Erityiskertomus nro 13/2009. (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Transkriptio

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Erityiskertomus nro 13/2009 (annettu EY:n perustamissopimuksen 248 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla) Onko toteuttamistehtävien siirto toimeenpanovirastoille järkevä vaihtoehto? sekä komission vastaukset 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 SISÄLLYS Kohdat Lyhenteet ja termit Tiivistelmä I - VI Johdanto 1-14 Tarkastuksen tavoite ja lähestymistapa Tarkastushavainnot Toimeenpanovirastojen perustaminen Aloite toimeenpanovirastojen perustamisesta johtui pääasiassa komission työvoimaan liittyvistä rajoitteista Kustannusvaikuttavuustutkimusten osuus päätöksentekoprosessissa vähäinen Saadut hyödyt Säästöjä pienemmistä henkilöstökuluista, mutta yleinen määrällinen arviointi vaikeaa Parempi palveluiden toimittaminen Palvelukseenotossa saavutetut tehokkuusedut vähäisiä Komission toteuttama virastojen valvonta Painopiste talousarvion toteuttamisessa Päätelmät ja suositukset Liite I Liite II Liite III Yksityiskohtainen katsaus toimeenpanovirastojen hallinnoimiin ohjelmiin ja talousarvioihin Toimeenpanovirastojen ja sääntelyvirastojen väliset erot Tulosten yksinkertaistamista, viestintää, näkyvyyttä ja levittämistä varten toteutetut toimenpiteet Komission vastaukset

3 3 LYHENTEET JA TERMIT AAR AWP CBA COBU CREA DG BUDGET DG ECFIN DG ENTR DG ENV DG INFSO DG SANCO EACEA EACI EAHC Emopääosasto ERC ERCEA IEEA MFF Vuotuinen toimintakertomus Vuosittainen työohjelma Kustannusvaikuttavuustutkimus Euroopan parlamentin budjettivaliokunta Toimeenpanovirastojen sääntelykomitea Budjettipääosasto Talouden ja rahaston pääosasto Yritystoiminnan pääosasto Ympäristöasioiden pääosasto Tietoyhteiskunnan pääosasto Terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto Kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto (entinen älykkään energiahuollon toimeenpanon virasto, IEEA) Terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto (entinen kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirasto, PHEA) Virastojen hallinnoitavaksi osoitetuista yhteisön ohjelmista vastaava komission osasto Euroopan tutkimusneuvosto Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanovirasto Älykkään energiahuollon toimeenpanon virasto (toimikauden jatkamisen jälkeen vuonna 2008 nimeksi tuli kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto, EACI) Monivuotinen rahoituskehys sisältää EU:n talousarvion rahoitusnäkymät, jotka on jaettu meno-otsakkeisiin. Kuluvan kauden ( ) monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeet ovat 1) kestävä kasvu ja työllisyys 2) luonnonvarojen suojelu ja hallinta 3) unionin kansalaisuus, vapaus, turvallisuus ja oikeus 4) EU maailmanlaajuisena toimijana 5) hallinto 6) korvaukset.

4 4 PHEA Kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirasto (vuonna 2008 nimeksi tuli terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto, EAHC, kun toimivaltuudet laajennettiin koskemaan uusia ohjelmia) Puiteasetus Neuvoston asetus (EY) N:o 58/2003, annettu 19. joulukuuta 2002, tiettyjä yhteisön ohjelmien hallinnointitehtäviä hoitavien toimeenpanovirastojen asemasta (EYVL L 11, , s. 1) Pääosasto REA TAO TEN-T EA (Euroopan komission) pääosasto Tutkimuksen toimeenpanovirasto Teknisen avun toimisto Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto

5 5 TIIVISTELMÄ I. Toimeenpanovirastot ovat komission perustamia yhteisön elimiä, joilla on oikeushenkilöllisyys. Niille on annettu valtuudet toteuttaa EU:n meno-ohjelmia tai niiden osia. Komissiolla on edelleenkin vastuu poliitiikkaan liittyvistä tehtävistä ja näille virastoille siirrettyjen toimintojen valvonnasta. II. Toimeenpanovirastot ovat EU:n toimielinten historiassa suhteellisen tuore ilmiö. Vuodesta 2003 alkaen on perustettu kuusi toimeenpanovirastoa ja ne ovat vastuussa vuoteen 2013 asti noin 32 miljardin euron kokonaismäärärahojen hallinnoinnista. Talousarviossa hyväksytyn henkilöstön määrä vuonna 2009 on henkilöä. Henkilöstö koostuu pääasiassa sopimussuhteisista työntekijöistä. III. Tilintarkastustuomioistuin pyrki tarkastuksessaan arvioimaan, onko hallinnointitehtävien siirtäminen toimeenpanovirastoille osoittautunut järkeväksi vaihtoehdoksi toteuttaa EU:n talousarviota. IV. Tätä varten se selvitti erityisesti: i) Oliko toimeenpanoviraston perustamispäätöksen tueksi analysoitu riittävästi tarpeita ja mahdollisia hyötyjä? ii) iii) Minkälaisia hyötyjä on saavutettu? Onko saatu aikaan säästöjä, onko palveluiden toimittaminen parantunut ja onko muunlainen vaikuttavuus parantunut? Onko komissio toteuttanut vaikuttavasti tehtäväänsä valvoa virastojen toimintaa? V. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että: i) Aloite toimeenpanovirastojen perustamisesta johtui pääasiassa ennemminkin komission työvoimaan liittyvistä rajoitteista kuin varsinaisten ohjelmien ominaispiirteisiin liittyvistä seikoista.

6 6 ii) iii) iv) Säännösten edellyttämissä kustannusvaikuttavuustutkimuksissa, jotka tehtiin virastojen perustamispäätösten tueksi, huomioitiin liian vähän muita kuin rahoitukseen liittyviä näkökohtia ja eräät kustannuksiin liittyvät tärkeät tekijät jätettiin kokonaan huomioimatta. Vaikka taloudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna tutkimukset antoivat kieltämättä positiivisen kuvan tilanteesta, kuva ei ollut täysin oikea. Kustannusvaikuttavuustutkimusten vaikutus päätöksentekoprosessiin oli melko vähäinen. Hyötynäkökulmasta tarkasteltuna selviä kustannussäästöjä aiheutuu siitä, että henkilöstö on pääosin vakituisia virkamiehiä huonommin palkattuja sopimussuhteisia henkilöitä. Säästöjä aiheutuu silti, vaikka otettaisiin huomioon sekä komissioon että toimeenpanovirastoihin valvonta- ja tukitehtäviä varten perustetuista uusista toimista aiheutuneet lisäkustannukset. Säästöjen todellinen määrä riippuu kuitenkin ensinnäkin virastoille annettujen tehtävien hoitamisesta aiemmin vastanneen komission henkilöstön uudelleensijoittamisesta ja toiseksi sopimussuhteisen henkilöstön hoitamien toimien lakkauttamisesta vastaavilla ohjelmien aloilla komissiossa. Säästöjen määrää ei voida varmistaa, koska luotettavat tiedot lähtötilanteesta komissiossa puuttuvat. Koska virastot ovat erikoistuneet yksilöitävissä oleviin ja selkeästi määriteltyihin tehtäviin, ne hoitavat palvelujen toimittamisen paremmin. Näin ollen sopimusten tekoon tarvittava aika on lyhyempi, teknisten ja rahoituskertomusten hyväksymismenettelyt ovat nopeampia ja maksuajat ovat lyhyempiä. Muita laadullisia parannuksia ovat menettelyiden yksinkertaistuminen sekä lisääntynyt ulkoinen viestintä ja tulosten levittäminen, jotka puolestaan edistävät osaltaan EU:n näkyvyyden paranemista. Toisaalta henkilöstön palvelukseen ottamisessa ei ole havaittu oletettua joustavuutta. v) Komissio valvoo virastojen toimintaa varsin vähän: vuosittaisia työohjelmia (jotka komission on hyväksyttävä) käytetään tuskin lainkaan

