Eläketurvakeskus Lausunto 1 Sosiaali- ja terveysministeriö Viite: Lausuntopyyntö STM/3719/2017 LAUSUNTO KANNUSTINLOUKKUJA POHTINEEN TYÖRYHMÄN RAPORTISTA 1 Lausuntopyyntö Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Eläketurvakeskukselta lausuntoa OTE-kärkihankkeeseen kuuluvan Kannustinloukut-projektin loppuraportista. Raportissa ehdotetaan osatyökyvyttömyyseläkkeellä olevien työnteon kannusteiden parantamiseksi lineaarista mallia, jossa suojaosuuden ylittävät ansiot pienentäisivät maksussa olevaa eläkettä kuukausittain. Suojaosuudeksi ehdotetaan 50 prosenttia vakiintuneesta ansiosta, kuitenkin vähintään 600 euroa kuukaudessa. Suojaosuuden ylittävät ansiot pienentäisivät eläkettä 50 prosenttia jokaista ansaittua lisäeuroa kohden. Kelaan tulisi osaeläke niille, jotka saavat myös työeläkejärjestelmästä osatyökyvyttömyyseläkettä. 2 Mallin vaikutukset eläkejärjestelmän toimintaan Jatkopohdittavaksi ehdotetaan mallin toteuttamista myös täyteen työkyvyttömyyseläkkeeseen. Muutenkin mallin todetaan vaativan vielä täsmentämistä, mm. millä edellytyksillä eläkeoikeus jatkuu pitkäaikaisen työskentelyn rinnalla ja miten malli toimisi käytännössä, kun mallin olisi hyvä olla käytössä koko eläkejärjestelmässä. Tarkoitus olisi, että malli tulisi voimaan 1.1.2021, jolloin mallin edellyttämä tulorekisteri on käytössä ja työnteon ja eläkkeen yhteensovitukseen vaikuttavan määräaikaisen työhönpaluun edistämislain voimassaolo on päättynyt. 2.1 Työnteon ja eläkkeen yhteensovittaminen nykyisin Nykyisin työansion ja eläkkeen yhteensovittamista säätelevät työhönpaluun edistämislain (TyEdL) mukainen euromääräinen raja 737,45 e/kk sekä työeläkejärjestelmässä lisäksi vakiintuneen ansion 40 ja 60 prosentin rajat. Täydellä työkyvyttömyyseläkkeellä on mahdollista työskennellä työeläkkeen vähenemättä, jos eläkeaikaiset ansiot jäävät alle 40 prosenttiin vakiintuneesta ansiosta. Osatyökyvyttömyyseläkkeellä työansiot voivat olla enintään 60 prosenttia vakiintuneesta ansiotasosta. Sekä täysi että osaeläke jäävät lepäämään, jos työansiot ylittävät sekä euromääräisen että 60 prosentin rajan. Kansaneläke jää lepäämään, kun kiinteä euromääräinen ansioraja ylittyy. Jos täyttä työkyvyttömyyseläkettä saavan työntekijän työkyky muuttuu siten, että hänellä on oikeus saada osatyökyvyttömyyseläkettä ja muutoksen voidaan arvioida kestävän vähintään vuoden, täysi työkyvyttömyyseläke muutetaan osatyökyvyttömyyseläkkeeksi muutosta seuraavan kuukauden alusta. Käytännössä täyttä työkyvyttömyyseläkettä saaneet henkilöt harvoin ylittävät 40 pro-
