Pohjois-Pohjanmaan liitto LAUSUNTO Sepänkatu 20 90100 OULU 14.8.2014 Pohjois-Suomen hallinto-oikeus Isokatu 4 PL 189 90101 OULU Viite 10753/14/7499 Asia Lausunto Juminkeko-säätiön tekemään valitukseen koskien Karelia ENPI CBC -ohjelmasta rahoitettua hanketta The Ontrei Malinen s Kantele Tourist Route (KA357) Kuvaus Karelia ENPI CBC -ohjelman hallinto- ja toimeenpanomenettelyistä Ohjelman ja hankkeiden toimeenpanossa sovellettavat säädökset Keskeiset ENPI CBC -ohjelmien toimeenpanoa ohjaavat säädökset ovat: - Komission asetus (EY) No 951/2007 (rajat ylittävien yhteistyöohjelmien täytäntöönpanosäännöt) - Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) No 1638/2006 (eurooppalaista naapuruuden ja kumppanuuden välinettä koskevat yleiset määräykset) - Laki ulkorajayhteistyön hallinnosta (500/2008) - Alueiden kehittämislaki (602/2002) - Valtionavustuslaki (688/2001) Toimivaltainen viranomainen Laki ulkorajayhteistyön hallinnosta (500/2008), jota sovelletaan eurooppalaisten naapuruusohjelmien toimintaan, valmisteluun, toimeenpanoon sekä rahoitusosuuden myöntämiseen, hallinnointiin, valvontaan ja tarkastukseen (1 ), toteaa 4 :ssä yhteisen hallintoviranomaisen olevan ohjelma-asiakirjassa nimetty maakunnan liitto. Karelia ENPI CBC 2007-2013 -ohjelman ohjelma-asiakirja nimeää kohdassa 10.4. kyseisen ohjelman hallintoviranomaiseksi Pohjois-Pohjanmaan liiton, joka siten vastaa ohjelman hallinnollisesta toimeenpanosta ENPI CBC -ohjelmien toimeenpanoon laadittujen asetusten ja toimeenpanosääntöjen mukaisesti.
Hankkeisiin liittyvät toimeenpanomenettelyt Hankkeiden valinnassa ja toimeenpanossa sovelletaan toimeenpanoasetuksen (951/2007) artiklan 23 mukaisesti ulkomaanavun sopimusmenettelyjä koskevassa käytännön oppaassa (Prag Practical guide to Contract procedures for EU External Actions 1 ) ja sen liitteissä esitettyjä menettelyjä, vakioasiakirjoja ja mallisopimuksia. Kaikki EU:n ulkorajoilla toteutettavat 15 ohjelmaa soveltavat hanketoiminnassa samoja menettelyjä. Hankkeet eivät perustu viranomaispäätökselle, kuten monissa muissa rahoitusohjelmissa, vaan hallintoviranomaisen ja hakijan keskinäiseen hankesopimukseen. Ohjelmasta rahoitettaviksi valituille hankkeille laaditaan toteuttamista koskevat hankesopimukset (Grant Contract), jotka noudattavat em. Prag-asiakirjan malleja. Hankesopimus (liite 1) liitteineen on perusta hankkeen toimeenpanolle, ja sen allekirjoittaa sekä hallintoviranomainen että hankkeen pääpartneri. Sopimuksen keskeisiä liitteitä ovat hankesuunnitelma (liite 2), yleisehdot (General Conditions, liite 3) sekä hankkeen budjetti (liite 4). Edellä mainittujen liitteiden lisäksi sopimuksen liitteenä ovat raportointimallit sekä kilpailuttamiseen ja tilintarkastuksiin liittyvät ohjeistukset. Varainhallintoon liittyvät menettelyt Lain ulkorajayhteistyön hallinnosta 5 :n mukaisesti hallintoviranomainen vastaa yhteisen toimintaohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta ohjelma-alueella. Saman lain 11 :n 1 momentti erittelee hallintoviranomaisen varainhallintoon liittyvät tehtävät. Kyseisen lain 11 :n 2 momentti puolestaan toteaa, että 1 momentin nojalla myönnettyyn tukeen sovelletaan, mitä alueiden kehittämislain (602/2002) 4 luvussa ja valtionavustuslaissa (688/2001) säädetään. Hyväksyttävistä kustannuksista on säädetty hallintoviranomaisen ja hankehakijan välisessä hankesopimuksessa, erityisesti sen liitteenä olevien yleisehtojen (General Conditions) artiklassa 14.1. Hankkeiden hyväksyttävistä kustannuksista säädetään myös laissa ulkorajayhteistyön hallinnosta (500/2008, 12 ). Tukikelpoisuusarvioinnin kannalta oleellista on myös se, että valtionavustuslain (688/2001) 5 :n 1 momentti säätää, että valtionavustus voidaan myöntää joko yleisavustuksena tai erityisavustuksena. Karelia ENPI CBC -ohjelman tuki myönnetään 5 :n 3 momentin 2 kohdan mukaisena hankeavustuksena eikä ohjelman myöntämää tukea voida käyttää 2 momentin mukaisena yleisenä toimintatukena. 1 Saatavilla internet-osoitteesta http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/implementation/practical_guide/previous_versions/2008/index_en.htm. Ohjelmassa käytetään vuoden 2008 versiota.