7 7 kohdennettujen tavoitteiden asettamiseen; seuranta kohdistuu saavutettujen tulosten sijaan pääasiassa indikaattoreihin, jotka osoittavat, miten tehtävät on hoidettu; kertomuksissa keskitytään yleensä talousarvion toteuttamiseen eikä niissä mitata edistystä monivuotiselta pohjalta tai yksilöidä tulevaisuutta varten toteutettavia korjaavia toimia. VI. olisi: Tilintarkastustuomioistuimen keskeisten suositusten mukaan komission i) tarkistettava menettelyitään, joilla yksilöidään ulkoistamismahdollisuudet ja harkitaan virastojen perustamista tai niiden toimikauden jatkamista tai toimivaltuuksien lisäämistä. ii) iii) iv) parannettava kustannusvaikuttavuustutkimusten laatua, jotta niitä voidaan käyttää täysimääräisesti ja vaikuttavasti päätöksentekoprosessissa. varmistettava, että sillä on käytössään relevantit ja luotettavat tiedot virastoille siirrettyjen tehtävien toteuttamiseen liittyvästä työmäärästä ja tuottavuudesta, niin ennen ulkoistamista kuin sen jälkeenkin. yksilöitävä onnistumistekijät, joiden ansiosta toimeenpanovirastojen tulokset ovat parempia, ja sovellettava samankaltaisia tekijöitä niihin ohjelmiin, joiden hallinnointi jatkuu edelleen komissiossa. v) valvottava virastoja asettamalla tuloksiin keskittyviä ja kohdennettuja tavoitteita; tällöin sen tulisi käyttää tiettyjä asiaankuuluvia suoritusindikaattoreita, jotka ovat seuraavien vuosien tavoitteiden perustana.

8 8 JOHDANTO 1. Toimeenpanovirastot ovat komission perustamia yhteisön elimiä, joilla on oikeushenkilöllisyys. Niiden tehtävänä on toteuttaa EU:n ohjelmia tai niiden osia komission puolesta ja komission vastuulla. 2. Kansallisella tasolla julkishallinnon uudistuksen kantavana ajatuksena on yli viimeisen kahden vuosikymmenen aikana ollut antaa meno-ohjelmien päivittäinen hallinnointi siihen erikoistuneiden virastojen tehtäväksi 1. Tällä on ollut kaksi keskeistä tavoitetta: parantaa palveluiden toimittamista (vähentämällä byrokratiaa, lisäämällä erikoistumista ja voimistamalla sitoutumista konkreettisiin tuloksiin) ja antaa keskusviranomaisille mahdollisuus keskittyä ydinosaamisalueisiinsa, kuten toimintapolitiikan suunnitteluun ja valvontaan. 3. Toimeenpanovirastojen perustaminen tuli ajankohtaiseksi EU:ssa vuonna 1999, jolloin komissio laati osana yleistä hallinnon uudistusta kattavan katsauksen hallinnoinnin eriyttämispolitiikastaan 2. Katsaus oli vastaus parlamentin ilmaisemalle huolestuneisuudelle siitä, että meno-ohjelmien hallinnoinnista vastasi yli tuhat teknisen avun toimistoina tunnettua elintä, joita hoitivat yksityiset alihankkijat Tämä on ollut 1990-luvun alusta asti osa parempaan hallintotapaan pyrkivää nykyaikaistamissuunnitelmaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Kanadassa ja Uudessa Seelannissa. Sittemmin eräät Euroopan maat (Ruotsi, Ranska, Saksa ja Italia) ovat seuranneet esimerkkiä. Komission hallinnoinnin eriyttämispolitiikan suuntaviivat, Schreyerin ja Kinnockin tiedonanto, SEC(1999) 2051/7, 14. joulukuuta Teknisen avun toimistoja arvosteltiin erityisesti seuraavista syistä: tehtävät oli määritelty väljästi, komissio valvoi niiden toimintaa heikosti, talousarvion avoimuus oli vaarassa, sillä teknisen avun toimistojen hallintokustannusten rahoittamiseen käytettiin toimintamäärärahoja, asiaankuuluvia vastuullisuutta koskevia vaatimuksia ei noudatettu. Ks. Euroopan parlamentti, budjettivaliokunnan työasiakirjat 10, 11 ja 12, Teknisen avun toimistojen tulevaisuus: valvonta vai lakkauttaminen?,

9 9 4. Vuonna 2000 julkaistussa komission uudistamista koskevassa valkoisessa kirjassa 4 todettiin, että komission on tarpeen keskittyä perustehtäviinsä ja eriyttää osa hallinnollisista tehtävistään, jos eriyttäminen: a) on toimivampi ja kustannusvaikuttavuudeltaan parempi vaihtoehto saada kulloinkin tarvittavia palveluita tai tavaroita b) ei edellytä harkintavallan käyttöä (toisin sanoen se ei edellytä poliittisia valintoja) c) on perusteltua itsessään eikä pelkästään komission henkilöstöpulan korvaamiseksi. 5. Lisäksi valkoisessa kirjassa todetaan, että eriyttämispäätös on tehtävä johdonmukaisesti koko komissiossa siten, että samanlaisia tapauksia varten voidaan käyttää samanlaisia välineitä 5. Hallinnointitehtävien eriyttämiseen kuuluu komission henkilökunnan johtaman uudentyyppisen täytäntöönpanoelimen testaaminen 6 ; elimillä tarkoitetaan siis toimeenpanovirastoja. 6. Näistä syistä teknisen avun toimistojen käyttö lopetettiin vähitellen. Eräiden (pääasiassa ulkoiseen apuun liittyvien) ohjelmien hallinnointi tuli komission tehtäväksi ja sitä varten palkattiin merkittävästi lisää sopimussuhteisia työntekijöitä. Eräät ohjelmat lakkautettiin ja muut ohjelmat siirrettiin toimeenpanovirastoille Komission uudistaminen Valkoinen kirja Osa I, KOM(2000) 200 lopullinen/2, Komission uudistaminen, s. 11. Komission uudistaminen, s. 11. Kuusi vuonna 2000 olemassa olleesta 126 teknisen avun toimistosta korvattiin toimeenpanovirastoilla (kolme korvattiin koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastolla, yksi terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirastolla ja kaksi kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastolla).

10 10 7. Vuoden 2002 varainhoitoasetuksessa säädetään toimeenpanovirastojen perustamisesta 8 ja niiden asema on määritelty yhteisellä lainsäädäntökehyksellä 9. Toimeenpanovirastot perustaa komissio sen jälkeen, kun jäsenvaltiot ovat siirtäneet tehtävän hoidon sääntelykomiteamenettelyn mukaisesti 10. Euroopan parlamentti osallistuu päätöksen tekemiseen antamalla mietinnön ehdotetun viraston tarpeellisuudesta. 8. Vuoden 2003 jälkeen on perustettu kuusi toimeenpanovirastoa (ks. taulukko 1) Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 1605/2002, 54 artiklan 2 kohdan a alakohta ja 55 artikla (EYVL L 248, , s. 1). Asetus (EY) N:o 58/2003. Tämä tehdään toimeenpanovirastojen sääntelykomiteassa, josta säädetään puiteasetuksen 24 artiklassa. Sääntelykomitea koostuu jäsenvaltioiden edustajista ja sen puheenjohtajana toimii komission edustaja.

