EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 16.11.2015 COM(2015) 800 final KOMISSION TIEDONANTO VUODEN 2016 ALUSTAVAT TALOUSARVIOSUUNNITELMAT: KOKONAISARVIO FI FI
Tiivistelmä Tässä tiedonannossa esitetään yhteenveto arviosta, jonka komissio on laatinut 16:n euroalueeseen kuuluvan jäsenvaltion (EA-16) lainsäädännön edellyttämällä tavalla viimeistään 15. lokakuuta toimittamista vuotta 2016 koskevista alustavista talousarviosuunnitelmista (ATS), lukuun ottamatta niitä jäsenvaltioita, joihin sovelletaan makrotalouden sopeutusohjelmaa, sekä Portugalia, joka ei ole vielä toimittanut suunnitelmaa. Komissio on asetuksen (EU) N:o 473/2013 mukaisesti arvioinut nämä suunnitelmat sekä euroalueen julkisen talouden kokonaistilanteen ja finanssipolitiikan kokonaisvirityksen euroalueella. Seuraavassa esitetään yhteenveto vuotta 2016 koskevien alustavien talousarviosuunnitelmien ja finanssipolitiikan kokonaisvirityksen arvioinnin tuloksista. 1. Jäsenvaltioiden esittämien suunnitelmien perusteella euroalueen julkisen talouden kokonaisalijäämän supistuminen jatkuu tilanteessa, jossa elpyminen on edelleen epävakaata ja talouteen kohdistuu useita pääasiassa vähenevästä ulkoisesta kysynnästä johtuvia heikkenemisriskejä. Alijäämä on supistunut merkittävästi vuoden 2014, 2,4 prosentista suhteessa BKT:hen 1,9 prosenttiin tänä vuonna, ja sen odotetaan supistuvan vuonna 2016 edelleen 1,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Euroalueen kokonaisvelkasuhde oli suurimmillaan vuonna 2014, ja alustavien talousarviosuunnitelmien perusteella se supistuu meneillään olevalle vuodelle arvioidusta 91 prosentista suhteessa BKT:hen hieman, alle 90 prosenttiin, vuonna 2016. 2. Euroalueen alijäämän supistumista on tarkistettu kevään 2015 vakausohjelmiin sisältyneistä keskipitkän aikavälin suunnitelmista alaspäin. Se vaikuttaa olevan 0,3 prosenttiyksikköä arvioitua pienempi. 3. Komission syksyn 2015 talousennuste vahvistaa pitkälti alustavien talousarviosuunnitelmien tilanteesta antaman kuvan. Reaalisen BKT:n kasvun ennustetaan jatkuvan tämänvuotisesta 1,6 prosentista suhteessa BKT:hen 1,8 prosenttiin vuonna 2016, ja negatiivisen tuotantokuilun odotetaan supistuvan 1 prosenttiin suhteessa potentiaaliseen BKT:hen. Vaikka komission ennusteen mukaan lähtökohtana oleva vuoden 2015 alijäämää koskeva arvio on hieman heikompi kuin jäsenvaltioilla (2,0 prosenttia suhteessa BKT:hen), sen mukaan alijäämä supistuu vuonna 2016 hieman enemmän (0,3 prosenttiyksikköä) kuin jäsenvaltioiden ennusteiden mukaan (0,2 prosenttiyksikköä). Kokonaisrahoitusasema on molemmissa sama, 1,7 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komission talousennusteen mukaan kokonaisvelkasuhde vähenee vuonna 2015 ensimmäistä kertaa kriisin alkamisen jälkeen, 91 prosenttiin, ja vuonna 2016 edelleen 90 prosenttiin. Tämä on pitkälti sama ennuste kuin alustavissa talousarviosuunnitelmissa. 