Lehti-Miikkulainen Outi, Harju Mervi, Ojala Jaana Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden Kirjallisuustutkimus Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 36/2008
Lehti-Miikkulainen Outi, Harju Mervi, Ojala Jaana Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden Kirjallisuustutkimus Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 36/2008 Tiehallinto Helsinki 2008
Kuva: Kiimasuo (Toijalan ja Urjalan välillä), Juha Vuorinen Verkkojulkaisu pdf (www.tiehallinto.fi/julkaisut) ISSN 1459-1561 TIEH 4000634-v TIEHALLINTO Keskushallinto Opastinsilta 12 A PL 33 00521 HELSINKI Puhelin 0204 22 11
Lehti-Miikkulainen Outi, Harju Mervi, Ojala Jaana: Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden, Kirjallisuustutkimus. Helsinki 2008. Tiehallinto, Keskushallinto. Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 36/2008, 44 s. + liitt. 2. ISSN 1459-1561, TIEH 4000634-v. Asiasanat: Rautatie, Maantie, Riskienhallinta, Turvallisuus, Infrarakentaminen Aiheluokka: 40, U 331 TIIVISTELMÄ Ratahallintokeskus ja Tiehallinto käynnistivät vuoden 2008 alusta koko infraalaa koskevan työterveys- ja työturvallisuusriskeihin liittyvän yhteishankkeen Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden, jonka päätavoitteena on kehittää riskienarviointimenetelmä. Riskienarviointimenetelmän avulla voidaan tunnistaa rakennushankkeen turvallisuutta uhkaavat riskit johdonmukaisesti ja mahdollisimman aikaisessa vaiheessa ennen riskin mahdollista toteutumista. Tässä tutkimuksen osavaiheessa on muodostettu käsitys maa- ja vesirakentamisalan riskienarvioinnin nykytilanteesta kirjallisuustutkimuksen kautta. Kirjallisuustutkimuksen painopisteenä oli vertailla olemassa olevia riskienarviointimenetelmiä osana rakentamisen turvallisuutta, sekä selvittää nykyiset infra-alalla käytössä olevat menetelmät riskienarvioinnin suhteen. Työn tavoitteena on kehittää infra-alalle yleinen kaikki pienet ja suuret hankkeet käsittävä riskienarviointimenetelmä osana turvallisuusriskien arviointia, jossa hyödynnetään kirjallisuustutkimuksessa saatuja tuloksia. Kirjallisuustutkimuksessa on tarkasteltu tie- ja ratarakentamista ohjaavaa eurooppalaista sekä kansallista lainsäädäntöä, keskeisiä kansallisia tutkimuksia, kansainvälisiä julkaisuja, tutkimuksia ja selvityksiä sekä eri pohjoismaissa maakohtaisesti käytössä olevia eri riskienhallintamenetelmien sovelluksia. Tähän raporttiin on nostettu keskeisinä asioina ne lainkohdat, julkaisut ja artikkelit, jotka ovat vaikuttaneet tämän hankkeen aloittamiseen sekä turvallisuusriskien arviointimenetelmien kehittämiseen. Kirjallisuustutkimus osoitti, että riskienhallintaa odotetaan toteutettavan monen lainsäädännön kautta. Turvallisuuteen liittyviä vaaroja tulee tunnistaa ja arvioida riskienarvioinnin kautta, mutta arvioinnin tasoa ja vaatimuksia ei ole selvitetty tai yleisesti määritetty. Turvallisuus kattaa lainsäädännön kautta suuren määrän ohjeita ja määräyksiä rakennustyön turvalliseen järjestämiseen, työoloihin, työntekijöiden suojaamiseen, kunnossapitoon, koneiden ja laitteiden käyttöönottoon sekä niiden tarkastuksiin, mutta ei kuitenkaan menetelmiä itse työturvallisuusriskien arviointiin. Kirjallisuustutkimuksen keskeisinä tuloksina ilmeni, ettei Suomessa ole kehitetty riskienarviointiin infra-alalle yleisiä yhteiseen käyttöön olevia työmenetelmiä tai työkaluja. Myöskään pohjoismaisista tietokantahauista ei ilmennyt suoranaisesti infra-alalle riskienhallintaan käytettäviä menetelmiä. Monet yritykset ovat laatineet omaan käyttöön riskienarviointiin käytettäviä valmiita tarkistuslistoja ja lomakkeita, mutta niitä ei ole luovutettu yleiseen käyttöön, niiden ollessa liikesalaisuuksia ja kilpailuvaltteja työn hankinnassa.