11 11 Taulukko 1 Vuodesta 2003 alkaen perustetut toimeenpanovirastot Toimeenpanovirasto Monivuotisen rahoituskehyksen ( ) mukaisesti toteutettu kokonaistalousarvio (miljardia euroa) Toimikauden kesto Henkilöstön määrä (kokopäivätyötä vastaava) vuoden 2009 talousarvio Viraston hallinnoimat ohjelmat(*) Logo Kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto (EACI), entinen IEEA 1, (jatkettu asti) 147 Toteuttaa osittain kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaa ja Marco Polo II -ohjelmaa Terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto (EAHC), entinen PHEA 0, (jatkettu asti) 50 Toteuttaa EU:n kansanterveysohjelmaa, kuluttajapolitiikkaa koskevaa toimintaohjelmaa ja koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi -aloitetta Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto (EACEA) 3, (jatkettu asti) 394 Toteuttaa opetuksen ja koulutuksen, aktiivisen kansalaisuuden, nuorison, audiovisuaali- ja kulttuurin alojen ohjelmia ja toimia

12 12 Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto (TEN-T EA) 8, (jatkettu asti) 99 Toteuttaa Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN-T) ohjelmaa. Tutkimuksen toimeenpanovirasto (REA) 6, Toteuttaa seitsemännen puiteohjelman Ihmiset - erityisohjelmaa sekä osia Valmiudet ja Yhteistyö erityisohjelmista. Tarjoaa tukipalveluita suurelle osalle seitsemättä puiteohjelmaa. Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanovirasto (ERCEA) 7, Toteuttaa Ideat -erityisohjelmaa. 27, (*) Tarkempia tietoja virastojen toteuttamista ohjelmista on esitetty liitteessä I.

13 13 9. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen ajankohtana oli toiminnassa neljä kuudesta virastosta (EACI, EAHC, EACEA ja TEN-T EA, viimeksi mainittu huhtikuusta 2008 alkaen). 10. Useissa tapauksissa viraston alkuperäistä toimikautta on jatkettu tai alkuperäisiä toimivaltuuksia on lisätty: a) koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston toimivaltuuksia on lisätty neljä kertaa, jotta se voi hoitaa uuden kauden ohjelmia ja jotta koulutuksen alalle on voitu ottaa toteutettavaksi uusia ohjelmia b) kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirastosta tuli terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto, kun kuluttajapolitiikkaa koskeva yhteisön toimintaohjelma ( ) 11 ja elintarviketurvallisuuteen liittyvä koulutusohjelma lisättiin uuteen terveysohjelmaan ( ) 12 c) älykkään energiahuollon toimeenpanon virastosta tuli kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto, kun osia kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmasta ja Marco Polo II -ohjelma liitettiin älykäs energiahuolto -ohjelmaan. 11. Toimeenpanovirastot toteuttavat EU:n meno-ohjelmia, joiden kokonaistalousarvio on nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen ( ) osalta noin 27,9 miljardia euroa. Kun otetaan huomioon edellisen monivuotisen rahoituskehyksen mukaisesti hallinnoidut tehtävät, talousarvio on noin 32 miljardia euroa Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1926/2006/EY (EUVL L 404, , s. 39). Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 1350/2007/EY (EUVL L 301, , s. 3).

14 Toimeenpanovirastojen hallinnollinen talousarvio on laadittu niiden hallinnoimien ohjelmien kokonaismäärärahojen perusteella. Tämän vuoksi vastaavat määrärahat eivät sisälly monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeessa 5 (EU:n toimielinten yleiset hallintomenot) asetettujen resurssien enimmäismäärään. 13. Komissio vastaa toimeenpanovirastojen toiminnan valvonnasta. Virastojen johtajat ovat johtokunnan jäsenten tavoin komission nimeämiä virkamiehiä 13. Virastojen vuotuiset toimintakertomukset ovat emopääosastojen kertomusten liitteinä. 14. Toimeenpanovirastot poikkeavat monin tavoin niin kutsutuista sääntelyvirastoista, joita on perustettu pääasiassa 1990-luvulta lähtien tehtävänään hoitaa sisämarkkinoiden laajentumiseen liittyviä sääntelytehtäviä EU:n tasolla 14. Keskeisimpiä eroja on, että toimeenpanovirastot toteuttavat meno-ohjelmia ja ne toimivat suoraan komission alaisuudessa, kun taas sääntelyvirastot yleensä antavat yleisiä sääntöjä ja toimittavat yleisiä palveluita ja toimivat jäsenvaltioiden edustajista koostuvien hallintoneuvostojen alaisuudessa (lisätietoja liitteessä II). TARKASTUKSEN TAVOITE JA LÄHESTYMISTAPA 15. Tarkastuksen yleisenä tavoitteena oli arvioida, onko toiminnallisten tehtävien siirtäminen toimeenpanovirastoille osoittautunut järkeväksi EU:n talousarvion toteuttamisen välineeksi. 16. Arviointia varten tilintarkastustuomioistuin esitti seuraavat kysymykset: Puiteasetuksen (EY) N:o 58/ artikla ja sitä seuraavat artiklat. Tilintarkastustuomioistuin on julkaissut lähiaikoina erityiskertomuksen sääntelyvirastojen toiminnasta. Ks. erityiskertomus nro 5/2008 Unionin virastojen toiminnan tuloksellisuus.

15 15 a) Oliko toimeenpanoviraston perustamispäätöksen tueksi analysoitu riittävästi tarpeita ja mahdollisia hyötyjä? b) Minkälaisia hyötyjä on saavutettu? Onko saatu aikaan kustannussäästöjä, onko palveluiden toimittaminen ja muunlainen vaikuttavuus parantunut? c) Onko komissio toteuttanut vaikuttavasti tehtäväänsä valvoa virastojen toimia? 17. Tarkastus toimitettiin huhti marraskuun välisenä aikana vuonna Todentavaa aineistoa kerättiin analysoimalla asiakirjoja, tutkimalla tiedostoja ja tekemällä haastatteluita kaikissa toimeenpanovirastoissa ja komissiossa. Tavoitteidenasettelussa ja suoritusten mittaamisessa käytettiin vertailukohtina kansallisia hyviä käytäntöjä. TARKASTUSHAVAINNOT Toimeenpanovirastojen perustaminen Aloite toimeenpanovirastojen perustamisesta johtui pääasiassa komission työvoimaan liittyvistä rajoitteista 18. Kuten puiteasetuksessa 15 todetaan, lähtökohtana toteuttamistehtävien ulkoistamiselle toimeenpanovirastojen tehtäväksi oli toimeenpanovirastojen osalta tuottaa parempia palveluita ja lisätä tehokkuutta ja komission osalta keskittyä pääasiassa omiin institutionaalisiin tehtäviinsä, kuten päätöksentekoon ja strategiseen hallintoon. Toimeenpanoviraston perustamiseen liittyvät syyt olisi löydettävä arvioimalla näihin periaatteisiin perustuvat tarpeet. 15 Ks. erityisesti puiteasetuksen (EY) N:o 58/2003 johdanto-osa (kappaleet 4 6).

