Leena Saloheimo. VAPAAN SIVISTYSTYÖN OPINTOSETELIAVUSTUKSEN KÄYTTÖ Vuosina 2010 ja 2011 myönnetyt avustukset. Raportit ja selvitykset 2014:10

Leena Saloheimo VAPAAN SIVISTYSTYÖN OPINTOSETELIAVUSTUKSEN KÄYTTÖ Vuosina 2010 ja 2011 myönnetyt avustukset Raportit ja selvitykset 2014:10

Raportit ja selvitykset 2014:10 Leena Saloheimo VAPAAN SIVISTYSTYÖN OPINTOSETELIAVUSTUKSEN KÄYTTÖ Vuosina 2010 ja 2011 myönnetyt avustukset

Sisältö 1 Johdanto 4 2 Vapaan sivistystyön opintoseteliavustuksen käyttöönoton tausta 4 2.1 Vapaan sivistystyön oppilaitosmuodot 5 2.2 Aikuiskoulutuspoliittinen ohjaus ja yhteistyö 7 2.3 Opintoseteliavustuksen kokeilu ja käyttöönotto 7 3 Vapaan sivistystyön opintoseteliavustuksen haut vuosina 2010 ja 2011 11 Opintoseteliavustuksen tavoitteet ja kohderyhmät 11 4 Myönnetyt avustukset 13 4.1 Avustuksen määrä ja jakautuminen oppilaitosmuodoittain 14 4.2 Avustuksen alueellinen jakautuminen 15 5 Saadut käyttöselvitykset ja selvitysaineisto 16 5.1 Raporttien määrä ja jakautuminen oppilaitosmuodoittain 16 5.2 Selvityksen tiedonkeruu ja aineiston luonne 16 6 Avustusten käyttö 18 6.1 Opintoseteliavustuksen käyttö kohderyhmittäin 18 6.2 Opintoseteliavustuksen käyttö ja etuuden saajat oppilaitosmuodoissa 19 6.3 Oppilaitosten käytänteet 22 7 Arviointia 32 7.1 Opintoseteliavustuksen kannustavuus 32 7.2 Alueellinen tarkastelu 33 8 Yhteenveto 40 9 Lähteet 42 Liitteet 1 Opintoseteliavustuksen hakuilmoituksen mallit vuosilta 2010 ja 2011 43 2 Opintoseteliavustuksen saajien listat vuosina 2010 ja 2011 52 3 Opintoseteliavustuksen raportointilomake 65 4 Tekstimuotoisten raporttien luokittelupohja 66 Opetushallitus Taitto Pirjo Nylund ISBN 978 952 13 5777 0 (pdf) ISSN L 1798-8918 ISSN 1798-8926 (verkkojulkaisu)

1 Johdanto Vapaan sivistystyön opintoseteliavustus on ollut käytössä vuodesta 2007. Sen tarkoituksena on ollut tukea niiden aikuiskoulutuspoliittisten tavoitteiden toteuttamista, joita vapaalle sivistystyölle on asetettu 2000- ja 2010-luvuilla. Tavoitteiden mukaisesti oppilaitokset ohjaavat koulutustarjontaansa koulutukseen vähän osallistuville väestöryhmille ja valtio tukee toimintaa myöntämällä avustuksia koulutukseen osallistuvien kurssi- tai opintomaksujen kattamiseen tai alentamiseen. Ensin opetusministeriö ja vuodesta 2009 Opetushallitus on myöntänyt opintoseteliavustuksen oppilaitoksen ylläpitäjälle, ja oppilaitos on myöntänyt opintosetelituen kohderyhmiin kuuluville opiskelijoille. Avustuksen käyttöönottoa edelsi kokeilu- ja suunnitteluvaihe. Selvityksessä luodaan kokonaiskuva vuosina 2010 ja 2011 myönnettyjen opintoseteliavustusten käytöstä oppilaitoksissa. Aineistona on käytetty oppilaitosten ylläpitäjien Opetushallitukselle toimittamia käyttöraportteja, joista selviävät kohderyhmiin kuuluvien opiskelijoiden ja heille myönnettyjen tukien määrät oppilaitoksissa tai niiden muodostamissa verkostoissa. Avustuskäytänteitä on selvitetty lisäksi raportteihin liittyvien sanallisten kuvausten avulla. OPH on kaivannut koottua kuvaa oppilaitosten moninaisista opintosetelikäytänteistä voidakseen ohjeistaa oppilaitoksia entistä paremmin mahdollisissa tulevissa hauissa. Opintoseteliavustuksen kohderyhmät ovat pysyneet käytännössä samoina vuodesta 2007 lähtien. Tehdyt selvitykset osoittavat, että opintoseteliavustuksen käytön laadulliset muutokset ovat vähäisiä. Määrälliset muutokset ovat suoraan suhteessa jaossa olleen avustuksen määrään. Vuosina 2010 ja 2011 opintoseteliavustuksen määrärahat olivat suurimmillaan. Oppilaitosten omaksumat käytänteet näyttävät vakiintuneen nopeasti, perustat niille luotiin pilottivaiheessa. Oppilaitosmuotojen profiilit ja toimintatavat ovat erilaisia ja opintosetelitoimintaa on toteutettu kullekin oppilaitosmuodolle luontaisin tavoin. Selvityksen lopussa arvioidaan lyhyesti opintoseteliavustuksen koulutuspoliittisten tavoitteiden toteutumista ja tehdään katsaus opintoseteliavustuksen käyttöön alueellisesta näkökulmasta. Selvitys on tehty Opetushallituksen tilauksesta Vapaa Sivistystyö ry:ssä. 2 Vapaan sivistystyön opintoseteliavustuksen käyttöönoton tausta Opintosetelin käyttömahdollisuuksia aikuiskoulutuksen rahoitusmuotona ryhdyttiin selvittämään 2000-luvun alussa. Aikuiskoulutuspolitiikkaa rakennettiin elinikäisen oppimisen perustalle ja Suomen kilpailukykyä haluttiin kehittää mm. aikuisväestön osaamistasoa nostamalla 1. Pohdittiin keinoja lisätä aikuisopiskeluun osallistumista ja tukea koulutuksellisen tasa-arvon toteutumista mm. koulutukseen osallistumisen esteitä poistamalla. Opetusministeriö asetti vuonna 2000 opintosetelityöryhmän, joka väliraportissaan linjasi kaksivuotisen opintosetelikokeilun tavoitteet ja puitteet vuosille 2001 2003. Selvitysmies Pentti Arajärven aikuisopiskelun taloudellisten edellytysten parantamista koskenut selvitys 2 sisälsi useita opintoseteliä koskevia ehdotuksia. Kokeilut ja selvitykset loivat perustan Aikuisten opintosetelityöryhmän ehdotukselle, jossa luotiin puitteet nykyisin käytössä olevalle opintosetelille 3. Vapaan sivistystyön opintoseteli perustuu voucher-tyyppiseen opintosetelikäsitteeseen. Voucher tarkoittaa julkishallinnossa julkisen hallinnon yksikön rahoittamaa, suoraan palvelun tarvitsijalle allokoitua ja käyttötarkoitukseltaan ja -tavoiltaan vaihtelevalla tavalla sidottua yksityisen ja/tai julkisen palvelujen kulutuksen mahdollistamaa raha- tai palvelumääräistä kulutus- ja valintavoimaa ja joka siirtää sekä saajalleen että sen lunastavalle, viranomaisen hyväksymälle palveluntuottajalle erilaisia oikeuksia ja velvollisuuksia. 3 1 Parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän mietintö 2002 2 Arajärvi 2003 3 Aikuisten opintosetelin käyttöönottomahdollisuudet, Opetusministeriö 2006 4