Lehti-Miikkulainen Outi, Harju Mervi, Ojala Jaana: Riskbedömning i byggnadsprojekt som en del av tryggandet av säkerheten, Litteraturstudie. Helsingfors 2008. Vägförvaltningen, Centralförvaltningen. Vägförvaltningens interna publikationer 36/2008, 44 s. + bilagor 2. ISSN 1459-1561, TIEH 4000634-v. Ämnesord: Arbetarskydd, Riskhantering, Infrastruktur, Byggnadsprojekt Ämnesklass: 40, U 331 SAMMANFATTNING Banförvaltningscentralen och Vägförvaltningen inledde i början av 2008 samprojektet Riskbedömning i byggnadsprojekt som en del av tryggandet av säkerheten, som berör arbetshälso- och arbetarskyddsriskerna i hela infrabranschen. Projektets huvudmålsättning är att utveckla en metod för riskbedömning. Med hjälp av riskbedömningsmetoden kan man identifiera risker som hotar ett byggnadsprojekts säkerhet på ett konsekvent sätt och i ett så tidigt skede som möjligt, innan risken eventuellt blir verklighet. I detta delskede av undersökningen har man bildat en uppfattning om nuläget av riskbedömning inom mark- och vattenbyggnadsbranschen med hjälp av litteraturstudier. Tyngdpunkten i litteraturstudien låg på att jämföra befintliga riskbedömningsmetoder som en del av säkerhet vid byggande, samt att utreda vilka nuvarande riskbedömningsmetoder som för närvarande används inom infrabranschen. Målsättningen med arbetet är att utveckla en gemensam riskbedömningsmetod för infrabranschen, som en del av utvärderingen av säkerhetsrisker, omfattande alla små och stora projekt, i vilken man utnyttjar resultaten som fåtts med hjälp av litteraturstudien. I litteraturstudien har man granskat den europeiska och nationella lagstiftning som styr väg- och järnvägsbyggandet, centrala nationella undersökningar, internationella publikationer, undersökningar och utredningar samt de riskhanteringsmetoder som tillämpas landsvis i de olika nordiska länderna. I denna rapport har man som centrala frågor lyft fram de lagrum, publikationer och artiklar som har påverkat inledandet av detta projekt samt utvecklandet av metoder för utvärdering av säkerhetsrisker. Litteraturstudien visade, att riskhantering förväntas genomföras med hjälp av flera olika lagar. Faror som har att göra med säkerhet bör identifieras och utvärderas genom riskbedömning, men kvaliteten av utvärderingarna och kraven på dem har inte utretts eller allmänt definierats. Säkerhet omfattar genom lagstiftning ett stort antal instruktioner och bestämmelser för säkert ordnande av byggarbeten, arbetsförhållanden, skydd av arbetstagarna, underhåll, ibruktagande och inspektion av maskiner och apparatur, men ändå inte metoder för själva utvärderingen av arbetarskyddsrisker. Centrala resultat som framkom av litteraturstudien var att man i Finland inte har utvecklat några gemensamma arbetsmetoder eller verktyg för riskbedömning inom infrabranschen. Sökningar i nordiska databaser frambringade inte heller direkt metoder som används för riskhantering inom infrabranschen. Många företag har utarbetat egna färdiga kontrollistor och formulär som används för riskbedömning, men de har inte upplåtits för
allmänt bruk, eftersom de är affärshemligheter och konkurrensfördelar då företagen tävlar om arbetstillfällen.
Lehti-Miikkulainen Outi, Harju Mervi, Ojala Jaana: Risk assessment in construction projects as part of ensuring safety, Literature search. Helsinki 2008. Finnish Road Administration, Head Office. Finnish Road Administration internal publications 36/2008, 44 pages. + Appendix 2. ISSN 1459-1561, TIEH 4000634-v. Key words: Occupational safety, Risk management, Infrastructure, Construction projects Subject class: 40, U 331 SUMMARY At the beginning of 2008, the Finnish Rail Administration and the Finnish Road Administration commissioned a joint project covering occupational health and safety risks for the whole infrastructure sector Risk assessment in construction projects as part of ensuring safety, with the primary objective of developing a risk assessment methodology. The risk assessment methodology will allow the risks that threaten safety in construction projects to be identified logically and at as early a stage as possible before the possible occurrence of the risk. At the interim stage of this research a concept of the current state of risk assessment in the land and water construction sector has been developed through a literature search. The main emphasis of the literature search was to compare existing risk assessment methodologies as part of construction safety as well as to clarify the current methods used in the infrastructure sector in respect of risk assessment. The objective of the work is to utilise the results of the literature search to develop a general risk assessment methodology that would cover all small and large projects in the infrastructure sector as part of a safety risk assessment. The literature search has examined both European and national legislation regarding road and rail construction, important national studies, international publications, studies and reports as well as the application of different risk management methods used in each of the Nordic countries. The main items in this report are the legal provisions, publications and articles which have influenced both the commissioning of this project and the development of safety risk assessment methodologies. The literature search showed that risk management is expected to be implemented through many legislative acts. Dangers to safety have to be identified and assessed through a risk assessment, but the level of assessment and requirements have not been clarified nor generally defined. In the legislation, safety covers a large number of instructions and rules for the safe organisation of construction work, working conditions, protection of workers, maintenance, commissioning of machines and equipment as well as checking them, but not however methods for the assessment of occupational safety risks themselves. The main results of the literature search showed that general working methods or tools for common use in risk assessment in the infrastructure sector have not been developed in Finland. Searches in Nordic data bases too, did not show any methods used in risk management that were directly for the
infrastructure sector. Many companies have drawn up their own check lists and forms to use in their own risk assessments, but they have not been made available for general use as they are commercial secrets and competitive strengths in bidding for work.