16 Budjettipääosaston antamissa yleisohjeissa 16 esitettiin sittemmin seuraavat olennaiset tekijät, joihin tarpeidenarvioinnin olisi perustuttava: a) komission tarve keskittyä toimintalinjojen muotoiluun ja seurantaan liittyviin lainsäädännöllisiin ja strategisiin tehtäviin, mukaan luettuina yhteisön ohjelmiin liittyvät tehtävät b) selkeä ero ohjelmatyön (komission keskeinen toiminta-ala) ja teknisten hankkeiden toteuttamisen välillä, jos se ei edellytä poliittisiin valintoihin liittyvän harkintavallan käyttöä c) korkeatasoisen teknisen asiantuntemuksen tarve koko hankesyklin aikana d) mahdollisuus saavuttaa mittakaavaetuja pitkälle viedyn erikoistumisen ansiosta tai jos samankaltaiset ohjelmat tai toimet voidaan ryhmittää yhden viraston toteutettaviksi e) tarve toteuttaa tiettyjä toimia paremmalla näkyvyydellä. 20. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten komissio oli noudattanut näitä periaatteita käytännössä ja miten se oli yksilöinyt mahdolliset tehtävien siirtoa puoltavat tekijät ohjelmien luonteen ja erityispiirteiden pohjalta. Näitä synergiaan johtavia erityispiirteitä ovat esimerkiksi vaaditun teknisen asiantuntemuksen taso, mahdollisuus saada standardoitua aikaa vievät tehtävät ja samankaltaisten toimien ryhmittäminen yhteen. 21. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komissio teki virastojen perustamista koskevan aloitteen yleensä käytännön ongelmien johdosta, erityisesti siitä syystä, että lakkautettujen teknisen avun toimistojen tilalle oli kehitettävä korvaava vaihtoehto ja niiden hallinnoimien ohjelmien oli voitava jatkua siitä huolimatta, että monivuotisessa rahoituskehyksessä komission 16 SEC(2006) 662 lopullinen, 31. toukokuuta 2006, Yhteisöjen talousarviosta rahoitettavia toimeenpanovirastoja koskevat suuntaviivat.

17 17 toimintatalousarviossa ei asetettu käyttöön uusia resursseja (kohta 12). Suurimpana ulkoistamiseen ajavana tekijänä oli valkoisessa kirjassa esitetyistä aikeista ja ohjeista huolimatta komission henkilöstövaje (henkilöstön ja asiantuntemuksen puute) (ks. laatikko 1). Viimeaikaisissa asiakirjoissa vahvistetaan, että komissiossa on edelleen käytäntönä tutkia mahdollisuutta perustaa uusia toimeenpanovirastoja resurssipulan vuoksi SEC(2007) 530 Komission henkilöstöresurssien suunnittelusta ja optimoinnista unionin ensisijaisten tavoitteiden edistämiseksi, s. 15, ja KOM(2008) 135 lopullinen, Euroopan unionin virastot tulevaisuuden näkymiä, s. 3. Resurssien tarkastelussa ei havaittu tarvetta perustaa lähitulevaisuudessa uusia toimeenpanovirastoja. Joidenkin ohjelmien ulkoistamista olemassa olevien virastojen toteutettavaksi kuitenkin harkittiin.

18 18 Laatikko 1 Marco Polo ohjelman kustannusvaikuttavuustutkimus (jonka kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirasto toteutti) osoitti nimenomaan, että syy siirtää tehtäviä toimeenpanovirastolle oli riittävien henkilöstöresurssien puute komissiossa. Kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanoviraston perustamista edelsivät merkittävät täytäntöönpano-ongelmat ja yhä lisääntyvä määrä maksuviivästyksiä. Viivästykset liittyivät siihen, että terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto tarvitsi lisäresursseja entisen asiasta vastanneen teknisen avun toimiston lakkauttamisen jälkeen. Näiden ongelmien seurauksena neuvosto ja Euroopan parlamentti vaativat uutta vuoden 2002 kansanterveysalan ohjelmaa hyväksyessään, että on tehtävä asiaankuuluvia rakenteellisia järjestelyitä, jotta ohjelmaa voidaan toteuttaa. Tämä oli peruste kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanoviraston perustamisen puolesta. Henkilöstöpulan ottaminen keskeiseksi perusteeksi on myös luonut saman ohjelman yhteydessä lukuisia toteuttamistapoja. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelmaan kuuluvaa kolmea erityisohjelmaa hallinnoidaan eri tavoin: Älykäs energiahuolto Euroopassa - ohjelman toteuttamista jatketaan pitkälti kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastossa; tieto- ja viestintätekniikkapolitiikan tukiohjelman kohdalla komissio päätti, että tietoyhteiskunnan pääosasto jatkaa sen suoraa hallinnointia; yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman kohdalla yritystoiminnan pääosasto vastaavasti siirsi suurimman osan osuudestaan kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastolle, ja ympäristöasioiden pääosasto siirsi ekoinnovaatiohankkeet. Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman oikeusperustan mukaisesti tämän puiteohjelman rahoitusvälineiden toteuttamista jatkaa talouden ja rahaston pääosastolle osoitettujen yrittäjyyden ja innovoinnin ohjelman osa-alueiden osalta Euroopan investointirahasto.

19 19 Kustannusvaikuttavuustutkimusten osuus päätöksentekoprosessissa vähäinen 22. Puiteasetuksen mukaan toimeenpanoviraston perustamisen on perustuttava kustannusvaikuttavuustutkimukseen 18, jossa esitetään syyt ulkoistamisen tarpeeseen ja otetaan huomioon useita tekijöitä, kuten valvonnan ja koordinoinnin aiheuttamat kustannukset, henkilöstövaikutus komissiossa, mahdolliset rahoitussäästöt, ulkoistettujen tehtävien täytäntöönpanon lisääntyneen tehokkuuden ja joustavuuden tuomat edut, käytettyjen menettelyiden yksinkertaistaminen, ulkoistettujen toimien sijoittuminen lähelle lopullisia edunsaajaryhmiä, yhteisön näkyminen kyseisen yhteisön ohjelman tukijana ja riittävän osaamisen säilyttämistarve komission sisällä Tilintarkastustuomioistuin arvioi tällaisten päätöksentekoa tukevien kustannusvaikuttavuustutkimusten laatua tutkimalla, oliko kaikki relevantit tekijät otettu asianmukaisesti huomioon. 24. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yleensä ottaen kustannusvaikuttavuustutkimuksilla tutkittiin ainoastaan taloudellisia näkökohtia ja kohdassa 22 mainitut muut ulkoistamisen perusteluksi käyvät tekijät otettiin huomioon varsin niukasti. Etusijalla olivat säästöt, jotka aiheutuivat vakituisia virkamiehiä huonommin palkattujen sopimussuhteisten henkilöiden palkkaamisesta 20. Parantunutta suoritusta ja tehokkuutta koskevia näkökohtia Kustannusvaikuttavuustutkimuksessa verrataan kaikki ajan mittaan toteutuneet asiaankuuluvat kustannukset ja hyödyt, jonka perusteella määritellään, kattavatko hyödyt kustannukset ja kuinka suurella osuudella. Puiteasetuksen (EY) N:o 58/ artikla. Puiteasetuksen 25 artiklan mukaan kunkin viraston toiminnasta laaditaan ulkopuolinen arviointikertomus ja arviointi uusitaan joka kolmas vuosi. Euroopan parlamentin aikaisemman ilmoituksen mukaisesti toimeenpanovirastojen henkilöstöstä 75 prosenttia tulisi olla sopimussuhteisia toimihenkilöitä ja 25 prosenttia komissiosta väliaikaisesti siirrettyjä virkamiehiä ja väliaikaisia toimihenkilöitä (ks. Euroopan parlamentin budjettivaliokunnan työasiakirjat 10, 11 ja 12, , s. 25). Kustannusvaikuttavuustutkimuksen mukaan Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanoviraston henkilöstöstä