Vastine hakijan perusteluihin Pohjois-Pohjanmaan liitto toteaa, että Juminkeko-säätiö ei ole kyennyt toimittamaan riittävää kirjallista aineistoa maksatushakemuksen ja oikaisuvaatimuksen käsittelyjen yhteydessä hylättyjen kulujen tukikelpoisuuden todistamiseksi. Hanketoimijan on näiden prosessien yhteydessä kyettävä osoittamaan kulujen tukikelpoisuus. Juminkeko-säätiön valitus ei sisällä sellaisia asiakirjatodisteita, joilla rahoittajan hylkäämien kulujen hylkäysperuste voitaisiin osoittaa virheelliseksi ja riitautettujen kulujen tukikelpoisuus näyttää toteen. Valituksen liitteenä esitetyt asiakirjat eivät kumoa hylkäysperusteita eikä niillä sen vuoksi ole todistusarvoa. A) Kantelefoorumin kulut Pohjois-Pohjanmaan liitto on hylännyt Ontrei Malisen Kantelefoorumin kuluja sillä perusteella, että ne eivät vastaa hankesuunnitelmaan sisältyvää kuvausta (s. 8, activity 2) hankkeen toiminnasta, sillä Kantelefoorumi ei ole ollut hankesuunnitelmassa mainittua uutta toimintaa, vaan se on liittynyt Sommelo-festivaalin jokavuotiseen perustoimintaan. Kehittämishanketoiminnan perusvaatimus on, että toiminta on luonteeltaan uutta, mistä syystä siihen myönnettyjä varoja ei ole mahdollista käyttää toimintatukena vakiintuneita toimintoja ylläpitävään toimintaan. Juminkeko-säätiön hankesuunnitelmassa esittämä toimenpidekuvaus ei ole ristiriidassa tämän perusedellytyksen kanssa, sillä se toteaa yksiselitteisesti, että Kantelefoorumiin kehitettävät toiminnot ovat uusia. Juminkeko-säätiö toteaa valituksessaan, että Ontrei Malisen Kantelefoorumia koskevan kuvauksen muotoilu, joka sisältyy hankesuunnitelmaan, olisi syntynyt hanketta koskevassa neuvottelussa rahoittajan ja Juminkeko-säätiön välillä. Rahoittaja ei kuitenkaan osallistu hankehakemuksen laatimiseen tai sen muokkaamiseen, vaan niistä vastaa yksin hankehakija. Rahoittaja voi tarvittaessa pyytää hakijaa tekemään tarkennuksia hankesuunnitelmaan, mutta rahoittaja ei osallistu toimenpidekuvausten muotoiluun, vaan ne ovat hakijan vastuulla. Hakija yksin vastaa siitä, että hankkeen sisältö on kuvattu hakemuksessa tavalla, joka vastaa aiottua toimintaa mahdollisimman tarkasti. Juminkeko-säätiön valituksen liitteet 1 ja 2a ovat hankesopimuksen valmisteluvaiheeseen liittyviä yhteydenottoja. Kyseisissä liitteissä ei todeta mitään, mitä ei todettaisi myös hankesuunnitelmassa, sillä Juminkeko-säätiö on näissä tarkentavissa selvityksissään ainoastaan todennut Ontrei Malisen Kantelefoorumin olevan uusi elementti Sommelofestivaalin yhteydessä. Kyseisten liitteiden toimintakuvaukset eivät siis osoita, että sopimusta valmisteltaessa olisi sovittu jostain muusta kuin mitä hankesuunnitelmassa mainitaan. Pohjois-Pohjanmaan liitto huomauttaa, että Kantelefoorumin kuvaus hankesuunnitelmassa ei lainkaan vastaa Juminkeko-säätiön Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle toimittaman valituksen esittämää luonnehdintaa. Hankesuunnitelma