Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi maarajoitusten ja muiden asiakkaan kansallisuuteen tai asuin- tai sijoittautumispaikkaan perustuvien syrjinnän muotojen torjumisesta sisämarkkinoilla ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 (asetus kuluttajansuojaa koskevasta yhteistyöstä) ja direktiivin 2009/22/EY (direktiivi kuluttajien etujen suojaamista tarkoittavista kieltokanteista) muuttamisesta Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 25 päivänä toukokuuta 2016 julkaisema ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi maarajoitusten ja muiden asiakkaan kansallisuuteen tai asuin- tai sijoittautumispaikkaan perustuvien syrjinnän muotojen torjumisesta sisämarkkinoilla ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 ja direktiivin 2009/22/EY muuttamisesta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 1 päivänä syyskuuta 2016 Oikeus- ja työministeri Jari Lindström Ylitarkastaja Akseli Koskela
TYÖ- JA ELINKEINOMINISTE- RIÖ MUISTIO 19.8.2016 EU/2016/1057 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI MAARA- JOITUSTEN JA MUIDEN ASIAKKAAN KANSALLISUUTEEN TAI ASUIN- TAI SI- JOITTAUTUMISPAIKKAAN PERUSTUVIEN SYRJINNÄN MUOTOJEN TORJUMI- SESTA SISÄMARKKINOILLA JA ASETUKSEN (EY) N:O 2006/2004 JA DIREKTIIVIN 2009/22/EY MUUTTAMISESTA 1 Ehdotuksen tavoite ja tausta Komissio antoi 25 päivänä toukokuuta 2016 ehdotuksen asetukseksi maarajoitusten ja muiden asiakkaan kansallisuuteen tai asuin- tai sijoittautumispaikkaan perustuvien syrjinnän muotojen torjumisesta sisämarkkinoilla ja asetuksen (EY) N:o 2006/2004 ja direktiivin 2009/22/EY muuttamisesta. Ehdotuksella pyritään puuttumaan perusteettomiin maarajoituksiin (ns. geoblokkaus) ja torjumaan kansallisuuteen tai asuin- tai sijoittautumispaikkaan perustuvaa syrjintää. Ehdotuksen tavoitteena olisi taata asiakkaille tavaroiden ja palvelujen parempi saatavuus sisämarkkinoilla estämällä elinkeinonharjoittajien harjoittama suora ja välillinen syrjintä, joka perustuu markkinoiden keinotekoiseen erotteluun asiakkaiden asuinpaikan perusteella. Asiakkaat voivat kohdata tällaista eriarvoista kohtelua tehdessään verkko-ostoksia, mutta myös matkustaessaan toisiin jäsenvaltioihin ostamaan tavaroita tai palveluja. Tässä aloitteessa keskitytään erityisesti tilanteisiin, joissa ulkomaisten ja kotimaisten asiakkaiden erilaiselle kohtelulle ei ole objektiivista perustetta. Komission ehdotus täydentää muita digitaalisia sisämarkkinoita koskevaan strategiaan (COM(2015) 192 final) ja sisämarkkinastrategiaan (COM(2015) 550 final) sisältyviä aloitteita (digitaaliset sopimukset, pakettipalvelut, arvonlisäveron erityisjärjestelmän laajentaminen), joilla pyritään parantamaan asiakkaiden ja yritysten mahdollisuuksia saada palveluja kaikkialla unionissa. 2 Oikeusperusta Ehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 114 artiklaan. Mainitussa artiklassa EU:lle annetaan valtuudet toteuttaa toimenpiteitä, joiden tavoitteena on muun muassa tavaroiden ja palvelujen vapaan liikkuvuuden esteiden poistaminen. Asetusehdotuksen oikeusperustaa voidaan pitää asianmukaisena. Ehdotus on valtioneuvoston näkemyksen mukaan myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Annetulla ehdotuksella pyritään parantamaan sisämarkkinoiden toimintaa estämällä suora tai epäsuora asiakkaan kansalaisuuteen tai asuin- tai sijoittautumisvaltioon perustuva syrjintä. Asetuksessa määritellään tilanteet, joissa myyjät eivät saisi estää asiakkaan pääsyä sivustolle asiakkaan kansalaisuuteen, asuin- tai sijoittautumisvaltioon perustuvalla syyllä, eivätkä uudelleen ohjata asiakasta toiselle sivustoversiolle ilman asiakkaan erillistä ennakkosuostumusta. 2
