TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 24/2001 vp Valtioneuvoston selvitys komission ehdotuksesta neuvoston asetukseksi kivihiiliteollisuuden valtiontuesta Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 21 päivänä syyskuuta 2001 lähettänyt valtioneuvoston selvityksen komission ehdotuksesta neuvoston asetukseksi kivihiiliteollisuuden valtiontuesta (E 77/2001 vp) talousvaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ylitarkastaja Nina Routti-Hietala, kauppa- ja teollisuusministeriö - ylitarkastaja Tapio Lehtiniemi, maa- ja metsätalousministeriö - ylijohtaja Mika Purhonen, Huoltovarmuuskeskus - toimialajohtaja Harry Viheriävaara, Energiaalan Keskusliitto ry - toimialajohtaja Juhani Hakkarainen, Vapo Oy. VALTIONEUVOSTON SELVITYS Ehdotus Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen (EHTY-sopimus) voimassaolon lakatessa heinäkuussa 2002 terästä ja kivihiiltä tulisi kohdella kilpailupolitiikassa kuten kaikkia muita teollisuustuotteita. Komissio katsoo, että jos rahoitustukitoimia ei ole käytettävissä EHTYn lakkaamisen jälkeen, suurin osa Euroopan unionin kivihiilen omasta tuotannosta katoaa hyvin lyhyessä ajassa ja jäsenvaltioissa tuotettu kivihiili korvautuu tuontikivihiilellä. Komission ehdottama tukijärjestelmä olisi voimassa vuoden 2010 joulukuun loppuun saakka. Euroopan unionin oma kivihiilen tuotanto on laskenut jatkuvasti. Tuotantoa on nykyisin Saksassa, Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Espanjassa ja Ranskassa. Kivihiilen kokonaiskäytössä on 1990-luvulla ollut kuitenkin vain lievää laskua ja siten oman tuotannon tuntuva vähentyminen on korvautunut tuontikivihiilellä. Alan työllistävyys unionissa on noin 90 000 työpaikkaa. Vuonna 2000 valtiontukea kivihiilituotannolle maksettiin alle 7 miljardia euroa, josta noin 70 prosenttia Saksassa ja noin 15 prosenttia Espanjassa ja Ranskassa kummassakin. Kaikilla näillä mailla on kivihiilen louhinnan rakenneuudistusohjelma meneillään. Hakijavaltioista Puolan tuotanto on lähes kaksi kolmasosaa unionin nykyisestä koko tuotannosta. Toinen, joskaan ei yhtä merkittävä kivihiilen tuottajamaa on Tsekin tasavalta. E 77/2001 vp Versio 2.0
Tukijärjestelmän jatkaminen liittyy sekä huoltovarmuuteen että ilmastokysymykseen. Se, että unioni olisi täysin riippuvainen kolmansista maista tuotavasta kivihiilestä, saattaisi pitkällä aikavälillä lisätä riskejä ja epävarmuustekijöitä unionin energiansaannissa. Ilmastokysymyksen näkökulmasta on tärkeää, ettei kivihiilen, oman tai tuodun, käyttöä pyritä lisäämään. Siksi on tärkeää, että omaa louhintaa tuetaan enintään siihen tasoon asti, että se on kilpailukykyistä tuontihiilen kanssa. Vähimmäistuotannon ylläpitämisen ympäristövaikutukset liittyvät lähinnä kaivostoiminnan vaikutuksiin ja kivihiilen käytön vaikutuksiin. Kivihiiltä polttavat laitokset ovat ryhtyneet huomattaviin toimiin, jotta päästäisiin kivihiilen mahdollisimman "puhtaaseen" käyttöön. Ehdotetun tukijärjestelmän yhtenä tavoitteena on nimenomaan tämän "puhtaan" polttotekniikan ylläpitäminen ja kehittäminen. Komissio katsoo, että tuettava kivihiilituotanto on rajoitettava siihen, mikä on tiukasti katsoen välttämätöntä, jotta energian saannin varmuuteen tähtäävä tavoite voidaan saavuttaa tehokkaasti. Kivihiilen tuotannon tukea on jatkuvasti ja merkittävästi