ESIPUHE Ratahallintokeskuksen ja Tiehallinnon yhteishanke Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden työn päätavoitteena on kehittää riskienarviointimenetelmä, jonka avulla voidaan tunnistaa rakennushankkeen turvallisuutta uhkaavat riskit johdonmukaisesti ja mahdollisimman aikaisessa vaiheessa ennen riskin mahdollista toteutumista. Tutkimusta rahoittivat Valtion työterveys- ja työturvallisuusneuvottelukunnan lisäksi Tiehallinto ja Ratahallintokeskus. Tutkimus on jaettu kolmeen osavaiheeseen, joista jokaisesta julkaistaan oma erillinen raportti. Tutkimuksen tätä raporttia koskevassa ensimmäisessä vaiheessa on selvitetty nykyisten riskienarviointityökalujen nykytilaa kirjallisuustutkimuksen avulla. Tutkimuksen tuloksena tullaan laatimaan kirjallinen riskienarviointimenetelmä rakennushankkeen riskien tunnistamiseksi ja arvioimiseksi. Menetelmä tulee sisältämään tarvittavat työkalut sekä käyttöohjeen ja se tulee kattavasti maarakennusalan käyttöön. Hankkeessa tullaan myös järjestämään riskienarviointiin liittyvää koulutusta. Tutkimuksen käytännön työtä on ohjannut johtoryhmä, johon kuuluivat: Erkki Takkinen Harri Yli-Villamo Simo Sauni Jukka Karjalainen Mauri Pukkila Heikki Ikonen Esko Tuhola Peter Molin Outi Lehti-Miikkulainen Valtion työterveys- ja työturvallisuusneuvottelukunta Ratahallintokeskus Ratahallintokeskus Tiehallinto Tiehallinto Tiehallinto Tiehallinto Ramboll Finland Oy Ramboll Finland Oy Tutkimuksen projektipäällikkönä toimi ryhmäpäällikkö Outi Lehti- Miikkulainen. Tutkimusryhmässä olivat mukana suunnittelijat Mervi Harju ja Jaana Ojala Ramboll Finland Oy:stä. Väylävirastoissa taustatietojen keräämisessä mukana toimivat Sinikka Kiikka Ratahallintokeskuksesta, Sirpa Haapamäki Tiehallinnosta sekä Markku Parkkonen VR konsernin viestintäyksiköstä. Tampereella elokuussa 2008
Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden 11 Sisältö KESKEISIÄ KÄSITTEITÄ 14 1 JOHDANTO 17 1.1 Tutkimuksen taustaa ja tavoitteet 17 1.2 Toteutus 17 2 RISKIENHALLINTA 19 2.1 Riski ja riskienhallinta 19 2.2 Riskianalyysi ja riskienarviointi 19 2.3 Käytettyjä riskienarviointimenetelmiä 20 2.4 Kokonaisvaltainen riskienhallinta 23 2.5 Turvallisuustason mittaamisen menetelmät rakennustyömaalla 24 3 RISKIENHALLINTA LAINSÄÄDÄNNÖSSÄ 28 3.1 Rautatievirasto 28 3.1.1 Common Safety Methods (CSM) 29 3.2 Rata- ja maantielaki 30 3.3 Direktiivit, lait ja määräykset työsuojelussa 31 3.3.1 Euroopan unionin työturvallisuussääntely 31 3.3.2 Kansallinen työsuojelulainsäädäntö 32 3.3.3 Rakentamista koskevat työturvallisuusmääräykset 33 4 TURVALLISUUDEN PARANTAMINEN RISKIENARVIOINNIN AVULLA STANDARDIT, OHJEET JA JULKAISUT 37 4.1 Työterveys- ja työturvallisuusjärjestelmä - OHSAS 37 4.2 Radan suunnitteluohje 37 4.3 RT -kortisto 38 4.4 RIL ry erityismenettelyn soveltamisohje 38 4.5 Työturvallisuusriskien arviointi rakennusyrityksessä 39 4.6 Raksakymppi menetelmä työturvallisuuden parantamiseen 40 4.7 KoRi-oppaat 41 4.8 Rakennusalan turvallisuuskansio 41 4.9 Riskienhallinta ja turvallisuuskäytännöt teollisuudessa 42 4.10 Koneet, laitteet, henkilösuojaimet ja kemikaalit niihin liittyvät riskienarvioinnit 43 5 YRITYSTEN JA YHTEISÖJEN RISKIENHALLINTA JA TYÖTURVALLISUUS 45 5.1 Ratahallintokeskus (RHK) 45 5.2 Oy VR-Rata Ab 45 5.3 Tiehallinto 46 5.3.1 Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad (GNA) projekti 46
12 Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden 5.3.2 Hankintamenettelyiden riskienhallinta 47 5.3.3 Riskienhallinnan systematisointi tiesuunnittelun ja investointien hankinnassa 47 6 TULOKSET JA JOHTOPÄÄTÖKSET 49 6.1 Keskeiset tulokset 49 6.2 Johtopäätökset 50 7 LÄHTEET 52 8 LIITTEET 55
Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden 13 Kuvaluettelo Kuva 1. Riskianalyysi ja riskienarviointi.... 20 Kuva 2. Kokonaisvaltainen riskienhallintaprosessi.... 24 Kuva 3. Normien valmistelu Rautatievirastossa... 28 Kuva 4. Rakenteellisen turvallisuuden varmistaminen erityismenettelyllä.... 39 Kuva 5. Raksakymppi-menetelmän toimenpiteiden hierarkia.... 41 Kuva 6. Vaikutusmahdollisuus riskiin eri suunnitteluvaiheessa.... 47
14 Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden KESKEISIÄ KÄSITTEITÄ Seuraavat määritelmät ovat keskeisimpiä lainsäädäntöön, riskienhallintaan ja työturvallisuuteen liittyviä käsitteitä ja lyhenteitä, joita käytetään tässä raportissa (määritelmät eivät ole kaikki virallisia). Direktiivi, Lainsäädäntöohje, joka saatetaan kansallisin toimin osaksi jäsenmaiden säädöksiä. GNA on Pohjoismaiden tie- ja rautatielaitosten pääjohtajien vuonna 2004 perustama projekti, GNA Gemensam Nordisk Anläggninsmarknad (Yhteiset pohjoismaiset maarakennusmarkkinat). HMS on lyhenne sanoista terveys, ympäristö ja turvallisuus HMS (hälsa, miljö och säkerhet) Infrarakentaminen on yhteiskunnan toiminnassa tarvittavien teknisten perusrakenteiden eli infrastruktuurin rakentamista. Infrastruktuuriin kuuluvat yhteiskunnan rakennettu ympäristö ja laitteet, kuten liikenneverkosto, rakennukset, satamat, lentokentät, sähköverkko, tietoliikenneverkko ja muut rakenteet. Kokonaisvaltainen riskienhallinta on riskienhallintaa, joka kattaa koko kyseisen toiminnan ollen osa prosessia eikä erillinen tai yksittäinen toiminto. Pääsuunnittelija on henkilö, jonka tehtävänä on vastata rakennuskohteen suunnittelun kokonaisuudesta ja huolehtia siitä, että suunnitelmat muodostavat kokonaisuuden, joka täyttää rakentamisen toteutuksen sille asettamat työturvallisuusvaatimukset. Päätoteuttaja on pääurakoitsija taikka sellaisen puuttuessa rakennuttaja tai muu, joka ohjaa tai valvoo rakennushanketta. Rakennushanke on aikomuksesta alkava hanke, joka päättyy rakennuksen tai muun työn lopputuloksen käyttöönottoon. Rakennustyömaa on varsinainen rakennustyö ja sen alue. Rakennuttaja on henkilö tai organisaatio, joka ohjaa tai valvoo rakennushanketta. RIL ry, Suomen Rakennusinsinöörien Liitto Riski tarkoittaa määrätyn haitallisen tai vaarallisen tapahtuman esiintymistaajuuden, tai todennäköisyyden ja seurausten yhdistelmää. Riskianalyysi on osa riskien arviointia. Riskianalyysi koostuu kohteen rajaarvojen määrittämisestä, vaarojen tunnistamisesta ja riskin suuruuden arvioinnista. Riskienarvioinnilla tarkoitetaan työssä esiintyvien vaarojen tunnistamista, vaarojen aiheuttamien riskien suuruuden määrittämistä ja riskien merkityk-
Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden 15 sen arviointia. Riskien arviointi on systemaattinen prosessi, jolla muun muassa työympäristö pyritään tekemään turvalliseksi. Riskienhallinta on kokonaisnäkemys vaaroista ja toimenpiteistä riskin pienentämiseksi ja poistamiseksi. Riskien hallintaan kuuluu riskien tunnistamisen lisäksi myös riskin suuruuden arviointi ja tarkoituksenmukaisten turvallisuustoimenpiteiden valitseminen ja toteuttaminen. Riskienhallintasuunnitelma on kirjallinen dokumentti, jossa on kuvattu muun muassa riski, sen seuraus, luokittelu, toimenpiteet ja vastuuhenkilö. Riskienhallintasuunnitelma voi olla lomake riskien pienentämiseen, hallintaan ja seurantaan. Suunnittelija on henkilö, jonka tehtävänä on huolehtia siitä, että erillistehtävinä laaditut rakenteiden, rakennusosien tai järjestelmien suunnitelmat