Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus

Transkriptio

1 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 1 (47) Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus Sisällysluettelo Johdanto... 2 OSA I HYVÄ JOHTAMINEN JA KONSERNIOHJAUS Hyvän kuntajohtamisen vastuullisuus Johtamisen tuloksellisuus Johtamisen avoimuus ja tiedonsaantioikeus Johtamisen laatu ja toiminnan puolueettomuus Johtamisen eettisyys Valtuuston ja hallituksen tehtävät ja vastuut Valtuuston vastuu toiminnasta ja taloudesta Kunnanhallitus ja konsernijohto johtavat kunnan toimintaa Kuntastrategia ja kunnan toiminnan tuloksellisuus Omistajapoliittiset linjaukset ja tavoitteet Omistajaohjauksen periaatteet ja toimenpiteet Konserniohjeet Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteet sekä järjestäminen Hallinnon ja talouden tarkastus Tarkastuslautakunnan arviointitoiminta Tilintarkastus OSA II KUNNAN OMISTAMIEN OSAKEYHTIÖIDEN JOHTAMINEN JA HALLINTA Yhtiöiden toimintaa ohjaavista osakeyhtiölain periaatteista Yhtiökokous Hallitus Hallituksen tehtävät Hallituksen puheenjohtajan tehtävät Hallituksen kokoonpano Hallituksen työskentely Hallitustyöskentelyn dokumentointi ja päätöksenteko Hallituksen jäsenten riippumattomuus Toimitusjohtaja ja muu operatiivinen johto Kannustaminen ja palkitseminen Sisäinen valvonta ja riskienhallinta Tiedottaminen ja vaitiolovelvollisuus Osa III SÄÄTIÖ Osa IV KUNTAYHTYMÄT JA OMISTAJAOHJAUS... 46

2 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 2 (47) Johdanto Kuntajohtaminen on kunnan perustehtävän haltuun ottamista ja vastuun kantamista kunnan asukkaiden hyvinvoinnista, paikallisesta elinvoimasta sekä kestävästä kehityksestä nyt ja tulevaisuudessa. Johtamisella ohjataan kunnan ja sen henkilöstöorganisaation toiminta ja sitoutetaan henkilöstö edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Hyvä johtaminen edistää avoimuutta ja luottamusta sekä luo edellytykset eri toimijoiden väliselle vuorovaikutukselle ja asukkaiden osallistumisen mahdollisuuksille. Kuntajohtaminen muodostuu johtamisen eri näkökulmista ja tasoista. Johtamistehtävät jakaantuvat luottamushenkilöille ja ammattijohtajille, ja niiden välinen yhteistyö on erityisen tärkeää. Kuntajohtamisen toimivuuden kannalta olennaista on, että johtamisen ja hallinnan rakenteet sekä toimintatavat on määritelty ja niihin on sitouduttu. Johtamismallejaan ja -käytäntöjään kunnat kehittävät omista lähtökohdistaan ja tarpeistaan. Kuntien muodostaessa yhä monipolvisempia kuntakonserneja, korostuu johtamisessa kokonaisuuden ymmärtäminen ja hallinta sekä aktiivisen omistajuuden avulla tavoiteltavat tulokset. Kuntakonserni muodostuu kunnasta ja sen määräysvallassa olevista yhteisöistä. Yhteisö, jossa kunnalla on kirjanpitolaissa tarkoitettu määräysvalta, on kunnan tytäryhteisö. Konsernirakenteen tarkoituksenmukaisuutta arvioidaan jatkuvasti toiminnan tuloksellisuuden sekä aktiivisen omistajaohjauksen näkökulmasta. Keskeisiä toimijoita ovat valtuusto, kunnanhallitus, pormestari tai kunnanjohtaja sekä muut johtavat viranhaltijat, sisäinen tarkastus ja tarkastuslautakunta. Toimintaympäristön muuttuessa nopeasti kunnalta ja kuntakonsernilta vaaditaan nopeaa reagointi- ja uusiutumiskykyä ja onnistunutta johtamista. Se tarkoittaa johtamisen, toimintatapojen, -prosessien ja rakenteiden jatkuvaa tarkastelua, toiminnan kokonaistuloksellisuutta sekä riskienhallintaa. Kiristyvä taloudellinen tilanne luo kuntajohtamiselle vielä erityisen paineen. Kunnan toiminnan kokonaistuloksellisuudesta ja siihen liittyvästä tavoitteiden asettamisesta sekä tuloksellisuuden arvioinnista Kuntaliitto julkaisee toimialoittaiset suositukset. Kuntalain (xxx/2015) säännökset terävöittävät kunnan toiminnan strategista johtamista, omistajaohjausta sekä riskienhallinnan ja arvioinnin merkitystä. Tässä suosituksessa pureudutaan kuntakonsernin erityispiirteisiin hyvän johtamisen, hallinnan ja riskien hallinnan näkökulmasta. Kuntien yhteistoiminnan osalta suosituksia laajennetaan, kun seuraavalla hallituskaudella palvelurakenteiden uudistukset etenevät. Hyvän johtamisen ja hallinnan suositus antaa esimerkkejä siitä, miten kuntakonsernia ja kunnan toimintaa johdetaan hallitusti, kokonaisuutena ja kuntastrategian tavoitteiden mukaisesti. Sen noudattamisella edistetään verovarojen käytön vaikuttavuutta ja asianmukaisuutta ja siten vahvistetaan luottamusta niin viranomais- kuin luottamushenkilötoimintaan kuntakonsernissa. Kuvio 1. Johtaminen ja hallinta kuntaorganisaatiossa.

3 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 3 (47) Suosituksen soveltamisalana on kunnan toiminnan sekä erityisesti kunnan omistamien yhtiöiden ja kuntien yhteistoiminnan ohjaus. Suositus ei kuitenkaan sisällä kuntayhtymien ja erityisesti sosiaali- ja terveysalueiden omistajaohjausta, koska sitä koskevan lain valmistelu on ollut kesken tätä suositusta kirjoitettaessa. Kuntayhtymien omistajaohjauksesta Kuntaliitto julkaisee myöhemmin erillisen suosituksen. Kunnan toiminta käsittää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi kunnan osallistumisen kuntien yhteistoimintaan sekä kunnan muun omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan. Kunnan toiminta käsitteeseen sisältyy juridisen kuntakonsernin lisäksi ne yhteisöt, joissa kunta on mukana vähemmistöosuudella sekä erilaiset yhteistoimintaorganisaatiot, joissa kunnalla ei ole yksinään määräävää asemaa. Kunnan toiminta sisältää lisäksi sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan, jolla tarkoitetaan muun muassa perus- tai yhteistoimintasopimukseen tai yhtiöjärjestykseen sekä kunnan edustukseen päätöksentekoelimissä. Suositus on laadittu ohjeeksi ja tueksi kuntien omille konserni- ja omistajaohjauksen sekä riskienhallinnan toimintaohjeille. Suositus täydentää kunnan hallintosäännön määräyksiä ja konserniohjeita sekä valtuuston hyväksymiä omistajapoliittisia linjauksia ja omistajaohjauksen periaatteita. Sitä ei ole tarkoituksenmukaista suoraan sellaisenaan kopioida, vaan on suositeltavaa laatia sitä hyödyntäen oman kunnan toiminnan ohjaukseen soveltuva toimintamalli. Kunnassa voidaan poiketa yksittäisistä suosituksista, mutta tämän asiakirjan suositukset perustuvat vahvasti lainsäädäntöön. Suosituksista ei voi poiketa siltä osin, kuin ne kuvaavat lakiin sisältyvää velvoitetta. Kuvio 2. Kunnan toiminnan omistajaohjaus. (Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 268/2014 vp.)