20 20 oli tutkittu varsin vähän, vaikka näiden seikkojen sisällyttäminen tutkimukseen olisi saattanut puoltaa entisestään virastojen luomista. Nykyisellään tutkimukset ovat varsinaisen kustannusvaikuttavuustutkimuksen sijaan lähinnä kustannusvertailuja. 25. Virastojen toimintaan ja lakkauttamiseen liittyviä tiettyjä kustannusten osatekijöitä puuttuu. Näin ollen kustannukset, jotka aiheutuvat virastojen valvontatehtäviin tarvitusta komission lisähenkilöstöstä ja horisontaalisia tehtäviä virastoissa hoitavasta virastojen lisähenkilöstöstä, ei ollut otettu lainkaan tai riittävän tarkasti huomioon. Poikkeuksen muodostaa kuitenkin Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirasto. Myös ohjelmien toteuttamiskustannukset viraston toimintakauden jälkeen oli jätetty huomioimatta. 26. Myös uuden viraston perustamiseen tarvittava aika oli arvioitu liian lyhyeksi eikä tutkimuksissa ollut otettu huomioon komission ja virastojen tehtävien päällekkäisyyksiin liittyviä siirtymäkustannuksia, vaikka oli tiedossa, että kestää noin kaksi vuotta ennen kuin virastosta on tullut toiminnallisesti täysin itsenäinen 21. Kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanoviraston osalta siirtymäkustannukset oli huomioitu tutkimuksessa, mutta alkuperäinen ennuste 55 prosenttia oli sopimussuhteista henkilöstöä ja 45 prosenttia virkamiehiä ja väliaikaisia toimihenkilöitä. Henkilöstön kokoonpano 60 prosenttia sopimussuhteista henkilöstöä ja 40 prosenttia virkamiehiä otettiin huomioon koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston kustannusvaikuttavuustutkimuksessa, joka koski ulkosuhteisiin liittyviä ohjelmalohkoja (Erasmus Mundus -ohjelmaan kuuluva ulkoinen yhteistyö, Tempus, Erasmus Mundus II -ohjelman toimi 2). 21 Komissio totesi vuonna 2005 seuraavaa: Tärkein opetus on, että toimeenpanoviraston suunnitteluun ja perustamiseen tarvittavaa aikaa ei tulisi aliarvioida. Ensimmäisten perustettujen virastojen perusteella voidaan katsoa, että kuluu noin kaksi vuotta komission päätöksestä perustaa virasto siihen hetkeen, että virasto on täysin toimintakunnossa (muistio SG.C.2 D (2005) 11582, osa 4).

21 21 käynnistää virasto kolmesta kuuteen kuukaudessa oli selvästi liian optimistinen Tutkimukset sisältävät lisäksi tiettyjä epävarmuustekijöitä. Ensinnäkin vertailu tehdään yleensä käyttämällä yhtä keskimääräistä yksikkökustannusta kaikkiin eri sopimussuhteisen henkilöstön ryhmiin, vaikka käytännössä ryhmät vaihtelevat palkkaluokittain ja sen vuoksi myös niiden kustannukset 23. Keskiarvo perustuu komission henkilöstön kokoonpanoon, joka osoittaa, että virastoihin palkataan enemmän alempiin palkkaluokkiin kuuluvaa henkilöstöä kuin (erikoistunutta) henkilöstöä. Näin ollen toimeenpanovirastoihin palkatun henkilöstön kustannukset arvioidaan liian alhaisiksi. 28. Toiseksi virastojen henkilöstötarpeiden laskemista varten käytettyjen arvioiden ja niistä johtuvia komission henkilöstöresursseihin kohdistuvien vaikutusten (ilmoitettuina säilytettyinä ja uudelleen suunnattuina pysyvinä virkoina ja toisaalta lakkautettuina sopimussuhteisina työpaikkoina) perustaksi ei esitetty luotettavia tietoja työmääristä ja tuottavuudesta (Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirastoa lukuun ottamatta). Sen lisäksi, että tällainen toimintatapa vaarantaa menettelyn oikeellisuutta, se estää myös vaikuttavan jälkiarvioinnin tekemistä todellisten hyötyjen tasolla (kuten kohdassa 37 selvitetään) Aikaa viraston perustamispäätöksestä viraston täysimääräisen toiminnan alkamiseen kului keskimäärin lähes kaksi vuotta. Kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirastossa vaihe kesti 24,5 kuukautta, kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastossa 24 kuukautta, Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirastossa 18 kuukautta ja koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastossa 12 kuukautta. Tutkimuksen toimeenpanoviraston ja Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanoviraston on tarkoitus olla toimintakunnossa vuoden 2009 puoliväliin mennessä, jolloin vaihe on kestänyt 19,5 kuukautta. Ainoastaan koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastossa käytettiin useampia kustannusyksiköitä, joilla otettiin huomioon henkilöstön eri palkkaluokat.

22 Useimmissa tapauksissa kustannusvaikuttavuustutkimusten muuttaminen siten, että niissä otettaisiin huomioon edellä esitetyt puutteet, ei vaikuttaisi päätökseen viraston perustamisen puolesta (henkilöstösäästöjen laajan marginaalin vuoksi). Poikkeuksen muodostaa kuitenkin pienin virasto (kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirasto, nykyisin terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirasto), jossa pelkästään taloudellisten perusteiden huomioon ottaminen olisi voinut herättää epäilyn suosituksesta jatkaa menettelyä. Kustannusvaikuttavuustutkimuksia voidaan kuitenkin arvostella siitä, että niiden avulla ei pystytä saamaan tyydyttävää kokonaiskäsitystä taloudellisista seurauksista ja muista tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen liittyvistä hyödyistä. 30. Käytännössä tilintarkastustuomioistuin ei havainnut yhtäkään sellaista kustannusvaikuttavuustutkimusta, jonka tulokset olisivat puhuneet toimeenpanoviraston perustamista vastaan. Kaikki suositukset eivät kuitenkaan johtaneet viraston perustamiseen 24, koska lopullinen päätös perustui kattavampaan arvioon perusteista viraston perustamisen puolesta ja sitä vastaan. Tästä syystä kustannusvaikuttavuustutkimukset toivat päätöksentekoprosessiin vain vähäistä lisäarvoa eivätkä ne tarjonneet asianmukaista perustaa, jonka pohjalta päätöksentekijät olisivat voineet muodostaa mielipiteensä eri vaihtoehdoista. 24 Näin oli esimerkiksi suunnitteilla olleen Eurostatin toimeenpanoviraston kohdalla.

