PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 83/2002 vp Torstai 10.10.2002 kello 09.00 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 120/2002 vp laiksi työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamisesta eräissä kunnissa vuosina 2003-2005 I käsittely Kuultavina: hallitusneuvos Arto Sulonen, sisäasiainministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö professori Mikael Hiden professori Olli Mäenpää professori Kaarlo Tuori Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. klo 10.00 4. HE 123/2002 vp laeiksi verontilityslain 12 :n ja tuloverolain 124 :n muuttamisesta Jatkettu 1 käsittely Kuultavina: professori Arvo Myllymäki professori Tuomas Ojanen Seuraava kuuleminen on 17.10.2002. 5. HE 122/2002 vp laeiksi tuloverolain muuttamisesta sekä tuloverolain 77 :n muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta Jatkettu 1 käsittely Kuultavina: professori Arvo Myllymäki professori Tuomas Ojanen Seuraava kuuleminen on 17.10.2002. 1(2)
ESITYSLISTA 83/2002 vp klo 10.45 6. HE 115/2002 vp työttömyysturvalaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavana: professori Matti Mikkola Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 7. HE 91/2002 vp valitusta hovioikeuteen ja valitusasian käsittelyä hovioikeudessa koskevien oikeudenkäymiskaaren säännösten muuttamiseksi Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 8. Muut asiat 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina 11.10.2002 klo 9.00. 2(2)
Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA 10.10.2002 KELLO 9 HE 120/02 vp laiksi työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamisesta eräissä kunnissa vuosina 2003-2005 Esityksen perusteluihin sisältyvässä Säätämisjärjestys-jaksossa on käsitelty ehdotetun lain suhdetta perustuslain yhdenvertaisuussäännökseen. Tämä näyttäisikin olevan ainoa valtiosääntöoikeuden kannalta mielenkiintoinen asia ehdotuksessa. Perustuslain 6 :n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaiset lain edessä eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan säännöksessä erikseen mainittujen seikkojen tai "muun henkilöön liittyvän syyn" perusteella. Vaikka säännöksessä erikseen lueteltuihin syihin ei sisällykään henkilön asunpaikka, on selvänä lähtökohtana säännöksen tulkinnassa se, että henkilön asuinpaikka (sellaisenaan) ei voi olla perusteena henkilön asettamiselle muista poikkeavaan asemaan. Painavimpana syynä tähän on se, että PL 9 :ssä on kansalaiselle ja maassa laillisesti oleskelevalle ulkomaalaiselle turvattu vapaus valita asuinpaikkansa eikä tämän perusoikeuden käyttäminen siten voi olla oikeutusperusteena samaan perusoikeusjärjestelmään sisältyvän yhdenvertaisuuden kaventamiselle. Vaikka äsken mainittu lähtökohta onkin sekä selvä että merkittävä, on perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty joissain rajoissa mahdollisena tehdä yksilön oikeuksiinkin vaikuttavia erotteluja maantieteellisesti määräytyvin tai ainakin viimekädessä maantieteellisesti ilmaistuin perustein. Useisiin tällaisiin ratkaisuihin on viitattu esityksen Säätämisjärjestys-perusteluissa. Viitatut lausunnot eivät ole ainoita maantieteellisin perustein tapahtuvaa erottelua koskevia. Ehkä varhaisin juuri tällaista erottelua koskeva lausunto oli pohjoisen Suomen asutustilallisten velkahelpotuksia
4 koskenut pevl 1/73 vp. Lausuntoon sisältyy eräitä piirteitä tai kannanottoja, jotka nähdäkseni ovat edelleenkin merkittäviä arvioitaessa jonkin maantieteellisin perustein tapahtuvan erottelun hyväksyttävyyttä perustuslain kannalta. Valiokunta totesi mm.: "Kun lakiehdotuksen tarkoituksena on parantaa siinä määritellyllä alueella asuvien, poikkeuksellisen vaikeissa taloudellisissa oloissa olevien asutustilallisten toimeentulomahdollisuuksia, on ehdotuksen tavoitteena katsottava olevan taloudellisen eriarvoisuuden vähentäminen. Siten lakiehdotus ei tavoitteidensa kannalta ole ristiriidassa kansalaisten yhdenvertaisuuden periaatteen kanssa. Määrätty maantieteellinen asuinpaikka ei kuitenkaan sinänsä voi olla perusteena sellaisen taloudellisen edun myöntämiselle, jota toisella paikkakunnalla asuvalle ei myönnetä. Sen vuoksi on lakiehdotuksen käsittelyjärjestyksen kannalta sen tavoitteiden lisäksi merkitystä myös sillä, onko se alue, jolla asuville maksuvapautuksia myönnetään, määritelty niin, että sillä asuvien asutustilallisten voidaan katsoa muodostavan ainakin pääasiallisen osan poikkeuksellisen heikossa taloudellisessa asemassa olevista asutustilallisista. Edellä mainitut taloudelliset tukitoimenpiteet on