HALLINTOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 4/2010 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (turvapaikkamenettelydirektiivi) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunnan puhemies on 31 päivänä joulukuuta 2009 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (turvapaikkamenettelydirektiivi) (U 87/2009 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että hallintovaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ylitarkastaja Jukka Tukia, sisäasiainministeriö - lähetystöneuvos Leena Ritola, ulkoasiainministeriö - lainsäädäntöneuvos Camilla Busck-Nielsen, oikeusministeriö - ylitarkastaja Johanna Räty, Maahanmuuttovirasto - lakimies, oik.lis. Ida Staffans, Pakolaisneuvonta ry. Lisäksi kirjallisen lausunnon ovat antaneet tietosuojavaltuutettu Helsingin hallinto-oikeus suojelupoliisi Helsingin poliisilaitos. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ U 87/2009 vp Ehdotus Ehdotuksen päätavoitteena on varmistaa entistä yhdenmukaisemmat normit jäsenvaltioiden menettelyissä kansainvälisen suojelun myöntämisessä ja peruuttamisessa. Tarkoituksena on parantaa päätöksenteon tehokkuutta ja laatua sekä nostaa kansainvälisen suojelun tasoa Euroopan unionissa. Yhdenmukaisuuden lisääminen valtioiden välillä vähentäisi myös kansainvälistä suojelua hakevien liikkumista jäsenvaltioiden välillä. Direktiiviehdotus edellyttää yhtä yhtenäistä turvapaikkamenettelyä, jossa käsitellään hakemus sekä turvapaikan että toissijaisen suojelun myöntämisen perusteella. Lisäksi pyritään lähentämään jäsenvaltioissa käytössä olevia no- Versio 2.0
peutettuja menettelyjä ja yhdenmukaistamaan turvapaikkapuhuttelujen tekemistä. Ehdotuksessa esitetään, että turvapaikkapuhuttelu tulisi pääsääntöisesti olla pakollinen ja määrittävän viranomaisen henkilöstön suorittama. Nykyisin olemassa oleva mahdollisuus jättää turvapaikkapuhuttelu tekemättä nopeutetuissa menettelyissä ehdotetaan poistettavaksi. Ehdotus sisältää myös monia tarkennuksia turvapaikkapuhuttelujen suorittamisesta ja sisällöstä. Ehdotuksessa määritellään useita takeita, joilla on tarkoitus edelleen parantaa pääsyä turvapaikkamenettelyyn sekä parantaa ja tehostaa päätöksentekoa. Takeisiin kuuluu muun muassa tiedonsaanti kansainvälistä suojelua haettaessa noudatettavista menettelyistä, yhteys organisaatioihin, jotka antavat turvapaikanhakijoille oikeudellista neuvontaa, ja järjestelyt, joilla pyritään varmistamaan toimivaltaisten viranomaisten ja turvapaikanhakijan välinen viestintä. Ehdotus korostaa myös viranomaisten riittävää resursointia niin, että turvapaikka-asioihin tulisi osoittaa riittävä ja koulutettu henkilöstö. Ehdotuksessa määritellään myös, mitä tarpeellisen koulutuksen tulee sisältää. Lisäksi ehdotetaan 72 tunnin määräaikaa, jolloin turvapaikkahakemus on rekisteröitävä. Ehdotuksessa säädetään menettelyllisistä takeista; esimerkkinä oikeus ilmaiseen oikeusapuun ensimmäiseen päätökseen liittyvissä menettelyissä sekä valitusvaiheessa. Ehdotuksessa määritellään myös tarkemmin, mitä ilmaisen oikeusavun on sisällettävä ja oikeusavustajan oikeudesta tutustua asiakkaansa asiakirjoihin prosessin eri vaiheissa. Lisäksi ehdotuksessa pyritään parantamaan erityistarpeisten hakijoiden asemaa turvapaikkaprosessissa. Tarkoituksena on, että turvapaikkamenettely suunniteltaisiin sellaiseksi, että siinä otettaisiin huomioon yksilöllisesti hakijan sukupuoli, ikä ja traumaattiset kokemukset. Edotuksessa lisätään myös monia takeita liittyen ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin turvapaikanhakijoihin. Lisäksi ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin turvapaikanhakijoihin liittyen ehdotetaan, että heihin ei sovellettaisi tiettyjä nopeutettuihin menettelyihin, ilmeisen perusteettomiin hakemuksiin ja turvalliseen kolmanteen maahan liittyviä säädöksiä. Direktiivissä pyritään käyttämään johdonmukaisia ja selkeitä käsitteitä. Täsmennyksiä on tehty erityisesti koskien hakemuksia, joilta puuttuvat tutkittavaksi ottamisen edellytykset (sisältäen turvallisen kolmannen maan käsitteen) sekä nopeutettuja menettelyjä, ilmeisen perusteettomia hakemuksia, myöhempiä