23 23 Saadut hyödyt Säästöjä pienemmistä henkilöstökuluista, mutta yleinen määrällinen arviointi vaikeaa 31. Tarkasteltuaan taloudellisia etuja komissio olettaa, että säästöjä saavutetaan palkkaamalla virastojen henkilöstöksi 75 prosenttia sopimussuhteista henkilöstöä vakituisten virkamiesten sijaan Vuoden 2009 talousarviossa virastoille oli varattu yhteensä tointa, joista oli hiljattain perustettuja toimia (941 sopimussuhteista henkilöstön jäsentä, 256 väliaikaista henkilöstön jäsentä ja 30 kansallista asiantuntijaa) 26. Todellisuudessa sopimussuhteisen henkilöstön osuus on siis 70 prosenttia. Jos oletetaan, että palkkaero tointa kohden on noin 50 prosenttia, on selvää että merkittävää hyötyä saadaan lähtökohtaisesti siitä, että virastoissa työskentelee huonommin palkattua henkilöstöä kuin komissioon olisi palkattu. Laatikko 2 Budjettipääosasto käyttää lainsäädäntöehdotuksia varten keskimääräistä yksikkökustannusta, joka on arvioitu koko komission osalta seuraavasti: euroa vuodessa vakituinen virkamies / väliaikainen toimihenkilö euroa sopimussuhteinen henkilöstö Ks. alaviite 20. Kyseistä prosenttiosuutta sovelletaan kaikissa virastoissa lukuun ottamatta Euroopan laajuisen liikenneverkon toimeenpanovirastoa, jolle on myönnetty oikeus siihen, että henkilöstöstä 65 prosenttia on sopimussuhteista henkilöstöä ja 35 prosenttia väliaikaista ja komissiosta siirrettyä henkilöstöä. Lähde: Yleinen talousarvio varainhoitovuodelle Jäljellä olevat 112 tointa (määritelmän mukaisesti kokopäiväisen henkilöstön jäsenen työpanos) ovat virastoihin lähetettyjen komission virkamiesten virkoja (niin kutsuttuja jäädytettyjä virkoja): näiden perusteella komission talousarvion hallintomäärärahoja vähennetään vastaavalla määrällä, joten ne eivät vaikuta hyötyihin. Väliaikaisten toimien osalta voidaan olettaa, että kustannukset ovat työnantajasta (komissio tai virastot) riippumatta samat, joten niidenkin vaikutusta hyötyihin voidaan pitää

24 24 Näin ollen sopimussuhteisen henkilöstön palkkaaminen vakituisten virkamiesten sijaan saisi aikaan noin 50 prosentin teoreettisen säästön henkilöä kohti. 33. Tiettyjen epävarmuustekijöiden vuoksi säästöjen tarkkaa määrää on kuitenkin vaikeata arvioida määrällisesti. Ensinnäkin, vaikka komissio olisi palkannut täsmälleen saman määrän henkilöstöä kuin virastot, olettamuksessa kaikki komission vakituiset virkamiehet ei oteta huomioon, että myös sopimussuhteista henkilöstöä olisi saatettu palkata (ainakin jonkin verran). Toiseksi tiedot yhden viraston osalta saatavilla olevista todellisista henkilöstökustannuksista osoittavat, että sopimussuhteisen henkilöstön keskimääräinen kustannus on noin 10 prosenttia suurempi kuin komission yleiseen tarkoitukseen käyttämä kustannus (ks. laatikko 2) 27. Tämä johtuu siitä, että virastojen sopimussuhteinen henkilöstö kuuluu suurimmaksi osaksi korkeisiin palkkaluokkiin, kun taas komission keskimääräinen kustannus vastaa sen koko henkilöstön kokoonpanoa, ja sopimussuhteinen henkilöstö työskentelee pääosin alimmissa palkkaluokissa. Jotta vertailu olisi kattavampi, keskimääräiset henkilöstökustannukset olisi eriteltävä henkilöstön palkkaluokkien mukaan Lisäksi henkilöstösäästöistä on vähennettävä emopääosastojen uusista valvontatehtävistä aiheutuvat lisäkustannukset sekä kunkin viraston horisontaalisiin tehtäviin liittyvät yleiskulut 29. Komission ilmoituksen mukaan neutraalina. Laskelmassa ei oteta huomioon teknisen avun toimistoissa aiemmin työskennelleitä henkilöitä Ks. koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston väliarviointikertomus (kohta 64). Ks. myös kohta 27. Emopääosastossa on henkilöstöä, jonka tehtävänä on nimenomaan valvoa virastoja. Toisaalta kaikilla toimeenpanovirastoilla on johtaja, tietosuojavaltuutettu, sisäinen tarkastaja ja tilinpitäjä.

25 25 tällaisiin valvonta- ja tukitehtäviin osoitetun henkilöstön osuus on noin prosenttia viraston koko henkilöstöstä Toisaalta komission yksiköiden aiemmin suoraan hallinnoimiin ohjelmiin liittyvät säästöt riippuvat siitä, kuinka tehokkaasti virastoille osoitettuja tehtäviä aiemmin hoitava henkilöstö pystytään uudelleensuuntaamaan ja lakkautetaanko sopimussuhteisen henkilöstön toimet vastaavilta ohjelma-aloilta komissiossa Kuuden toimeenpanoviraston perustamisen jälkeen komissio aikoi vapauttaa vastaavista pääosastoista 267 henkilöstön jäsentä (joista 159 oli pysyvässä toimessa ja 108 sopimussuhteista toimihenkilöä). Näistä oli 1. tammikuuta 2009 alkaen tosiasiassa vapautettu 209 (131 pysyvässä toimessa olevaa henkilöä ja 78 sopimussuhteista toimihenkilöä) (ks. taulukko 2). Euroopan tutkimusneuvoston toimeenpanoviraston osalta ei vapauteta suunnitelmien mukaan yhtään henkilöstön jäsentä, sillä virastolle osoitetut tehtävät ovat täysin uusia. Taulukko 2 Vapautetut henkilöstön jäsenet Vuoteen 2012 mennessä vapautettavia henkilöstön jäseniä yhteensä Pysyvässä toimessa olevia henkilöitä Todellisuudessa alkaen vapautettuja henkilöstön jäseniä (1) Pysyvässä toimessa olevia henkilöitä Sopimussuhteisia toimihenkilöitä Sopimussuhteisia toimihenkilöitä EACEA IEEA/EACI PHEA/EAHC TEN-T EA ERCEA REA Yhteensä (1) Lähde: Valmisteluasiakirja Varainhoitovuoden 2010 alustava talousarvioesitys, osa III, KOM(2009) Osuus on pienentynyt virastojen koon lisäännyttyä, minkä vuoksi on voitu saavuttaa mittakaavaetuja. Puiteasetuksen (EY) N:o 58/ artiklan 6 kohdan c alakohta.