4 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 4 (47) OSA I HYVÄ JOHTAMINEN JA KONSERNIOHJAUS 1 Hyvän kuntajohtamisen vastuullisuus 1.1 Johtamisen tuloksellisuus Kuntien johtavilla luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on ensisijainen vastuu kunnan tavoitteiden toteuttamisesta taloudellisesti, tehokkaasti ja vaikuttavasti noudattaen valtuuston päätöksiä ja lainsäädännön velvoitteita. Tuloksellinen johtaminen perustuu järkevään päätöksentekoon ja huolelliseen harkintaan. Tämä edellyttää toiminnan jatkuvaa arviointia ja tosiasiaseikkojen selvittämistä. Tuloksellisen toiminnan edellytyksenä on järkevä resurssien kohdentaminen sekä taloudelliset, laadukkaat ja vaikuttavat toiminnot ja organisaatiorakenteet. Tuloksellinen johtaminen edellyttää, että kuntakonsernin rakennetta arvioidaan koko ajan suhteessa kunnan tehtäviin ja rooliin ja että tarvittaessa rakennetta kehitetään ja muutetaan toimivammaksi. Kuntien on myös huolellisesti harkittava milloin ja miksi kunta harjoittaa yhtiömuotoista toimintaa ja erityisesti kilpailutilanteessa markkinoilla sekä mitä tuloksia yhtiömuotoisella toiminnalla tavoitellaan. Lähtökohtaisesti kaikki kuntajohtaminen tavoittelee yleistä kuntalaisten edun mukaista toimintaa. Kuntien johtavat luottamushenkilöt vastaavat kuntalaisille siitä, että oikeita asioita tehdään oikein. Kuntalain 69 :ssä on määritelty luottamushenkilöiden velvollisuus edistää kunnan ja sen asukkaiden parasta sekä toimia luottamustehtävässään arvokkaasti tehtävän edellyttämällä tavalla. Tulevaisuudessa johtavilta luottamushenkilöiltä edellytetään yhteistä vastuunkantoa, pitkäjänteistä päätöksentekoa sekä kunnan kokonaisedun arviointikykyä. Jokaisella on vastuu siitä, että yhdessä kyetään tekemään viisaita päätöksiä.

5 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 5 (47) Johtavilla luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on seuranta ja valvontavastuu asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta sekä toiminnan asianmukaisuudesta ja tuloksellisuudesta. Seurannalla pyritään toiminnan tuloksellisuuden ylläpitämiseen, edistämiseen ja parantamiseen, toiminnan jatkuvuuden turvaamiseen, kirjanpidon ja muiden informaatiojärjestelmien luotettavuuden varmistamiseen, erehdysten, virheiden ja väärinkäytösten ennaltaehkäisyyn sekä varojen huolellisen ja taloudellisen hoidon turvaamiseen. Luottamushenkilöt arvioivat saamansa raportointitiedon perusteella tehtyjen päätösten sekä suunnitelmien toimeenpanoa ja tuloksia. Raportointivelvoitteen asettamisen myötä luottamushenkilöt valvovat, miten tuloksellisesti päätökset ja suunnitelmat toteutetaan. Johtavien viranhaltijoiden ja esimiesten tehtävänä on ohjata henkilöstöä ja vastata toimintojen ja prosessien laadusta ja sujuvuudesta sekä kustannustehokkuudesta asetettuihin tavoitteisiin ja myönnettyihin määrärahoihin perustuen. Kuntalakiehdotuksen mukaan tilivelvollisia ovat kaikkien toimielinten jäsenet ja toimielimen tehtäväalueen johtavat viranhaltijat (Kuntalaki 125 ). Tilivelvolliseen voidaan kohdistaa muistutus ja häneltä evätä vastuuvapaus, ei pelkästään hänen itsensä, vaan myös hänen alaisensa tekemisestä tai tekemättä jättämisestä. Tilivelvollisuuden puuttuminen ei vapauta esimiesasemassa olevaa viran- tai toimenhaltijaa alaistensa toiminnan valvontavastuusta. Valvontavastuu perustuu esimiesasemaan ja toimivaltaan. Tilivelvollisuus kattaa johtamis-, ohjaus- ja valvontavastuun lisäksi tulosvastuun ja oikeudellisen vastuunalaisuuden. Se pitää sisällään velvollisuuden ohjeistaa ja järjestää riskienhallinta ja valvonta toimintoihin ja prosesseihin sekä niiden toimivuuden seurannan. Tulosvastuulla tarkoitetaan toiminnan tuloksellista järjestämistä, jolloin toiminta on tarpeiden ja tavoitteiden mukaista, vaikuttavaa ja taloudellisesti järjestettyä. Oikeudellisella vastuunalaisuudella tarkoitetaan voimassa olevan lainsäädännön ja hyvän hallintotavan noudattamista kaikessa toiminnassa ja päätöksenteossa. Kunnat viranhaltijat ja luottamushenkilöt toimivat virkavastuulla ja vastaavat toimiensa lainmukaisuudesta. Viranhaltijoita ja luottamushenkiöitä koskevat rikoslain säännökset (39/1889) virkarikoksista, joita ovat muun muassa lahjuksen ottaminen, virkasalaisuuden rikkominen, asiakirjan luvaton paljastaminen, virka-aseman väärinkäyttäminen ja virkavelvollisuuden rikkominen. Luottamushenkilöillä ja viranhaltijoilla on myös vahingonkorvauslain mukainen (412/1974) taloudellinen vastuu (vahingonkorvausvastuu) virheellisen menettelyn kunnalle tai ulkopuoliselle aiheuttamastaan vahingosta. Myös kuntien omistamien yhtiöiden hallitusten jäsenten ja puheenjohtajan kannalta on tärkeää huomioida yhtiön tarkoitukseen, päätöksentekoon, huolellisuusvelvoitteeseen ja vahingonkorvausvastuuseen liittyvät säännökset (Osakeyhtiölaki 624/2006). Hallituksen jäsen voi joutua aiheuttamansa vahingon seurauksena korvausvastuuseen. Hallituksen puheenjohtajalla on lisäksi korostunut vastuu valvontavelvollisuuden, asioiden valmistelun ja päätöksentekomenettelyn osalta. Yhtiöiden hallitukset vastaavat strategian luomisesta, yhtiön kehittämisestä ja menestymisestä, omistajien intressien huomioon ottamisesta, toiminnan ja talouden tavoitteiden saavuttamisesta. 1.2 Johtamisen avoimuus ja tiedonsaantioikeus Kuntajohtamisessa keskeistä on avoimuus ja laaja tiedottaminen. Hallinnon julkisuusperiaate eli viranomaisten asiakirjojen julkisuus ja tietojensaantioikeus ovat kansalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen tärkeimpiä takeita. Viestintä osana johtamista korostuu. Johtamiselta edellytetään lisääntyvää avoimuutta, uudenlaisten toimintatapojen käyttöönottamista ja kuntalaislähtöisyyden vahvistamista.

6 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 6 (47) Kuntalain 29 :n mukaan kunnan on huolehdittava tiedottamisesta asukkaille, palvelujen käyttäjille, järjestöille ja muille yhteisöille. Kunnan tulee antaa riittävästi tietoja kunnan järjestämistä palveluista, taloudesta, valmistelussa olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä päätöksistä ja päätösten vaikutuksista sekä mahdollisuuksista osallistua ja vaikuttaa valmisteluun. Lisäksi kunnan on huolehdittava, että yleisessä tietoverkossa annetaan tietoja toimielinten kokousten esityslistoista ja asioiden valmistelusta, ellei kyse ole salassa pidettävistä tiedoista. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säännellään myös viranomaisen tiedonantovelvollisuudesta keskeneräisissä asioissa sekä velvollisuudesta tuottaa ja jakaa tietoa sekä tiedottaa toiminnastaan ja palveluistaan. Kuntalain mukainen tiedottamisvelvollisuus koskee kunnan ja kuntakonsernin toiminnan lisäksi yhteistoimintaan ja muunlaisen omistukseen, sopimukseen ja rahoittamiseen perustuvan toiminnan. Kuntalain 47 :n mukaan valtuuston on ohjattava konserniohjeissa tytäryhteisöjen toimintaa siten, että kunnan viestinnälle asetetut tavoitteet toteutuisivat mahdollisimman hyvin. Kuntalain 108 :n mukaan kunnan ilmoitukset on julkaistava yleisessä tietoverkossa. Poikkeuksena ovat salassa pidettävät tiedot. Lisäksi kuntalain 109 :n mukaan kunnan on julkaistava yleisessä tietoverkossa keskeiset kunnan järjestämiä palveluja sekä kunnan taloutta, johtamista, toimintaa, kuntien yhteistyötä ja kuntakonsernia koskevat tiedot. Lisäksi yleisessä tietoverkossa on oltava ainakin kuntastrategia, hallintosääntö, talousarvio- ja suunnitelma, tilinpäätös, tarkastuslautakunnan arviointikertomus, tilintarkastuskertomus, kuntien yhteistoimintaa koskevat sopimukset, konserniohje, sidonnaisuusilmoitukset, luottamushenkilöiden palkkiot ja palveluista perittävät maksut. Uusi kuntalaki painottaa kaksisuuntaista vuorovaikutusta ja valmistelusta viestimistä. Aktiivinen, monikanavainen, riittävä, oikea-aikainen ja ymmärrettävä viestintä luo edellytykset osallistumiselle ja vaikuttamiselle. Lisäksi hyvä tiedonhallintatapa lisää yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuuksia osallistua julkiseen keskusteluun ja vaikuttaa yhteisten asioiden hoitoon. Kunnat huolehtivat hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta, tietojen oikeellisuudesta ja laadusta. Luottamushenkilöllä on muita kuntalaisia laajempi tiedonsaantioikeus. Kuntalain 83 :n mukaan luottamushenkilöllä on oikeus saada tietoja kunnan hallussa olevista viranomaisen asiakirjoista. Tietojensaantioikeus ei koske salassa pidettäviä tietoja. Luottamushenkilöllä on kuitenkin oikeus saada tietoja jotka eivät vielä ole julkisia. Tiedonsaantioikeus koskee sellaisia tietoja, joita luottamushenkilön tehtävien hoitaminen toimielimen jäsenenä edellyttää. Valtuutetun ja hallituksen jäsenen tiedonsaantioikeus on laajempi, sillä heidän toimet koskevat koko kunnan toimintaa. Muiden luottamushenkilöiden tiedonsaanti on rajoitetumpaa, sillä toimet koskevat rajattua tehtäväkokonaisuutta. Kuntalain 83 :n mukaan tiedonsaantioikeudesta tytäryhtiöiden toiminnasta valtuusto antaa tarkemmat määräykset konserniohjeissa. 1.3 Johtamisen laatu ja toiminnan puolueettomuus Hyvän hallinnon oikeudelliset periaatteet Kuntajohtamisessa hyvään hallintotapaan kuuluu julkiselle sektorille kohdistetut toimintaperiaatteet. Nämä useat periaatteet ohjaavat sitä, miten kunnan luottamushenkilöt ja ammattijohtajat voivat toimia asioiden valmistelussa, päätöksenteossa, toimeenpanossa ja