Eläketurvakeskus Lausunto 2 2.2 Ehdotusten vaikutukset toimeenpanoon sentin ansiorajaansa. Lisäksi koska täyden työkyvyttömyyseläkkeen muuttuminen osaeläkkeeksi edellyttää, että muutos työkyvyssä kestää vähintään vuoden ajan, ei tilastojen mukaan muutoksia täydestä osaeläkkeeksi juuri tapahdu. Osatyökyvyttömyyseläkkeensaajat ovat hyvin usein mitoittaneet työntekonsa juuri rajan alle rajan eli 50 60 prosenttiin vakiintuneesta ansiostaan. Työkyvyttömyyseläke jätetään lepäämään vähintään kolmeksi kuukaudeksi mutta enintään kahdeksi vuodeksi, jos sekä työhönpaluun edistämislain euromääräinen että 60 prosentin raja ylittyy. Lepäämään jättäjiä on työeläkejärjestelmässä ollut runsaat 500 vuosittain. Nykyisin ETK välittää työeläkelaitoksille työansioita kerryttäneiden työkyvyttömyyseläkkeensaajien vuosiansiot kerran vuodessa, joita työeläkelaitokset käyttävät hyväksi omaa valvontaansa tehdessään. Jos työansiot ylittävät peräkkäisinä kolmena kuukautena rajan, eläke jätetään lepäämään. Eläkkeensaajalla on laissa säädetty velvollisuus ilmoittaa eläkelaitokselle työansioista, mutta jos näin ei tapahdu, eläkelaitos tarkistaa rajanylityksen ETK:lta saamiensa hälytysten perusteella. Jos eläkkeensaajan vuosiansiot jäävät vuositasoisen rajan alle, eläkettä ei jätetä lepäämään, vaikka ansiot olisivat ylittyneet yli kolmena kuukautena peräkkäin. Jos sen sijaan vuositasoinen raja ylittyy, kuukausittaiset ylitykset tutkitaan tarkemmin. Eläke jätetään lepäämään takautuvasti rajan ylittäneiltä kuukausilta, jos rajat ylittyvät vähintään kolmelta kuukaudelta. Jos ansiorajat ovat ylittyneet yhdenjaksoisesti kahden vuoden ajan, eläke lakkautetaan takautuvasti. Nykyisten lepäämäänjättämissäännösten johdosta eläkkeensaajat ovat eriarvoisessa asemassa riippuen siitä, ovatko he ilmoittaneet työnteostaan omaaloitteisesti eläkelaitokselle vai selviävätkö ansiot vasta vuosivalvonnan jälkeen. Järjestelmä ei ole aina johdonmukainen, sillä vaikka ansiorajat ilmoitetaan työeläkkeensaajille, eivät niiden ylitykset johda aina lepäämään jättämiseen. Lisäksi Kelan eläkkeiden ja työeläkkeiden kesken rajat ovat erilaiset ja valvonta eriaikaista. Kun eläke jää lepäämään, nykyinen malli on kannustinvaikutuksiltaan ongelmallinen. Eläkkeen jäädessä pois tilalle tulevan ansion on oltava kohtuullisen hyvä aikaisempaan verrattuna, jotta eläke kannattaa jättää lepäämään työskentelyn takia. Toisaalta se, että rajojen ylitykset eivät välittömästi johda työeläkkeen pienentämiseen, on nykyisessä mallissa eläkkeensaajan kannalta myös hyvä asia. Lineaarinen malli muuttaisi oleellisesti eläkejärjestelmän nykyistä toimintatapaa työansion ja työkyvyttömyyseläkkeen yhteensovittamisessa. Raportissa esitetyn ehdotuksen mukaan rajoja madallettaisiin nykyisestä ja yhteensovittamisesta tehtäisiin automaattinen, kuukausittain toimiva mekanismi. Kuukausittaisen yhteensovittamisen mahdollistaa tulorekisteri. Jotta voitaisiin varmistua, että kokonaiseläke ei pienene lisätulon johdosta, on kansaneläkkeen ja työeläkkeen yhteensovituksen toimittava samanaikaisesti ja samoihin rajoi-
