PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 43/1999 vp Torstai 28.10.1999 kello 10.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 109/1999 vp tuomareiden nimittämistä koskevaksi lainsäädännöksi Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten lakivaliokunnalle. 4. HE 119/1999 vp laiksi todistelun turvaamisesta teollis- ja tekijänoikeuksia koskevissa riita-asioissa Ilmoitetaan, että asia on saapunut valiokuntaan lausunnon antamista varten lakivaliokunnalle. 5. HE 77/1999 vp laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavina: lakiasiainpäällikkö Kari Prättälä, Suomen Kuntaliitto lakimies Outi Raitoaho, Suomen Kuntaliitto professori Mikael Hiden professori Kai Kalima professori Kaarlo Tuori Päätetään asian jatkokäsittelystä. 6. HE 88/1999 vp laiksi ulkomaalaislain muuttamisesta I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely ESITYSLISTA 43/1999 vp 7. LJL 3/1999 vp Lepäämässä olevat ehdotukset laeiksi Ahvenanmaan itsehallintolain ja Ahvenanmaan maanhankintalain 17 :n muuttamisesta (HE 147/1998 vp, PeVM 12/1998 vp) Jatkettu 1 käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima mietintöluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 8. Muut asiat Helsingin yliopiston julkisoikeuden laitoksen ja eduskunnan seminaari "Julkisoikeutta eduskuntatyössä" Haikon kartanossa keskiviikkona 10.11.1999 klo 8.30 17.00. Vierailu korkeimpaan hallinto-oikeuteen (Unioninkatu 16) keskiviikkona 1.12.1999 klo 10.00. 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina 29.10.1999 klo 9.30. 1(2)
4^«u. ^ s 1 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 28.10.1999 KELLO 10. HE 77/99 vp laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain muuttamisesta Valtiosääntöoikeuden kannalta huomiota vaativia kohtia ehdotuksessa ovat lähinnä eräät säätämistasokysyrnykset sekä toisaalta lasten päivähoitoa koskevien maksujen suhde HM 15a :n säännöksiin. Jo ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta on perusoikeussäännösten tulkinnassa ollut eräänä merkittävänä piirteenä vaatimus, jonka mukaan perusoikeuksien rajoittamista sisältävät säännökset on annettava lain tasolla. Tämä laintasoisuusvaatimus ja siihen liittyvä täsmäl-lisyysvaatimus ovat saaneet lisäkorostusta perusoikeusuudistuksessa (esim. prvm 25/94 vp,s.4-6). Tämän vaatimuksen tarkoituksena voidaan pitää perusoikeuksien suojan konkreettista turvaamista. Siinä voidaan samalla nähdä pyrkimys pidättää perusoikeuksien konkreettisesta sisällöstä ja niihin tehtävistä rajoituksista päättämisvalta eduskunnalle. Laintasoisuusvaatimus liitetään sitä koskevissa lausumissa usein perusoikeuksien rajoittamiseen. Se on kuitenkin perusteltua ulottaa kaikkeen perusoikeuksia koskevaan merkittävään säätelyyn. Näin on jo siksi, että esim. perusoikeuden käyttämistä koskevissa normeissa ei välttämättä voida vetää selvää rajaa yhtäältä rajoittamista sisältävien säännösten ja toisaalta käyttämistä muuten (neutraalisti) ohjaavien säännösten välillä. Näin on myös siksi, että lainsäatämisme-nettelyssä tapahtuvassa perustuslainmukaisuuskontronissa ei muuten voida riittävästi taata ko. perusoikeuden turvan säilymistä eikä myöskään sitä, että yksilöt ovat yhdenvertaisia ko. perusoikeuden saaman turvan suhteen.