hakemuksia ja turvallisen alkuperämaan käsitettä. Ehdotuksella pyritään vahvistamaan jäsenvaltioiden mahdollisuutta antaa päätöksiä kohtuullisessa ajassa. Ehdotus sisältää kuuden kuukauden määräajan turvapaikkatutkintamenettelylle. Tarkoitus on lisätä tutkinnan tehokkuutta, vähentää vastaanoton kustannuksia, helpottaa kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden maasta poistamista ja taata nopeampi pääsy turvapaikkamenettelyyn niille, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämiseen ja niiden säädösten täsmentämiseen, joilla pyritään parantamaan pääsyä turvapaikkamenettelyyn. Valtioneuvosto katsoo, että yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää tulee edelleen kehittää ja täsmentää. Valtioneuvosto uskoo, että tällä tavoin voidaan rajoittaa turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltiosta toiseen, sikäli kuin se johtuu menettelyistä johtuvista eroista. Valtioneuvosto kannattaa komission ehdottamia määräaikoja ja katsoo, että määräajat ovat tarpeen käsittelyn tehostamiseksi, vastaanottokustannusten pienentämiseksi, kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden palauttamisen helpottamiseksi ja sen varmistamiseksi, että aidosti suojelun tarpeessa olevat saavat nopeammin suojelua. Määräaikojen osalta yksityiskohtaisten kantojen valmistelu on vielä kesken. Valtioneuvosto katsoo kuitenkin, että esitetyn kuuden kuukauden määräajan koskien turvapaikkamenettelyä ei tulisi olla ehdoton, vaan siitä pitäisi voida poiketa esimerkiksi turvapaikan- 2
hakijoiden määrän lyhyellä aikavälillä merkittävässä määrin lisääntyessä. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti myös siihen, että turvapaikkapuhuttelu tulisi tehdä myös nopeutetuissa menettelyissä silloin, kun on kyse uusintahakemuksesta. On huomioitava, että nopea ja tehokas käsittely tällaisissa tapauksissa saattaa vaarantua, jos asiassa on tehtävä uusi puhuttelu. Valtioneuvosto suhtautuu kielteisesti siihen komission ehdotukseen, että turvapaikkapuhuttelu tulisi aina olla määrittävän viranomaisen henkilöstön suorittama, myös nopeutetuissa menettelyissä. Valtioneuvosto katsoo, että tehokas turvapaikkamenettely vaatii myös jatkossa sen mahdollisuuden, että poliisi voi maahanmuuttoviraston pyynnöstä suorittaa puhuttelun. Valtioneuvosto suhtautuu lähtökohtaisesti kielteisesti siihen, että ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin turvapaikanhakijoihin ei voitaisi soveltaa ulkomaalaislain mukaisia nopeutettuja menettelyjä. Asiaa tulee selvittää tarkemmin. Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdottamaa muotoilua koskien muutoksenhaun lykkäävää vaikutusta tulee vielä selvittää tarkemmin. Myös monet muut komission ehdotukset edellyttävät yksityiskohtaisempaa tarkastelua ja tulevat täsmentymään asian jatkokäsittelyssä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Yleistä Komissio on antanut ehdotuksen, jolla turvapaikkadirektiivi laaditaan uudelleen. Komissio on havainnut, että direktiivin vähimmäisvaatimukset ovat tällä hetkellä riittämättömiä sekä epämääräisiä ja jäsenvaltioiden lainsäädäntö ja käytännöt poikkeavat edelleen suuresti toisistaan. Turvapaikkadirektiivin muuttamista koskeva ehdotus on osa kokonaisuutta yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toteuttamiseksi. Turvapaikkamenettelyjen yhdenmukaistaminen Ditektiiviehdotuksessa edellytetään yhtä yhtenäistä turvapaikkamenettelyä sekä turvapaikan että toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn osalta. Joissakin jäsenvaltioissa on ollut erilaiset menettelyt sen mukaan, haetaanko pakolaisasemaa vai toissijaista suojelua. Valiokunta kannattaa yhdenmukaisia kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskevia menettelynormeja. Yhdenmukaisuuden lisääminen vähentää turvapaikanhakijoiden tarvetta liikkua jäsenvaltiosta toiseen, kun menettelystä johtuvat erot vähenevät. Käsitteet ja menettelytavat Ehdotuksella pyritään vakiinnuttamaan keskeiset käsitteet ja menettelytavat ja määrittelemään niiden funktio turvapaikkamenettelyssä paremmin. Tämä koskee lähinnä hakemuksen tutkimatta jättämisen perusteita, turvallisen kolmannen maan