Eläketurvakeskus Lausunto 3 hin perustuen. Tämä edellyttää nykyistä tiiviimpää yhteistyötä ja selkeää työnjakoa valvonnassa työeläke- ja kansaneläkejärjestelmän välillä. Mallin toimivuus kuitenkin edellyttää automaattisen yhteensovitusmekanismin luomista, jolloin toisaalta nykyisenkaltainen harkinta ja satunnaisten tulojen huomiotta jättäminen mutta myös epäoikeudenmukaisuus itse tulonsa ilmoittaneiden ja eläkelaitoksen valvonnassa havaittujen tapausten välillä poistuisi. Suuri huoli eläkelaitoksissa kohdistuu siihen, että kuukausittainen yhteensovitus voi johtaa päätösten antamiseen yhtä usein. Päätösten antamista on pitkälti automatisoitu, mutta ansiovalvonnan johdosta annettavien päätösten antamiseen liittyy myös päätösten rekisteröiminen ja tietoliikenteen luominen yhteiseen päätösrekisteriin sekä Kelaan, joka moninkertaistaa tietomassojen liikkumisen ja rasittaa tietojärjestelmiä. Kuukausittain tapahtuva yhteensovituslaskenta edellyttää aikaisemman vuosittaisen valvonnan sijaan kuukausittain tapahtuvaa ansio- ja eläketietojen välittämistä, yhteensovituslaskentaa ja laskennan tietojen välittämistä eläkerekisteriin ja Kelaan. Malli edellyttää melko raskaan mekanismin luomista melko pienelle määrälle eläkkeensaajia. Tiedotus ja eläkeneuvonta kohtaavat uudenlaisia haasteita, sillä nykyisten vuosittain kirjeellä ilmoitettavien yksinkertaisten rajojen sijaan eläkkeensaajalle on tuotettava isoja taulukkoja tai laskureita, jotta hän voisi arvioida kokonaistulonsa määrää erilaisilla palkkavaihtoehdoilla. Raportissa ei oteta kantaa siihen, mitä mallin voimaantullessa työkyvyttömyyseläkkeellä oleville henkilöille tapahtuu. Jos mallia ei uloteta nykyisiin eläkkeensaajiin, on eläkelaitosten ylläpidettävä kahdenlaiset järjestelmät työskentelyn valvontaan. Ehdotuksella on vaikutuksia myös työkyvyttömyyseläkkeiden ratkaisukäytäntöön. Nykyinen työkyvyn arviointi pohjautuu lääketieteelliseen työkyvyn alentumaan, siihen kytkeytyvään ansiotason alenemiseen ja kykyyn hankkia työansioita jäljellä olevalla työkyvyllä. Kuinka pitkän ajan kuluttua eläkeoikeus lakkaa, jos eläkettä ei ole ansiotulojen vuoksi ollut maksussa tai eläkkeen määrä on ollut hyvin pieni pitkän aikaa? Nykyisten työkyvyttömyyskriteerien vallitessa voisi olla aikaisempaa haastavampaa arvioida työkyvyttömyyden tasoa, kun työansiot voivat muuttaa eläkkeen määrää portaattomasti. 3 Mallin vaikutukset työkyvyttömyyseläkkeensaajiin ja työnteon kannusteisiin Kun malli on voimassa, kenenkään kokonaiseläke ei pienenisi lisätulon johdosta, mutta eläke tulisi olemaan nykyistä pienempi suurella osalla nykyrajojen läheisyydessä työskenteleviä. Malli koskisi ehdotuksen mukaan ainakin kaikkia osatyökyvyttömyyseläkkeensaajia, jotka työskentelevät. Tällaisia eläkkeensaajia on vajaat 20 000 tällä hetkellä. Malli vaikuttaisi kokonaistuloihin ainakin puolella työtä tekevistä osaeläkkeensaajista, koska he ovat mitoittaneet työskentelynsä lähelle nykyisiä rajoja. Osa osaeläkkeensaajista ansaitsee alle ehdotetun suojaosuuden, jolloin