kohdistettu alueille, joilla muun muassa maatalouden ja sen sivuelinkeinojen antaman toimeentulon on todettu olevan keskimääräistä heikomman, ja joilla asuvien toimeentulomahdollisuuksien parantaminen on katsottu tarpeelliseksi heidän saattamisekseen paremmin yhdenvertaiseen asemaan maan muissa osissa asuvien kanssa. Sen vuoksi perustuslakivaliokunta katsoo, että käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen soveltamisalueiden määrääminen ehdotuksen mukaisesti on lakiehdotuksen tavoitteiden saavuttamiseksi perusteltua, ja että lakiehdotuksella ei saatettaisi eri alueilla asuvia asutustilallisia sillä tavoin toisistaan poikkeavaan asemaan, että se loukkaisi hallitusmuodon 5 :ssä säädettyä kansalaisten yhdenvertaisuutta." Valiokunnan lausuntoa ei tässä tarvitse ryhtyä tulkitsemaan. Voidaan kuitenkin todeta, että valiokunta on kiinnittänyt huomiota paitsi erottelun perusteen hyväksyttävyyteen (tässä tavoitteeseen edistää maan eri osissa asuvien tosiasiallista yhdenvertaisuutta) myös siihen, että suoritettu maantieteellinen rajaus itsessään on perusteltu (vastaa tavoitteen kannalta relevanttien tosiasiallisten tekijöiden maantieteellistä sijoittumista). Lausunnossa on nähtävissä myös se ajatus, että kyse ei ensisijaisesti olisikaan maantieteellisestä erotteluperusteesta, vaan siitä, että tietyt (erotteluun oikeuttavat) tosiasiatekijät sijoittuvat sillä tavoin, että ne laissa voidaan käytännöllisimmin ottaa huomioon maantieteellisten rajanvetojen avulla. Voidaan ehkä myös todeta, että kannanoton kohteena ollut syrjäisten alueiden väestön taloudellisten edellytysten parantaminen tietyillä helpotuksilla ei ole kaukana nyt käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen tavoitteista ja periaatteellisesta toteuttamistavasta. Se, että laissa järjestetään jonkin uuden järjestelyn kokeilu, merkitsee helposti irrottautumista siitä em. lausunnossa näkyvästä ajatuksesta, että alueellisesti eriarvoiseen kohteluun on/tulisi olla juuri ko. alueeseen liittyviä merkittäviä tosiasiallisia syitä. Kokeilun tavoitteethan saattavat edellyttää tai ainakin puoltaa sitä, että kokeiluun valitaan suppeahko joukko alueita ja samalla erilaisia alueita. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin esim. niissä lausunnoissaan, joihin hallituksen esityksessä on viitattu, lähtenyt siitä, että kokeilutarkoitus (kokeilulla saavutettavissa oleva yhteiskunnallisesti arvokas tieto) voi olla sellainen hyväksyttävä ja riittävän painava syy, joka oikeuttaa joidenkin alueiden - niillä asuvien - muista (tilapäisesti) poikkeavaan kohteluun. Alueellisesti esiintyvät tosiasialliset erot tai hyväksyttävät kokeilutarkoitukset eivät kuitenkaan ymmärrettävästi voi oikeuttaa minkälaisiin tai kuinka voimakkaisiin tahansa erontekoihin yksilöiden välillä. Erottelun tosiasiallista merkitystä yksilöiden kannalta on valiokunta erikseen tarkastellut esim. viime huhtikuussa antamassaan lausunnossa pevl 11/02 vp, joka koski seutuyhteistyökokeilua. Voidaan myös panna merkille, että hallituksen esityksen Säätämisjärjestys-perusteluissa on jostain syystä jätetty viittaamatta sellaisiin valiokunnan kannanottoihin, joissa on katsottu alueellisen erottelevan kohtelun olevan yksilöiden kannalta niin merkittävää, että sen on katsottu johtavan ristiriitaan perustuslain yhdenvertaisuusnormin kanssa. Tällainen kannanotto sisältyy valiokunnan lausuntoon pevl 5/72 vp. Siinä valiokunta katsoi, että huoneenvuokrasuhteita koskevia riita-asioita käsittelevien asunto-oikeuksien perustamisella " vain joitakin alueita eikä koko maata varten, saatetaan kansalaiset eri asemaan sen mukaan, millä paikkakunnalla he joutuvat oikeutta hakemaan" ja totesi ehdotuksen olevan sen vuoksi ristiriidassa hallitusmuodon yhdenvertaisuussäännöksen kanssa. Samansuuntainen tuore kannanotto on nuorisorangaistuskokeilua
5 koskenut valiokunnan lausunto pevl 59/01 vp. Siinä valiokunta katsoi erityisen rangaistussäännöstön kokeilemisen (jatkamisen) vain tietyissä osissa maata olevan ristiriidassa perustuslain yhdenvertaisuusnormin kanssa. Erottelun sisällöllistä merkitystä lisäsi ko. tapauksessa valiokunnan mielestä se, että perustuslaki turvasi myös yksilön oikeusturvan, jonka keskeisenä osana olivat oikeudenkäyntiin liittyvät yksilön oikeudet. Jos nyt tehtyä ehdotusta tarkastellaan valiokunnan käytännön valossa, voidaan mielestäni ensiksikin todeta, että ehdotuksessa tarkoitettujen helpotusten toteuttamiseen maan tietyillä alueilla on riittävän painavia, alueen yritystoiminnan mahdollisuuksien parantamiseen ja työttömyyden vähentämiseen