7 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 7 (47) toimintojen valvonnassa. Periaatteet takaavat hyvän kuntajohtamisen puolueettomuuden, toimivallan ja valvonnan vastuiden tarkoituksenmukaisuuden, sekä menettelyiden ja prosessien tuloksellisuuden. Kunnan johtamisessa on otettava huomioon hallinto-oikeudelliset yleiset periaatteet. Hallintolaissa (434/2003) säädettyjen oikeusperiaatteiden tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä kansalaisten oikeusturvaa hallintoasioissa. Periaatteiden tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Periaatteita on noudatettava kaikessa kunnan johtamisessa, ei vain hallintoasian käsittelyssä ja päätöksenteossa tai päätösharkinnassa. Hallintolain 6 :n mukaan kunnan johdon on kohdeltava kuntalaisia tasapuolisesti, johdonmukaisesti ja syrjimättömästi. Toimivaltaa saa käyttää yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin, eikä johtavilla luottamushenkilöillä tai kuntajohtajilla saa olla toiminnassaan vääriä vaikuttimia eikä harkintavaltaa saa käyttää väärin. Johtamisessa on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti. Toimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Kuntalaisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Hallintolain 7 edellyttää, että kunnassa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Kuntalaisille on tarpeen mukaan annettava hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Hallintolain 9 velvoittaa viranomaisia käyttämään asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä. Vaatimus on kova ja velvoittaa jokaisen viranomaisen arvioimaan kielenkäyttöään. Selkeän ja ymmärrettävän kielenkäytön vaatimus on luonteeltaan kuitenkin enemmän periaatteellinen ja asenteita muokkaava kuin tiukan oikeudellinen. Myös kuntalain 29 :n mukaan viestinnässä on käytettävä selkeää ja ymmärrettävää kieltä sekä otettava huomioon kunnan eri asukasryhmien tarpeet. Esteellisyys- ja sidonnaisuussäännökset Kuntajohtamisessa vaatimukset asioiden puolueettomasta ja objektiivisesta käsittelystä korostuvat. Päätöksenteon läpinäkyvyyttä ja puolueettomuutta säännellään erityisesti hallintolain (434/2003) esteellisyyssäännöksillä ja kuntalain (X/2015) sidonnaisuuksien ilmoittamissäännöksillä. Esteellisyydellä eli jääviydellä tarkoitetaan henkilön sellaista suhdetta asiaan tai asianosaisiin, että se vaarantaa puolueettomuuden yksittäisen asian käsittelyssä. Viranhaltija ja luottamushenkilö on itse vastuussa siitä, että hän arvioi puolueettomuuttaan ja ilmoittaa esteellisyydestään. Jos esteellinen henkilö ottaa osaa asian käsittelyyn, päätös syntyy virheellisessä järjestyksessä ja se voidaan saada kumotuksi kunnallisvalituksella. Epävarmassa tapauksessa henkilön on hyvä jättäytyä pois asian käsittelystä. Valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka läheistään (kuntalaki 97 ). Tämä on poikkeus yleisiin esteellisyyssäännöksiin. Hallintolain 28 :n mukaan henkilö on henkilö on esteellinen asiassa, jos asia koskee häntä tai hänen läheisensä oikeutta, etua tai velvollisuutta. Hän on myös esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä avustaa tai edustaa sellaista tahoa, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Hänen puolueettomuutensa kärsii, jos hänelle tai hänen läheiselleen on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa tai jos hän on palvelussuhteessa tai toimeksiantosuhteessa sellaiseen tahoon, jolle asian ratkaisusta on odo-

8 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 8 (47) tettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Henkilön luottamus voi vaarantua myös muusta erityisestä syystä. Kuntalain 97 :n mukaan kuntakonserniin kuuluvan yhteisön hallituksen jäsen on esteellinen käsittelemään yhteisöä tai säätiötä koskevaa asiaa kunnan toimielimessä. Henkilö ei tällöin voisi ohjata tai valvoa yhteisöä tai säätiötä, jonka toiminnasta henkilö vastaa. Kuntalain 84 :n mukaan tiettyjen luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden on ilmoitettava etukäteen sidonnaisuudet. Sidonnaisuuksilla tarkoitetaan henkilöihin, heidän virkatehtäviin tai luottamustoimiin vaikuttavia tekijöitä, joista voi aiheutua eturistiriitoja tai jotka ovat omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen, puolueettomuuteen ja riippumattomuuteen. Velvollisuus ilmoittaa sidonnaisuuksista koskee kunnanhallituksen ja maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tarkoitettuja tehtäviä hoitavan toimielimen jäseniä, valtuuston ja lautakunnan puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajia, kunnanjohtajaa, pormestaria ja apulaispormestaria sekä kunnanhallituksen ja lautakunnan esittelijää. Edellä mainittujen luottamushenkilön ja viranhaltijan on tehtävä sidonnaisuusilmoitus johtotehtävistään sekä luottamustoimistaan elinkeinotoimintaa harjoittavissa yrityksissä ja muissa yhteisöissä. Elinkeinotoiminnalla tarkoitettaisiin kaikkea liike- ja ammattitoimintaa. Ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvat yrityksen tai muun yhteisön johtotehtävät eli esimerkiksi toimitusjohtajan ja varatoimitusjohtajan tehtävät. Luottamustoimilla tarkoitettaisiin taas yhteisön tai yrityksen toimielinten jäsenyyttä eli keskeisimmin yrityksen hallituksen tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsenyyttä. Ilmoitus on tehtävä muistakin sidonnaisuuksista, joilla voi olla merkitystä luottamus- ja virkatehtävien hoitamisessa. Esimerkiksi toimimista yhdistyksen ja säätiön hallinnossa eli hallintoelinten jäsenyyksiä sekä merkittäviä kiinteistöjen tai asunto-osakeyhtiön osakkeiden omistusta. Ilmoitusvelvollisuus koskee niitä tietoja, joilla voidaan objektiivisesti arvioiden voivan olla merkitystä luottamus- tai virkatehtävien hoitamisessa. Sidonnaisuusilmoitus koskee kuitenkin vain sellaisia jäsenyyksiä tai omistuksia, joita asianomaisella luottamushenkilöllä tai viranhaltijalla itsellään olisi. Ilmoitusvelvollisuus ei siten koske läheisten henkilöiden jäsenyyksiä tai omistuksia. Avoimuutta tukee vielä se, että sidonnaisuusrekisteri on julkinen ja se on pidettävä nähtävänä yleisessä tietoverkossa. 1.4 Johtamisen eettisyys Kuntajohtamiseen kohdistuu entistä enemmän paineita, joita aiheuttavat kuntalaisten odotukset ja valveutuneisuus, erilaiset verkosto- ja vuorovaikutussuhteiden lisääntyminen, poliittisen kulttuurin murros ja median roolin kasvaminen. Eettinen kuntajohtaminen vahvistaa päätösten vaikuttavampaa toimeenpanoa kunnassa. Kuntajohtamisessa eettisyys ei ole pelkästään lain noudattamista, korruption välttämistä ja harmaan talouden torjuntaa. Johtamisen eettisyys on hyväksyttyjen tavoitteiden saavuttamista hyväksytyin keinoin. Johtavat luottamushenkilöt ja viranhaltijat joutuvat usein punnitsemaan oikeaa toimintatapaa erilaisten kunnassa vallitsevien arvojen ja intressien ristipaineessa. Kyse on siitä, miten asiat tehdään ja minkälaiselta toiminta näyttäytyy kuntalaisille ja muille sidosryhmille. Tämän vuoksi vaikeat asiat on parasta itse tuoda ennakoivasti esiin yhteiskunnalliseen keskusteluun ja alttiiksi julkiselle arvioinnille. Kaikki epäasiallinen ja luottamusta heikentävä toiminta on epäeettistä ja siten kestämätöntä. Erityinen vastuu eettisyyden vahvistamisessa johtamisessa ja toiminnassa on valtuuston ja hallituksen puheenjohtajistolla, kunnanjohtajalla ja pormestarilla sekä muilla johtavilla viranhaltijoilla ja esimiehillä. Kunnanhallituksen jäsenet ja konsernijohtoon kuuluvat vi-