Myyjät eivät myöskään saisi soveltaa asiakkaisiin erilaisia, kansalaisuuteen tai asuinpaikkaan perustuvia, maksuehtoja. Lisäksi ehdotuksella pyritään kieltämään asiakkaiden syrjintä kolmessa tavaroiden ja palvelujen myyntiin liittyvässä erityistapauksessa, eikä siinä sallittaisi tällaisen syrjintäkiellon kiertämistä passiivisissa myyntisopimuksissa. Tällaiset käytännöt vaikuttavat sekä kuluttajiin että yrityksiin tavaroiden ja palvelujen loppukäyttäjinä. Toimet, joissa yritys ostaa tavaroita tai palveluja jälleenmyyntiä varten, jäävät ehdotuksen ulkopuolelle. Ehdotuksen artiklassa 1 komissio määrittelee ehdotetun asetuksen kohteen ja soveltamisalan. Asetusta ei sovellettaisi palveludirektiivin (2006/123/EY) soveltamisalan ulkopuolelle rajattuihin palveluihin, kuten esimerkiksi rahoituspalveluihin, kuljetuspalveluihin, terveydenhuolto- ja apteekkipalveluihin tai audiovisuaalisiin palveluihin. Maantieteellinen soveltamisala on muotoiltu niin, että siihen sisältyvät EU:hun sijoittautuneet elinkeinonharjoittajat sekä kolmansiin maihin sijoittautuneet elinkeinonharjoittajat, jotka myyvät tai aikovat myydä tavaroita ja palveluja asiakkaille unionissa. Ehdotuksen artiklassa 2 annettaisiin määritelmät. Ne perustuvat pääosin olemassa olevaan lainsäädäntöön. Asetusluonnoksessa asiakkaalla tarkoitetaan kuluttajaa tai yritystä. Määritelmällä verkkorajapinta tarkoitetaan mitä tahansa elinkeinonharjoittajan käyttämää tai hänen puolestaan käytettyä ohjelmaa, mukaan lukien verkkosivut ja sovellukset, jonka kautta asiakkaalla on pääsy elinkeinonharjoittajan tarjoamiin tavaroihin tai palveluihin. Ehdotuksen artiklassa 3 säädettäisiin elinkeinonharjoittajien velvollisuudesta olla estämättä asiakkaan pääsyä verkkorajapintoihinsa asiakkaan asuinpaikan perusteella. Lisäksi siinä edellytetään asiakkaan ennakkosuostumusta toiseen verkkorajapintaan ohjaamiselle sekä vaaditaan elinkeinonharjoittajia pitämään helposti saatavilla se verkkorajapintojen versio, jolle asiakas yritti päästä, ennen kuin tuli ohjatuksi toiseen versioon. Elinkeinonharjoittaja vapautetaan näiden velvollisuuksien noudattamisesta, jos pääsyn rajoituksia tai toiseen verkkorajapintaan ohjaamista vaaditaan laissa. Näissä poikkeustapauksissa elinkeinonharjoittajan olisi esitettävä selkeät perustelut. Ehdotuksen artiklassa 4 komissio määrittelee kolme erityistilannetta, joissa asiakkaiden syrjintä asuinpaikan perusteella olisi kiellettyä. Ensimmäinen tilanne koskee fyysisten tavaroiden myyntiä, kun elinkeinonharjoittaja ei osallistu tuotteen toimitukseen asiakkaan jäsenvaltioon. Toinen tilanne koskee sähköisesti suoritettavien palvelujen tarjoamista, kuten esimerkiksi pilvipalveluja, tietovarastointipalveluja (data warehousing) tai webhotellipalveluja. Se ei koske palveluja, joiden keskeinen piirre on pääsyn tarjoaminen tekijänoikeudella suojattuihin teoksiin ja muuhun suojattuun aineistoon ja niiden käytön mahdollistaminen. Kolmas tilanne koskee palveluja, joita elinkeinonharjoittaja tarjoaa asiakkaalle elinkeinonharjoittajan tiloissa tai fyysisessä paikassa, jossa elinkeinonharjoittaja toimii, eri jäsenvaltiossa kuin asiakkaan asuintai sijoittautumispaikka on. Ehdotuksen artiklassa 5 vahvistettaisiin syrjimättömyyttä koskevat säännöt maksamisen yhteydessä. Säännön mukaan elinkeinonharjoittajat eivät saisi soveltaa erilaisia maksuehtoja asiakkaan kansallisuuteen tai asuin- tai sijoittautumispaikkaan, maksutilin sijaintiin, maksupalvelun tarjoajan sijoittautumispaikkaan tai maksuvälineen myöntämispaikkaan unionissa liittyvistä syistä tietyissä ennalta määritellyissä tilanteissa. Ehdotuksen artiklassa 6 säädettäisiin, että elinkeinonharjoittajien kanssa tehtävät sopimukset, joihin sisältyy passiivista myyntiä koskevia rajoituksia ja jotka johtaisivat tässä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen rikkomiseen, olisivat mitättömiä. 3