Eläketurvakeskus Lausunto 4 4 Eläketurvakeskuksen lausunto tulotaso ja todennäköisesti kannusteet työntekoon pysyisivät näillä henkilöillä samana kuin nykyisin. Jos malli ulotetaan muutoksen voimaantullessa eläkkeellä oleviin, voi tällä olla siirtymävaiheessa merkitystä siihen, miten työtä tekevät eläkkeensaajat kokevat uuden mallin kannustavuuden. Eläkkeen alenemisen pelko voi myös johtaa vähentämään työtä entisestään. Osatyökykyisiä palkanneet työnantajat ovat vammaisjärjestöjen mukaan kokeneet nykyisten rajojen seuraamisen hyvin työläänä. Koska ehdotettu malli ei johda kenenkään kokonaistulojen laskuun työansion kasvaessa, voivat työnantajat rauhallisemmin mielin työllistää osatyökykyisiä esimerkiksi kauppojen ruuhkahuippuina. Erityisesti pelkän kansaneläkkeen saajille tämä olisi huomattava parannus nykyiseen. Tosin se edellyttäisi, että malli ulotettaisiin myös täyden työkyvyttömyyseläkkeen saajiin, mistä raportissa ei vielä ole selvää ehdotusta. Teoriassa lineaarinen malli on nykyistä kannustavampi, koska lisätulot eivät johda nykyisenkaltaiseen kannustinloukkuun, jossa lisäansion ansaitseminen voi johtaa huomattavaan kokonaistulojen laskuun. Työntekijöiden on tosin ymmärrettävä uusi järjestelmä, jolloin oikeanlaisella tiedotuksella on suuri merkitys kokemuksiin ja kannusteisiin. Lineaarinen malli otettaisiin käyttöön vain työ- ja kansaneläkkeissä. Verotukseen tai muihin etuuksiin ei raportin ehdotuksissa oteta kantaa. Tietyissä tilanteissa voi edelleen käydä niin, että kokonaistulo ei juurikaan kasva, vaikka eläkkeensaaja ansaitsee enemmän eli efektiivinen marginaaliveroprosentti lähenee sataa. Asumistuessa on omat yhteensovitussäännöksensä, samoin osatyökyvyttömyyseläkkeensaajalle mahdollisessa työttömyyspäivärahassa ja toimeentulotuessa. Etuuksien ja työansion yhteensovituksen erilaisuus ja eriaikaisuus voivat edelleen aiheuttaa hämmennystä. Ehdotettu malli tuskin lisää merkittävässä määrin työkyvyttömyyseläkkeensaajien työntekoa, mutta se poistaa jyrkimmät ongelmat eläkkeen ja työansion yhteensovituksessa. Malli saattaa tuoda työmarkkinoille joitain sellaisia henkilöitä, jotka eivät nykysäännösten johdosta ole voineet lainkaan ottaa työtä vastaan, mutta todennäköisemmin se vaikuttaa työssä olevien eläkkeensaajien lisätyöskentelyn kannusteisiin. Mahdolliset omasta työmäärästä riippumattomat kuoppakorotukset tai tilapäiset työnteon lisäämiset eivät vie eläkettä kokonaan pois, vaan eläke joustaa työnteon mukaan. Eläketurvakeskuksen mielestä lineaarinen malli on lähtökohtaisesti oikeansuuntainen, sillä se poistaa nykyisenkaltaiset jyrkät kokonaistulonpudotukset tilanteessa, jossa työansio hieman nousee. Malli johtaa nykyistä tehokkaammin samoihin sääntöihin eri eläkkeensaajien kesken. Kun Kelan eläkkeen ja työeläkkeen yhteensovitustavat yhdenmukaistuvat ja samanaikaistuvat, johtaa