26 Näiden suunnitelmien oikeellisuutta ei voida kuitenkaan varmentaa. Luotettavat tiedot puuttuvat siitä, kuinka paljon komissiossa oli osoitettu henkilöstöä ohjelmien hoitamiseen ennen kuin tehtävät siirrettiin virastoille tai miten työtehtävät oli jaettu toimintapolitiikkaan liittyvien tehtävien (jotka jäävät komissiolle) ja toteuttamistehtävien kesken. Komissiolla ei ole myöskään kyseisiä lukuja henkilöstöstä, jotka hoitavat nykyisin samankaltaisia tehtäviä sen pääosastoissa. 38. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että avoimuus on lisääntynyt sen jälkeen, kun virastojen toimintatalousarvio on alettu esittää erillisesti yhteisöjen yleisessä talousarviossa. Näin saadaan relevanttia tietoa ohjelmien hoitamiseen tarvittavista resursseista (ja niihin liittyvistä kustannuksista) eikä niitä ole välttämättä saatavilla, jos komissio itse hoitaa näitä ohjelmia. 39. Siitä huolimatta, että edellä mainitut epävarmuustekijät otetaan huomioon, säästöt ovat edelleenkin merkittävät. Parempi palveluiden toimittaminen 40. Parempi palveluiden toimittaminen on yksi niistä eduista, joita oletetaan rajattujen ja selkeästi määriteltyjen tehtävien keskittämiseltä yhteen virastoon (erikoistumistekijä). 41. Tilintarkastustuomioistuin arvioi ohjelman toteuttamiseen liittyviä hallinnoinnin näkökohtia ja käytti määrällisiä indikaattoreita vertaillakseen virastojen ja komission suorituksia ennen hallinnoinnin ulkoistamista. Tätä varten arvioitiin ehdotuksia ja sopimusten tekoa, valvottiin sopimuspuolen suorituksia ja maksumenettelyitä. Myös muita, laadullisia seikkoja arvioitiin. 42. Tarkastus osoitti, että toimeenpanovirastojen suoritukset olivat yleensä paremmat kuin tehtäviä aiemmin hoitavien emopääosastojen suoritukset. Osoituksena tästä (ks. laatikko 3): a) sopimusaika oli lyhyempi (ehdotusten arviointi ja niistä neuvottelu)

27 27 b) hankkeiden teknisten ja rahoituskertomusten hyväksymismenettely oli nopeampi c) maksuajat olivat lyhyemmät (maksupyynnöstä maksun suorittamiseen). Laatikko 3 Esimerkiksi kansanterveysalan ohjelman sopimuksentekoaika lyheni 345 päivästä 219:ään kun tehtävän hoitaminen siirrettiin emopääosastolta virastolle; vastaavasti maksuaika lyheni 503 päivästä 91:een; teknisten ja rahoituskertomusten hyväksymisaika lyheni 90 päivästä 42:een. 43. Lisäksi virastot yksinkertaistivat hallinnollisia menettelyitä, mikä kevensi hakijoiden ja hankkeen edistäjien hallinnollista työmäärää (ks. laatikko 4). Laatikko 4 Esimerkiksi koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirasto yksinkertaisti ehdotuspyyntöjä ja hakulomakkeita, siirtyi sähköistettyyn hakemusten jättämiskäytäntöön, selkeytti valintaperusteita, vähensi sopimuksen liitteiden määrää, lisäsi kiinteämääräisten ja kertaluontoisten maksujen käyttöä ja yksinkertaisti raportointivelvoitteita. 44. Tarkastuksessa havaittiin myös, että virastot paransivat viestintää mahdollisten hakijoiden kanssa ja varmistivat, että tulokset levitetään laajemmalti yleisön käyttöön. Tällä tavoin lisättiin EU:n toimien näkyvyyttä. Virastot järjestävät erilaisia tapahtumia (tiedotuspäiviä, tiedotustilaisuuksia, seminaareja) joko suoraan tai niin kutsuttujen kansallisten yhteyskeskusten kautta. Tarkoituksena on tiedottaa mahdollisille edunsaajille uusista ohjelmista ja avustaa niitä menettelyiden eri vaiheissa ja tiedottaa aiemmista ohjelmista (ks. laatikko 5). Laatikko 5 Kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanoviraston kaikkiin toimiin liittyy tiedotussuunnitelma, jossa määritellään kunkin ohjelman osalta, mitä toimia on

28 28 suunniteltu millekin vuoden tiettylle jaksolle. Jokaiselle ohjelmalle on laadittu verkkosivusto, logo, esitteitä ja sähköisiä tiedotteita. Aiemmin julkaistussa kertomuksessa [erityiskertomus nro 7/2008 älykkäästä energiahuollosta ( )] tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällaisilla aloitteilla oli myönteinen vaikutus hakijoiden tyytyväisyyteen. 45. Lisää esimerkkejä on annettu liitteessä III. 46. Olemassa olevien virastojen toimikauden jatkamisen yhteydessä saavutettiin synergiaetuja, kun käytettiin samankaltaisia ohjelmia varten aiemmin luotuja välineitä. Kyseessä olivat erityisesti ehdotuspyyntöjen lähettämisessä ja mahdollisille hakijoille tiedottamisessa, asiantuntijoiden löytämis- ja hallinnointimenettelyissä sekä sopimusten hallinnoinnissa käytetyt viestintävälineet. Palvelukseenotossa saavutetut tehokkuusedut vähäisiä 47. Toimeenpanovirastoilla oli niin ikään tarkoitus saavuttaa tehokkuusetuja, kun henkilöstön palkkaamisesta tulee joustavampaa ja virastot pystyvät houkuttelemaan palvelukseensa hyvin pätevää henkilöstöä ja tarjoamaan pysyvämpiä sopimuksia. 48. Ensin mainitun seikan osalta virastojen erityistarpeet on helpompi täyttää kun tehtäviin palkataan sopimussuhteista henkilöstöä. Sopivan henkilöstön valinta osoittautui kuitenkin vaikeammaksi kuin komissio osasi odottaa. Keskeisin syy virastojen toiminnan hitaalle käynnistymiselle onkin henkilöstön palkkaamiseen liittyvät ongelmat (ks. kohta 26). 49. Johtajien nimittäminen osoittautui työlääksi tehtäväksi ja sopivan ehdokkaan löytäminen kesti keskimäärin kahdeksan kuukautta 32. Tilinpitäjän toimea koskevaa sääntöä, jonka mukaan tilinpitäjän on oltava kyseisen toimeen 32 Tämä oli keskeinen välietappi, sillä johtaja vastaa muun henkilöstön palkkaamisesta.

29 29 siirretty komission virkamies, oli muutettava 33, koska kilpailukyvyn ja innovoinnin toimeenpanovirastoon ja kansanterveysalan toimintaohjelman toimeenpanovirastoon ei löydetty sopivia ehdokkaita. 50. Sellaisen henkilöstön, jolla on erityistä asiantuntemusta, palkkaaminen osoittautui oletettua aikaavievemmäksi tehtäväksi. Virastot käyttävät samaa hakijoiden luetteloa, jota komissio käyttää. Lisäksi hallinnon pääosaston (ja emopääosaston) on hyväksyttävä henkilöstötaulukot. Virastojen väliaikaisiin toimiin palkataan henkilöstöä alempiin palkkaluokkiin ja sopimusuhteisella henkilöstöllä on suuremmat työkokemusvaatimukset kuin komission samankaltaisiin tehtäviin palkattavalla sopimussuhteisella henkilöstöllä. Tämä heikentää työpaikkojen houkuttelevuutta siitä huolimatta, että sopimuksia voidaan uusia. Komission sopimussuhteisen henkilöstön sopimukset voivat nimittäin kestää enintään kolme vuotta. 51. Virastot voivat palkata myös vuokrahenkilöstöä. Koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanovirastossa käytetään paljon tällaista henkilöstöä, vuosittain keskimäärin 55 yksikköä. Tällainen ratkaisu lisää joustoa kiireisinä ajanjaksoina, mutta vuokrahenkilöstön suuri määrä aiheuttaa vakavampia palvelukseenotto-ongelmia ja on ristiriidassa sen kanssa, että henkilöstön odotetaan olevan kokenutta ja pysyvää. Komission toteuttama virastojen valvonta Painopiste talousarvion toteuttamisessa 52. Kuten aiemmin mainittiin (kohta 13), komission tehtävänä on valvoa toimeenpanovirastojen toimia 34. Valvonnan yhteydessä olisi määriteltävä 33 Komission asetuksen (EY) N:o 1653/2004, annettu 21. syyskuuta 2004 toimeenpanovirastojen varainhoitoa koskevasta malliasetuksesta (EUVL L 297, , s. 6), jota on muutettu komission asetuksella (EY) N:o 1821/2005 (EUVL L 293, , s. 10), 30 artiklan mukaan tilinpitäjä voidaan nykyisin palkata yksityisiltä työmarkkinoilta.