vähennettävä. Tukien on oltava myös avoimia, toisin sanoen yritysten on merkittävä saamansa tuki tuloslaskelmaan liikevaihdosta erillisenä tulona. Tukien myöntäminen kivihiilituotantoon vaikuttaa todennäköisesti energiamarkkinoihin kokonaisuudessaan. Hakijavaltioille uusi tukijärjestelmä antaisi selkeän merkin siitä, että tuetun kivihiilen määrä on rajoitettava energiansaannin varmistamisella perusteltavaan määrään, ja sen ylittävät määrät joutuvat rakenneuudistustoimien kohteeksi. Komission ehdotuksen mukaan kivihiiliteollisuudelle myönnettävää tukea ei voida pitää lähtökohtaisesti yhteensopivana yhteismarkkinoiden asianmukaisen toiminnan kanssa. Sen vuoksi tuen myöntäminen olisi mahdollista vain erikseen mainituissa tilanteissa. Tuki voisi kattaa yksinomaan sähköntuotantoon, lämmön ja sähkön yhteistuotantoon, koksintuotantoon sekä terästeollisuuden masuunien polttoaineeksi tarkoitettuun kivihiileen liittyvät kustannukset siltä osin kuin kivihiiltä käytetään yhteisössä. Ei ole vielä tietoa, miksi pelkkää lämmöntuotantoa ei ole luettelossa. Tukityyppeinä voitaisiin hyväksyä 1) resurssien turvaamistuki, 2) toiminnan vähentämistuki ja 3) poikkeuksellisten kustannusten tuki. Kivihiiliteollisuuden tukea on vähennettävä asteittain ja jatkuvasti. Tuen vähentäminen voisi mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat jakaa uudelleen energia-alalle myöntämänsä tuet. Uudelleenjaon periaatteena olisi, että kivihiiliteollisuudelle myönnetyt tuet siirrettäisiin asteittain uusiutuvien energialähteiden tukemiseen. Ehdotuksessa ei ole kuitenkaan mitään velvoitteita tällaiseen tuen uudelleenjakoon. Energiahuollon varmuuden kannalta on oleellista säilyttää tuntuva omien primäärienergialähteiden taso. Uusiutuvien energialähteiden käytön lisääntyessä oman kivihiilen tuotantoa voidaan vähentää. Turve on yksi Euroopan unionin alueella oleva primäärienergialähde. Sillä on kotimaisena, alueellisena polttoaineena oma merkityksensä Suomen energiatalouden huoltovarmuudessa. Turvetta kohdellaan hitaasti uusiutuvana biomassapolttoaineena energiaverotuksessa siten, että turve säilyttää kilpailukykynsä yhdistetyssä sähkön ja lämmön sekä lämmön tuotannossa fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna. Suomen tavoitteena on, että turve jätetään Euroopan yhteisöjen energiaverotusta koskevien direktiivien ulkopuolelle kansalliseen toimivaltaan. Turve ei ole ollut EHTYn säädösten alainen ja komission asetusehdotus ei myöskään suoranaisesti kata sitä. Turpeen tuotantoa ei tueta Suomessa kuten kivihiiltä joissakin jäsenvaltioissa. Turpeen käyttöä tuetaan fossiilisia polttoaineita lievemmällä energiaverolla sekä verotuella, jossa pienikokoisissa yhdistetyn lämmön ja sähkön (CHP) tuotantolaitoksissa turpeella tuotettu sähkö saa palautuksena sähköveron suuruisen tuen. Koska turvepolttoaineen tuotantoa ei tueta, asetusehdotuksen mukaista laajamittaista järjestelmää tuotannon tuille ei ole tarpeen tehdä turpeen osalta. Ehdotuksen ilmoittamis-, tarkastelu- ja hyväksymismenettelyt on suunniteltu harvalukuiselle kivihiilikaivosjoukolle. Menettelyn soveltaminen lukuisiin turvesoihin olisi hy- 2