Oppilaitokset ovat myöntäneet opintoseteleitä määriteltyihin kohderyhmiin kuuluville opiskelijoille käyttäen niihin tähän tarkoitukseen myönnettyä valtionavustusta. Opiskelija on voinut käyttää opintoseteliä maksuvälineenä valitsemansa koulutuksen osallistumismaksua maksaessaan tai koulutus on voitu tarjota hänelle opintosetelin avulla alennettuun hintaan tai ilmaiseksi. 2.1 Vapaan sivistystyön oppilaitosmuodot Vapaa sivistystyö jäsentyy toimintakenttänä osaksi aikuiskoulutuksen kenttää huolimatta siitä, että taiteen perusopetuksen ja kansalaisjärjestöjen nuorille suunnatun koulutuksen kautta lasten ja nuorten määrä on lisääntynyt opiskelijoiden joukossa. Vapaan sivistystyön opintoihin osallistuu noin miljoona ihmistä vuosittain. Oppilaitosmuotoja on viisi: kansalaisopisto, kansanopisto, opintokeskus, kesäyliopisto ja liikunnan koulutuskeskus. Oppilaitoksia oli vuonna 2010 yhteensä 340. Koulutus on pääosin tutkintoon johtamatonta, omaehtoista sivistystyötä. Opinnot ovat matalan kynnyksen koulutusta, sillä ne ovat kaikille avoimia, ikärajoja tai pohjakoulutusvaatimuksia ei ole. Vapaan sivistystyön oppilaitosten toimintaa säätelee laki vapaasta sivistystyöstä 4 jossa määritellään muun muassa toiminnan tarkoitus ja tavoitteet. Vapaan sivistystyön tarkoitus on järjestää elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta yhteiskunnan eheyttä, tasa-arvoa ja aktiivista kansalaisuutta tukevaa koulutusta. Koulutuksen tavoitteena on edistää ihmisten monipuolista kehittymistä, hyvinvointia sekä kansanvaltaisuuden, moniarvoisuuden, kestävän kehityksen, monikulttuurisuuden ja kansainvälisyyden toteutumista. Vapaassa sivistystyössä korostuu omaehtoinen oppiminen, yhteisöllisyys ja osallisuus. 4 Lakia täydentää asetus vapaasta sivistystyöstä 5, jossa säädetään muun muassa ylläpitämisluvan hakemisesta, suoritteista ja yksikköhinnoista. Vapaan sivistystyön rahoitus koostuu valtionrahoituksesta, ylläpitäjän maksamasta osuudesta ja mahdollisista opiskelijamaksuista. Valtionosuus maksetaan oppilaitoksen ylläpitäjälle. Valtionosuudesta määrätään vapaan sivistystyön laissa. Valtionosuuden määrä on kansanopistoissa, kansalaisopistoissa ja kesäyliopistoissa 57 prosenttia ja valtakunnallisissa liikunnan koulutuskeskuksissa ja opintokeskuksissa 65 prosenttia valtionosuuden laskennallisesta perusteesta. Laskennallisen perusteen muodostaa suorite ja sille laskettu yksikköhinta. Suorite on kansalaisopistoissa, opintokeskuksissa ja kesäyliopistoissa opetustunti ja kansanopistoissa opiskelijaviikko. Valtionosuuden lisäksi vapaan sivistystyön oppilaitokset voivat hakea sovittuihin tavoitteisiin sidottuja valtionavustuksia, joille osoitetaan oppilaitosmuotokohtaiset määrärahat valtion menoarviossa vuosittain. Valtiovallan vapaalle sivistystyölle antamat yhteiskunnalliset erityistehtävät on rahoitettu avustuksilla. Myöhemmin kuvattava suuntaviivarahoitus ja opintoseteliavustus ovat esimerkkejä tästä. Oppilaitosmuodoilla on omat vapaan sivistystyön laissa määritellyt tehtävät ja ne eroavat toisistaan profiileiltaan. Taulukkoon on koottu neljän oppilaitosmuodon perustiedot: sivistystarve, tarkoitus, omistuspohja, aatetausta, koulutuksen pääasiallinen kohderyhmä, opiskelun päätoimisuus, oppilaitosten lukumäärä, opiskelijoiden lukumäärä/vuosi, tyypillisen opintomaksun suuruus ja toiminnan erityispiirteet. Tässä taulukossa tai selvityksessä eivät ole mukana liikunnan koulutuskeskukset, joiden opintoseteliavustus on järjestetty toisella tavalla ja jotka raportoivat opintoseteliavustuksensa käytöstä opetus- ja kulttuuriministeriölle. 3 Aikuisten opintosetelin käyttöönottomahdollisuudet, Opetusministeriö 2006 4 Laki vapaasta sivistystyöstä. 21.8.1998/632 5 Asetus vapaasta sivistystyöstä. 6.11.1998/805 5

TAULUKKO 1. Vapaan sivistystyön oppilaitosmuodot (liikunnan koulutuskeskukset jätetty pois) Kansalaisopisto Kansanopisto Kesäyliopisto Opintokeskus Sivistystehtävä Paikallinen, Alueellinen, Alueellinen Valtakunnallinen alueellinen valtakunnallinen Tarkoitus Omaehtoinen oppiminen, kansalaisvalmiudet Omaehtoinen oppiminen, opiskeluvalmiudet, yhteisön jäsenenä kasvaminen Avoin korkeakouluopetus, alueen muut sivistys- ja osaamistarpeet korkeakoulutetun väestön näkökulmasta Elinikäinen oppiminen, hyvinvointi ja aktiivinen kansalaisuus, demokratia ja kansalaisyhteiskunta Omistus Aatetausta Pääasiallinen kohderyhmä Opintojen luonne Koulutuksen kesto Koulutuksen hinta opiskelijalle (esimerkkejä) Oppilaitosverkosto (tilanne 2010 2011) Osallistujien määrä (brutto), tutkintoon johtamaton koulutus Erityispiirre Julkinen (yksityinen) Sitoutumaton Kuntalaiset Osa-aikainen opiskelu 20 40 t Kurssimaksu 30 80 195 oppilaitosta 1 135 000 osallistujaa 6 ; noin 630 000 opiskelijaa 7, kun osallistuneet yksilöt lasketaan yhteen kertaan Toimintaa kaikissa kunnissa Yksityinen (julkinen) Arvoperusteinen tai sitoutumaton Nuoret, aikuiset Päätoiminen opiskelu 200 900 t Opiskelijamaksu (opetus 25 t/vk, majoitus, ruoka): 110 140 /vk opintomaksu (opetus 25 t/vk, lounas): 70 80 /vk 79 oppilaitosta 135 500 osallistujaa 1, joista 9 000 henkilöä vähintään kahdeksan viikkoa kestävässä koulutuksessa Internaatti Yksityinen tai julkinen Sitoutumaton Korkeakoulutettu väestö Osa-aikainen opiskelu 12 50 t, avoin korkeakouluopetus 3 25 op Yksittäinen kurssi 80 100, opintokokonaisuus 380 1400 20 oppilaitosta 65 000 osallistujaa 8, luku sisältää 12 000 avoimeen yliopistoon kirjautunutta opiskelijaa Yksityinen Arvoperusteinen tai sitoutumaton Kansalaisjärjestöjen jäsenet Osa-aikainen opiskelu 10 100 t Kurssi-/osallistumismaksu: 35 500 Runsaasti maksutonta koulutusta 11 oppilaitosta Opintotoiminta: 500 000 osallistujaa 9 Opintokerhot: 113 000 osallistujaa Järjestää koulutusta itse ja kansalaisjärjestöjen kanssa eri puolilla maata Kaikkien opintokeskusten keskustoimistot sijaitsevat pääkaupunkiseudulla, mutta ne toimivat valtakunnallisesti ja järjestävät koulutusta ympäri Suomea. Valtakunnalliset kansanopistot taas keräävät opiskelijoita laajasti maan eri alueilta. Muuten vapaan sivistystyön oppilaitokset toimivat lähinnä alueellisen, seudullisen tai paikallisen sivistystarpeen tyydyttäjinä. Oppilaitosten toimintaan vaikuttavat myös ylläpitäjän tavoitteet sekä toiminta- alueen luonne ja olosuhteet. Joillakin alueilla Suomessa vapaan sivistystyön oppilaitos on ainoa aikuiskoulutusta tarjoava oppilaitos. Oppilaitosmuodoilla on omat valtakunnalliset keskusjärjestöt ja näillä yhteinen yhteistyö- ja edunvalvontajärjestö. Keskusjärjestöt neuvottelevat ja sopivat oppilaitoskenttien edustajina linjauksista muun muassa opetushallinnon kanssa. 1 Parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän mietintö 2002 6 Vipunen Opetushallinnon tilastopalvelu Raportti haettu 18.02.2014 7 Valtion talousarvio 2012 8 Kesäyliopistot ry:n tilastot 2010, 2011 9 Opintokeskusten raportit Opetushallitukselle, kustannukset ja suoritteet vuonna 2012 6