liittyviä syitä. En sinänsä pidä itsestään selvänä, että tämäntyyppisiä järjestelyjä pitää ensiksi toteuttaa kokeiluina. Toisaalta voidaan kuitenkin ajatella, että hankkeen toteuttamiseen ainakin aluksi vain kokeiluna on asianmukaisina pidettäviä syitä. Jos tällaisia sisältöihin ja kokeiluluontoisuuteen liittyviä syitä pidetään omalta osaltaan riittävinä, ei mielestäni voida asettaa kovin tiukkoja vaatimuksia sille, mitkä alueet lainsäätäjä valitsee kokeilun kohteeksi. Minusta se eriarvoisuus, joka tätä kautta syntyy eri alueille toimivien työnantajien välillä ja toisaalta töihin hakeutuvien välillä, ei ole sillä tavoin jyrkkä tai tuntuva, että ehdotettua järjestelyä olisi syntyvän eron merkittävyyden vuoksi syytä pitää perustuslain yhdenvertaisuusnormin vastaisena. Nähdäkseni ehdotetussa laissa ei myöskään ole sellaista väljyyttä tai epätäsmällisyyttä, jota perusoikeussuojan toteutumiseen vaikuttavassa laissa ei saisi olla. Nähdäkseni ehdotettu laki on yhdenvertaisuusnormin estämättä käsiteltävissä/käsiteltävä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakia koskevien kysymysten ulkopuolella voisi vielä kysyä, onko oikein aiheellista tai johdonmukaista säätää 1 :ssä, että ehdotetussa laissa tarkoitettu vapautus saadaan myös sen estämättä, mitä säännöksessä mainitussa asetuksessa säädetään ko. maksun suuruudesta. Jos ehdotetussa lakitekstissä nimenomaan todetaan, että tietyin edellytyksin ja rajoin työantaja on vapautettu maksamasta po. laissa tarkoitettua sosiaaliturvamaksua, ei enää pitäisi olla tarpeen todeta, että po. lakiin nojaavan asetuksen määräykset tuon maksun suuruudesta eivät vaikuta ehdotetun lain soveltamiseen. Konkreettisen tarpeettomuuden lisäksi ko. mainintaan liittyy myös se periaatteellinen kysymys, missä määrin eduskuntalaissa on ylipäätään syytä julistaa riippumattomuutta asetuksen tasoisista säännöksistä.
2 Olli Mäenpää 10.10.2002 Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamisesta eräissä kunnissa vuosina 2003-2004 (HE 120/2002 vp) Hallituksen esityksen sisältönä on kokeilulaki, jonka kohteena on vain osa kuntia ja vastaavasti vain osa kaikkien kuntien asukkaista. Perustuslain 6 :n yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua muun muassa asuinpaikkaan katsomatta. Pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei voida pitää perustuslain 6 :n 2 momentissa tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena eri asemaan asettamiselle. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin kokeilulainsäädäntöehdotuksia aikaisemmin arvioidessaan pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa lainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta kotitaloustyön tukemisen (PeVL 19/1997 vp), toimeentulo-tehtävien siirron (PeVL 2/1994 vp), terveyskeskusmaksun (PeVL 3/1991 vp) ja seutuyhteistyökokeilun (PeVL 11/2002 vp) osalta. Lisäksi valiokunta on korostanut (esimerkiksi PeVL 58/2001 vp), ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Kokeilu, jolla hankitaan tietoja ja kokemuksia tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista, saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa. Toisaalta kokeilun sääntelyssä on otettava huomioon se perusoikeusuudistuksen yhteydessä korostettu seikka, että perusoikeuksien käyttämisestä säädetään lailla. Tämä perusoikeuskysymyksissä tärkeä lailla säätämisen vaatimus ulottuu myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen (PeVL 19/1997 vp). Arvioitava hallituksen esitys koskee alueelliselta soveltamisalaltaan rajoitettua kokeilulakia. Kokeilun tarkoituksena on selvittää työnantajan sotu-maksun vapautuksen vaikutusta työllisyyteen ja työllistämisedellytyksiin. Kokeilun kohdealueena ovat yksityiset työnantajat maan pohjoisimmissa kunnissa sekä pienissä saaristokunnissa. Kokeilun tarkoitusta voidaan pitää tärkeänä ja yleisesti hyväksyttävänä ja sen
toteuttamistapa on säännelty riittävän selkeästi. Kokeilun toteuttamisella on läheinen kytkentä myös perustuslain 18 :n 2 momentissa säädettyyn toimeksiantoon, jonka mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Kokeilun toteuttaminen ehdotetulla tavalla ei näistä syistä ole ongelmallinen perustuslain 6 :n sisältämän yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta. Huomiota voidaan kuitenkin kiinnittää siihen, että lakiin ei sisälly lainkaan säännöksiä kokeilun tulosten selvittämisestä ja arvioinnista, mikä on omiaan heikentämään ehdotetun lain luonnetta nimenomaan kokeilulainsäädäntönä. Tämä huomio ei kuitenkaan vaikuta lakiesityksen arviointiin perustuslain kannalta.