3 Tarkasteltaessa Iaintasoisuusvaatimuksen merkitystä HM 15 a :ssä olevien perusoikeussäännösten kannalta, on helppo todeta, että pykälän 1 momentissa tarkoitettu toimeentulon turva on muodostettu subjektiiviseksi oikeudeksi, jota koskevat säännökset on riittävän konkreettisina annettava laissa. Tämä vaatimus näkyy selvänä esim. lausunnossa, jonka valiokunta antoi vuoden 1997 valtiopäivillä mm. toimeentulotukea koskeneesta esityksestä (prvl 31/HE 217/97 vp). Pykälän 2 ja 3 momentissa tarkoitettuja oikeuksia ei ole tällä tavoin muodostettu subjektiivisiksi oikeuksiksi eikä niiden kohdalla siten voida yhtä suoraviivaisesti sanoa, että kyseessä on suoraan perustuslaissa turvattu perusoikeus, jota koskevat merkittävät säännökset on riittävän täsmällisinä annettava laissa. Toisaalta voidaan todeta, että 2 momentissa nimenomaisesti edellytetään "lailla" tapahtuvaa takaamista ja 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä siinä mainittujen oikeuksien turvaamista sen mukaan kuin "lailla tarkemmin säädetään". Mainittujen perustuslainkohtien voidaan siten katsoa edellyttävän ko. oikeuksien kaiken merkittävän säätelyn tapahtuvan laissa. Pykälän 3 momentin toisen virkkeen säännös julkiselle vallalle asetetusta velvollisuudesta tukea lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu on sen sijaan säan-nösmuotoiluna sillä tavoin väljä, että sen kohdalla on vaikea perustella ainakaan yhtä tiukkaa laintasoisuusvaatimusta kuin perusoikeusasioissa yleensä. Laki sosiaali-ja terveyshuollon asiakasmaksuista (734/3.8.1992) on säädetty ennen perusoikeusuudistusta ja havaitakseni ilman asian käsittelyä perustuslakivaliokunnassa. Laissa omaksutulle säatelytarkkuudelle ei siten tässä voida antaa ihmeempää merkitystä. Voidaan kuitenkin todeta, että vuoden 1991 valtiopäivillä antamassaan lausunnossa, joka koski esitystä laiksi terveysmaksukokeilusta (prvl 3/HE 103/91 vp), perustuslakivaliokunta kiinnitti sosiaali-ja terveysvaliokunnan huomiota siihen, "olisiko kokeilunluonteisesti perittävän terveyskeskusmaksun enimmäissuuruus säädettävä laissa eikä asetuksessa, niin kuin esityksessä ehdotetaan". Vuoden 1996 valtiopäivillä valiokunta antoi lausunnon esityksestä pienten lasten hoidon tukemista koskevan lainsäädännön uudistamiseksi (prvl 39/HE 208/96 vp). Lausunnossa valtio-kunta totesi lasten päivähoitopalvelujen ja niille vaihtoehtoisena tukimuotona järjestettyjen kotihoidon tuen tai yksityisen hoidon tuen olevan HM 15 a :n 3 momentissa tarkoitettuja palvelujärjestelmiä. Yksi tuolloin muutettavana olleista laeista oli juuri laki sosiaali- ja terveyshuollon asiakasmaksuista. Tämän lain muutosehdotukseen kohdistui seuraava, säätelyta-sokysymystä koskeva kannanotto: "Päivähoitopaikkojen käytännön merkitys on paljon sidoksissa päivähoidosta perittävän maksun määrään. 7.lakiehdotuksen 2 :n mukaan edelleenkin säilytetään asetuksenan-tajan valtuus säätää maksun enimmäismäärä ja ulotetaan tämä valta koskemaan myös maksun vähimmäismäärää. Tämä merkitsee sitä, että hallitusmuodon 15 a :n 3 momentissa asetettua julkisen vallan velvoitetta toteuttavan päivähoitojärjesteltmän eräs oleellinen kysymys jää säädettäväksi lakia alemmalla säädöksellä. Vaikkakaan tuo velvoite ei tarkoita yksilölle välittömästi turvattuja oikeuksia, käsillä on kuitenkin sellainen asiayhteys perusoikeussäantelyyn, että valiokunnan mielestä on valtiosääntöoikeudelli-sesti asianmukaista säätää myös maksujärjestelmän peruskysymyksistä lain tasolla. Perittävät asiakasmaksut eivät saa siirtää palveluja niitä tarvitsevien tavoittamattomiin. Kyseistä sosiaali- ja terveyshuollon asiakasmaksulakia tulisikin muuttaa tällä tavoin vielä ennen uudistuksen voimaantuloa." Valiokunnan käyttämä muotoilu "valtiosäantöoikeudellisesti asianmukaista" on ohjauksena varsin pehmeä. Ajattelun suunta on siinä kuitenkin selvä.