2.2 Aikuiskoulutuspoliittinen ohjaus ja yhteistyö 2000-luvun aikuiskoulutuspolitiikkaa linjasivat Parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän 10 ehdotukset. Ehdotusten lähtökohtia olivat aikuisväestön koulutustason kohottaminen, työikäisen aikuisväestön osaamisen jatkuva kehittäminen sekä yhteiskunnan eheyden, tasa-arvon ja aktiivisen kansalaisuuden vahvistaminen. Parlamentaarisen työryhmän vapaan sivistystyön ehdotuksia konkretisoinut laajapohjainen valmisteluryhmä (PAT3) laati ehdotukset ja suunnitelmat parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän suuntaviivaohjausta, rahoitusperusteita ja tilasto- ja tietopohjan vahvistamista koskevien ehdotusten toimeenpanosta. Vapaan sivistystyön suuntaviivaohjausta koskeva PAT-ehdotusten jatkovalmistelu johti informaatio-ohjauksen käyttöönottoon asteittain kaudella 2005 2008. Työryhmän näkemys oli, että aikuisopiskelussa aliedustettujen ryhmien aktivoimiseksi ei riitä koulutustarjonnan lisääminen ja yleinen kehittäminen, vaan tarvitaan erityisiä toimenpiteitä ja uudenlaisia opintoja. Yhteistyössä vapaan sivistystyön oppilaitoksia edustavien keskusjärjestöjen, Suomen kuntaliiton ja Opetushallituksen kanssa valmisteltiin suunnitelma vapaan sivistystyön uusista ohjausmuodoista, joilla toimintaa voitiin suunnata yhteisesti sovituille tärkeille sisältöalueille ja aliedustetuille kohderyhmille. 11 Koulutusta suunnattiin yhteistyössä määritellyille painopistealueille, joita olivat maahanmuuttajien kieli- ja kulttuurikoulutus ja muut yhteiskuntaan integroivat opinnot (kansalaisopistot, kansanopistot, kesäyliopistot), kansalaistaitoja ja kansalaisyhteiskuntaan osallistumisen valmiuksia lisäävät opinnot (kansalaisopistot, kansanopistot, opintokeskukset, kesäyliopistot), tietoyhteiskunnan perusvalmiuksien parantaminen (kansalaisopistot, opintokeskukset), terveyttä edistävät opinnot (kansalaisopistot, opintokeskukset) ja avoimen yliopiston opintoihin valmentava koulutus (kesäyliopistot). Tavoitteiden toimeenpanoa edistettiin myös kehittämisavustusten suuntaamisella painopisteiden mukaisten opintojen kehittämiseen sekä näiden alueiden osaamista vahvistavalla henkilöstökoulutuksella. Vuodesta 2010 alkaen on vapaan sivistystyön laatu- ja kehittämisavustusta koskevat tavoitteet sovittu opetushallinnon ja vapaan sivistystyön oppilaitoksia ja ylläpitäjiä edustavien järjestöjen kesken opetus- ja kulttuuriministeriön nimeämässä vapaan sivistystyön yhteistyöryhmässä. Avustusten kohdentamisella ja vuosina 2009 2012 toimeenpannulla vapaan sivistystyön kehittämisohjelmalla 12 on pyritty parantamaan vapaan sivistystyön oppilaitosten mahdollisuuksiin hoitaa maahanmuuttajien, syrjäytymisvaarassa olevien sekä opinnollista kuntoutusta tarvitsevien väestöryhmien koulutuspalveluja sekä vastata työllisyystilanteen ja ikärakenteen muutoksista aiheutuviin koulutustarpeisiin. 2.3 Opintoseteliavustuksen kokeilu ja käyttöönotto Vapaassa sivistystyössä kokeiltiin opintosetelin käyttöä vuosina 2001 2004 13. Opintoseteliavustuksen käyttöönottoa valmisteltiin viidessä kunnassa toteutetulla pilottikokeilulla vuonna 2001 sekä laajemmalla opintosetelikokeilulla vuosina 2002 2004. Kokeiluissa rahoitus osoitettiin kunnille, joiden kanssa sovittiin opintosetelikokeilun organisointitavoista ja seurannasta. Kokeilukoulutuksen kohderyhmiksi määriteltiin maahanmuuttajat, työttömät sekä 60 tai 65 vuotta täyttäneet. Kunnat jakoivat opetusministeriön painattamat opintosetelit kohderyhmiin kuuluville. Koulutuksen sisällöksi määriteltiin perustason tietotekniikkakoulutus ja myöhemmässä vaiheessa mukaan otettiin aikuisten maahanmuuttajien kieli- ja kulttuurikoulutus. Koulutus oli luonteeltaan lyhytkestoista. Opintosetelin saajat saivat käyttää seteliä kurssimaksuihin valitsemissaan julkisen hallinnon alaisissa oppilaitoksissa. 10 Parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän mietintö, Opetusministeriö 2002 11 Pehmeä on kovaa, Opetusministeriö 2004 12 Vapaan sivistystyön kehittämisohjelma 2009 2012, Opetusministeriö 2009 13 Opintosetelikokeilu, työryhmän loppuraportti 2002, Aikuisten opintosetelin käyttöönottomahdollisuudet 2006 7

Kokeiluissa saadut kokemukset osoittivat, että opintosetelin avulla koulutukseen on mahdollista saada uusia opiskelijoita myös aliedustetuista ryhmistä. Opintosetelin hallinnointia pidettiin kuitenkin kunnissa työläänä ja sadan euron suuruinen opintoseteli osoittautui monissa tapauksissa liian suureksi kurssimaksujen suuruuteen verrattuna. Opiskelijat arvostivat mm. opiskelupaikkaan liittyvää valinnanvapautta. 14 Selvitysmies Arajärvi oli selvityksessään 15 esittänyt opintosetelin käytön laajentamista pitkäkestoiseen koulutukseen. Vapaan sivistystyön rahoitusjärjestelmän uudistamista selvittänyt virkamiestyöryhmä 16 ehdotti opintosetelikokeilun toisen vaiheen käynnistämistä kansanopistojen pitkäkestoisessa vapaatavoitteisessa koulutuksessa vuonna 2006. Pitkäkestoisuus tarkoitti vähintään kahdeksan ja enintään 16 opiskelijaviikon pituista koulutusta. Kokeiluun osallistuneiden kansanopistojen ylläpitäjille myönnettiin valtionavustus, jonka opistot jakoivat etuutena opiskelijoille koulutuksesta koituvien maksujen kattamiseen niin, että koulutus oli opiskelijalle maksutonta. Yksi opintoseteli vastasi yhden opiskelijaviikon opintoja. Opintosetelin tuli olla opiskelijalle henkilökohtainen ja opiskelijan tuli voida valita kokeilun kriteerit täyttävästä koulutuksesta haluamansa. Tätä valintamahdollisuutta pidettiin olennaisena. Kokeilun kohderyhmiksi määriteltiin maahanmuuttajat, työttömät, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat henkilöt ja oppimisvaikeuksia kokevat henkilöt. 17 Kansanopistojen opintosetelipilotti toteutettiin kahdeksana hankkeena. Mukana oli 115 opiskelijaa. Kokeilussa mukana olleille kansanopistoille tehtiin kysely kokeilun kulusta ja tuloksista. Opintoseteliavustuksen avulla saatiin koulutukseen ihmisiä, jotka eivät ilman tukea olisi osallistuneet, ja voitiin tuottaa koulutusta näiden ihmisten tarpeista käsin. Opiskelijat rekrytoitiin joko opistoon jo hakeneiden joukosta tai yhteistyössä eri viranomaisten, muiden oppilaitosten ja järjestöjen kanssa. Erityisesti oppimisvaikeuksia kokevien ja alhaisen pohjakoulutuksen omaavien tavoittaminen koettiin vaikeaksi. Opintojen keskeyttämisprosentti oli kuitenkin tavallista alhaisempi, mitä selitti mahdollisuus kohdistaa tavallista runsaampia tukitoimia ja henkilökohtaista ohjausta opintoseteliopiskelijoihin. Haasteellisiin kohderyhmiin kuuluvien opiskelijoiden koulutuksen toteuttamisen todettiin vaativan moniammatillista osaamista, perusteellista opintojen ohjausta ja henkilökohtaistamista. Valtionavustuksen myöntämistä oppilaitoksen ylläpitäjille pidettiin hallinnollisesti toimivana ratkaisuna. 18 Opintosetelin asteittaista käyttöönottoa vuodesta 2007 alkaen koskevassa suunnitelmaraportissa 19 koottiin aikaisempien selvitysten tiedot ja esitettiin toimenpide-ehdotuksia. Suunnitelman valmistellut työryhmä asetti aikuisten opintosetelin käyttöönoton tavoitteeksi aikuiskoulutuksessa aliedustettujen ryhmien osallistumismahdollisuuksien parantamisen ja työikäisen aikuisväestön kattavien lisä- ja täydennyskoulutusmahdollisuuksien varmistamisen. Työryhmä totesi, että opintoseteliin liittyvien toimenpiteiden tulisi vapaassa sivistystyössä lisätä erityisesti maahanmuuttajien, työttömien, alhaisen pohjakoulutuksen omaavien, eläkeläisten, oppimisvaikeuksista kärsivien ja opinnollista kuntoutusta tai muuta erityistukea tarvitsevien mahdollisuuksia osallistua vapaan sivistystyön koulutukseen. Työryhmä esitti, että vapaassa sivistystyössä otettaisiin käyttöön opintoseteli-idean sovellus, joka antaisi oppilaitoksille mahdollisuuden jättää perimättä opiskelumaksuja tietyiltä kohderyhmiltä ja joka voitaisiin toteuttaa käytössä olevan rahoitusjärjestelmän puitteissa. Kohderyhmät ja opetussisällöt määriteltäisiin valtion talousarvion vapaan sivistystyön avustuksia koskevan kohdan selvitysosassa. Avustus jaettaisiin vapaan sivistystyön oppilaitosten ylläpitäjille hakemusten perusteella. Se kompensoisi perimättä jätettäviä opiskelumaksuja ja kattaisi haastavien kohderyhmien hakevan ja tukevan toiminnan palveluista koituvia kustannuksia. Työryhmä perusteli ehdotusta sillä, että 14 Opintosetelikokeilu, Opetusministeriö 2002; Aikuisten opintosetelin käyttöönottomahdollisuudet, OPM 2006 15 Arajärvi 2003 16 Kansalaisopistojen, kesäyliopistojen, kansanopistojen ja opintokeskusten rahoitusperusteiden tarkistaminen, Opetusministeriö 2009 17 Opintosetelipilotin toteuttaminen kansanopistojen pitkäkestoisessa vapaatavoitteisessa koulutuksessa, valmisteluryhmän raportti, OPM 2006 18 Pantsar 2007 19 Aikuisten opintosetelin käyttöönottomahdollisuudet, Opetusministeriö 2006 8