vin työläs ja resursseja kuluttava ilman, että kyseisellä toiminnalla olisi havaittavaa vaikutusta energia- tai ilmastopoliittisten tavoitteiden saavuttamisessa. Näistä lähtökohdista ei ole nähtävissä oleellista perustetta pyrkiä sisällyttämään turvetta kyseisen asetusehdotuksen piiriin. Valtioneuvoston kanta Energian saannin varmistaminen on sekä Euroopan unionin että Suomen energiapolitiikan lähtökohta. Unionin omalla polttoaine- ja energiantuotannolla on huoltovarmuudessa keskeinen merkitys. Ehdotettu tukijärjestelmä ei saa johtaa kivihiilen tuotannon ja käytön lisääntymiseen unionissa. Se olisi vastoin Kioton pöytäkirjan tavoitteita. Tuotantotuki tulee rajata huoltovarmuuden näkökulmasta välttämättömään määrään. Tuki ei saa vääristää valintaa ja kilpailua eri energiamuotojen välillä. Tuetun kivihiilen hinnan ei siksi tulisi alittaa tuontihiilen hintaa. Ehdotus koskee nimenomaan kivihiilen tuotantoa, jota Suomessa ei ole. Euroopan unionin kestävän kehityksen strategiassa Suomi on todennut, että fossiilisten polttoaineiden tukien poistaminen on saastuttaja maksaa -periaatteen mukaista. Tukien vähentämisessä ja poistamisessa tulee ottaa huomioon muun muassa vaikutukset energiahuollon varmuuteen sekä alue- ja työllisyysvaikutukset. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valiokunta pitää komission ehdotusta kivihiiliteollisuuden valtiontuesta tasapainoisena. Ehdotuksessa on onnistuttu yhteensovittamaan kaksi osin ristiriitaista tavoitetta: ilmastomuutoksen torjuminen sekä energiansaannin turvaaminen. Valiokunta pitää Kioton pöytäkirjassa ja eurooppalaisessa ilmastomuutosohjelmassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamista tärkeänä. Ympäristömyönteisten energialähteiden käyttämiselle ja kehittämiselle tulee antaa etusija. Samalla tulee varmistaa huoltovarmuus, mikä puoltaa tietyn kilpailukykyisen vähimmäistuotannon säilyttämistä muidenkin energiamuotojen osalta. Euroopan unionin energiankulutus on noussut jatkuvasti. Samanaikaisesti primäärienergian tuotanto on vähentynyt ja riippuvuus unionin ulkopuolelta tuotavasta primäärienergiasta on noussut. Valiokunta pitää Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden energiahuollon turvaamista tärkeänä. Paras vaihtoehto olisi mahdollisimman hajautettu järjestelmä, jossa energiankulutus perustuu useisiin energiamuotoihin. Huoltovarmuuden kannalta on olennaista, että myös kivihiilen tuotanto- ja käyttövalmiutta ylläpidetään, vaikka sen käyttöä vähennetään (ks. TaVL 13/2001 vp). Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kivihiili on hyvä polttoaine poikkeusolojen kannalta. Se on suhteellisen edullista, sen saatavuus voidaan turvata useista eri lähteistä, sen hintatasoa ei säännellä kartellisopimuksin ja sitä on helppo varastoida. Ylläpitämällä kivihiilen vähimmäisperustuotantoa säilytettäisiin toimintavalmis infrastruktuuri, kaivostyöläisten ammattipätevyys ja tekninen asiantuntemus. Kivihiilen vähimmäistuotannolla on myös myönteisiä työllisyys- ja aluepoliittisia vaikutuksia. Tukijärjestelmän jatkaminen antaisi hakijavaltiolle selvän merkin siitä, missä määrin kivihiilen tuotantoa voidaan tukea. Lisäksi kivihiilellä on edelleen tärkeä merkitys vaihtoehtoisten energioiden, kuten maakaasun ja sähkön tuonnin, hintatason muodostumisessa (ks. TaVL 6/2001 vp). Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin tärkeänä, että kivihiilen tuotantotuki rajataan huoltovarmuuden kannalta välttämättömään määrään. Tukien on oltava avoimia ja komission on voitava valvoa niiden käyttöä tehokkaasti. Tuet eivät saa vääristää valintaa ja kilpailua eri energiamuotojen välillä, minkä vuoksi tuetun kivihiilen hinnan ei tule alittaa tuontikivihiilen hintaa. Tukijärjestelmä ei myöskään saa välillisesti 3