4 Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 6 a :n mukaan asetuksella säädettäisiin maksukaton suuruus,siihen sisällytettävät palvelut, (laitoshoidossa perittävän) ylläpitomaksun suuruus sekä muut ehdot. Siinäkin tapauksessa, että ko. säätelyllä ei olisi perusoikeuskytkentäa - kuten voidaan ajatella tilanteesta ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta - voitaisiin mielestäni perustellusti kysyä, eikö ehdotettu säätely jätä asetuksenantajalle liian paljon liikkumatilaa yksilön aseman kannalta merkittävissä kysymyksissä. Nyt perusoikeuskytkentä on kuitenkin selvänä olemassa. Vaikka kysymys onkin lähinnä HM 15 a :n 3 momentin ja ehkä 2 momentin alaan kuuluvasta säätelystä, koskee tämä säätely kuitenkin perustuslain perusoikeussäännöstöön sisällytettyjä oikeuksia, joiden asema on valtiosääntöoikeuden kannalta joka tapauksessa suojatumpi kuin sellaisten oikeuksien, joista ei lausuta mitään perustuslain tasolla. Minusta on sen vuoksi vähintäänkin "valtisosäantöoikeudellisesti asianmukaista", että juuri lainsäätäjä tässä määrää yksilön aseman kannalta merkittävät peruspiirteet, että ts. asetukse-nantajan harkintavaltaa tässä selvästi supistetaan nyt ehdotetusta. Tämä voisi merkitä esim. maksukaton ylä- ja alarajan asettamista ja/tai maksukaton asettamisessa noudatettavien kriteerien osoittamista laissa ja/tai kannanottoa laissa siihen, mitä palveluja sisällytetään tai ei sisällytetä maksukattoon. Saatettaneen kysyä, eikä tarkemman säätelyn vaatiminen tässä kohden ole nurinkurista sikäli, että maksukaton tarkoituksena on yksilön suojaaminen ts. sen estäminen, että vuotuinen mak-surasitus muodostuu kohtuuttoman korkeaksi. Pidän tällaista epäilystä tässä aiheettomana. Norminantamisen hyvä tarkoitus ja säätelytason valinta tämän tarkoituksen toteuttamisessa ovat kaksi eri asiaa. Se seikka, että laki on alunperin säädetty (perusoikeusuudistuksen jälkeisessä tilanteessa tarkasteltuna) väljäksi, ei saisi olla esteenä säätelyn asianmukaistamiselle sitä mukaa kuin lain muutokset muusta syystä aktualisoituvat. Kysymys laintasoisen säätelyn tarvittavasta tarkkuudesta nousee esille myös ehdotuksen 6 a :n 2 momentissa. Hallitusmuodon 8 :n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on suojattuja henkilötietojen suojasta säädetään lailla. Esim. henkilön sairauden hoidosta kertyviin maksutietoihin voi sisältyä tietoja, jotka nähdäkseni epäilyksettä kuuluvat yksityisyyden suojan ja henkilötietojen suojan piiriin. Perusoikeutta koskevan säätelyn laintasoisuusvaati-muksen ja täsmällisyysvaatimuksen kannalta voidaan pitää ongelmallisena jo sitä, että ehdotetun säännöksen mukaan kotikunnan terveyskeskus "voi" kerätä tietoja suoritetuista asiakasmaksuista ja että ko. palveluja antavat yhteisöt "voivat" antaa tietoja ko. asiakasmaksuista sen estämättä mitä muualla on salassapidosta tai "tietosuojasta" säädetty. Muotoilu näyttää mahdollistavan sen, että ko. asiakastietojen kertyminen viranomaiselle tapahtuu tietosuojasäännösten ulkopuolella. Tiedot saavan viranomaisen velvollisuuksista esim. tietojen käyttötavan, säilyttämisen ja hävittämisen suhteen ei näyttäisi tällä muotoilulla olevan mitään selvää laintasoista säännöstä. Momentin lopussa annetaan mahdollisuus säätää asetuksella terveyskeskuksen velvollisuudesta kerätä ja ko. yhteisöjen velvollisuudesta luovuttaa tietoja suoritetuista maksuista. Sisällöltään mahdollisessa korrektienkin merkittävien säännösten antaminen asetuksen tasolla ei täytä perusoikeutta koskevalle säätelylle asetettavia vaatimuksia.