se ei vaadi ylimääräistä hallintoa, oppilaitoksilla ja ylläpitäjillä on paras asiantuntemus kohdentaa toimenpiteet määriteltyjen kohde-ryhmien ja kansalaisten kannalta toimivalla tavalla, toimintaa voidaan ohjata ja seurata monipuolisesti ja hakemusten yhteydessä laadittavilla suunnitelmilla voidaan edistää muutoinkin aikuisopiskelun tasa-arvon kannalta tärkeitä toimintamuotoja. 20 Vuonna 2007 oli opetusministeriön hallinnonalan tavoitteiksi aikuiskoulutuksen alueella asetettu muun muassa omaehtoisen ei-tutkintotavoitteisen koulutustarjonnan saavutettavuuden parantaminen kansalaisyhteiskunnan ja demokratian vahvistamiseksi, aikuisväestön elinikäisen oppimisen edellytyksien parantaminen yhteiskunnallisen tasa-arvon ja kansalaisten sivistyksellisten oikeuksien turvaamiseksi sekä aikuiskoulutuksen laadun, alueellisen vaikuttavuuden ja ohjauksen varmistaminen kaikilla koulutustasoilla. Vapaan sivistystyön oppilaitosten koulutusta suunnattiin informaatio-ohjauksen avulla alan valtakunnallisten järjestöjen kanssa määritellyille painopistealueille sekä aikuiskoulutuksessa aliedustetuille kansalaisryhmille. Opetusministeriö asetti opintoseteliavustukset kansalaisopistojen, kansanopistojen, kesäyliopistojen ja opintokeskusten ylläpitäjien haettaviksi. Oppilaitokset saattoivat myöntää määriteltyihin kohderyhmiin kuuluville opiskelijoille joko vapautuksen tai huomattavan alennuksen opiskelijamaksuista vapaan sivistystyön vapaatavoitteisessa koulutuksessa. Osa avustuksesta voitiin kohdentaa kohderyhmien aktivoimisesta, opetusjärjestelyistä sekä hakevan ja tukevan toiminnan palveluista aiheutuviin erityiskustannuksiin. Avustus maksettiin avustusta hakeneelle oppilaitoksen ylläpitäjälle, joka huolehti avustuksen jakamisesta kohderyhmiin kuuluville opiskelijoille. Opintoseteliavustuksilla tuettua koulutusta oli mahdollista toteuttaa myös useamman oppilaitoksen yhteisenä, jolloin oppilaitokset tekivät yhteisen opintoseteliavustuksen käyttösuunnitelman ja avustushakemuksen. Koulutuksessa aliedustetut, opintoseteliavustuksella tuettavat kansalaisryhmät määriteltiin seuraavasti: Kansanopistot: maahanmuuttajat, työttömät, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat sekä henkilöt, joilla on oppimisvaikeuksia. Kansalais- ja työväenopistot: maahanmuuttajat, työttömät, senioriväestö ja eläkkeellä olevat, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat sekä henkilöt, joilla on oppimisvaikeuksia. Kesäyliopistot: maahanmuuttajat, työttömät, eläkkeellä olevat ja ikääntyneet, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat sekä opintonsa keskeyttäneet korkeakouluopiskelijat. Opintokeskukset: maahanmuuttajat, työttömät, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat, senioriväestö sekä henkilöt, joilla on oppimisvaikeuksia. Opetusministeriö teetti selvityksen vuoden 2007 opintoseteliavustuksen käytöstä 21. Myönnetty avustus oli tuolloin suuruudeltaan 1,68 miljoonaa euroa. Avustusta saaneita opiskelijoita oli kaikkiaan 29 726. Selvityksen mukaan avustuksen saajien suurin ryhmä olivat seniorit 61 prosenttia etuuden saajista. Toiseksi suurimmat osallistujaryhmät olivat työttömät, 12 prosenttia ja maahanmuuttajat, 8 prosenttia opintoseteliavustusta saaneiden opiskelijoiden määrästä. Avustuksesta saivat seniorit 29 prosenttia, maahanmuuttajat 25 prosenttia ja työttömät 14 prosenttia. Tietoja vuonna 2007 myönnetyn avustuksen käytöstä on koottu taulukkoon 2. 20 Aikuisten opintosetelin käyttöönottomahdollisuudet, Opetusministeriö 2006 21 Kaarlela ja Saloheimo 2010 9

TAULUKKO 2. Vuonna 2007 myönnetyn opintoseteliavustuksen määrä ja etuuden saajat kohderyhmittäin Kohderyhmä Opiskelijoiden %-yksikköä Avustuksen %-yksikköä Avustus lukumäärä kaikista opinto- määrä, euroja avustuksen opiskelijaa seteliavustusta koko mää- kohden, saaneista rästä euroina Maahanmuuttajat 2 320 8 34 2 50 25 146 Työttömät 3 462 12 195 900 14 57 Seniorit (63 v. tai enemmän) 18 146 61 394 700 29 22 Eläkeläiset (alle 63 v.) 3 179 11 68 700 5 22 Alhaisen pohjakoulutuksen omaavat 590 2 139 300 10 236 Oppimisvaikeuksia kokevat 807 3 203 100 15 252 Ikääntyneet (kesäyliopistoissa) 1 091 4 7 300 1 7 Opintonsa keskeyttäneet (kesäyliopistoissa) 6 alle 1 550 alle 1 91 Yhteensä 29 726 100 1 352 000 100 Opintoseteliavustuksen rahoitus Vuoden 2007 valtion talousarvioesityksessä 22 esitettiin, että tasa-arvoa ja kansalaisyhteiskunnan elinvoimaisuutta ylläpidetään ja vahvistetaan muun muassa suuntaamalla vapaan sivistystyön oppilaitosten koulutusta informaatio-ohjauksen avulla alan valtakunnallisten järjestöjen kanssa määritellyille painopistealueille sekä aikuiskoulutuksessa aliedustetuille kansalaisryhmille. Osa vapaan sivistystyön kehittämisavustuksiin osoitetusta rahoituksesta osoitettiin opintoseteliavustuksiin, joita suunnattiin suuntaviivaohjauksen painopistealueiden mukaisille opiskelijaryhmille opintoihin osallistumisen lisäämiseksi. Opintoseteliavustuksen käyttöön ottoa valmistelevan työryhmän 23 lähtökohtana olikin ollut, että esitetyt toimenpiteet voitiin toteuttaa pääasiassa vapaan sivistystyön avustuksiin varatun rahoituksen puitteissa ja että valittu menettelytapa ei nettoutuksen johdosta aiheuttanut lisäpaineita yksikköhintojen alenemiseen. Opintoseteliavustusten osuutta vapaan sivistystyön valtionavustuksista lisättiin niiden käyttövuodesta 2007 hallitusohjelman sekä koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman tavoitteiden mukaisesti. Opintoseteliavustukset ovat korvanneet kehittämisavustusten tehtävää siltä osin kuin kyse on koulutuksessa aliedustettujen ryhmien osallistumisen lisäämisestä 24. Vuodesta 2009 lähtien opintoseteliavustukset ovat sisältyneet Opetushallituksen hoitamaan vapaan sivistystyön avustusrahoitukseen. Määrärahat opintoseteliavustuksia varten on osoitettu muun vapaan sivistystyön valtionavustusrahoituksen ohella valtion talousarvioesityksen momentille 29.30.30. Opetus- ja kulttuuriministeriö määrittelee vuosittain kunkin oppilaitosmuodon saaman seteliosuuden valtion talousarvion tilijaottelussa. Vuosina 2010 ja 2011 opintoseteliavustuksen osuus vapaan sivistystyön koulutuksen koko valtionrahoituksesta oli noin 2 prosenttia ja siihen käytettiin noin 45 prosenttia alan valtionavustusrahoituksesta. 22 Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioesitykseksi 2007 23 Aikuisten opintosetelin käyttöönottomahdollisuudet, Opetusministeriö 2006 24 Vapaan sivistystyön kehittämisohjelma, Opetusministeriö 2009 10