Eläketurvakeskus Lausunto 5 se eläkkeensaajan kannalta ymmärrettävämpään lopputulokseen. Kelan osaeläke parantaa osaeläkkeensaajien tulotasoa. Raportissa on todettu, että eläkeaikainen työansio yhdessä eläkkeen kanssa ei saisi johtaa korkeampaan tulotasoon mitä eläkkeensaajalla oli ennen eläkeaikaansa. Pääsääntöisesti tämä saavutetaan yksinkertaisella kaavalla ilman mutkistavia eläketasoa rajaavia parametreja, joista raportissa on esimerkkejä. Uuden yhteensovitustavan ymmärrettävyyden maksimoimiseksi olisi malli ja sen kaava syytä pitää mahdollisimman yksinkertaisena. Lineaarisen mallin myötä kadotetaan eläkelaitoksen yksittäistapauksiin liittyvä yksilökohtainen harkinta. Satunnainenkin suojaosan ylittävä ansio yhden kuukauden aikana johtaa yhteensovitukseen, mitä ei tapahdu nykysäännösten mukaan. Eläkkeiden toimeenpanosta tulee raskaampaa erityisesti, jos tästä syystä muuttuneesta eläkkeen määrästä joudutaan antamaan päätös kuukausittain. Ansiovalvontaan ja päätösten antamiseen liittyvä tietoliikenne olisi minimoitava ja olisi kehitettävä kuukausittaista päätöksenantomenettelyä kevyempiä tapoja eläkkeensaajan oikeusturvan takaamiseksi ja sujuvan toimeenpanon varmistamiseksi. Vaikka täyden työkyvyttömyyseläkkeen saajista vain pieni osa työskentelee, olisi malli kuitenkin syytä ulottaa myös heihin. Mallin toimeenpanon raskaus tästä hieman lisääntyisi, mutta olisi ratkaisukäytännön selkeyden johdosta syytä toteuttaa. Jos mallia ei sovellettaisi täysiin eläkkeisiin, voisi se kannustaa hakeutumaan nykyistä enemmän täydelle eläkkeelle osaeläkkeen sijaan. Näin voisi käydä, jos täydellä työkyvyttömyyseläkkeellä työskentely jäisi yhteensovitettavaksi nykyiseen tapaan väljemmillä säännöillä. Soveltamisen kannalta on epäloogista, jos työskentelyn vaikutukset ovat erilaiset, sillä raja täyden ja osatyökyvyttömyyseläkkeen välillä ei aina ole kovin selkeä. Myös muutokset eläkkeensaajan työkyvyttömyyden asteessa aiheuttaisivat eläkkeensaajan siirtymisen yhteensovitusmallista toiseen, paitsi jos uusi malli tarkoittaisi sitä, että astemuutoksia ei enää tapahtuisi. On myös pohdittava työkyvyttömyyden määritelmää ja työkyvyn arviointia sekä ensimmäistä ratkaisua tehtäessä että eläkeoikeuden jatkumista arvioitaessa. Nykyisen lain mukaisilla työkyvyttömyyseläkkeen edellytyksillä on vaikeaa toimia enää tilanteessa, jossa ansiot voivat olla hyvinkin korkeat ja silti eläkettä on jonkin verran maksussa. Kelaan ehdotetaan osaeläkettä vain niille, jotka saavat eläkettä myös työeläkejärjestelmästä. Kelan osaeläkkeestä on keskusteltu jo pitkään ja periaatteessa Kelan osaeläkemahdollisuus on kannatettava ehdotus. Osaeläkkeen mahdollistaminen vain työeläkkeensaajille voi kuitenkin olla eläkkeensaajien yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallista. Yhteenvetona Eläketurvakeskus toteaa, että malli on lähtökohdiltaan oikeansuuntainen. Malli vaatii kuitenkin vielä monelta osin täsmentämistä ja vaikutusten arviointia ennen kuin sen toteuttamiskelpoisuus on arvioitavissa. Eläketurvakeskuksen mielestä on syytä aloittaa työn jatkokehittely mahdollisimman
Eläketurvakeskus Lausunto 6 pian, jotta sen vaatimat laajamittaiset toimintatapa-, tiedotus- ja tietojärjestelmämuutokset saataisiin myös työn alle riittävän ajoissa.