Ehdotuksen artikla 7 koskisi jäsenvaltioiden viranomaisten harjoittamaa täytäntöönpanon valvontaa. Ehdotuksen artiklassa 8 vaadittaisiin jäsenvaltioita nimeämään yksi tai useampi elin, joka antaa kuluttajille käytännön apua riita-asioissa johtuen tästä asetuksesta. Ehdotuksen artikla 9 koskisi komission tekemiä määräaikaisia arviointeja asetuksen soveltamisesta. Komissio tekisi ensimmäisen arvioinnin 2 vuoden kuluttua voimaantulosta ja tämän jälkeen 5 vuoden välein. Arviointikertomukseen olisi tarvittaessa liityttävä ehdotus tämän asetuksen muuttamiseksi oikeudellisen, teknisen ja taloudellisen kehityksen valossa. Lisäksi ensimmäisessä arvioinnissa olisi tarkasteltava erityisesti sitä, olisiko syrjintäkieltoa sovellettava myös sähköisesti suoritettaviin palveluihin, joiden keskeinen piirre on pääsyn tarjoaminen tekijänoikeudella suojattuihin teoksiin ja muuhun suojattuun aineistoon ja niiden käytön mahdollistaminen, sillä edellytyksellä, että elinkeinonharjoittajalla on hallussaan tarvittavat oikeudet kyseessä oleville alueille. Ehdotuksen 11 artikla koskisi asetuksen voimaantuloa ja soveltamista. Asetus tulisi voimaan 20. päivänä julkaisemisesta ja sitä sovellettaisiin 6 kuukautta julkaisemisesta, pois lukien 4 artiklan 1 kohdan b alakohta, joka koskee sähköisesti suoritettavia palveluja, jota sovelletaan 1 päivästä heinäkuuta 2018. 4 Ehdotuksen vaikutukset Komission vaikutusarviointi Komissio järjesti julkisen kuulemisen kuluttajien ja yritysten kohtaamista maarajoituksista verkkokaupassa syys-joulukuussa 2015, ja sai kommentteja yli 400 vastaajalta, joiden joukossa oli kuluttaja- ja yritysjärjestöjä sekä yksittäisiä kuluttajia ja yrityksiä. Tulosten mukaan suuri osa kuluttaja- ja yrittäjävastaajista kannatti perusteettomien maarajoitusten poistamista. Yritykset korostivat vastauksissaan sopimus- ja elinkeinonharjoittamisen vapautta. Lisäksi komissio toteutti keväällä 2016 laajan mystery shopping -selvityksen, jossa tarkasteltiin geoblokkauskäytäntöjä noin 10 500 verkkosivulla. Selvityksestä kävi ilmi, että arviolta vain 37 % sivustoista mahdollisti rajat ylittävän ostotapahtuman loppuun viemisen. Ehdotuksen vaikutusten arviointi perustuu pääosin toukokuussa 2016 annetun komission EUtason vaikutusarvion (SWD(2016) 173) tuloksiin. Komission asetus perustuu vaikutusarvioinnissa parhaaksi arvioituun vaihtoehtoon, jossa keskitytään määrittelemään erityistilanteet, joissa maantieteelliseen sijaintiin perustuvaa syrjintää ei voida perustella. Tähän vaihtoehtoon on yhdistetty vaihtoehto, jossa kielletään verkkosivuille pääsyn estäminen ja automaattinen ohjaaminen toiselle verkkosivulle ilman nimenomaista suostumusta yhdistettynä vaatimukseen esittää perustelut tapauksissa, joissa tällainen esto on poikkeuksellisesti perusteltua. Vaikutukset Suomessa toimivaan yrityksiin Asetus saattaa valtioneuvoston näkemyksen mukaan synnyttää elinkeinonharjoittajille uusia velvoitteita ja niihin liittyviä kustannuksia. Tällaisia velvoitteita voisivat olla kielto estää asiakkaan pääsy sivustolle, asiakkaan ennakkosuostumuksen hankkiminen uudelleen ohjaukselle sekä sen varmistaminen, ettei asiakasta syrjitä kansalaisuuden tai asuin- tai sijaintipaikan perusteella maksamiseen liittyvissä asioissa. Tämänhetkisen näkemyksen valossa ehdotuksesta 4