johtaa siihen, että kivihiiltä tuovien maiden valinnanmahdollisuuksia rajoitetaan. Valiokunta katsoo, että tuettavan kivihiilituotannon taloudelliseen elinkelpoisuuteen tulee kiinnittää erityistä huomiota. Tukijärjestelmän tulee rakentua siten, että se edistää kivihiilen tuotannon nykyaikaistamista, järkeistämistä ja rakenteellista uudistamista. Keskeisenä tavoitteena tulee olla kivihiilen mahdollisimman puhtaan polttotekniikan ylläpitäminen ja kehittäminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että kivihiiliteollisuuden tukea vähennetään asteittain. Samalla on edistettävä muiden energialähteiden monipuolista saatavuutta. Valiokunta korostaa omavaraisten, kotimaisten, uusiutuvien energialähteiden merkitystä huoltovarmuuden kannalta. Kuten valiokunta toteaa lausunnossaan TaVL 6/2001 vp, uusiutuvien energiantuotantomuotojen tutkimusta, kehitystä ja käyttöönoton tukea varten tulee osoittaa riittävää julkista tukea. Kivihiilen tuotantotukien vähentyessä tuet tulisi siirtää uusiutuviin energialähteisiin. Valiokunta pitää kotimaista turpeen tuotantoa tärkeänä sekä huoltovarmuuden että työllisyyden kannalta. Turvepolttoaineen kilpailukyky tulee turvata sekä nykyisin tukimuodoin että kehittämällä uusia tukimuotoja, sikäli kuin nykyiset osoittautuvat riittämättömiksi. Turvetta ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista sisällyttää kivihiilen tukea koskevaan säädösehdotukseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että jäsenvaltiot voivat itse päättää vapaasti omista energiaratkaisuistaan ottaen kuitenkin huomioon kansainväliset velvoitteet. Tämän tulee koskea myös turpeen tuotantoa. Valiokunta korostaa energiankulutuksen vähentämisen merkitystä Kioton pöytäkirjassa ja eurooppalaisessa ilmastomuutosohjelmassa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Energiankulutuksen vähentäminen pienentää myös Euroopan unionin riippuvuutta unionin ulkopuolisista energialähteistä (ks. myös TaVL 19/2001 vp). Valiokunta huomauttaa, että asetusluonnos sisältää säännöksiä, jotka kuuluvat vakiintuneen perustuslakitulkinnan mukaan lainsäädännön alaan ja joita koskeva ehdotus olisi tullut toimittaa eduskunnalle viipymättä perustuslain 96 :ssä säädetyllä tavalla siitäkin huolimatta, ettei Suomessa esiinny ehdotetun sääntelyn kohteena olevaa toimintaa. Lausunto Lausuntonaan talousvaliokunta kunnioittavasti ilmoittaa, että valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan edellä esitetyin huomautuksin. 4
Helsingissä 8 päivänä marraskuuta 2001 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. jäs. Leena Luhtanen /sd Janina Andersson /vihr (osittain) Jouni Backman /sd Klaus Hellberg /sd Susanna Huovinen /sd (osittain) Mikko Immonen /vas Reijo Kallio /sd Marja-Leena Kemppainen /kd Kalervo Kummola /kok vjäs. Pekka Kuosmanen /kok Mika Lintilä /kesk Olli Nepponen /kok Antti Rantakangas /kesk Mauri Salo /kesk Juhani Sjöblom /kok Jari Leppä /kesk Pertti Mäki-Hakola /kok Veijo Puhjo /vas. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Heidi Kaila. 5