3 Vapaan sivistystyön opintoseteliavustuksen haut vuosina 2010 ja 2011 Aikuiskoulutuspoliittisten linjausten mukaan vapaan sivistystyön tehtävä painottui elinikäisen oppimisen edellytysten toteutumiseen vuosina 2010 ja 2011. Sille määritellyt painopisteet olivat maahanmuuttajien, opinnollista kuntoutusta tarvitsevien, työttömien ja senioriväestön koulutustarpeisiin vastaaminen ja koulutuksen alueellisen saavutettavuuden varmistaminen. 25 Opintoseteliavustuksen on vuodesta 2009 alkaen myöntänyt Opetushallitus. Se on järjestänyt avustuksesta vuosittain erillisen haun ja julkaissut eri oppilaitosmuodoille kohdistetut hakutiedotteet (liite 1) verkkosivuillaan ja hoitanut hakuihin liittyvän neuvonnan. Hakulomake on täytetty verkossa ja lähetetty Opetushallitukseen sekä verkossa että allekirjoitettuna postitse. Opintoseteliavustuksen tavoitteet ja kohderyhmät Opintoseteliavustuksen hakutiedotteiden sisältö oli lähes sama vuosina 2010 ja 2011. Haku oli kohdistettu neljälle vapaan sivistystyön oppilaitosmuodolle: kansalaisopistot, kansanopistot, kesäyliopistot ja opintokeskukset. Hakutiedotteessa (liite 1)todettiin seuraavaa: Opintosetelityyppinen avustus on tarkoitettu aikuisopiskelusta perittäviä maksuja korvaavaksi järjestelmäksi vapaan sivistystyön vapaatavoitteisessa koulutuksessa. Avustuksen avulla voidaan jättää perimättä tai alentaa opintomaksuja niiltä kohderyhmiltä, joiden kouluttautumista erityisesti halutaan edistää. Osa avustuksesta (enintään 15 % tai valinnaisesti 1 000 euroa) voidaan kohdentaa kohderyhmien aktivoimisesta, opetusjärjestelyistä sekä hakevan ja tukevan toiminnan palveluista aiheutuviin erityiskustannuksiin. Kohderyhmät Kullekin oppilaitosmuodolle oli hakutiedotteessa määritelty kohderyhmät, joiden osallistumista koulutukseen opintoseteliavustuksella oli määrä tukea. Kohderyhmiä olivat maahanmuuttajat, työttömät, senioriväestö, eläkkeellä olevat, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat, henkilöt, joilla on oppimisvaikeuksia, ikääntyneet, (akateemiset) opintonsa keskeyttäneet ja peruskoulun päättäneet, ilman koulutuspaikkaa olevat nuoret. Hakutiedotteissa määriteltiin lisäksi, mitä kohderyhmillä tarkoitettiin. 25 Hallituksen esitys valtion talousarvioesitykseksi 2010 ja 2011 11

TAULUKKO 3. OPH:n 2010 ja 2011 julkaisemissa hakutiedotteissa määritellyt opintoseteliavustuksen kohderyhmät oppilaitosmuodoittain Kansalais- Kansan- Kesäyli- Opintoopistot opistot opistot keskukset Maahanmuuttajilla tarkoitetaan Suomeen muuttaneita ulko- x x x x maalaisia henkilöitä, joilla on kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta Suomessa. Maahanmuuttajakäsitteeseen ei tässä vaiheessa katsota kuuluvan turvapaikanhakijoita. Työttömällä henkilöllä tarkoitetaan työnhakijaa, joka on il- x x x x man työtä ja kokopäivätyöhön käytettävissä tai joka odottaa sovitun työn alkamista. Työttömäksi voidaan myös lukea pitkähköksi ajaksi lomautettu henkilö. Senioriväestöllä tarkoitetaan 63 vuotta täyttäneitä. x x x Eläkkeellä olevilla tarkoitetaan x x x eläkkeellä olevia henkilöitä, jotka eivät ole ansiotyössä (2010); henkilöitä, jotka Kansaneläkelaitoksen tai Eläketurvan tietojen mukaan saavat eläkettä eivätkä ole ansiotyössä (2011). Alhaisen pohjakoulutuksen omaavilla henkilöillä tarkoite- x x x x taan henkilöitä, joilla ei ole perusopetuksen jälkeistä koulutusta. Oppimisvaikeuksia kokevien osalta määrittelyn lähtökohta- x x x na on henkilön oma kokemus oppimisvaikeuksista. Oppilaitos ja opiskelija arvioivat yhdessä edellytykset opintojen aloittamiseen tällä perusteella. Ikääntyneellä tarkoitetaan henkilöä, joka kokee, etää ikä x asettaa rajoituksia tai aiheuttaa syrjintää esimerkiksi työelämässä. Kesäyliopisto ja opiske lija arvioivat yhdessä kohderyhmään kuulumisen. Opintonsa keskeyttäneiden kohderyhmään kuulumisen ar- x vioivat kesäyliopisto ja opiskelija yhdessä. Peruskoulun päättäneillä nuorilla tarkoitetaan x vailla jatkokoulutuspaikkaa olevia nuoria (2010); alle 20-vuotiaita nuoria, joilla ei ole jatkokoulutuspaikkaa (2011). Vuonna 2010 opintoseteliavustuksen kohderyhmiä lavennettiin kattamaan myös alle 20-vuotiaat peruskoulunsa päättäneet, ilman koulutuspaikkaa olevat henkilöt. Kansanopistojen toinen haku tuona vuonna koski tämän kohderyhmän koulutusta. Opintoseteliavustuksella tuettava koulutus Opintoseteliavustuksella tuettava koulutuksen tuli olla oppilaitoksen normaalin valtionosuuden piiriin kuuluvaa vapaatavoitteista eli tutkintoon johtamatonta koulutusta. Kansanopistoissa koulutuksen tuli lisäksi olla pitkäkestoista, vähintään kahdeksan opiskelijaviikon pituista koulutusta. Yksi kansanopiston opiskelijaviikko sisältää 25 tuntia opetusta. Hakemustiedotteessa todettiin myös, että oppilaitos järjestää opintosetelityyppisestä avustuksesta tiedottamisen, opiskelijoiden rekrytoimisen ja mahdolliset opiskelun tukitoimet. Valintaperusteet Avustusta oppilaitosten ylläpitäjille myöntäessään Opetushallituksessa kiinnitettiin huomiota seuraaviin hakutiedotteessa mainittuihin valintaperusteisiin: 1 Kohderyhmille soveltuvien opintojen tarjontaan, maahanmuuttajakoulutuksessa erityishuomiota kiinnitetään luku- ja kirjoitustaidon edistämiseen. 2 Mahdollisiin kohderyhmille sovitettuihin opetusjärjestelyihin (2010); kohderyhmille sovitettuihin opetusjärjestelyihin (ohjaus, tukiopetus, eriytetty opetus, lisäopetus, henkilökohtaistaminen ja vastaavat kohderyhmään liittyvät erityisjärjestelyt) (2011). 12

3 Kohderyhmien aktivoimiseen sekä hakevan ja tukevan toiminnan palveluihin. 4 Opiston kokoon (vuoden 2008/2009 toteutuneet opetustunnit ja netto-opiskelijamäärät/ opiskelijaviikot). 5 Opintosetelillä koulutettavien lukumäärään ja jakautumiseen eri kohderyhmien kesken. 6 Opintoseteliä hakevien tai hakeneiden määrään. Kansanopistojen vuoden 2010 toisen haun ensisijaiseksi valintaperusteeksi ilmoitettiin, että opetusministeriö on myöntänyt hakijalle hakuohjeen 3/22/2010, 31.5.2010 mukaisia lisäopintoviikkoja kohdennettavaksi koulutuksen järjestämiseen peruskoulun päättäneille vailla jatkokoulutuspaikkaa oleville nuorille. Lisäksi Opetushallitus kiinnitti huomiota seuraaviin valintaperusteisiin: 1 kohderyhmälle soveltuvien opintojen tarjonta 2 erityisesti kohderyhmälle suunniteltujen opintojen tarjonta 3 kohderyhmien aktivoiminen sekä hakevan ja tukevan toiminnan palvelut 4 oppilaitoksen koko (vuoden 2009 toteutuneet vapaan sivistystyön opiskelijaviikot). Avustuksen käytölle asetetut aikarajat Opetushallitus määritteli opintoseteliavustuksen käytölle aikarajat. Vuosina 2010 ja 2011 myönnettyjä avustuksia sai käyttää myöntövuotta seuraavan vuoden loppuun saakka, jolloin niiden käyttöaika oli käytännössä puolitoista vuotta. Poikkeuksen muodosti vuonna 2010 toteutetun kansanopistojen toisen haun avustus, jonka käyttöajaksi määriteltiin syyslukukausi 2010. Lyhyt käyttöaika johti useissa tapauksissa avustuksen palautukseen, koska koulutusta ei ehditty järjestää annetun ajan kuluessa. Joissakin tapauksissa oppilaitoksille on myönnetty hakemuksesta käyttöajan pidennystä. 4 Myönnetyt avustukset Opintoseteliavustusta hakevat oppilaitosten ylläpitäjät. Osa hakemuksista on usean oppilaitoksen muodostaman verkoston tekemiä, jolloin hakija ja käyttöselvityksen tekijä on joku verkostoon kuuluvien oppilaitosten ylläpitäjistä. Verkostohakijat ovat pääasiassa kansalaisopistokentältä. Opetushallituksen käytäntönä on ollut tehdä myönteinen päätös kaikkiin hakuehdot täyttäviin hakemuksiin. Hakijan saaman avustussumman suuruus on vaihdellut hakemusten ja valintaperusteiden mukaisesti. Avustusten suuruus on ollut pienimmillään 3 000 euron tasolla, suurimmillaan 45 000 euron tasolla. Taulukossa näkyvät vuosina 2009 2012 tehtyjen hakemusten ja myönteisen päätöksen saaneiden (liite 2) lukumäärät. 13