täyttävät rakentamisen toteutuksen edellyttämällä tavalla niille asetetut työturvallisuusvaatimukset (työturvallisuusmielessä). Turvallisuus tarkoittaa järjestelmän tilaa, jossa siihen liittyvät riskit ovat hallinnassa eli hyväksyttäviä tilanteissa, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa henkilöille, omaisuudelle tai ympäristölle. Turvallisuusasiakirja on rakennustyön turvallisuutta ja valmistelua varten laadittu asiakirja (VNp 629/1994 5 ), joka sisältää rakennushankkeen ominaisuuksista, olosuhteista ja luonteesta aiheutuvat ja sen toteuttamiseen liittyvät tarpeelliset turvallisuustiedot. Turvallisuusasiakirjan laatimisesta vastaa rakennuttaja. Turvallisuusasiakirjan laadinnan yhteydessä selvitetään ja esitetään rakennustyön toteuttamiseen liittyvät vaara- ja haittatekijät. Turvallisuusasiakirja laaditaan hanke- tai urakkakohtaisesti ja aikataulullisesti siten, että se voidaan liittää osaksi urakkaan liittyviä tarjouspyyntöasiakirjoja. Turvallisuussuunnitelmaksi lasketaan rakennushankkeessa laaditut kirjalliset työturvallisuutta koskevat suunnitelmat, joissa on huomioitu muun muassa rakennuttajan antamat turvallisuusasiakirjan tiedot sekä turvallisuussäännöt (VNp 629/1994 7 ). Turvallisuussuunnitelmien laatimiseen liittyy aina hankkeen vaara- ja haittatekijöiden selvittäminen ja tunnistaminen. Työtapaturma on työpaikalla tai työmatkalla sattunut henkilövahinko. Työturvallisuus käsittää työntekijän terveyden säilyttämistä, tapaturmattomuutta, terveellisyyttä ja viihtyvyyttä työssään. Yhteinen rakennustyömaa on työpaikka, jolla yksi työnantaja käyttää pääasiallista määräysvaltaa ja jolla samanaikaisesti tai peräkkäin toimii useampi kuin yksi työnantaja tai korvausta vastaan työskentelevä itsenäinen työnsuorittaja siten, että työ voi vaikuttaa toisten työntekijöiden turvallisuuteen tai terveyteen (VNp 629/1994 2 ). Vaara on tekijä tai olosuhde, joka voi saada aikaan haitallisen tapahtuman.
16 Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden JOHDANTO
Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden JOHDANTO 17 1 JOHDANTO 1.1 Tutkimuksen taustaa ja tavoitteet Riskienarviointi on tullut rakentamiseen monen lainsäädännön kautta. Rakentaminen ja erityisesti infrarakentaminen on laajamittaista toimintaa, jossa turvallisuuteen liittyviä vaaroja tulee tunnistaa ja arvioida muun muassa työturvallisuus-, pelastus- ja rautatielainsäädännön perusteella. Tutkimushankkeen tavoitteena on kehittää infra-alalle yleinen kaikki pienemmät ja suuremmat hankkeet käsittävä turvallisuusriskien arviointimenetelmä osana rakentamisen turvallisuutta. Kehitetty riskienarviointimenetelmä tulee toimimaan osana eri rata- ja tiesuunnitelmavaiheiden turvallisuusasiakirjan laadintaa. Myös urakoitsijat voivat hyödyntää kehitettyä menetelmää hankkeiden turvallisuussuunnitelmien laadinnassa, joihin liittyy oleellisena asiana hankkeen vaara- ja haittatekijöiden tunnistaminen. Kirjallisuustutkimusosion tulokset on yksi osavaihe, jota hyödynnetään kehitettävän riskienarviointimenetelmän laatimisessa. Menetelmää täydennetään edelleen muilla tutkimushankkeen osioilla. Muut osiot ovat kyselytutkimus, erityyppiset asiantuntijaryhmien työpajat sekä pilottikohteiden käyttökokemukset, joiden jälkeen kehitetty menetelmä saatetaan yleisesti kaikkien käyttöön maa- ja vesirakennusalalle. Tässä tutkimuksen osavaiheessa on muodostettu yleinen käsitys maa- ja vesirakentamisalan riskienarvioinnin nykytilanteesta kirjallisuustutkimuksen kautta. Tutkimuksen päätavoitteena oli luoda pohjaa käytännönläheisten työkalujen kehittämiselle osana turvallisuusriskien arviointiin eri suunnitteluvaiheissa. 