole vahvistettu. Toteutuessaan leikkaukset epävakauttaisivat Palestiinalaisalueen lisäksi laajempaa Lähi-itää. Palestiinalaisaluetta koskevan kansainvälisen apukoordinaatioryhmän (Ad Hoc Liaison Committee) ylimääräinen kokous järjestetään ministeritasolla EU:n ja Norjan johdolla. Yhdysvaltojen mahdollisen rauhanaloitteen sisällöstä ei ole yksityiskohtaisempaa tietoa, liikkeellä on paljon huhuja ja ristiriitaisia viestejä. Jerusalem-päätöksen yhteydessä joulukuussa Yhdysvallat vahvisti edelleen tavoittelevansa ratkaisua Israelin ja Palestiinan väliseen konfliktiin. Päätös ja sen jälkeinen kehitys kuitenkin vaikeuttanee Yhdysvaltojen välittäjäroolia. Palestiinalaisten luottamus Yhdysvaltoihin on romahtanut. Palestiinalaiset ovat mm. kieltäytyneet tapaamisista Yhdysvaltojen edustajien kanssa, hakevat uutta välittäjää Lähi-idän rauhanprosessiin ja ovat indikoineet uudelleen käynnistävänsä kansainvälisen raiteensa (jäsenyyshakemukset kv. järjestöihin, jne.) ja hakevansa tunnustamisia Palestiinalaisvaltiolle. EU on viimeksi Eurooppa-neuvoston päätelmissä vahvistanut pitkäaikaisen tukensa kahden valtion ratkaisulle. Ulkoasiainneuvostossa todettiin yksimielisesti tarve EU:n aktiivisemmalle roolille: EU ei voi jäädä vain odottamaan Yhdysvaltojen aloitetta. Yhteistyötä alueen maiden kuten Jordanian, Egyptin ja Saudi-Arabian kanssa sovittiin myös vahvistettavan. Ulkoasiainneuvoston yhteydessä järjestettiin epävirallinen aamiaiskeskustelu Israelin pääministeri Netanjahun kanssa, jossa Lähi-idän rauhanprosessi ja Jerusalemin asema olivat pääaiheita. EU antoi tapaamisessa vahvan yhtenäisen viestin tuesta kahden valtion ratkaisulle. Palestiinan presidentti Abbas on vastaavasti kutsuttu epäviralliseen tapaamiseen EU:n ulkoministereiden kanssa tammikuun ulkoasiainneuvoston yhteydessä. EU:ssa on käynnissä Lähi-idän rauhanprosessia koskevien yhteistyö- ja tukimuotojen arviointi: tavoitteena on varmistaa, että EU:n toimet parhaalla mahdollisella tavalla tukisivat kahden valtion ratkaisun saavuttamisesta, kyse ei ole rauhanprosessia koskevan politiikan uudelleenarvioinnista. EU:n ja Israelin välistä assosiaationeuvostoa valmistellaan.

16 16(16) LIITTEET Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Afrikka YUTP, Cotonoun sopimus, Euroopan ulkosuhdehallinto, kehitysrahoitus, Libya, YUTP, Lähi-idän tilanne UM EUE, PE, PLM, SM, TPK, VNK