TAULUKKO 4. Opintosetelihakemusten ja avustusta saaneiden hakijoiden lukumäärät vuosina 2009 2012 2009 2010 2011 2012 Hake- Avus- Hake- Avus- Hake- Avus- Hake- Avusmuk- tusta muk- tusta muk- tusta muk- tusta sia saa- sia saa- sia saa- sia saaneita neita neita neita haki- haki- haki- hakijoita joita joita joita Kansalaisopisto 143 142 144 142 150 146 158 158 Kansanopisto 63 61 68 68 69 69 71 71 Kansanopiston 2. haku 42 35 Kesäyliopisto 19 19 18 18 18 18 19 19 Opintokeskus 11 10 9 9 11 10 11 11 Yhteensä 236 232 281 272 248 243 259 259 4.1 Avustuksen määrä ja jakautuminen oppilaitosmuodoittain Avustusten kokonaismäärä ehti kaksinkertaistua opintoseteliavustuksen käyttöaikana vuodesta 2007 (taulukko 5). Euromääräinen huippuvuosi oli 2010, minkä jälkeen avustuksen kokonaismäärä on kääntynyt laskuun. Vuonna 2010 kansanopistoille järjestettiin toinen haku (avustuksen määrä 350 000 euroa sisältyy taulukon lukuihin), jossa koulutuksen kohderyhmänä olivat peruskoulun päättäneet ilman koulutuspaikkaa olevat nuoret. Viimeisten vuosien määrissä näkyvät valtiontalouden säästöt. Ministeriön oppilaitosmuodoille määrittelemissä avustusosuuksissa on vain pieniä eroja eri vuosien välillä. Kansalaisopistojen osuus on vaihdellut välillä 47 52 prosenttia, kansanopistojen 37,2 50,4 prosenttia. Muiden oppilaitosmuotojen osuudet ovat selvästi pienempiä. TAULUKKO 5. Opintoseteliavustuksena jaetun määrärahan euromäärät ja osuudet oppilaitosmuodoittain 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 % % % % % % % Kansalaisopisto 796 000 48 1 420 000 52 1 420 000 49 1 480 000 41 1 480 000 46 1 300 000 48 1 090 000 52 Kansanopisto 756 000 45 1 061 000 39 1 241 000 43 1 800 000 50 1 450 000 45 1 200 000 44 780 000 37 Kesäoylipisto 35 000 2 86 000 3 86 000 3 120 000 3 120 000 4 75 000 3 75 000 4 Opintokeskus 85 000 5 150 000 6 150 000 5 173 000 5 173 000 5 150 000 6 150 000 7 Yhteensä 1 672 000 100 2 717 000 100 2 897 000 100 3 573 000 100 3 223 000 100 2 725 000 100 2 095 000 100 Kuviossa 1 havainnollistetaan avustusmäärän jakautumista oppilaitosmuodoille vuosina 2010 ja 2011. Opintokeskukset Kesäyliopistot kansanopistot Osuus avustuksesta 2011, % Osuus avustuksesta 2010, % Kansalaisopistot 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 KUVIO 1. Myönnetyt opintoseteliavustukset vuosina 2010 ja 2011, oppilaitosmuotojen osuudet (%) avustuksen koko määrästä 14

4.2 Avustuksen alueellinen jakautuminen Hakuehdot täyttäviä hakemuksia tuli kaikkien maakuntien alueilta. Näin opintoseteliavustus tuli käyttöön kaikilla Suomen alueilla. Alla olevassa kuviossa on esitetty avustuksen jakautumisen prosenttiosuudet maakunnittain. Kahden tarkasteltavan myöntövuoden väliset erot ovat alueittain pieniä. KUVIO 2. Myönnettyjen opintoseteliavustuksen jakautuminen maakunnittain, osuudet (%) Kuviosta 2 näkyy, että Uudellemaalle on mennyt avustuksien suurin osuus. Se on linjassa alueen väkimäärän ja vapaan sivistystyön oppilaitosten määrän kanssa. Opintokeskusten saama avustusosuus sisältyy tässä Uudenmaan tietoihin, koska ne ovat kaikki rekisteröityjä pääkaupunkiseudulle. Tämä avustusosuus ei kuitenkaan jäänyt ainoastaan Uudenmaan hyödyksi, sillä opintokeskukset käyttävät avustusta eri puolilla maata itse ja kansalaisjärjestöjen kanssa toteuttamissaan koulutuksissa. Raportissa myöhemmin esitettävässä alueellisessa tarkastelussa opintokeskusten käyttötiedot on erotettu Uudenmaan tiedoista. Avustuksen alueelliseen jakautumiseen vaikuttaa alueiden vapaan sivistystyön oppilaitosten määrä ja muoto, verkottuminen ja aktiivisuus opintoseteliavustuksen hakemisessa. Kun alueen hakijoiden joukossa on ollut useita kansanopistoja, nostaa niiden avustusosuus alueelle tulleen avustuksen määrää, koska pitkäkestoista vähintään kahdeksan opiskelijaviikon pituista, internaattimuotoista koulutusta järjestävien kansanopistojen avustukset olivat suhteessa huomattavasti suurempia kuin muissa oppilaitosmuodoissa. Tästä on esimerkkinä Pohjois-Pohjanmaa. Valtakunnallisten kansanopistojen opiskelijajoukko koostuu eri puolilta maata tulevista henkilöistä ja opintoseteliavustuksen vaikutus leviää oppilaitoksen sijaintimaakuntaa laajemmalle alueelle. Luvussa 9 Arviointia palataan opintoseteliavustuksen alueelliseen tarkasteluun. 15

5 Saadut käyttöselvitykset ja selvitysaineisto Tämän selvityksen varsinaisen aineiston muodostavat oppilaitosten Opetushallitukselle toimittamat raportit vuosina 2010 ja 2011 myönnettyjen opintoseteliavustuksen käytöstä. Oppilaitokset ovat täyttäneet Excel-muotoisen seurantalomakkeen (liite 3) ja verkossa olevan selvityslomakkeen, joka on lähetetty verkossa ja lisäksi tulostettuna ja allekirjoitettuna postitse. Selvitykseen on pitänyt liittää selostus opintoseteliavustuksen käytöstä, selostus hakumenettelystä ja hakevan ja tukevan toiminnan palveluista sekä kirjanpidon raportti avustuksen käytöstä. Seurantalomakkeista on koottu tätä selvityst varten eri kohderyhmiin kuuluvien osallistujamääriä ja käytetyn avustuksen euromääriä koskeva määrällinen aineisto. Laadullinen aineisto perustuu selvityslomakkeen liitteistä löytyviin toiminnan kuvauksiin. 5.1 Raporttien määrä ja jakautuminen oppilaitosmuodoittain Tiedonkeruu aloitettiin alkusyksyllä vuonna 2013. Raportteja on 262 kappaletta vuonna 2010 myönnetystä avustuksesta ja 212 kappaletta vuonna 2011 myönnetystä avustuksesta. Kuviossa esitetään raportoitujen ja myönnettyjen avustusten määrien suhde kummankin nyt tarkasteltavan vuoden osalta. Opintokeskukset Kesäyliopistot kansanopistot Kansalaisopistot Raportoitu osuus myönnetystä avustuksesta 2011, % Raportoitu osuus myönnetystä avustuksesta 2010, % 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 KUVIO 3. Raportoitu käyttö (30.9.2013 mennessä saapuneet raportit) ja sen osuus myönnetyn avustuksen määrästä oppilaitosmuodoittain Raportoimaton ja selvityksen ulkopuolelle jäävä osuus opintoseteliavustuksesta koostuu käyttämättä jääneistä ja palautetuista avustuksista, alle 2 000 euron käyttämättä jääneistä avustuksista, joista ei edellytetä tehtäväksi käyttöraporttia, sekä 30.9.2013 jälkeen Opetushallitukseen toimitetuista raporteista. Kaikkia vuonna 2011 myönnetyn avustuksen käyttöraportit eivät siis ehtineet tähän selvitykseen, koska niitä ei oltu toimitettu Opetushallitukseen selvitysaineiston keruun aikana. Kansalaisopistojen raportoima osuus vuoden 2010 avustuksesta ylittää 100 prosenttia, koska osa opistoista on käyttänyt myös omaa rahaa opiskelijoille myönnettyihin opintoseteleihin ja raportoinut myös tuon rahan käytön osana kohderyhmille myönnettyjä avustuksia. Ylläpitäjän rahaa on käytetty opintosetelitukeen myös muissa oppilaitosmuodoissa. Kansanopistojen raportoimaa osuutta alentaa vuoden 2010 avustuksen kohdalla se, että tuon vuoden toisen haun avustuksia palautettiin suhteellisen paljon, koska oppilaitokset eivät ehtineet käyttää niitä lyhyen käyttöajan vuoksi. 5.2 Selvityksen tiedonkeruu ja aineiston luonne Opintoseteliavustuksen käyttöä kuvataan tässä selvityksessä sekä määrällisen että laadullisen aineiston avulla. Määrällisen aineiston pohjalta saadaan kuva kohderyhmä- ja oppilaitosmuotokohtaisista osallistuja- ja avustusvolyymeistä. Tuloksia tarkasteltaessa on muistettava, että vuoden 2011 avustusta koskeva aineisto on jonkin verran vajaa. Johtopäätöksiä voidaan kuitenkin tehdä tämänkin aineiston perusteella myös vuonna 2011 myönnetyn avustuksen käytöstä. 16