toteaa Kantelefoorumin olevan ainoastaan Sommelo-festivaalin yhteyteen kehitettävä uusi tapahtuma: The new element will be Ontrei Malinen's Kantele-Forum, an event closely connected on Ontrei Malinen s kantele and runosong tradition and thus it will support the OMK-Tourist Route directly. Hankesuunnitelmassa ei todeta, että Kantelefoorumi tarkoittaisi uutta konseptia, joka käsittäisi konsertteja, koulutusta, tutkimusta, seminaareja, kanteleasiantuntijoiden kokoontumisia, Ontrei Malisen Kanteleen matkailureitin markkinointia, kanteleverstaiden
käynnistämistä, lasten kantelekoulutuksen tukemista tai museon kunnostamista, kuten Juminkeko-säätiö valituksessaan esittää. Juminkeko-säätiö ei ole maksatushakemuksensa käsittelyn yhteydessä kyennyt osoittamaan, että toiminnot, joita Ontrei Malisen Kantelefoorumin yhteydessä on järjestetty, olisivat uusia, kuten hankesuunnitelmassa esitetään. Rahoittajalle raportoinnin yhteydessä toimitettu kirjallinen aineisto (liite 5), jossa Kantelefoorumin toiminnot eritellään, osoittaa, että toiminta on Sommelo-festivaalin vakiintunutta perustoimintaa, sillä siihen sisältyy mm. vuosittain järjestettävä kanteleleiri, Sommelon avajaiset sekä konsertteja. Sommelofestivaalin yhteydessä on järjestetty vastaavia toimintoja jo aikaisempinakin vuosina (liite 6), joten Ontrei Malisen Kantelefoorumin toiminnot eivät ole olleet uusia eivätkä siten hankesuunnitelman mukaisia. Rahoittaja korostaa, että hankesuunnitelmaan ei sisälly sellaista mainintaa, että hankkeessa toteutettaisiin jo aikaisemmin Sommelo-festivaalin yhteydessä järjestettyjä toimintoja tai että hanke osallistuisi Sommelo-festivaalin perustoiminnan kulujen maksamiseen. Pohjois-Pohjanmaan liitto huomauttaa, että Juminkeko-säätiö ei ole kyennyt esittämään minkäänlaista asiakirjatodistetta siitä, että Kantelefoorumi olisi uusi elementti vertailtaessa sitä Sommelo-festivaalin toimintahistoriaan. B) Hankkeen toimistokulut Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään 14/5012/2 todennut, että Juminkekosäätiön Karelia ENPI CBC -ohjelmassa toimivan PoCoBus-hankkeen toimistokulut ovat välillisiä ja siten hankesopimuksen yleisehtojen artiklassa 14.4. tarkoitettuja epäsuoria hallinnollisia kustannuksia. Juminkeko-säätiö käyttää OMK-hankkeessa samaa jyvitysperustetta kuin PoCoBus-hankkeessa ja toimistokulut ovat kohdistuneet samaan toimistoon. Kyseinen tila toimii OMK-hankkeen lisäksi muidenkin hankkeiden toimistona, jolloin sen kulut eivät kohdistu suoraan OMK-hankkeeseen ja ovat siten välillisiä. Tästä syystä ne korvataan hallinnollisina kuluina maksatuspäätöksessä. ENPI CBC -ohjelmia ja niiden toimintaa säätelevä säädöspohja eroaa muista rahoitusohjelmista sekä kansallisella että Euroopan unionin tasolla. Euroopan unioni on säätänyt ENPI CBC -ohjelmista asetuksilla N:o 1638/2006 ja N:o 951/2007. Laki ulkorajayhteistyön hallinnosta 500/2008 puolestaan säätelee ENPI CBC -ohjelmien