9 KUNTALIITTO KOMMUNFÖRBUNDET [Asiakirjatyyppi] 9 (47) ranhaltijat ja muut toimijat ohjaavat ja valvovat objektiivisesti kunnan omistamia yhtiöitä. Kunnan johto voi omalla esimerkillään ja yhteisesti hyväksytyillä eettisillä toimintaperiaatteilla edistää toiminnan avoimuutta ja kestävyyttä. Erityinen vastuu eettisyyden vahvistamisessa johtamisessa ja toiminnassa on valtuuston ja hallituksen puheenjohtajistolla, kunnanjohtajalla ja pormestarilla sekä muilla johtavilla viranhaltijoilla ja esimiehillä. Kunnanhallituksen jäsenten ja konsernijohtoon kuuluvien viranhaltijoiden ja muiden toimijoiden tulee kyetä kunnan omistamien yhtiöiden objektiiviseen ohjaukseen ja valvontaan. Kunnan johto voi omalla esimerkillään ja yhteisesti hyväksytyillä eettisillä toimintaperiaatteilla edistää toiminnan avoimuutta ja kestävyyttä. Eettisyys kunnan ja kuntakonsernin johtamisessa tarkoittaa esimerkiksi luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden roolien, tehtävien ja vastuunjaon selkeää määrittelyä, keskinäistä yhteistyötä, vuorovaikutusta ja luottamusta rakentavia toimintatapoja toimielintyöskentelyssä sekä luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välisessä yhteistyössä, eri toimijoita aktiiviseen vuorovaikutukseen, uusien toimintatapojen innovointiin ja kehittämiseen kannustavaa johtamis- ja toimintakulttuuria, johdonmukaista ja avointa päätöksenteko- ja toimintakulttuuria, jolloin päätökset tehdään tosiseikkoihin ja asiantuntevaan valmisteluun perustuen vastuullisesti, objektiivisesti ja tasapuolisesti kunnan toiminnan kokonaisetu huomioon ottaen. toimijoiden sitoutumista eettisesti kestäviin menettelyihin, jotka edistävät luottamusta verovarojen käytön tuloksellisuuteen ja asianmukaisuuteen. 2 Valtuuston ja hallituksen tehtävät ja vastuut 2.1 Valtuuston vastuu toiminnasta ja taloudesta Kunnan valtuustolla on kokonaisvastuu kunnan toiminnasta ja sen taloudellisesta kestävyydestä, toimintarakenteiden sekä johtamisen tuloksellisuudesta. Valtuusto on myös aiempaa korostetummin koko kunnan strateginen johtaja. Kuntalain 14 :n mukaan valtuusto päättää: 1) kuntastrategiasta; 2) hallintosäännöstä; 3) talousarviosta ja taloussuunnitelmasta; 4) omistajaohjauksen periaatteista ja konserniohjeesta; 5) liikelaitokselle asetettavista toiminnan ja talouden tavoitteista; 6) varallisuuden hoidon ja sijoitustoiminnan perusteista; 7) sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista; 8) palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista; 9) takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta; 10) jäsenten valitsemisesta toimielimiin, jollei jäljempänä toisin säädetä; 11) luottamushenkilöiden taloudellisten etuuksien perusteista; 12) tilintarkastajien valitsemisesta; 13) tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapaudesta; 14) muista valtuuston päätettäviksi säädetyistä ja määrätyistä asioista. Kuntalain 90 :n mukaan valtuusto päättää hallintosäännössään hallinnon ja toiminnan järjestämiseen liittyvistä asioista, kuten toimielimistä ja johtamisesta, kunnanhallituksen pu-

10 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 10 (39) heenjohtajan tehtävistä, henkilöstöorganisaatiosta, taloudenhoidosta, hallinnon ja talouden tarkastuksesta, sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Toimielimistä ja niiden toimivallasta päätettäessä otetaan huomioon erilaiset omistajaohjaukselliset tilanteet eli toiminta tytäryhteisöissä ja osaomistetuissa yhteisöissä, kuntien yhteistoiminta ja mm. sopimuksiin perustuva palvelutuotanto. Valtuusto päättää hallintosäännössä, miten toimivaltuudet ja valvontavastuut jakautuvat kunnan eri toimielimille. Mikäli hallintosääntöön ei oteta erityisiä määräyksiä, toimivalta ja valvontavastuut ovat konserniyhteisöjä lukuun ottamatta kunnanhallituksella. Valtuuston päättää hallintosäännössä, miten tehtävät, toimivalta ja valvontavastuut konsernijohtoon kuuluvien toimijoiden välillä jakautuvat. Kunnan toiminnan taloudellinen kestävyys edellyttää valtuustolta tulevaisuussuuntautunutta ja vastuullista, kuntastrategiaan perustuvaa johtamista, päätöksentekoa ja yhteistyökykyä. Valtuuston vastuu toiminnasta ja taloudesta konkretisoituu toimintaympäristön muutosten seurauksena päätöksenteossa ja kunnan toimintoja resursoidessa. Toiminnan ja talouden suunnittelun sekä päätöksenteon perustaksi on tarpeellista tehdä objektiivisesti vaikutusten ja riskien ennakko- ja jälkiarvioinnit. Lisäksi valtuusto seuraa ja arvioi aktiivisesti myös strategian toimeenpanoa sekä aikaansaatuja tuloksia. Kuntalain 90 :n mukaan valtuusto päättää hallintosäännössään myös päätöksenteko- ja hallintomenettelyyn liittyvistä asioista sekä valtuuston toimintaan liittyvistä asioista. Valtuustotyöskentelyn toimintatavat ja puheenjohtajan tehtävät määritellään hallintosäännössä. Puheenjohtaja vastaa kuntastrategiaan sekä talousarvioon ja -suunnitelmaan perustuvasta työskentelyn johtamisesta, tuloksellisuudesta ja säännönmukaisesta arvioinnista. Työskentelyssä otetaan huomioon riittävä perehtyminen kunnan toimintaan ja toimintaympäristöön, kuntastrategiaan, päätettäviin asioihin ja suunnitelmiin sekä niiden toimeenpanon seurantaan ja arviointiin. Valtuutettujen roolia voidaan vahvistaa hyödyntämällä valiokuntamallia. Valtuuston vuosikello, valtuustosopimus, iltakoulut, lähetekeskustelut, toimintaympäristön analysointi, suunnittelu- ja arviointiseminaarit, skenaario-, tulevaisuus- ja työryhmätyöskentely ovat esimerkkejä valtuuston työskentelytavoista. Ne vahvistavat strategisen suunnittelun ja päätöksenteon realistisuutta ja johdonmukaisuutta, erilaisten vaihtoehtojen avointa tarkastelua ja laadukasta perustelua. Merkittävien suunnitelmien ja päätösten valmistelussa arvioidaan niiden vaikutukset kunnan asukkaiden hyvinvointiin, elinympäristön ja alueen elinvoimaan sekä kunnan henkilöstöön sekä talouteen. Suositus 1: Valtuustotyöskentelyn vastuullisuutta ja tuloksellisuutta edistävät valtuuston ja sen puheenjohtajiston tehtävät sekä työskentelyn, päätöksenteon, raportoinnin ja arvioinnin toimintatavat määritellään hallintosäännössä. 2.2 Kunnanhallitus ja konsernijohto johtavat kunnan toimintaa Kunnanhallituksella on keskeinen asema kunnan johtamisessa. Kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta. (Kuntalaki 38 ) Kuntalain 39 :n mukaan kunnanhallituksen tulee: 1) vastata kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta; 2) vastata valtuuston päätösten valmistelusta, 3) täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta; 4) valvoa kunnan etua ja, jollei hallintosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa;