Laadullisen aineiston pohjalta on haluttu muodostaa kuvaa avustusten jakamiseen liittyvistä erilaisista käytänteistä oppilaitoksissa. Oppilaitosten toimittamat kuvaukset ovat laadultaan ja yksityiskohtaisuudeltaan hyvin vaihtelevia osasta ne puuttuvat kokonaan tai ne ovat niukkoja yhden rivin tekstejä, osa on hyvin runsaita ja tarkkoja usean sivun kertomuksia. Tavoitteena on ollut saada esiin erilaisia esimerkkejä käytänteistä. Erilaisia tapauksia on myös laskettu niiden yleisyyden havainnoimiseksi, mutta aineiston epätasaisuuden takia laskutulokset ovat vain suuntaa antavia. Laadullista aineistoa koskevan luokittelun pohjana on oppilaitosten täyttämissä selvityslomakkeissa käytetty erottelu: avustuksen käyttö, hakumenettelyt, hakevan ja tukevan toiminnan palvelut. Luokittelua on jatkettu muodostamalla uusia luokkia ja alaluokkia aineistolähtöisesti (liite 4). Kahden tarkasteltavan vuoden avustuksia koskevat aineistot tuottavat hyvin samankaltaiset kuvat avustuksen käytöstä, ja laadulliset tulokset esitetäänkin yhtenä kokonaisuutena. Tässä selvityksessä ei siis tehdä vuosina 2010 ja 2011 myönnettyjen avustusten käytön vertailua. Selvitysraportissa käytetään samaa kohderyhmäjakoa, joka on oppilaitosten täyttämässä käyttöraporttilomakkeessa (liite 3): maahanmuuttajat työttömät seniorit, eläkkeellä olevat ja ikääntyneet (ei kansanopistot) alhaisen pohjakoulutustason omaavat oppimisvaikeuksia kokevat (ei kesäyliopistot) opintonsa keskeyttäneet (vain kesäyliopistot) peruskoulun suorittaneet ilman koulutuspaikkaa olevat (vain kansanopistot) Oppilaitosten raporteista ilmenee, että opiskelijoiden luokittelu opintoseteliavustuksen kohderyhmiin on tuottanut päänvaivaa. Kansanopistojen opintosetelipilotista tehdyn kyselyn tulosten mukaan pilottiin osallistuneista opiskelijoista 71 prosenttia kuului useampaan kuin yhteen kohderyhmään, kun kohderymät olivat maahanmuuttajat, työttömät, alhaisen pohjakoulutuksen omaavat ja oppimisvaikeuksia kokevat 26. Tämän selvityksen aineistosta ilmenee myös, että esimerkiksi maahanmuuttajaopiskelija olisi voitu sijoittaa kategorioihin maahanmuuttajat tai työttömät, mutta myös kategorioihin alhaisen koulutustason omaavat tai oppimisvaikeuksia kokevat. 63 vuotta täyttänyt opiskelija sopisi usein sekä seniorien että alhaisen koulutustason omaavat -kohderyhmään. Käytännössä sopiva kategoria on aina löytynyt eikä saman opiskelijan tilastointia useaan kertaan ole ilmennyt. Tästä kuitenkin on seurauksena se, että samoihin väestöryhmiin kuuluvia opiskelijoita on eri oppilaitoksissa sijoitettu eri kohderyhmäluokkiin. Lisäksi avustuksen kohdentumisen arviointia hankaloittaa se, että kohderyhmäkategoria seniorit (63 vuotta täyttäneet), eläkkeellä olevat (eläkkeellä ja eivät ansiotyössä) ja ikääntyneet (ikääntymisestä johtuvia oppimisesteitä tai -tarpeita kokevat) muodostaa eräänlaisen kaatoluokan, johon on koottu kolme opintosetelin käyttäjien kohderyhmää. Oppilaitosten raporteista poimittujen mainintojen perusteella tiedetään, että seniori-kohderyhmä sisältää monia erilaisia kansalaisryhmiä asutuskeskuksissa asuvista vapaan sivistystyön kanta-asiakkaista hankalien kulkuyhteyksien päässä tai hoitokodeissa asuviin tai dementiaa sairastaviin ikäihmisiin. Eläkkeellä olevien kohderyhmään on luokiteltu muun muassa kehitysvammaisten, näkövammaisten, mielenterveysongelmista kärsivien ja erilaisista muista syistä sairauseläkkeellä olevien ryhmiä ja yksilöitä. Tämän kohderyhmän luvut sisältävät myös henkilöitä ja ryhmiä, jotka olisi yhtä hyvin perustein voitu luokitella oppimisvaikeuksia kokevien tai alhaisen pohjakoulutuksen luokkiin. Kategorian sisällä ei eri kohderyhmiä ole eritelty, joten kohderyhmien välinen vertailu ei onnistu. 26 Pantsar 2007 17

6 Avustusten käyttö 6.1 Opintoseteliavustuksen käyttö kohderyhmittäin Seuraavaan taulukkoon on koottu yhteenveto vuosina 2010 ja 2011 myönnettyjen opintoseteliavustusten käyttötiedoista kohderyhmittäin. Etuuden saajien osuudet on laskettu etuuden saajien kokonaismäärästä kummankin avustuksen kohdalla. Osuudet avustuksista on laskettu vastaavasti käytetyn avustuksen kokonaismäärästä. TAULUKKO 6. Opintosetelietuutta saaneiden opiskelijoiden määrä kohderyhmittäin ja avustuksen määrän jakautuminen kohderyhmille, vuosina 2010 ja 2011 myönnetyt avustukset Etuuden saajat Avustus 2010 2011 2010 2011 henk % henk % % % Maahanmuuttajat 6 366 8,1 5 914 7,5 859 279 24,6 719 863 24,8 Työttömät 10 314 13,0 11 198 14,2 721 968 20,7 535 825 18,5 Seniorit, eläkkeellä olevat ja ikääntyneet 57 739 73,0 57 411 72,8 1 101 059 31,6 1 096 499 37,8 Alhaisen pohjakoulutuksen omaavat 2 080 2,6 1 919 2,4 174 583 5,0 174 583 6,0 Oppimisvaikeuksia kokevat 2 197 2,8 2 330 3,0 304 755 8,7 255 310 8,8 Opintonsa keskeyttäneet 85 0,1 48 0,1 5 468 0,2 6 188 0,2 Peruskoulun päättäneet ilman jatkokoulutuspaikkaa 288 0,4 87 0,1 320 478 9,2 110 273 3,8 Yhteensä 79 069 100 78 907 100 3 487 590 100 2 898 541 100 Opintoseteliavustuksen saajien suurimman ryhmän muodostavat seniorit, eläkkeellä olevat ja ikääntyneet (73/72,8 %). Työttömät (13/14,2 %) ja maahanmuuttajat (8,1/7,5 %) ovat seuraavaksi suurimmat opintosetelietuutta saaneet kohderyhmät. Muiden kohderyhmien osuudet ovat merkittävästi pienempiä. Samat kolme kohderyhmää on myös saanut suurimmat osuudet avustuksen kokonaismäärästä, mutta seniorien, eläkkeellä olevien ja ikääntyneiden ryhmän suhteellinen osuus (31,6/37,8 %) on selvästi pienempi kuin henkilömäärät antaisivat odottaa. Kohderyhmien keskinäiset osuudet ovat lähes samat kuin luvussa 2.3 esitetyissä vuoden 2007 opintoseteliavustuksen tiedoissa. Seuraava kuvio 4 havainnollistaa kohderyhmien etuuden saajien ja avustuksen kokonaismääristä laskettujen osuuksien välisiä suhteita (koulutukseen käytetty ja hakevaan, aktivoivaan ja tukevaan toimintaan käytetty avustus laskettu yhteen). KUVIO 4. Kohderyhmien osuudet opintosetelietuuden saajien kokonaismäärästä ja jaetun avustuksen kokonaismäärästä, avustukset 2010 ja 2011 18