toimintaa kansallisella tasolla. Muut Euroopan unionin alaiset rahoitusohjelmat toimivat erilaisilla säädösperustoilla. Karelia ENPI CBC -ohjelma ei voi toimia sen mukaan, mitä muista rahoitusohjelmista säädetään, vaan sen toimintaa säätelevät ainoastaan ne säädökset, jotka sitä koskevat. Tästä syystä Juminkeko-säätiön huomio, että muissa rahoitusohjelmissa noudatetaan eri käytäntöä hallinnollisten kulujen korvaamisessa, ja siitä johdettu argumentti, jonka mukaan Karelia ENPI CBC -ohjelman tulisi toimia samoin kuin muiden rahoitusohjelmien, ei sisällä minkäänlaista todistusarvoa kyseisessä asiassa. Aikaisemmassa Juminkeko-säätiön ENPI-hankkeessa hanketoimiston kuluja ei ole hyväksytty suoriksi kustannuksiksi, kuten edellä viitattu Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös osoittaa. Pohjois-Pohjanmaan liitolle jää näin ollen epäselväksi, mihin Juminkeko-säätiön valituksen väite siitä, että ne olisi aikaisemmin hyväksytty, voi näiltä osin perustua. Kyse ei ole myöskään yksittäisen hankekoordinaattorin kannasta, kuten Juminkeko-säätiö väittää, vaan epäsuorien hallintokustannusten korvaaminen perustuu hankesopimuksen yleisehtoihin, kuten yllä on todettu.
Muuta huomioitavaa Pohjois-Pohjanmaan liiton tekemän tukikelpoisuusharkinnan oikeellisuus toimistokulujen osalta on jo kertaalleen vahvistettu Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden yllä mainitussa päätöksessä. C) OMK-hankkeen markkinointiin liittyvät kulut sekä Kuhmon Talvi ja Folklandia tapahtumiin liittyvät kulut Juminkeko-säätiö ei ole oikaisuvaatimuksessaan eikä valituksessaan kiistänyt OMK-hankkeen markkinointimatkaan liittyvien kulujen nimenomaista hylkäysperustetta, jonka mukaan kyseessä on Sommelo-festivaalille kuuluva kulu. Sen sijaan Juminkeko-säätiö on esittänyt rahoittajalle osoitetussa oikaisuvaatimuksessaan, että OMK-reitin markkinointimatka sisältyisi hankesuunnitelman aktiviteettiin 6. Hankesuunnitelman kyseisen toimenpiteen kuvauksessa ei kuitenkaan todeta, että hanke järjestäisi Sommelo-festivaalin yhteydessä vuosittain järjestettävän matkan. Siitä syntyneet kulut ovat Sommelo-festivaalille kuuluvia ja sen vuoksi tukikelvottomia. On myös jäänyt toteen näyttämättä, että kyseisen matkan tarkoitus olisi ollut markkinoida nimenomaan Ontrei Malisen Kantele -matkailureittiä eikä Sommelo-festivaalia. Sommelo-festivaalin markkinointi ei kuulu hankesuunnitelmaan. Kuhmon Talvi -tapahtumaan liittyvän toiminnan kuluja on hylätty liittyen tapahtuman esiintyjien saunakuluihin. Juminkeko-säätiö on perustellut kulua sillä, että esiintyjien omassa hotellissa suihkutilat olivat rikki, mutta tällöin kulu ei ole hankkeen aiheuttama eikä kuulu hankkeen korvattavaksi. Kulua ei myöskään ole mainittu hankesuunnitelmassa eikä hankkeen budjetissa. Lisäksi kyseistä tapahtumaa markkinoivan mainoksen kulut on hylätty sen vuoksi, että se ei ole ollut Karelia ENPI CBC -ohjelman tiedotussääntöjen