11 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 11 (39) 5) edustaa kuntaa työnantajana ja vastata kunnan henkilöstöpolitiikasta; 6) vastata kunnan toiminnan yhteensovittamisesta; 7) vastata kunnan toiminnan omistajaohjauksesta; 8) huolehtia kunnan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnan järjestämisestä. Kunnanhallitus vastaa kunnan toiminnan yhteensovittamisesta ja omistajaohjauksesta valtuuston päättämän kuntastrategian mukaisesti. Kunnan toimintaa ohjataan strategian lisäksi hallintosäännöllä, talousarviolla, omistajaohjauksen periaatteilla ja konserniohjeilla sekä sopimuksilla. Myös valtuuston päätökset ohjaavat kunnan toimintaa. Kunnanhallitus huolehtii palvelujen hankkimisesta vastaavien kunnan toimielinten ohjaamisesta. Kunnanhallituksen kokonaisvaltaista vastuuta kunnan toiminnasta korostaa vastuu kunnan sisäisestä valvonnasta sekä velvollisuus huolehtia kunnan toiminnan riskienhallinnan järjestämisestä. Kuntalain 92 :n mukaan kunnanhallitus, kunnanhallituksen puheenjohtaja, kunnanjohtaja tai hallintosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa kunnanhallituksen käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty kunnanhallituksen alaisen viranomaisen tai kunnanhallituksen jaoston toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Lisäksi valtuusto voi hallintosäännössä määrätä, että otto-oikeus koskee vastaavasti lautakuntia, niiden puheenjohtajia tai hallintosäännössä määrättyä kunnan viranhaltijaa asianomaisen lautakunnan alaisen viranomaisen tai lautakunnan jaoston toimivaltaan siirretyissä asioissa. Kuntalain 40 :n mukaan kunnanhallituksen puheenjohtaja johtaa poliittista yhteistyötä, jota kunnanhallituksen tehtävien toteuttaminen edellyttää. Kunnanhallituksen puheenjohtajan muista tehtävistä määrätään hallintosäännössä. Valtuuston on Kuntalain 90 :n mukaan annettava tarvittavat määräykset kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä hallintosäännössä. Lisäksi kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan välisestä työnjaosta voidaan ottaa määräyksiä kunnanjohtajan johtajasopimukseen (Kuntalaki 42 ). Kuntalain 48 :n mukaan kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut hallintosäännössä määrätyt viranomaiset. Hallintosäännössä on määrättävä konsernijohdon tehtävistä ja toimivallan jaosta. Konsernijohto vastaa kuntalain mukaan omistajaohjauksen toteuttamisesta sekä konsernivalvonnan järjestämisestä kuntakonsernissa, jollei hallintosäännössä toisin määrätä. Kunnan hallintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnanjohtaja tai pormestari (Kuntalaki 38 ). Kunnanjohtajan tai pormestarin valitsee valtuusto. Kunnanjohtaja on virkasuhteessa kuntaan ja pormestari on kunnan luottamushenkilö. Pormestari toimii kunnanhallituksen puheenjohtajana. (Kuntalaki 41 ja 44 ) Sisäinen valvonta ja riskienhallinta kuuluvat operatiivisena toimintana kunnanhallituksen lisäksi kunnanjohtajalle tai pormestarille sekä kunnan muulle johdolle. Aktiivisen omistajaohjauksen edellyttämä konsernihallinto Konsernijohto organisoi ja resursoi konsernihallinnon siten, että omistajaohjaus ja konsernivalvonta voidaan järjestää tuloksellisesti. Aktiivinen ja tuloksellinen omistajaohjaus edellyttää kunnalta riittävää perehtymistä yhtiöiden toimialaan, asiantuntemusta ja kykyä arvioida yhtiöiden suoriutumista, sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen asianmukaisuutta sekä hallitustyöskentelyn laatua. Omistajaohjauksen riittävällä resursoinnilla varmistetaan siten tarvittava myötävaikutus kunnan kokonaisedun toteutumiseen ja sen edellyttämät käytännön omistajaohjauksen toimenpiteet. Keskeisiä konsernihallinnon omistajaohjauksen toimenpiteitä ovat muun muassa hallitusten jäsen nimitysten valmistelu, tavoitteiden ja raportoinnin valmistelu, omistajaohjauskeskustelut, konsernijohdon päätösten valmistelu, riskienhallinnan tuloksellisuuden ja hallitustyöskentelyn laadun arviointi, tiedottaminen luottamushenkilöille.

12 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 12 (39) Suositus 2: Konsernijohto ja -hallinto resursoidaan aktiivisen ja tuloksellisen omistajaohjauksen edellyttämässä laajuudessa. Konsernijohdolta edellytetään monipuolista asiantuntemusta ja kokemusta muun muassa kuntakonsernin johtamisesta, toiminnasta ja taloudesta, sisäisen valvonnasta ja riskienhallinnasta. Suositus 3: Konsernijohto arvioi vuosittain kunnan kokonaisedun toteutumisen ja riskienhallinnan kannalta omistajaohjauksen tuloksellisuutta, asiantuntemuksensa riittävyyttä ja työskentelynsä laatua sekä raportoi arvioinnin tulokset ja johtopäätökset valtuustolle. Kunnanhallituksen jaostot ja toimikunnat Kunnan toiminnan johtamisen ja hallinnan tuloksellisuus edellyttää, että hallitustyöskentely ja johtaminen järjestetään mahdollisimman vaikuttavalla ja vastuullisella tavalla. Kunnanhallituksessa voi valtuuston päätöksen perusteella olla jaostoja (kuntalaki 30 ). Jaostoilla voidaan tehostaa hallituksen vastuulle kuuluvien asioiden valmistelua. Näissä työskentelevät hallituksen jäsenet, varajäsenet ja mahdollisesti nimettävät ulkopuoliset asiantuntijat voivat perehtyä käsiteltäviin asioihin laajemmin ja syvällisemmin kuin koko hallitus. Valtuuston päätöksellä jaoston jäseneksi, mutta ei puheenjohtajaksi, voidaan valita myös muita kuin hallituksen jäseniä ja varajäseniä. Jaoston perustaminen voi olla tarpeen kunnan toiminnan ja talouden, henkilöstövoimavarojen, riskienhallinta-, valvonta- ja raportointijärjestelmien ohjausta ja arviointia varten. Kunnanhallitus voi asettaa myös toimikunnan määrätyn tehtävän hoitamista varten. Toimikunta voidaan siten perustaa esimerkiksi valvomaan kunnan toiminnan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaista järjestämistä. Ns. tarkastustoimikunnan tehtävänä voi olla myös sisäisen tarkastuksen työn ohjaus ja valvonta. Kunnanhallitus voi perustaa konsernijaoston, joka syventyy kunnan toiminnan omistajaohjaukseen ja konsernivalvontaan. Kuntien yhteisten yhtiöiden osalta voidaan harkita kuntien yhteistä vastaavaa toimielintä. Kunnanhallitus voi perustaa myös sisäisen tarkastuksen jaoston, joka syventyy kunnan toiminnan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan ohjaukseen, seurantaan ja arviointiin. Mainitut jaostot voivat olla tarpeen, mikäli kunnanhallitus ei ehdi riittävästi perehtymään ja syventymään omistajaohjauksen ja konsernivalvonnan sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kysymyksiin. Jaoston tai toimikunnan jäseniltä edellytetään jaoston tehtävien edellyttämää riittävää asiantuntemusta sekä kykyä kunnan omistamien yhtiöiden objektiiviseen valvontaan. Jaoston tai toimikunnan tehtävät, vastuut ja toimivalta sekä määritellään hallintosäännössä. Konsernijaoston tehtävät kattavat seuraavia osa-alueita: esitysten tekeminen yhtiöiden perustamisesta ja lakkauttamisesta kunnan kannan antaminen hallintosäännön toimivaltamääräysten mukaisesti konserniohjeessa määritellyistä asiakokonaisuuksista konserniyhtiöiden yhtiöjärjestyksiin ja osakassopimuksiin tehtävien teknisten muutosten hyväksyminen kuntakonserniin kuuluvien yhtiöiden ohjaus ja valvonta sekä yhteydenpito hallituksen ja toimivan johdon kanssa kuntakonserniin kuuluvien yhtiöiden omistajapoliittiset linjausten, omistajaohjauksen periaatteiden sekä konserniohjeen valmistelu yhtiöille asetettavien kuntastrategiaan ja omistajapolitiikkaan perustuvien tavoitteiden valmistelu sekä niiden saavuttamisen seuranta kunnan yhtiökokousedustajien evästysten ja yhtiökokousten päätöksentekoon liittyvien asioiden valmistelu sekä yhtiökokousedustajien nimittäminen