5 Ehdotuksen 7 a :ssä lisätään lasten päivähoidosta perittävien maksujen mahdollista suuruutta sikäli, että maksu voi tulla perittäväksi toimintavuosittain 12 kuukaudelta nykyisen maksimimäärän, 11 kuukauden, sijasta ja että kokopäivämaksun maksimi nousee 1.000 markasta 1.100 markkaan. Lasten päivähoitojärjestelyt ovat, kuten esim valiokunnan lausunnossa 11/95 vp todetaan, HM 15 a :n 3 momentissa julkisen vallan velvoitteiksi asetettuja palveluja. Lausunnon mukaan momentin "ensimmäinen virke ei turvaa mitään nykyistä tapaa
e tarjota lasten päivähoitopalveluja. Tältä osin perustuslainmukainen edellytys on, että näitä palveluja on riittävästi.". Edellä olevassa lainauksessa lausunnosta 39/96 vp valiokunta toteaa mm., että "perittävät asiakasmaksut eivät saa siirtää palveluja niitä tarvitsevien tavoittamattomiin". Vaikka tässä lainatut lausumat ovatkin lyhyitä ja irrallisia, näyttää niiden valossa ainakin periaatteessa tarpeelliselta arvioida, mitä päivähoitoon liitetyt maksulisäykset merkitsevät HM 15 a :n 3 momentissa julkiselle vallalle asetetun velvoitteen kannalta. Jos tietynlaisen palvelun ylläpitäminen katsotaan julkisen vallan perustuslaissa asetetuksi velvollisuudeksi, eivät palvelusta julkiselle vallalle perittävät maksut ole vapaasti asetettavissa, vaan ne täytyy pysyttää rajoissa, jotka säilyttävät palvelujen saavutettavuuden ko. yksilöiden kannalta. Minulla ei kuitenkaan ole riittävää kentän tuntemusta arvioidakseni, mitä nyt ehdotetut maksun perimismahdollisuuden lisäykset voivat merkitä yksilöiden tosiasiallisille mahdollisuuksille käyttää ko. palveluja.
7 1* 0^ C 5- PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain muuttamisesta (HE 77/1999). Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksut ovat kunnallisia maksuja, joita suoritetaan kuntien ja kuntayhtymien järjestämistä sosiaali- ja terveyspalveluista. Kunnallisia maksuja voidaan perustuslain kannalta arvioida kahdesta eri näkökulmasta, pitäen kiinnekohtana yhtäältä hallitusmuodon 62 :n maksuja koskevaa säännöstä tai hallitusmuodon 51.2 :n itsehallintosäännöstä. Sosiaali- ja terveydenhuollon maksuissa on lisäksi otettava huomioon hallitusmuodon 15a.3 :n säännös, jonka mukaan "julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut". Hallitusmuodon 62 edellyttää, että valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä perittävien maksujen suuruuden perusteista säädetään lailla. Säännös kuuluu valtiontaloutta koskevaan lukuun, ja se rajoittuu sanamuotonsakin mukaan vain valtion maksuihin. Siitä ei voidakaan tehdä välittömiä johtopäätöksiä kunnallisilta maksuilta edellytettävästä sääntelytasosta. Kirjallisuudessa on tosin esitetty, että pykälän ilmaiseman periaatteen olisi katsottava koskevan myös kunnan perimiä julkisoikeudellisia maksuja, ja viitattu tämän kannan tueksi erääseen eduskunnan oikeusasiamiehen 29.3.1994 antamaan ratkaisuun (Harjula, Heikki - Prättälä, Kari: Kuntalaki - tausta ja tulkinnat, Helsinki).