2 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamisesta eräissä kunnissa vuosina 200-2005 (HE 120/2002 vp). Hallituksen esitys tarkoittaa määräaikaista, vuosina 2003-2005 sovellettavaa kokeilulakia, jota sovellettaisiin lakiehdotuksen 3 :ssä luetelluissa kunnissa ja jonka tarkoituksena olisi ehdotuksen 2 :n mukaan selvittää työnantajien sosiaaliturvamaksua koskevan vapautuksen vaikutusta työllisyyteen ja työllistämisedellytyksiin. Kokeilualueeseen kuuluu työttömyydestä ja muuttotappiosta erityisesti kärsiviä pohjoisimman Suomen kuntia sekä ns. A-saaristokuntia, joille on ominaista, että "maantieteelliset tekijät, ilmasto-olosuhteet, pitkät kuljetusmatkat, syrjäinen sijainti ja harva asutus lisäävät yritysten kustannuksia muuhun Suomeen nähden ja heikentävät siten työllistämisedellytyksiä". Vain tietyssä osassa maata sovellettavien kokeilulakien mahdollinen valtiosääntöoikeudellinen ongelmallisuus liittyy perustuslain 6 :ssä vahvistettuun yhdenvertaisuusperiaatteeseen. Perustuslakivaliokunta on 1990-luvun alusta alkaen antamissaan lausunnoissa pitänyt kokeilulainsäädäntöä yhdenvertaisuuden kannalta hyväksyttävänä terveyskeskusmaksun käyttöönoton (PeVL 3/1991 vp), toimeentulotukitehtävien siirron (PeVL 2/1994 vp), kotitaloustyön tukemisen (PeVL 19/1997 vp), ylioppilastutkinnon kehittämisen (PeVL 58/2001 vp) ja seutuyhteistyön kehittämisen (PeVL 11/2002 vp) yhteydessä. Näistä kotitaloustyön tukemisessa oli nyt käsiteltävän ehdotuksen tavoin kysymys ehdotuksesta, joka merkitsi, että maan eri osissa sovellettiin eräin kohdin eri sisältöistä verolainsäädäntöä. Perustuslakivaliokunnan kannaksi on vakiintunut, "ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn". Siten "kokeilu, jolla hankitaan tietoja ja kokemuksia tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista, saattaa ainakin joissain rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa". Pidän selvänä perustuslakivaliokunnan aiemman käytännön valossa, että myös nyt ehdotetun kokeilulain tarkoitus - tietojen saaminen työnantajan sosiaaliturvamaksusta vapauttamisen vaikutuksista työttömyyteen ja työllistämisedellytyksiin - muodostaa hyväksyttävän perusteen poiketa muodollisesta yhdenvertaisuudesta alueellisessa suhteessa. Valiokunta on kokeilulakeja koskevassa lausuntokäytännössään lisäksi korostanut, että vaatimus siitä, että perusoikeuksien käyttämisestä on säädettävä lailla, koskee myös yhdenvertaisuutta. Kun kysymyksessä on verolaki, lailla säätämisen vaatimus seuraa myös perustuslain 81 :n 1 momentista. Nyt käsiteltävänä olevassa ehdotuksessa on lueteltu kunnat, joissa laki olisi sovellettavana, ja ehdotus täyttää myös perustuslain verolaille asettamat sisällölliset vaatimukset. Yhteenvetona totean, että lakiehdotus on nähdäkseni valtiosääntöoikeudellisesti moitteeton. Porthaniassa 10.10.2002 Kaarlo Tuori