13 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 13 (39) tytäryhtiöiden hallitustyöskentelyn edellyttämän talouden ja liiketoiminnan asiantuntemuksen, kokemuksen sekä riippumattomuuden analysointi ja seuranta yhtiökohtaisten hallitustyöskentelyn edellyttämän asiantuntemuksen, kokemuksen, ajankäytön ja osallistumisen määrittely sekä hallituksen jäsenten ehdottaminen toimintaohjeiden antaminen konsernihallintoon ja -palveluihin liittyvissä asioissa yhtiöiden raportoinnin käsittely sekä yhtiöiden toiminnan tuloksellisuuden, taloudellisen aseman kehittymisen, hallitustyöskentelyn laadun sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen seurata ja arvioida. Sisäisen tarkastuksen jaoston tai -toimikunnan tehtävät kattavat seuraavia osa-alueita: kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisen asianmukaisuuden ja tuloksellisuuden valvominen kunnan toimintakertomuksessa esitettävien kunnan ja kuntakonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä koskevien tietojen ja keskeisten johtopäätösten käsittely merkittävimpiin riskeihin ja epävarmuustekijöihin liittyvän kunnan toimintakertomuksessa esitettävän arvion käsittely kunnan ja kuntakonsernin toiminnallisen ja taloudellisen raportoinnin oikeellisuuden ja riittävyyden valvominen sisäisen tarkastuksen toimintaohjeen ja vuosisuunnitelman hyväksyminen sekä sisäisen tarkastuksen raportoinnin käsittely sisäisen tarkastuksen työn koordinointi suhteessa tilintarkastukseen. Mikäli jaostoja tai toimikuntaa ei ole perustettu, vastaa konsernijohto kuntalain säännösten sekä hallintosäännön tehtävä-, vastuu- ja toimivaltamääräysten mukaisesti edellä jaostoille määritellyistä tehtävistä. Suositus 4: Kunnanhallitus, sen jaosto sekä mahdollinen toimikunta arvioivat työskentelynsä laatua ja tuloksellisuutta. Arvioinnit sisältävät säännönmukaiset itsearvioinnit sekä riippumattoman ulkoisen arvioijan suorittaman arvioinnin vähintään kerran hallituskaudessa. Arvioinnin tulokset ja johtopäätökset käsitellään valtuuston puheenjohtajiston kanssa. Suositus 5: Kunnan omistamien yhtiöiden omistajaohjauksen sekä konsernivalvonnan tulokselliseksi järjestämiseksi perustetaan jaosto tai toimikunta. Jaostoon valitaan tarvittaessa hallituksen jäsenten ja varajäsenten lisäksi myös ulkopuolisia asiantuntijoita. Suositus 6: Kunnan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan ohjauksen, seurannan ja arvioinnin toteuttamiseksi perustetaan sisäisen tarkastuksen jaosto. Mikäli sisäistä tarkastusta ei ole järjestetty, perustetaan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan jaosto. Jaostoon valitaan tarvittaessa hallituksen jäsenten ja varajäsenten lisäksi myös ulkopuolisia asiantuntijoita. 2.3 Kuntastrategia ja kunnan toiminnan tuloksellisuus Kunnan toiminnan poliittisessa johtamisessa korostuu valtuuston ja hallituksen strateginen johtaminen. Strategisen johtamisen kautta kunta voi varautua toimintaympäristön uhkiin, tarttua mahdollisuuksiin, tunnistaa omia heikkouksiaan ja kehittää vahvuuksiaan. Strategia sisältää johdonmukaisia linjauksia ja valintoja, joiden avulla kunnat pyrkivät ennakoimaan tulevaisuutta ja lisäämään mahdollisuuksiaan selviytyä entistä enemmän epävarmuuksia sisältävässä toimintaympäristössä.

14 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 14 (39) Kuntalain 37 :n mukaan kunnassa on oltava jatkossa yksi kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategiassa tulee ottaa huomioon 1. kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen, 2. palvelujen järjestäminen ja tuottaminen, 3. kunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet, 4. omistajapolitiikka, 5. henkilöstöpolitiikka, 6. kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet sekä 7. elinympäristön ja alueen elinvoiman kehittäminen. Valtuusto ylimpänä päättävänä toimielimenä asettaa kunnan toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä tekee priorisoinnit ja valinnat käytettävissä olevien resurssien mukaisesti. Kuntastrategian tulee perustua arvioon kunnan nykytilanteesta sekä tulevista toimintaympäristön muutoksista ja niiden vaikutuksista kunnan tehtävien toteuttamiseen. Strategian laatiminen edellyttää toimintaympäristön analyysiä ja kokonaisnäkemystä kunnan toiminnasta. Kuntastrategia on valtuuston tärkein ohjausväline kunnan toiminnan kokonaisuuden johtamisessa ja ohjaamisessa. Valtuusto määrittelee strategiassa vision, toivotun ja halutun tulevaisuuden tilan. Kuntastrategia sisältää linjauksia kuntalaisten hyvinvoinnin ja kuntademokratian sekä alueen elinvoiman ja elinympäristön kehittämiseksi. Lisäksi kuntastrategia sisältää kunnan henkilöstön ja johtamisen, palvelurakenteiden ja -prosessien sekä taloudenpidon ja tuottavuuden kehittämisen linjaukset. Kuntastrategian avulla valtuusto ohjaa kaikkea kunnan toimintaa, toimielinten työskentelyä, päätöksentekoa ja talouden suunnittelua yhteisesti sovittuun suuntaan. Kuntastrategian toteuttamiseksi kunnissa laaditaan usein toimenpideohjelmia ja muita strategioita. Ohjelmat usein koskettavat kaikkia tai useita kunnan toimialoista. Ne laaditaan toteuttamaan ja tarkentamaan kuntastrategiassa tehtyjä linjauksia. Kuntien strategisia ohjelmia laaditaan esimerkiksi seuraavista teemoista: palvelujen järjestäminen ja kehittäminen, hyvinvointi, osallisuus, henkilöstön kehittäminen, kestävä kehitys, maapolitiikka ja elinympäristö, kilpailukyky, omistajapolitiikka sekä talouden tasapainottaminen ja tuottavuus. Kunnat laativat myös toimiala- tai tehtäväkohtaisia sekä lakisääteisiä että muita tarpeelliseksi katsomiaan erillisiä strategioita tai tavoiteohjelmia. Kuntastrategialla ja sen toteuttamisohjelmilla ohjataan kunnan palvelutoiminnan järjestämistä ja rahoitusta sekä resurssien jakamista. Strategiassa asetetut tavoitteet eivät siis koske ainoastaan konserniemoa ja sen virastoja. Sen sijaan strategian on ohjattava koko kunnan toimintaa. Kuvio 4: Kuntakonsernia johdetaan kuntastrategialla ja sitä toteuttavilla ohjelmilla, ohjeilla sekä suunnitelmilla.