Kohderyhmille laskettu keskimääräinen etuus kertoo resurssin jakautumisesta ja priorisoinnista kohderyhmien välillä (taulukko 7). TAULUKKO 7. Opintosetelietuuden keskimääräinen suuruus ( ) henkilöä kohden eri kohderyhmäluokissa 2010 2011 Maahanmuuttajat 135 122 Työttömät 70 48 Seniorit, eläkkeellä olevat ja ikääntyneet 19 19 Alhaisen pohjakoulutuksen omaavat 84 91 Oppimisvaikeuksia kokevat 139 110 Opintonsa keskeyttäneet 64 129 Peruskoulun päättäneet ilman jatkokoulutuspaikkaa 1 113 1 268 Keskimääräinen etuus, kaikki 44 37 Seniorien, eläkkeellä olevien ja ikääntyneiden kohderyhmän keskimääräinen etuus on selvästi muita pienempi, vain 19 euroa henkilöä kohden. Tähän kohderyhmään kuuluvista osallistujista pääosa opiskelee kansalaisopistossa, jossa kurssien tuntimäärät ja vastaavasti opintomaksut ovat pieniä. Suurimman keskimääräisen avustuksen sai peruskoulun päättäneiden kohderyhmä, jossa etuus oli 1 113 euroa (vuoden 2010 avustus) ja 1 268 euroa (vuoden 2011 avustus). Tämä kohderyhmä oli vain kansanopistoilla, joissa internaattimuotoinen, pitkäkestoinen koulutus nostaa opintomaksua. Keskimääräisten etuuksien vertailu osoittaa myös, että maahanmuuttajien ja oppimisvaikeuksia kokevien tuet ovat suhteellisen suuria. Näihin kohderyhmiin kuuluvia oli kaikkien oppilaitosmuotojen opiskelijoina. Työttömät olivat myös kansanopistoissa pääasiassa eksternaattiopiskelijoina, samoin osa maahanmuuttajista. Tämä laskee keskimääräisen etuuden euromäärää näiden ryhmien kohdalla. 6.2 Opintoseteliavustuksen käyttö ja etuuden saajat oppilaitosmuodoissa Opintoseteliavustuksen saajien pääjoukko (91/90 %) oli kansalaisopistojen opiskelijoita. Loput edun saajat jakautuvat kolmeen muuhun oppilaitosmuotoon pienin eroin. Sekä kansalaisopistot että kansanopistot käyttivät avustuksen kokonaismäärästä noin puolet (kansalaisopistot 44/50 %, kansanopistot 48/40 %). Vuoden 2010 toinen haku nostaa hieman kansanopistojen osuutta tuona vuonna myönnettyjen avustusten osalta. Loppu (8/10 %) avustuksesta jakautuu kesäyliopistojen ja opintokeskusten kesken. Taulukkoon on koottu tiedot etuuden saajien ja avustuksen määristä oppilaitosmuodoittain. TAULUKKO 8. Opintosetelietuutta saaneiden opiskelijoiden määrä (henk) ja käytetyn opintoseteliavustuksen määrä ( ) ja osuudet (%) eri oppilaitosmuodoissa Etuuden saajien Koulutukseen käytetty Aktivoivaan, hakevaan ja Yhteenlaskettu avustus, määrä, henkilöä avustusosuus, tukevaan toimintaan käytetty avustusosuus, 2010 % 2011 % 2010 % 2011 % 2010 % 2011 % 2010 % 2011 % Kansalaisopistot 72 060 91 70 794 90 1 496 641 45 1 382 330 50 70 716 33 61 415 48 1 567 357 44 1 443 745 50 Kansanopistot 2 018 3 1 582 2 1 577 542 47 1 113 145 40 118 833 55 54 356 43 1 696 375 48 1 167 501 40 Kesäyliopistot 3 164 4 4 502 6 111 883 3 112 214 4 10 950 5 6 517 5 122 833 3 118 731 4 Opintokeskukset 1 827 2 2 029 3 158 798 5 163 087 6 13 890 6 5 477 4 172 688 5 168 564 6 Yhteensä 79 069 100 78 907 100 3 344 864 100 2 770 776 100 214 389 100 127 765 100 3 559 253 100 2 898 541 100 19

Opintosetelietuuden saajien määrää voidaan verrata oppilaitosmuotojen opiskelijamääriin ja saada suuntaa antava kuva opintosetelitoiminnan suhteellisesta merkityksestä oppilaitosmuodoissa. Kansalaisopiston vertailulukuna voi käyttää vähintään 6 tuntia kestävään koulutukseen osallistuvien netto-opiskelijoiden arvioitua määrää 630 000, josta oppilaitosmuodon opintosetelietuuden saajien lukumäärä on 11 prosenttia. Kansanopistojen vertailuluvuksi sopii pitkien linjojen opiskelijoiden määrä, 9 000 henkilöä, ja suhdeluvuksi tulee 20 prosenttia. Kesäyliopistojen vertailuluku on opiskelijamäärä 65 000, josta opintoseteliosallistujien määrä on 6 prosenttia. Jos opintokeskuksien vertailulukuna käytetään opintotoimintaan osallistuneiden määrää 500 000, saadaan opintoseteliosallistujien osuudeksi alle 0,5 prosenttia. Opintosetelitoiminnan merkitys on selvästi vahvin kansanopistoissa suhteellisina opiskelijamäärinä laskettuna. Oppilaitoksilla oli mahdollisuus käyttää myönnetystä avustuksesta joko enintään 15 prosenttia tai 1 000 euroa kohderyhmien aktivoimiseen, hakevaan toimintaan tai opiskelua tukevan toiminnan palveluihin. Raporttien mukaan näihin tarkoituksiin oli käytetty kaikissa oppilaitosmuodoissa 5 8 prosenttia saadusta avustuksesta. Moni ylläpitäjistä ilmoitti käyttäneensä hakevaan ja tukevaan toimintaan myös muita varoja, ja osa raportoijista mainitsi, ettei avustusta käytetty laisinkaan hakevaan tai tukevaan toimintaan. Osa taas on käyttänyt tätä osuutta avustuksen hallinnointikuluihin. Tiedoista on siten vaikea tehdä mitään johtopäätöksiä. Taulukossa 9 esitetään oppilaitosmuodoittain, kuinka moni pääsi nauttimaan vuosina 2010 ja 2011 myönnetyistä avustuksista jaettua opintosetelitukea eri kohderyhmissä, sekä tuen määrät. Taulukkoon on myös laskettu, kuinka monta prosenttia kunkin kohderyhmän osallistujien kokonaismäärästä opiskeli eri oppilaitosmuodoissa ja kuinka suuren osuuden oppilaitosmuodot saivat kohderyhmien koulutukseen käytetystä avustuksesta. Taulukosta näkyy, että valtaosa oppilaitosmuodoille yhteisiin kohderyhmiin kuuluvista opiskelijoista oli kansalaisopisto-opiskelijoita: maahanmuuttajista runsaat 70 prosenttia työttömistä 90 prosenttia senioreista ja eläkeläisistä runsaat 90 prosenttia alhaisen pohjakoulutuksen omaavista ja oppimisvaikeuksia kokevista noin 80 prosentta. Kaikissa kohderyhmissä etuuden saajien enemmistö on kansalaisopistoissa. Kaikkiin kuntiin leviävä kansalaisopistotoiminta kerää moninkertaisesti suuremmat osallistujamäärät, kuin muut oppilaitosmuodot. Kansanopistojen suurimmat osuudet opintosetelietuutta saaneiden kokonaismäärästä ovat oppimisvaikeuksia kokevien osuus 16/13 prosenttia, alhaisen pohjakoulutuksen omaavien osuus 15/12 prosenttia ja maahanmuuttajien osuus 12/11 prosenttia. Kesäopistojen suurimmat osuudet ovat maahanmuuttajien osuus 6/8 prosenttia seniorien ja ikääntyneiden osuus 4/6 prosenttia ja työttömien osuus 5/4 prosenttia. Opintokeskuksissa suurimmat osuudet opintoseteliä saaneiden kokonaismäärästä oli maahanmuuttajien osuus 9/10 prosenttia ja oppimisvaikeuksia kokevien osuus 6/6 prosenttia. Erot tarkasteltavien kahden vuoden avustusten käytössä ovat pieniä. Kansanopistoissa oli opintoseteliavustuksen käytön ehtona, että opintojen tulee olla vähintään kahdeksan opiskelijaviikon pituista. Muissa oppilaitosmuodoissa opintoseteliopintojen pituudet vaihtelivat muutaman tunnin luennoista lukuvuoden kestäviin opintokokonaisuuksiin. Kansanopistojen päätoimista opiskelua ja muiden vapaan sivistystyön oppilaitosten tarjoamaa sivutoimista tai osa-aikaista opiskelua on vaikea vertailla. Opintojen laajuudesta ei koulutuksen järjestäjiä velvoitettu raportoimaan, joten käytettävissä olevan aineiston avulla ei päästä arvioimaan tai vertailemaan niiden vaikuttavuutta tässä suhteessa. 20