30 30 selkeät painopistealueet ja komission hyväksymissä vuosittaisissa työohjelmissa vahvistettuihin tuloksiin suuntautuvat päämäärät ja arvioitava vuotuisissa toimintakertomuksissa viraston toteuttamat toimet Tilintarkastustuomioistuin arvioi, miten virastojen vuosittaisia työohjelmia oli hyödynnetty tavoitteenasettelussa, kuinka asianmukaisia olivat vuosille asetetut suoritusindikaattorit ja millainen oli raportoinnin laatu vuosina 2006 ja Vuosittaisen työohjelman laatimisaikataulun vuoksi komissio ei voi hyödyntää niitä määritellessään virastojen painopistealueita ja tavoitteita. Toimeenpanovirastojen puiteasetuksen mukaan virastojen vuosittaiset työohjelmat on hyväksyttävä viimeistään kunkin vuoden alussa 36, kun taas varainhoitoasetuksen mukaisesti virastoille siirrettyjen yhteisön ohjelmien vuosittaiset työohjelmat on hyväksyttävä vasta vuoden ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä. Tämä aikataulu ei sovellu yhdenmukaisuuden varmistamiseen. Itse asiassa komissio hyväksyi vuosittaiset työohjelmat terveys- ja kuluttaja-asioiden toimeenpanovirastoa lukuun ottamatta myöhässä, vuoden puolivälissä (kilpailukyvyn ja innovoinnin Toimeenpanovirastoihin sovellettavan puiteasetuksen 20 artikla. Yleisemmin Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002) 54 artiklan 1 kohta, Kolmansille osapuolille siirretyt toteuttamistehtävät on määriteltävä tarkasti ja niiden käyttöä on kokonaisuudessaan valvottava. Toimeenpanovirastoihin sovellettavan puiteasetuksen 9 artiklan 2 kohdassa säädetään, että vuosittaisessa työohjelmassa on esitettävä yksityiskohtaiset tavoitteet ja tulosmittarit. Tilintarkastustuomioistuin oli tuonut esiin jo toimeenpanovirastoja koskevassa lausunnossaan nro 8/2001 (EYVL C 345, , s. 1), että työohjelmaa hyväksyttäessä vuoden alussa on asetettava selvät tavoitteet virastolle sekä suoritusindikaattorit, joiden perusteella voidaan arvioida, kuinka virasto toteuttaa tehtävänsä. Tilintarkastustuomioistuin on niin ikään todennut, että kertomuksiin olisi myös sisällyttävä riittävästi tietoja ja selvityksiä, joiden perusteella voidaan arvioida, kuinka hyvin asianomaisen viraston tavoitteet on saavutettu ja kuinka tehokkaasti virastoa on hallinnoitu. Toimeenpanovirastojen puiteasetuksen 9 artiklan 2 kohta.

31 31 toimeenpanoviraston osalta vuonna 2008), vuoden lopussa (koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston osalta vuosina 2007 ja 2008), tai se jätti ne kokonaan hyväksymättä (koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston osalta vuonna 2006). 55. Vuosittaisessa työohjelmassa toimeenpanovirastoille on yleensä vahvistettu tehtäviä, joilta puuttuvat tulossuuntautuneet tavoitteet ja niihin liittyvät päämäärät. 56. Virastojen vuosittaisissa työohjelmissa on annettu liian paljon indikaattoreita (vuonna 2008 niitä oli , ks. kaavio 1), vaikka hyvät kansalliset käytännöt suosittelevat ainoastaan muutamien keskeisten indikaattoreiden käyttämistä. 57. Käytetyt indikaattorit liittyvät useimmiten hallinnoitujen ohjelmien tulosten sijaan hallinnointitoimiin (tehtäviin ja työpanokseen). Ainoastaan harvoilla indikaattoreilla mitataan suoritusten toimittamista tavoitteisiin nähden (vaikuttavuus) eikä yhdelläkään indikaattorilla mitata käytettyjen resurssien ja saavutettujen tulosten välistä suhdetta (tehokkuus).

32 32 Kaavio 1 Vuosittaisiin työohjelmiin sisältyvien indikaattoreiden määrä ja luonne EACEA EACI PHEA TEN-T EA Tehtävät Työpanos Vaikuttavuus Tehokkuus Autres 58. Raportoinnissa keskitytään yleensä talousarviotietojen esittämiseen (esimerkiksi maksusitoumusmäärärahojen käyttö ja maksujen viivästyminen). Vuotuiset toimintakertomukset eivät ole aina yhdenmukaisia vuosittaisten työohjelmien indikaattoreiden kanssa eikä niissä verrata järjestelmällisesti

33 33 työohjelmien kaikkia tavoitteita eikä puututa monivuotiseen edistykseen taikka tulevaisuutta varten toteutettaviin korjaaviin toimiin. 59. Edellä kohdissa kuvailtujen puutteiden vuoksi komissio ei valvo virastojen toimia täysin vaikuttavasti. Toiminnan tasolla komission ja virastojen henkilöstöt pitävät keskenään säännöllisesti epävirallista yhteyttä (jota helpottaa näiden elinten maantieteellinen läheisyys). Jos tämä on tapa, jolla varmistetaan, että päivittäisistä hallinnointiin liittyvistä asioista tiedotetaan, se ei korvaa selkeisiin suorituksen mittaamisen välineisiin ja kertomuksiin perustuvia ja rakenteeltaan asianmukaisia suhteita. 60. Valvonta on tärkeätä myös pitkällä aikavälillä komission strategisten tehtävien (sen ydinosaamisalueen ) kannalta, jotka edellyttävät hankkeen toteuttamisen tuntemusta alusta asti (etenkin sellaisilla toimintapolitiikan aloilla, joiden uusien aloitteiden kehittäminen pohjautuu pitkälti näyttöön perustuviin hanketuloksiin). PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET 61. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus osoitti, että aloite vuodesta 2003 alkaen luotujen toimeenpanovirastojen perustamisesta johtui pääasiassa tarpeesta puuttua komission henkilöstöpulaan. 62. Komissio hyödynsi käytännöllisellä tavalla mahdollisuutta perustaa toimeenpanovirastoja, jotka tarjosivat ratkaisun ongelmiin sitä mukaa kuin niitä syntyi. Toisaalta komission omissa ohjeissa kehotetaan perustamaan virastoja järjestelmällisemmällä tavalla. Virastojen perustaminen ei ole myöskään paras mahdollinen keino, jos on tarpeen löytää ratkaisu henkilöstöpulaan tai muihin ulkoisiin haittatekijöihin. 63. Toimeenpanovirastojen perustamispäätöksiin liittyvissä kustannusvaikuttavuustutkimuksissa annettiin paljon painoarvoa kustannusten vertailulle ja muut relevantit hyödyt jätettiin vähemmälle huomiolle. Tutkimusten perustaksi ei esitetty luotettavia tietoja työmäärästä ja tuottavuudesta. Lisäksi