15 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 15 (39) Kuntastrategian tavoitteena on vahvistaa kunnan toiminnan ohjaamista kokonaisuutena sekä liittää kunnan strateginen suunnittelu ja taloussuunnittelu nykyistä tiukemmin yhteen. Kuntalain 110 :n mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Kuntalain 37 :n mukaan kuntastrategiassa tulee määritellä myös sen toteutumisen arviointi ja seuranta. Valtuusto päättää, miten arviointi ja seuranta toteutetaan ja organisoidaan. Kuntalain 37 edellyttää, että kuntastrategia tarkastetaan kerran valtuuston toimikaudessa. Jokaisen valtuuston on otettava kerran valtuustokaudessa kantaa kuntastrategian ajankohtaisuuteen ja tavoitteisiin. Välttämätöntä ei ole uudistaa strategiaa kokonaan jokaisella valtuustokaudella. Uuden valtuuston tärkeimpiä tehtäviä ovat toimintaympäristöanalyysi ja sen pohjalta tarkistettava kunnan strategia, sen toimeenpanon säännönmukainen seuranta sekä tulosten arviointi. Kuntien strategiatyö on kokonaisvaltaista johtamista, joka on jatkuvaa strategian luomista, seurantaa, tarkistamista ja toimeenpanon varmistamista, jossa eri tahoilla ja organisaatiotasoilla on eri roolinsa strategiatyön kokonaisuudessa. Strategisten tavoitteiden ja päämäärien asettaminen Kuntakonsernin strateginen johtaminen konkretisoituu kuntastrategiassa, sen toteuttamisohjelmissa sekä talousarviossa ja -suunnitelmassa määriteltyihin selkeisiin päämääriin, toiminnan ja talouden tavoitteisiin, toteutettaviin toimenpiteisiin sekä niiden seurantaan ja tuloksellisuuden arviointiin (kuntalaki 110 ). Strategiset päämäärät ovat sellaisia, jotka voidaan viestiä ymmärrettävästi ja määritellä seurattaviksi ja mitattaviksi hyvinvoinnin ja elinvoiman kehittymistä kuvastaviksi tavoitteiksi. Tavoitteiden asettaminen perustuu kunnan sekä sen eri yksiköiden toimintaympäristön ja kuntalaisten palvelutarpeiden sekä alueen elinvoiman kehityksen analysointiin sekä ennakointiin. Kuvio 5: Kuntastrategiasta johdettavat tavoiteasetannan ja riskienhallinnan näkökulmat.

16 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 16 (39) Erilaiset analyysit esimerkiksi kuntalaisten palvelutarpeiden kehitykseen vaikuttavista tekijöistä sekä kunnan talouden kehityksestä luovat perustaa myös sen arvioinnille, millaisia muutoksia tarvitaan kunnan palvelutuotantotapoihin ja -verkkoon, jotta talouden tasapaino voidaan turvata myös tulevina vuosina. Kuntalaisille tehdyt palvelutyytyväisyyskyselyt kuuluvat myös vaikuttavan ja vastuullisen valtuutetun strategiatyön työkalupakkiin. Onnistuneen strategian perusedellytys on juuri siinä, että se perustuu faktoihin ja tosiasioihin eikä omiin uskomuksiin. Toinen perusedellytys on se, että nämä faktat otetaan todesta ja tosiseikkoihin perustuvan päätöksenteon perustaksi. Kunnan toiminnan kokonaistuloksellisuus ja sen arviointi Kunnan toiminnan kokonaistuloksellisuudella tarkoitetaan kunnan asukkaiden hyvinvoinnin ja alueen elinvoiman turvaamista vaikuttavasti, laadukkaasti ja taloudellisesti niin, että toiminta on kestävää pitkällä aikajänteellä. Tuloksellinen toiminta edellyttää toimintatapaa, jossa kunnan toiminnoille ja palveluprosesseille asetetut toiminnan ja talouden tavoitteet toteuttavat kuntastrategiassa asetettuja tavoitteita. Tuloksellisuuden arvioinnilla tarkoitetaan sekä tuloksellisuuden että tavoitteiden toteutumisen arviointia kunnan toiminnan johtamisessa ja toimielinten päätöksenteossa. Kuvio 6: Kunnan toiminnan kokonaistuloksellisuus ja riskienhallinta.

17 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 17 (39) Kunnan toiminnalle asetettavien tavoitteiden on hyvä olla konkreettisia ja kuvata kunnan aikaansaannoskykyä ja positiivisia vaikutuksia kuntalaisten hyvinvointiin sekä kunnan elinvoimaisuuteen. Hyvinvointihyödyillä tarkoitetaan kunnan toimenpiteillä aikaansaatuja positiivisia vaikutuksia kuntalaisten hyvinvointiin. Tavoitteiden ja niiden saavuttamisen edellyttämien toimenpiteiden määrittelyn tulee olla vuorovaikutteinen prosessi ja siinä tulee hyödyntää henkilöstön asiantuntemusta. Mitattavat tavoitteet asetetaan kuntastrategian mukaisille eri osa-alueille talousarviossa kattaen niin lyhyen kuin pidemmänkin aikavälin. Asetettavat tavoitteet kohdistuvat olennaisiin toimintoihin ja ohjaavat kehittämään toimintatapoja ja siten toiminnan tuloksellisuutta. Tavoitteiden perusteella tunnistetaan tapahtumat, jotka vaikuttavat tavoitteiden saavuttamiseen. Tunnistetut mahdollisuudet ja vahvuudet hyödynnetään systemaattisesti. Tavoitteiden saavuttamista uhkaavat riskit analysoidaan ja merkittäviksi arvioiduille riskeille määritellään tavoitteiden saavuttamisen edellyttämät toimenpiteet. Vaikuttavuudella tarkoitetaan palveluprosessien kykyä saada aikaan haluttuja vaikutuksia kuntalaisten kuten lasten ja nuorten, työikäisten ja ikäihmisten hyvinvointiin ja alueen elinvoimaisuuteen. Tavoitteiden asettamisen perustana on kuntalaisten palvelutarpeeseen vastaaminen. Laadulla tarkoitetaan palvelutilanteiden ja -prosessien sekä sidosryhmäyhteistyön sujuvuutta ja kuntalaislähtöisyyttä. Tuottavuudella tarkoitetaan tuotosten ja panosten suhdetta. Kuntien tuottavuuden tarkastelussa korostuu palvelutuotannon tuottavuus, jolla pyritään positiivisiin vaikutuksiin asiakkaissa ja kuntalaisissa. Tuottavuuden lisäksi tarkastellaan myös toiminnan taloudellisuutta, jolla tarkoitetaan tuotosten ja panosten suhdetta, kun pa-

18 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 18 (39) nokset ilmaistaan rahana. Taloudellisuus voidaan ilmaista muun muassa tuotosten yksikkökustannuksina. Voimavarojen hallinnalla ja oikealla kohdentamisella ohjataan kunnan toimintaa niin, että vaikuttavuus, laatu sekä taloudellisuus ja tuottavuus toteutuvat parhaalla mahdollisella tavalla. Voimavaroilla ja resursseilla tarkoitetaan muun muassa taloudellisia voimavaroja, henkilöstöresursseja, informaatiota ja teknologiaa, maaomaisuutta ja infraa, kuntalaisia ja palveluiden käyttäjiä, yhteistyökumppaneita ja eri sidosryhmiä. Tuloksellisessa toiminnassa toteutuu pitkän aikavälin kestävyys. Niukkojen voimavarojen ja resurssien hallinta sekä optimaalinen kohdentaminen ovat edellytys toiminnan pitkän aikavälin kestävyydelle. Kestävällä toimintatavalla varmistetaan se, ettei toiminta aiheuta kohtuutonta rasitusta tuleville sukupolville. Tässä korostuu erityisesti vastuullinen toiminta tilanteissa, joissa sitoudutaan toimenpiteisiin, jotka vaikuttavat vuosikymmenten ja jopa vuosisatojen ajan. Kuntien on tarpeellista huolellisesti harkita omistuksiaan suhteessa omaan toimintaansa. Kestävä toiminta edellyttää, että arvioidaan, mitä omistetaan, mitä harjoitetaan yhtiömuotoisella toiminnalla ja mitä tuotetaan omalla toiminnalla. Päätösten ja toimenpiteiden vaikutuksia taloudellisen jatkuvuuden, tulevien sukupolvien ja ympäristön näkökulmista on myös hyvä arvioida. Tarpeellista on pyrkiä välttämään sellaisia päätöksiä, jotka sisältävät suuria taloudellisia riskejä, tai kuormittavat kohtuuttomasti ympäristöä tai tulevia sukupolvia. Vaikutusten arvioinnit kattavat vaikutukset eri aikajänteillä kuntalaisiin, ympäristöön, organisaatioon ja henkilöstöön sekä talouteen. Talouden suunnittelussa lähtökohtana ovat strategiassa kunnan toiminnalle asetetut pitkän aikavälin tavoitteet, ennakoidut talouden kehitysnäkymät, arvioitu väestön ja elinkeinojen kehitys sekä muut toimintaympäristön muutokset. Talousarviossa ja -suunnitelmassa otetaan huomioon koko kuntakonserni niin, että tytäryhteisöjen toiminta ja talous kytketään tavoitteiden avulla tiiviisti kuntien strategiaan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään sekä kunnalle että kuntakonsernille toiminnan ja talouden tavoitteet. Valtuusto ja konsernijohto seuraa ja arvioi kuntastrategian toteutumista, kunnan toiminnan tuloksellisuutta ja taloudellisen aseman kehittymistä. Puheenjohtajat suunnittelevat ja organisoivat valtuusto- ja hallitustyöskentelyä siten, että ne voivat riittävään raportointija arviointitietoon perustuen seurata ja arvioida kuntastrategian ja asetettujen toiminnan ja talouden tavoitteiden saavuttamista. Strategian toteutumisen seuraaminen edellyttää systemaattista raportointijärjestelmää. Valtuusto voi myös tarkastuslautakunnan arviointitoimintaa hyödyntäen suunnitelmallisesti arvioida toiminnan tuloksellisuutta ja tavoitteiden saavuttamista. Suositus 7: Kuntastrategian ja toiminnan tuloksellisuuden arvioinnin vastuut määritellään hallintosäännössä. Arviointi toteutetaan osana toiminnan ja talouden valmistelua ja seurantaa.