aiheutuvat kustannukset koostuvat pääasiassa kertaluonteisista mukautuskustannuksista eikä niiden arvioida olevan kohtuuttomia. 4.1 Lainsäädännölliset vaikutukset ja Ahvenanmaan asema Asetus olisi suoraan velvoittavaa oikeutta eikä edellyttäisi muita muutoksia Suomen lainsäädäntöön kuin tarpeen säätää toimivaltaiseksi viranomaiseksi nimettävän viranomaisen tehtävistä ja valvontavaltuuksista. Asetuksen kanssa ristiriitaista kansallista sääntelyä ei ole valmistelussa tunnistettu. Komission säädösehdotus koskee kilpailun edistämistä ja kuluttajansuojaa. Sitä koskevissa asioissa lainsäädäntövalta on Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 10 kohdan mukaan valtakunnalla, eikä tässä tapauksessa itsehallintolain 30 :n poikkeuksistakaan muuta johdu. 4.2 Taloudelliset vaikutukset Ehdotuksella ei ole vaikutuksia EU:n talousarvioon. Asetuksen noudattamisen valvonnasta syntyisi viranomaiskustannuksia, joita ei kuitenkaan voi pitää merkittävinä. 5 Ehdotuksen käsittely Euroopan unionin toimielimissä Ehdotuksen käsittely aloitettiin neuvoston tele-, kilpailukyky- ja postityöryhmän yhteiskokouksessa 9.6.2016. Ehdotusta käsiteltiin neuvoston kilpailukykytyöryhmän kokouksissa 21.6., 30.6. ja 6.7.2016. Käsittely Euroopan Parlamentissa ei ole alkanut. 6 Ehdotuksen kansallinen käsittely Luonnos valtioneuvoston U-kirjelmäksi on jaettu EU-asioiden komitean alaisen EU 8 jaoston (sisämarkkina) jäsenille sähköisesti 22.6.2016 ja siihen on pyydetty kirjallisia kommentteja 28.6.2016 mennessä. 7 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu asetuksen tavoitteisiin myönteisesti ja pitää perusteettomiin maarajoituksiin puuttumista tärkeänä. Asetuksen voidaan nähdä edistävän sisämarkkinoiden toimivuutta erityisesti kuluttajien kannalta. Samalla on kuitenkin varmistettava, ettei asetus luo epätarkoituksenmukaisia velvoitteita yrityksille. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että asetus on selkeästi rajattu määrittäen tarkasti ne tilanteet, joissa perusteeton geoblokkaus on kiellettyä. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan tämä selkeyttää joiltain osin palveludirektiivin 20 artiklan tulkinnanvaraisuudesta johtuvaa epävarmuutta. On tärkeää, että asetuksella ei vaikuteta yritysten sopimusvapauteen tai elinkeinonharjoittamisen vapauteen enempää kuin perusteettomien maarajoituksien torjumiseksi on välttämätöntä. Ehdotus ei velvoita yrityksiä luomaan jokaiseen jäsenvaltioon yltävää jakelulogistiikkaa, sopeuttamaan palveluaan kaikkien jäsenvaltioiden sopimuskäytäntöihin (mukaan lukien mm. kansallinen vero- ja kuluttajansuojalainsäädäntö) taikka hankkimaan EU:n laajuisia jakeluoikeuksia, mikäli tähän ei ole kaupallista intressiä. 5
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että yritykselle asetettava velvoitteet ovat selkeitä ja että niiden toteuttamistavoissa on riittävää joustoa. Tämä koskee erityisesti sivustolle pääsyn sääntelyä. Tavaroiden ja palvelujen syrjimätön saatavuus sisämarkkinoilla on perimmiltään rajat ylittävä kysymys. Valtioneuvosto pitääkin asetusta parhaana välineenä, sillä sitä sovelletaan sellaisenaan jäsenvaltioissa, siinä vahvistetaan samantasoiset velvollisuudet yksityisille osapuolille ja se mahdollistaa asuinpaikkaan perustuvaa syrjimättömyyttä koskevien sääntöjen yhdenmukaisen soveltamisen kaikissa jäsenvaltioissa. Valtioneuvosto arvioi, että EU:n toimilla voidaan varmistaa suurempi oikeusvarmuus selkeyttämällä tilanteita, joissa asuinpaikkaan perustuvan erilaisen kohtelun katsotaan olevan syrjivää ja siksi kiellettyä. Valtioneuvosto katsoo, että näissä velvoitteissa ei ole menty pidemmälle kuin mikä on tarpeen havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi, ja ne rajoittuisivat ehdotuksessa määriteltyihin tilanteisiin. Ehdotus parantaisi myös oikeusvarmuutta elinkeinonharjoittajien kannalta selkeyttämällä olemassa olevia velvollisuuksia ja tarkentamalla, milloin asiakkaita olisi kohdeltava tasapuolisesti rajat ylittävissä ostoissa. 8 Muiden jäsenvaltioiden kannat Muiden jäsenvaltioiden virallisia kantoja ei ole vielä tiedossa. 6