käsitettä, nopeutettuja menettelyjä ja ilmeisen perusteettomia hakemuksia, myöhempien hakemusten käsitettä ja turvallisen alkuperämaan käsitettä. Valiokunta tukee pyrkimystä termistön yhtenäistämiseen. Turvapaikkapuhuttelun pakollisuus ja puhuttelun suorittava taho Turvapaikkapuhuttelun pitäisi ehdotuksen mukaan olla pääsääntöisesti pakollinen ja määrittävän viranomaisen henkilöstön suorittama. Nykyisin olemassa oleva mahdollisuus jättää turvapaikkapuhuttelu tekemättä nopeutetussa menettelyssä ehdotetaan poistettavaksi. Valiokunta suhtautuu varauksellisesti siihen, että turvapaikkapuhuttelu tulisi tehdä myös nopeutetussa menettelyssä silloin, kun kyse on uusintahakemuksesta. Nopea ja tehokas käsittely saattaa vaarantua, jos uusintapuhuttelu tehdään pakolliseksi. Edelleen valiokunta suhtautuu kielteisesti siihen komission ehdotukseen, että turvapaikkapu- 3
huttelu tulisi aina olla hakijan aseman määrittävän viranomaisen (Maahanmuuttovirasto) suorittama. Myös poliisin pitää voida suorittaa sisältöäkin koskevia puhutteluja Maahanmuuttoviraston pyynnöstä. Käytännössä poliisi on suorittanut sisältöä koskevat puhuttelut esimerkiksi EU-kansalaisten osalta. Turvapaikkamenettelylle esitetty määräaika Ehdotuksessa esitetään, että turvapaikkahakemus tulisi rekisteröidä 72 tunnin määräajassa siitä, kun henkilö on ilmaissut halunsa hakea kansainvälistä suojelua, ja menettely tulisi saada päätökseen kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun hakemus on jätetty. Määräaikaa voisi jatkaa yksittäistapauksessa. Valiokunta toteaa, että kuuden kuukauden määräajassa pysymiseen vaikuttavia olennaisia tekijöitä ovat hakijamäärät ja maahanmuuttoviraston käytettävissä olevat resurssit. Hakemuksen käsittelyaikaa koskevan määräajan ei siksi pidä olla ehdoton, vaan siitä tulee voida poiketa esimerkiksi silloin, kun maahan saapuu poikkeuksellisen suuri määrä turvapaikanhakijoita lyhyessä ajassa. Jos ehdotus toteutuu esitetyssä muodossa, se edellyttää riittävää resursointia turvapaikkahakemusten käsittelyyn kautta koko menettelyn. Ilman huoltajaa tuleviin alaikäisiin hakijoihin sovellettavat menettelyt Yksin tulleisiin alaikäisiin turvapaikanhakijoihin ei direktiiviehdotuksen mukaan sovellettaisi nopeutettuihin menettelyihin liittyviä säännöksiä. Valiokunta toteaa, että nopeutettuja menettelyjä sovelletaan yksin tulleisiin alaikäisiin Suomessa nykyisinkin vain vähäisessä määrin. Nopeutettuja menettelyjä tulee kuitenkin voida jatkossakin käyttää ainakin silloin, kun hakija on turvapaikkaprosessin aikana osoittautunut vastoin omaa ilmoitustaan täysi-ikäiseksi. Valituksen täytäntöönpanoa lykkäävä vaikutus Valituksella olisi ehdotuksen mukaan pääsääntöisesti täytäntöönpanoa lykkäävä vaikutus. Suomen ulkomaalaislaki sisältää säännökset päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta. Hallinto-oikeus voi valitusasiassa aina määrätä täytäntöönpanokiellon, jos sellaista on haettu. Tuomioistuimella on siis mahdollisuus valittajan aloitteesta ottaa kantaa siihen, voiko valittaja odottaa päätöstä Suomessa. Hallintovaliokunta katsoo, että muutoksenhakijalla on täytäntöönpanokiellon osalta Suomessa jo riittävä turva, eikä pelkällä valituksen tekemisellä saa olla automaattista päätöksen täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta. Komission ehdotus edellyttää tältä osin täsmentämistä asian jatkokäsittelyssä. Myös monet muut komission ehdotukset edellyttävät yksityiskohtaisempaa tarkastelua, ja valiokunta tulee ottamaan niihin kantaa tarpeen mukaan asian jatkokäsittelyssä. Lausunto Lausuntonaan hallintovaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia. 4
Helsingissä 11 päivänä maaliskuuta 2010 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Tapani Tölli /kesk vpj. Tapani Mäkinen /kok jäs. Thomas Blomqvist /r Juha Hakola /kok Rakel Hiltunen /sd Heli Järvinen /vihr Pietari Jääskeläinen /ps Oiva Kaltiokumpu /kesk Elsi Katainen /kesk Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Tuula Sivonen. vjäs. Timo V. Korhonen /kesk Valto Koski /sd Outi Mäkelä /kok Petri Pihlajaniemi /kok Raimo Piirainen /sd Lenita Toivakka /kok Unto Valpas /vas Lasse Hautala /kesk. 5