mukainen. Myös Kuhmon Talvi -tapahtuman internet-sivuihin liittyvä kulu on hylätty, koska kyseessä on usean organisaation yhteiset sivut eikä sivuilla ole suoraa yhteyttä OMK-hankkeeseen, joten ne on tulkittu yleisiksi markkinointikustannuksiksi. Pohjois-Pohjanmaan liitto toteaa, että Juminkeko-säätiön valituksen esitystapa on huomattavan ongelmallinen. Rahoittajan maksatuspäätös perustuu kulukohtaiseen tarkasteluun, jolloin jokaisen kulun tukikelpoisuus arvioidaan erikseen, eikä budjettiluokkakohtaisina summina, jollaisia Juminkeko-säätiö vaatii hyväksyttäväksi valituksessaan. Valitus ei sisällä ainoatakaan viittausta hylättyihin tositteisiin eikä näin ollen selkeästi osoita minkään yksittäisen tositteen tai kulun hylkäysperusteen olevan virheellinen. Hylkäysperusteen kiistäminen ei automaattisesti voi kattaa kaikkia saman perusteen nojalla hylättyjä kuluja, koska jokaisen kulun tukikelpoisuusharkinta on voitava tehdä erikseen. Valituksessa hylätyt kulut on lisäksi jaoteltu kolmeen ryhmään hylkäyssyyn perusteella, joskaan valitus ei täsmennä, miten kulut jakautuvat näihin ryhmiin. Kaikki kyseisessä maksatuspäätöksessä hylätyt kulut eivät kuitenkaan hylkäyssyynsä perusteella lukeudu näihin kolmeen ryhmään. Esimerkiksi tositteisiin 102 ja 853 sisältyvät kulut on hylätty sen vuoksi, että kyseisiin kustannuksiin liittyviä markkinointimateriaaleja ei ole toimitettu rahoittajalle nähtäväksi. Tositteen 181 kulu on hylätty, koska kyseinen mainos on laadittu Karelia ENPI CBC -ohjelman tiedotusohjeiden vastaisesti, joita hakija on sitoutunut noudattamaan hankesopimuksen artiklan 7.6. nojalla. Folklandia-risteily esiintyy valituksessa otsikossa, mutta perusteluita sen tukikelpoisuuden tueksi ei tekstissä esitetä lainkaan. Valituksessa kuitenkin vaaditaan hyväksyttäväksi tällaisiakin hylättyjä kuluja hylkäysperusteesta riippumatta. Jää siis epäselväksi, millä perustein niitä vaaditaan hyväksyttäväksi Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle toimitetussa valituksessa, koska niistä ei lausuta mitään.
Pohjois-Pohjanmaan liitto huomauttaa, että Juminkeko-säätiön valituksen liite 4 on puutteellinen, sillä siitä puuttuu sivuja. Täydellinen pöytänkirjanote on liitetty tämän lausunnon liitteeksi 8. Mahdollinen henkilötodistelu Toni Saranpää, ohjelmakoordinaattori Pohjois-Pohjanmaan liitto/karelia ENPI CBC Sepänkatu 20 90100 Oulu puh. 050 572 7855 Pauli Harju Maakuntajohtaja Pohjois-Pohjanmaan liitto Kimmo Hinno Vs. hallintojohtaja Pohjois-Pohjanmaan liitto Lisätietoja: Ohjelmakoordinaattori Toni Saranpää Karelia ENPI CBC Sepänkatu 20 90100 Oulu puh. 050 572 7855 Liitteet 1. Kopio hankesopimuksesta (ei-julkinen) 2. Hankesuunnitelma 3. Yleisehdot 4. Budjetti 5. Kantelefoorumin ohjelma 2013 6. Sommelo-festivaalin ohjelmat ja tiedotteita 2006-2013 7. OMK-hankkeen 2. talousraportti 8. Pöytäkirjanote Pohjois-Pohjanmaan liiton oikaisuvaatimusta koskevasta päätöksestä 16.6.2014