Itse suhtautuisin pidättyväisesti tämän kaltaisiin kannanottoihin. Kunnallisia maksuja on valtiosääntöoikeudellisessa tarkastelussa nähdäkseni arvioitava ensisijaisesti hallitusmuodon 51.2 :n kannalta. Kunnalliseen itsehallintoon tavallaan viittaa myös kuntalain 13.2 :n 4 kohdan säännös, jonka mukaan valtuuston tulee päättää kunnan palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista. Oikeusasiamies on edellä tarkoittamassani päätöksessä katsonut, että kunnalla ei ole yleistä oikeutta periä maksuja lakisääteisistä palveluista, vaan tämä edellyttää laissa olevaa nimenomaista valtuutusta. Tälle vaatimukselle voidaankin ehkä esittää perusteluja. Voidaan ajatella, että pakolliset tehtävät eivät enää ole itsehallinnon piirissä ja että kunnan itsenäistä päätösvaltaa tukevat seikat eivät enää olisi merkityksellisiä. Sama valtiollinen sääntelyintressi, joka perustelee esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen säätämistä kuntien pakollisiksi tehtäviksi, vaikuttaa myös palveluista perittävien maksujen säätelyssä. Valtiollista sääntelyintressiä nimenomaan sosiaali-ja terveydenhuollossa vielä vahvistaa se, että valtiolle kuuluu ensisijainen tehtävä taata hallitusmuodon 15a.3 :n edellyttämällä tavalla sosiaali- ja terveyspalvelujen riittävyys. Hallitusmuodon 51.2 :ssä säädetty kunnallinen itsehallinto ei estä säätämästä lailla kuntien pakollisina tehtävinä tarjoamista palveluista perittävistä maksuista, vaan voidaan jopa perustella kantaa, että kunnan näitä maksuja koskeva päätösvalta edellyttää kuntalain 13.2 :n 4 kohdasta huolimatta lailla annettua valtuutusta. Sen sijaan muissa palveluissa lähtökohtana on, että kunnilla on oikeus itsehallintonsa nojalla, toisin sanoen ilman nimenomaista lain valtuutusta, päättää palveluj ensa maksullisuudesta ja maksujen tasosta. Itsehallinnon kannalta ongelmallisena olisi niin ikään pidettävä menettelyä, jossa valtio määräisi myös tällaisista palveluista perittävistä maksuista ja esimerkiksi asettaisi lailla niitä koskevia maksukattoja.
9 Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksut kohdistuvat pakollisina tehtävinä tuotettaviin palveluihin, eikä tällaisia maksuja koskevaa valtiollista sääntelyä voida yleisesti ottaen pitää perustuslain suojaamaa itsehallintoa loukkaavana- Nyt esillä olevaa maksukattoa koskevaa ehdotusta voidaan lisäksi perustella hallitusmuodon 15a.3 :n säännöksellä riittävistä sosiaali- ja terveyspalveluista. Julkisen vallan velvollisuus turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut on ymmärrettävä siten, että asiakasmaksut eivät saa siirtää palveluja niitä tarvitsevien tavoittamattomiin tai johtaa siihen, että nämä joutuvat turvautumaan 19 :n 1 momenttia toteuttaviin viimesijaisiin tukimuotoihin, nykyisin toimeentulotukeen (ks. PeVL 39/1996 vp). Pidänkin riidattomana, että sosiaali- ja terveydenhuollon maksuille voidaan valtion antamilla säädöksillä asettaa nyt ehdotetun kaltainen maksukatto. Pulmallisempaa sen sijaan, millä normitasolla maksukatosta on säädettävä. Hallitusmuodon turvattu itsehallinto edellyttää, että kunnille.asetettavista pakollisista tehtävistä on säädettävä lailla. Eräs peruste lakitasoisen sääntelyn vaatimukselle on uusien tehtävien kustannusvaikutuksissa. Kun kunnan talous on kunnallisen itsehallinnon ydinaluetta, voidaan epäillä, onko ehdotetun kaltainen laaja maksukattoa koskevan sääntelyn delegointi asetuksen tasolle sopusoinnussa hallitusmuodon 51.2 :n kanssa. Porthaniassa 28.10.1999 Kaarlo Tuori