19 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 19 (39) 2.4 Omistajapoliittiset linjaukset ja tavoitteet Valtuusto linjaa kuntastrategiassaan omistajapolitiikan, joka määrittelee millaista omaisuutta kunta hankkii ja missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Omistajapolitiikka määrittelee myös omistuksen merkityksen, tarkoituksen ja tavoitteet. Konserniyhtiöillä on aina jokin kunnan toimintaan liittyvä strateginen tavoite ja ne toteuttavat kunnan kokonaisetuun perustuen tuloksellisesti näitä omistajan tavoitteita. Kokonaisedun määrittelyä selkeyttää se, että valtuusto kuntastrategiaa ja siihen liittyvää omistajapolitiikkaa koskevassa päätöksenteossaan selkeästi määrittää ne pitkän aikavälin tavoitteet, joita kunnalla on omistuksiinsa liittyen. Omistajapolitiikassa asetetaan yhtiöille strategisia kehittämistavoitteita sekä tavoitteita toiminnan tuloksellisuudelle kuten vaikuttavuudelle, laadulle, kustannustehokkuudelle, kannattavuudelle, omaisuuden arvon kehittymiselle ja tulokselliselle käytölle. Asetetut tavoitteet kuvastavat omistuksilta odotettavaa omistaja-arvoa, jonka tulisi kehittyä ja jota tulisi myös suojata. Lisäksi yhtiöitä ohjataan taloudellisen aseman kehittymistä kuvastavilla tavoitteilla ja tunnusluvuilla. Yhtiöille asettavien tavoitteiden edellytetään yhtiöiden toimivan tuloksellisesti toimialan parhaisiin yhtiöihin verrattuna. Omistaja-arvon suojaamista kuvastaa esimerkiksi kuntien omistamien yhtiöiden omaisuuden arvon säilyttäminen. Kuva 7. Omistajaohjauksen tavoitteita ja kohdealueita Valtuusto ml. tarkastuslautakunta Kunnanhallitus ml. konsernijaosto Kuntastrategia ja omistajapolitiikka (omistaja-arvo ja kokonaisetu) Omistajaohjauksen eli konserniyhtiöiden johtamisen, ohjauksen ja valvonnan periaatteet sekä konserniohje Konserniyhtiöiden toiminnan ja talouden tavoitteet ja raportointi Tarkastuslautakunnan omistajapoliitttisten linjausten ja tavoitteiden sekä toiminnan tuloksellisuuden arviointitoiminta Konsernijohdon aktiivinen omistajaohjaus Hallituksen jäsenten nimittäminen Kunnan kannan ilmaiseminen Omistaja-arvoon perustuva suoriutumisen ja riskienhallinnan analysointi Sisäisen tarkastuksen arviointitoiminta Yhteisön hallitus Hallitustyöskentely Liiketoimintastrategia Kunnan kannan hankintavelvollisuus Raportointi omistaja-arvon kehittymisestä (talouden ja toimialan tunnusluvut) Omistajapoliittiset linjaukset konkretisoituvat myös kunnan omistajaohjauksen toteuttamisesta vastaavalle konsernijohdolle ja konserniyhteisöille asetettuina tehtävinä ja esimerkiksi rahoitus- ja investointipäätöksinä. Pitkäjänteisiin ja suunnitelmallisiin omistajapoliittisiin linjauksiin perustuva päätöksenteko edistää koko kuntakonsernin kokonaisedun toteutumista. Omistajapolitiikan keskeinen sisältö tytäryhteisöjen ja soveltuvin osakkuusyhteisöjen osalta koostuu ainakin seuraavista osa-alueista: 1) Kuntastrategiasta johdetut omistajapoliittiset tavoitteet a. strategisten kehittämistavoitteiden määrittely

20 Suomen Kuntaliitto [Asiakirjatyyppi] 20 (39) b. kunnan kokonaisedun ja omistaja-arvon määrittely 2) Omistajapolitiikan avoimuus ja johdonmukaisuus 3) Omistajapoliittinen päätöksenteko, tehtäväjaot ja vastuut a. kunnanvaltuusto ja konsernijohto 4) Omistajapoliittiset linjaukset ja omistaja-arvoa kuvastavat tavoitteet eri toimialoille ja yhtiöille a. toimiala- ja yhtiökohtainen analyysi omistaja-arvon kasvattaminen ja suojaaminen (liiketoimintastrategia, toimintaympäristö, hallitus, toimiva johto) b. strategiset, kunnan kokonaisetua toteuttavat liiketoimintatavoitteet c. omistaja-arvoa edistävät suoriutumistavoitteet (vaikuttavuus, laatu, kustannustehokkuus, kannattavuus (suoriutumisen arviointi toimialan parhaisiin yhtiöihin nähden) d. taloudellisen aseman sekä omaisuuden arvon kehittyminen (standardoidut tunnusluvut, muu informaatio) e. toimintatapojen vastuullisuus ja riskienhallinta f. omaisuudesta luopuminen eli exit -strategia (markkinapotentiaali, riskienhallinta) 5) Omistajapolitiikan, kunnan kokonaisedun sekä omistaja-arvon seuranta ja arviointi Suositus 8: Omistajapoliittiset linjaukset ja konserniyhtiöille asetettavat liiketoiminnan strategiset kehittämistavoitteet sekä toiminnan ja talouden tavoitteet määritellään perustuen kuntastrategiaan sekä yhtiöiden analysointiin ja salkutukseen eli yhtioiden luokitteluun niiden merkittävyyden ja riskien mukaan. Tavoitteiden lisäksi yhtiöiden taloudellista asemaa seurataan tunnuslukujen avulla. Suositus 9: Konserniyhtiöt raportoivat konsernijohdon ohjeistaman raportointimallin mukaisesti esimerkiksi neljännesvuosittain asetettujen tavoitteiden toteutumisen, toiminnan tuloksellisuudesta ja taloudellisen aseman kehityksestä sekä toiminnan kestävyyteen ja omaisuuden arvon kehittymiseen olennaisesti vaikuttavista tekijöistä. Suositus 10: Kuntien omistamien yhtiöiden työnantajaedunvalvonta hoidetaan AVAINTA ry:ssä ja työeläkevakuuttaminen Kevassa. 2.5 Omistajaohjauksen periaatteet ja toimenpiteet Kunnanhallitus vastaa kuntalain 39 :n mukaan kunnan toiminnan omistajaohjauksesta. Omistajaohjauksella tarkoitetaan kuntastrategiaan, omistajapolitiikkaan ja kunnan tavoitteisiin perustuvaa tytär- ja osakkuusyhteisöjen sekä yhteistoimintaorganisaatioiden hallintoon ja toimintaan myötävaikuttamista (46 ). Aktiivinen omistajaohjaus edellyttää konsernijohdolta riittäviä panostuksia yhtiöiden ja niiden toimialojen ymmärtämiseen sekä käsitystä omistaja-arvon kannalta keskeisistä strategisista kysymyksistä. Omistajaohjauksella on huolehdittava siitä, että kunnan tytäryhteisön hallituksen toiminnassa otetaan huomioon kunnan toiminnalle asetetut tavoitteet sekä kuntakonsernin kokonaisetu (47 ). Omistajapolitiikan ja siihen perustuvan tytäryhtiöiden omistajaohjauksen toteuttamisesta vastaa kuntalain 48 :n mukaan konsernijohto. Valtuuston tulee kuntalain 14 :n mukaan päättää kuntastrategian ja omistajapoliittisten linjausten perusteella omistajaohjauksen periaatteet. Omistajaohjauksen periaatteet määrittelevät sen, miten kunnan omistamia yhtiöitä johdetaan, ohjataan ja valvotaan. Valtuuston