1.2 Toteutus Tässä kirjallisuustutkimuksessa on tarkasteltu keskeisiä tie- ja ratarakentamista ohjaavaa eurooppalaista sekä kansallista lainsäädäntöä, eurooppalaisia ja kansallisia tutkimuksia ja julkaisuja sekä olemassa olevia eri riskienhallinta menetelmien sovelluksia. Tarkastelun kohteena olivat väylävirastojen sekä VR-konsernin tietokannat sekä heidän pohjoismaalaiset kontaktit. Lisäksi työn aikana suoritettiin internet-hakuja. Kirjallisuustutkimusosiossa käytiin läpi yleisesti infra-alalla olevia turvallisuuskäytäntöjä sekä huomioitiin yleisesti talonrakentamiseen (rakennustyömaalle) kehitettyjä tai siellä käytössä olevia riskienarviointimenetelmiä, ohjeita, malleja ym. Samalla arvioitiin niiden soveltuvuutta tähän hankkeeseen. Lisäksi selvitettiin käytössä olevia kansallisia rakentamisen työturvallisuustasoa mittaavia menetelmiä, joita on käytetty rakentamisessa tai muussa projektimuotoisessa toiminnassa. Infra-alalle kehitettävän turvallisuusriskien arviointimenetelmän laatimisessa hyödynnettiin etenkin rakentamiseen, mutta myös muille teollisuuden aloille kehiteltyjä valmiita riskienarvioinnin menetelmiä ja käytäntöjä. Kirjallisuustutkimusosiossa tehtiin yleiskatsaus öljy-, energia- ja koneteollisuuden sekä Pk-yritysten riskienarviointikäytäntöihin. Tutkimushankkeen yhtenä osa-
18 Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden JOHDANTO alueena laaditun kyselytutkimuksen tuloksia hyödynnettiin myös osana kirjallisuustutkimusta. Vastaajien antamat tiedot alalla käytössä olevista riskienarviointi menetelmistä tarkasteltiin osana kirjallisuustutkimusta Työn toteuttamisessa merkittävänä tukena toimivat RHK:ssa Sinikka Kiikka, Tiehallinnossa Sirpa Haapamäki sekä VR konsernin viestinnänyksikössä toimiva Markku Parkkonen. Heidän toimestaan suoritettiin tietokantahaut väylävirastojen ja VR:n tietokantoihin. Yleisinä hakusanoina käytettiin: infrarakentaminen, rakentamisen turvallisuus, rakentamisen työturvallisuus, riskienhallinta, riskienarviointi sekä rakentamisen turvallisuusmääräykset. Työ rajattiin koskemaan niitä tutkimuksia ja julkaisuja sekä artikkeleita, jotka oli laadittu 2000 -luvulla. Nykytilanteen selvittäminen kirjallisuustutkimusosiolla auttoi selkiinnyttämään tutkimushankkeen aloittamisen perusteita. Muun muassa EU:sta vuonna 2010 voimaan tuleva rautateiden turvallisuuskäytäntöjä ja riskienarviointia koskeva Common Safety Methods turvallisuusdirektiivi on vaikuttanut vahvasti riskienarviointi menetelmän kehittämiseen. Turvallisuuden yhteisten käytäntöjen parantamiseen vaikuttaa myös keskustelu kansallisen turvallisuusviraston perustamisesta, joka ohjaa väylävirastojen käytäntöjen yhtenäistämiseen. Kansallisen lainsäädännön tunteminen, kuten rakennuttajan työturvallisuuteen liittyvät velvollisuudet sekä rakennuttamistehtäviin liittyvät työturvallisuustehtävät osana menetelmän kehittämistä on tukenut merkittävästi tätä työtä. Olemassa olevia riskienarviointimenetelmiä löytyy useita, muttei yleistä infra-alalle kehitettyä turvallisuusriskien arviointimenetelmää ei ole. Tutkimuksen perimmäisenä tarkoituksena oli että, tutkimushankkeen aikana kehitetty menetelmän tulee olla kaikki rata- ja tiesuunnitelmavaiheet kattava ja lisäksi sen tulee täyttää lain asettamat velvoitteet. Seuraavissa kappaleissa on esitetty yleisimpiä käytössä olevia riskienarviointimenetelmiä, lainsäädäntöä sekä rakentamisen turvallisuustasoa mittaavia menetelmiä, jotka osaltaan vaikuttivat kehitettävän menetelmän hahmottamiseen ja toteuttamiseen tässä tutkimushankkeessa.
Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden RISKIENHALLINTA 19 2 RISKIENHALLINTA 2.1 Riski ja riskienhallinta Riski on ajatus siitä, että johonkin tavoiteltavaan asiaan liittyy uhka tai mahdollisuus saavuttaa negatiivinen lopputulos. Arkikielessä riski on synonyymi epäonnistumisen tai uhan todennäköisyydelle. Riskiin liittyy aina tietty uhka, mutta siihen saattaa liittyä myös mahdollisuuksia. Riskin käsitteeseen liittyy aina läheisesti termi epävarmuus. Tässä kirjallisuustutkimuksessa termi riski mielletään negatiiviseksi tapahtumaksi. Riskillä tarkoitetaan määrätyn vaarallisen tapahtuman esiintymistaajuuden, tai -todennäköisyyden ja seurauksen vakavuuden yhdistelmää. Riskienhallinta on seurauksiltaan merkittävien kielteisten tapahtumien (riskien) järjestelmällistä määrittelyä ja niihin varautumista. Riskienhallinnalla tarkoitetaan systemaattista prosessia, jonka tavoitteena on siirtyä ongelmien passiivisesta toteamisesta aktiiviseen riskejä kartoittavaan ja ennakoivaan toimintaan. Tarkoituksena on todeta ongelmat ja tehdä korjaavat toimenpiteet riittävän varhain. Riskienhallinta on prosessi, joka nivoutuu toimintoihin, joiden kautta riskejä käsitellään. /1/ Riskienhallintaprosessi sisältää riskianalyysin, joka sisältää riskien tunnistamisen sekä riskien suuruuden ja toimenpiteiden arvioinnin, riskien käsittelyyn liittyvän päätöksenteon, riskien käsittelyn ja sen arvioinnin sekä parannustoimenpiteiden määrittelyn. Tärkeintä riskienhallinnassa on sen jatkuvuus. 2.2 Riskianalyysi ja riskienarviointi Riskianalyysi tarkoittaa saatavissa olevan tiedon järjestelmällistä käyttämistä vaarojen tunnistamiseksi sekä ihmisiin tai väestöön, omaisuuteen tai ympäristöön kohdistuvan riskin suuruuden arvioimiseksi. Riskienarviointiprosessi alkaa riskianalyysistä, jossa tarkoituksena on löytää mahdollisen onnettomuuden, tapaturman tai epäsuotuisan tapahtuman synnyn aiheuttavat tekijät ja arvioida niistä aiheutuvat seuraukset. /1/ Riskianalyysimenetelmiä on useita, mutta niiden perusperiaate ja eteneminen on sama. Hyvän riskianalyysin periaatteisiin kuuluu oikean riskianalyysimenetelmän käyttö ja se että riskin arviointi suoritetaan ryhmätyönä. Käytettyyn menetelmään vaikuttaa kuitenkin arvioitava kohde, sekä miten tuloksia hyödynnetään, syy mihin ja miksi niitä tarvitaan. Riskien tunnistamiseen tarvitaan hankkeesta riippuen useampia eri osapuolten asiantuntijoita, jotka yhdessä arvioivat riskien vaikutuksia. /1/
20 Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden RISKIENHALLINTA Kuva 1. Riskianalyysi ja riskin arviointi. Riskianalyysiin kuuluu tarkasteltavan kohteen määrittely, kohteen vaarojen tunnistaminen, riskien tunnistaminen sekä riskien merkityksen eli vakavuuden ja todennäköisyyden arvioiminen (kuva 1). Riskianalyysiin liittyy aina sekä pohdintaa että konkreettisia työkaluja ja käsitteitä prosessoida riskejä. Työkaluina riskien tunnistamiseen käytetään kokemustietoa, asiantuntijuutta sekä kokemustietoon perustuvia erilaisia tarkastus- ja muistilistoja, joita on kehitetty prosesseihin ja eri toimintoihin jo tehtyjen virheiden tarkistamiseksi. Yksinkertaisimmillaan riskianalyysi voi olla dokumentaation, päiväkirjan ylläpitämistä ja päivittämistä. Riskin suuruus ilmaistaan yleisimmin riskin esiintymisen todennäköisyyden ja vakavuuden yhteisvaikutuksena. Riskin suuruuden perusteella päätetään riskin merkittävyys eli päätetään onko riski hyväksyttävä vai pitääkö riskien ehkäisemiseksi ryhtyä toimenpiteisiin. Riskien arvioinnin, priorisoinnin ja toimenpiteistä päättämisen jälkeen voidaan ryhtyä toimiin riskin pienentämiseksi. /1/ Oikea analyysimenetelmä ja järjestelmällisesti suoritettu riskienarviointi auttavat muodostamaan selkeän ja kokonaisvaltaisen näkemyksen tarkasteltavan kohteen riskeistä ja riskinoton vaikutuksista. Riskianalyysin teko vaatii tekijältään projektiosaamista sekä huolellista dokumentointia. 2.3 Käytettyjä riskienarviointimenetelmiä Riskien arviointimenetelmät voidaan jakaa kvalitatiivisiin ja kvantitatiivisiin menetelmiin. Kvalitatiivisen tarkastelutavan tavoitteena on käsitteellisesti hahmottaa riskin luonnetta ja saada käsitys sen todennäköisyydestä ja mahdollisen toteutumisen vaikutuksista. Kvantitatiivinen analyysi perustuu määrällisiin menetelmiin, jossa riskin luonne ja suuruus kuvataan todennäköisyysajattelun kautta. Tässä kirjallisuustutkimuksessa syvennyttiin kvalitatiivisiin eli laadullisiin riskianalyysimenetelmiin. /1/
Riskienarviointi rakennushankkeissa osana turvallisuuden RISKIENHALLINTA 21 Kvalitatiiviset riskianalyysimenetelmät voidaan jakaa seuraavasti: vaarojen tunnistamismenetelmiin, onnettomuuksien mallintamismenetelmiin sekä seurausanalyyseihin Vaarojen tunnistamismenetelmät soveltuvat rajattujen kohteiden yksityiskohtaiseen tutkimiseen. Onnettomuuksien mallintamismenetelmät kuvaavat yksityiskohtaisesti tapahtumien kulkua ja antavat pohjan onnettomuuksien todennäköisyyden arvioinnille. Seurausanalyyseilla arvioidaan mahdollisten onnettomuuksien, kuten vaarallisten aineiden päästöjen, tulipalojen ja räjähdysten välittömiä seurausvaikutuksia. /1/ Keskeisiä riskianalyysimenetelmiä ovat poikkeamatarkastelu (Hazard and Operability, HAZOP), potentiaalisten ongelmien analyysi (POA), haavoittuvuusanalyysi (HAVAT), toimintovirheanalyysi (TVA), työn turvallisuusanalyysi (TTA), organisaation ja kunnossapidon turvallisuusanalyysi (MORT), vikapuuanalyysi (VPA, Fault Tree Analysis), tapahtumapuuanalyysi (TPA, Event Tree Analysis), syy-seurauskaavio (SSK) ja erilaiset seurausanalyysit (liite 1). Poikkeamatarkastelu (HAZOP) on menetelmä, jossa tavoitteena on löytää prosessin häiriöistä aiheutuvat vaarat. Poikkeamatarkastelu on selvästi eniten käytetty tunnistamismenetelmä prosessiteollisuudessa. HAZOP analyysimenetelmää käytetään yleisimmin kemiallisissa prosesseissa ja materiaalivirtojen tarkasteluissa. Se on osoittautunut hyväksi yleismenetelmäksi, jolla prosessijärjestelmien vaaratekijöitä voidaan tunnistaa. Periaatteena on prosessiparametrien oletettujen muutosten pohjalta tunnistaa prosessihäiriöihin johtavia onnettomuustekijöitä ja niistä aiheutuvia vaarallisia seurauksia. Poikkeamatarkastelu tehdään yleensä ryhmätyönä, jossa eri alojen asiantuntijat käsittelevät tarkasteltavaa kohdetta järjestelmällisesti puheenjohtajan ohjaamana. Poikkeamatarkastelujen pohjana käytetään muun muassa virtauskaavioita, PI-kaavioita, sijoituspiirustuksia, teknisiä erittelyjä sekä käyttöja toimintaohjeita. /1/ Potentiaalisten ongelmien analyysi (POA) on menetelmä, jossa voidaan karkeasti ja nopeasti tunnistaa hankkeen vaara- tai haittatekijät. Tavoitteena on löytää analyysimenetelmällä kohteen keskeisimmät ongelma-alueet sekä keskeisimpiin vaaroihin liittyvät onnettomuustekijät. Menetelmässä ei rajata mitään ongelmatyyppiä tarkastelun ulkopuolelle, jonka vuoksi sillä on mahdollista tunnistaa erityyppisiä ja -tasoisia ongelmia. Menetelmä ei kuitenkaan kata ongelma-alueita järjestelmällisesti, joten se soveltuu parhaiten järjestelmään liittyvien vaarojen kartoitukseen. Potentiaalisten ongelmien analyysissä on useita eri vaiheita: vaarojen tunnistaminen aivoriihitekniikkaa käyttäen, vaarojen arviointi, toimenpiteiden ehdotusten kehittäminen ja analyysiraportin laatiminen. Analyysi laaditaan ryhmätyönä vastuullisen vetäjän johdolla. Kohteen koosta riippuen joudutaan pitämään useampiakin analyysikokouksia, joiden tyypillinen kesto on 2-4 tuntia kerrallaan. /1/ Haavoittuvuusanalyysi (HAVAT) on VTT:n kehittämä menetelmä rakennushankkeeseen liittyvien vaarojen tunnistamiseen, jossa käytetään apuvälineenä riskikarttaa, johon on kirjattu rakennushankkeen ominaisuuksiin, menetelmiin ja rakenneratkaisuihin liittyviä avainsanoja, jotka näin voivat tuoda mieleen käsillä olevaan rakennushankkeeseen liittyviä työturvallisuu-