4. Kokonaisuutena tarkasteltuna komission ennusteen mukaan finanssipolitiikan viritys euroalueella on vuonna 2016 edelleen pitkälti neutraali. Tätä olisi arvioitava suhteessa kahteen tavoitteeseen: julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen ja lyhyen aikavälin makrotaloudelliseen vakauttamiseen eli tarpeeseen varmistaa siirtyminen ulkoisista kasvun lähteistä kotimaisiin. Makrotalouspolitiikan välineet ovat nykyisessä suhdannetilanteessa rajallisia. Nimelliskorkotaso on jo miltei nolla ja inflaatio hyvin alhainen, mikä korostaa finanssipolitiikan merkitystä entisestään. Euroalueen finanssipolitiikan odotettavissa oleva neutraali kokonaisviritys ensi vuonna näyttää olevan asian, kun otetaan huomioon euroalueen historiallisen alhaiset korot ja huomattava ulkoinen ylijäämä. Samalla velkasuhteet ovat edelleen erittäin suuret ja supistuvat hitaasti, mikä kertoo tarpeesta jatkaa voimakasta vakauttamista, kun elpyminen lähtee käyntiin. 5. Alhaisista koroista saatava, luonteeltaan väliaikainen säästö on käytettävä järkevästi. Sen pitäisi näkyä alijäämien pienentymisenä maissa, joissa julkisen talouden epätasapaino on suuri, ja toisaalta julkisten investointien pitäisi lisääntyä nopeammin maissa, joilla on finanssipoliittista liikkumavaraa. Tämä näkyy nyt arvioiduissa talousarviosuunnitelmissa vain osittain. 6. Kestävyyttä koskeva huomio saa vahvistusta siitä, että komission vuotta 2016 koskevan talousennusteen mukaan euroalueen rakenteellinen rahoitusasema heikkenee hieman ja saattaa 2
jäädä euroalueen jäsenvaltioilta vakaus- ja kasvusopimuksessa vaaditusta keskimääräisestä sopeutuksesta. Lisäksi jäsenvaltioissa, joilla on kestävyyteen liittyviä ongelmia, sopeutus on hyvin pientä tai jopa negatiivista, ja muissa jäsenvaltioissa käytettävissä olevaa finanssipoliittista liikkumavaraa käytetään liian vähän. 7. Euroalueen finanssipolitiikan kokonaisvirityksen asianmukaisuuden analyysiä täydennetään julkisen talouden rakenteen tarkastelulla. Viimeaikaiset toimet työhön kohdistuvan verorasitteen vähentämiseksi ovat oikeansuuntaisia, mutta menopuolen koostumus näyttää kehittyneen kasvua tukevaan suuntaan hyvin vähän, ja pääomamenojen osuuden suhteessa BKT:hen odotetaan pienenevän edelleen. 8. Poikkeuksellisen pakolaismäärän vaikutus julkiseen talouteen on mainittu muutamissa alustavissa talousarviosuunnitelmissa. Vaikutus voi kohdistua myös muihin jäsenvaltioihin nyt tai myöhemmin. Vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvä jousto sallii sekä ennaltaehkäisevässä että korjaavassa osiossa tiettynä vuonna lisämenot, jos ne liittyvät epätavalliseen tapahtumaan, johon valtio ei voi vaikuttaa. Komissio katsoo, että näitä määräyksiä voidaan nyt soveltaa. Se seuraa tilannetta tarkasti asianomaisten jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamien toteutuneiden lukujen perusteella hyväksyttävissä olevien määrien määrittelemiseksi. Tietoja käytetään arvioitaessa (jälkikäteen) mahdollisia poikkeamia vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksista vuosina 2015 ja 2016. Tämä tarkoittaa, että pelkästään ja suoraan pakolaiskriisin ylimääräisistä nettokustannuksista johtuvat poikkeamat eivät johda menettelyjen aktivoimiseen. Sama koskee myös liiallista alijäämää koskevan menettelyn aloittamista julkisen talouden alijäämän kynnysarvon (3 prosenttia suhteessa BKT:hen) ylittyessä, edellyttäen, että luku pysyy lähellä kynnysarvoa. 9. Seuraavassa esitetään yhteenveto yksittäisten jäsenvaltioiden suunnitelmia koskevista komission arvioinnin tuloksista. Yhdenkään vuotta 2016 koskevan alustavan talousarviosuunnitelman ei todettu osoittavan, että vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksia olisi jätetty noudattamatta erityisen vakavalla tavalla. Komissio on kuitenkin katsonut useissa tapauksissa, että suunnitellut julkisen talouden sopeutustoimet eivät ole tai on vaarana, etteivät ne ole vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten kannalta riittäviä. Seuraavassa tilannetta on eritelty tarkemmin. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion piiriin kuuluvat 12 maata: - viiden maan (Saksa, Viro, Luxemburg, Alankomaat ja Slovakia) vuotta 2016 koskevien talousarviosuunnitelmien katsotaan olevan vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten mukaisia, - neljän maan (Belgia, Latvia, Malta ja Suomi) kohdalla alustavien talousarviosuunnitelmien katsotaan olevan pitkälti vakaus- ja kasvusopimuksessa vuodelle 2016 asetettujen vaatimusten mukaisia; näiden maiden osalta suunnitelmien kehitys saattaa johtaa jonkinasteiseen poikkeamiseen sopeutusuralta kohti kunkin maan julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitetta, - kolmen maan (Italia, Liettua ja Itävalta) kohdalla on vaarana, että niiden alustavat talousarviosuunnitelmat eivät vastaa vakaus- ja kasvusopimuksessa vuodelle 2016 asetettuja vaatimuksia. Näiden jäsenvaltioiden alustavat talousarviosuunnitelmat saattavat johtaa merkittävään poikkeamaan keskipitkän aikavälin sopeutusuralta. Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion piiriin kuuluvat viisi maata (jotka siis kuuluvat liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn piiriin): 3
Kolmen maan (Ranska, Irlanti ja Slovenia) kohdalla alustavien talousarviosuunnitelmien katsotaan olevan pitkälti vakaus- ja kasvusopimuksessa vuodelle 2016 asetettujen vaatimusten mukaisia. Vaikka Ranskan ennustetaan saavuttavan suositellun alijäämätavoitteen vuonna 2016, sen alustavaan talousarviosuunnitelmaan liittyy liiallisen alijäämän menettelyn vaatimusten noudattamista koskevia riskejä, sillä julkisen talouden sopeutustoimien odotetaan kaikkien arviointitapojen perusteella jäävän suositellusta tasosta merkittävästi. Komissio kehottaa viranomaisia toteuttamaan kansallisessa talousarvioprosessissa tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että vuoden 2016 talousarvio on vakaus- ja kasvusopimuksen säännösten. Irlanti ja Slovenia saattavat siirtyä vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion piiriin vuodesta 2016, jos ne korjaavat liiallisen alijäämänsä oikea-aikaisesti ja kestävästi vuonna 2015. Vuoden 2016 osalta vaarana on, että keskipitkän aikavälin sopeutusuralta poiketaan jonkin verran (Slovenian poikkeama on lähellä merkittävää). - Espanjan alustava talousarviosuunnitelma esitettiin 11. syyskuuta. Sen osalta todettiin olevan vaarana, ettei vakaus- ja kasvusopimuksessa vuodelle 2016 asetettuja vaatimuksia noudateta. Sekä suositeltu julkisen talouden sopeuttaminen että vuodeksi 2016 asetettu alijäämätavoite jäänevät saavuttamatta. Komissio kehotti viranomaisia toteuttamaan kansallisessa talousarvioprosessissa tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että vuoden 2016 talousarvio on vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten, ja kehotti toimittamaan päivitetyn alustavan talousarviosuunnitelman mahdollisimman pian. - Lisäksi komissio kehottaa Portugalia esittämään alustavan talousarviosuunnitelman mahdollisimman pian. 4
Sisällysluettelo 1. JOHDANTO...6 2. JULKISEN TALOUDEN SOPEUTUS EUROALUEELLA KANSALLISTEN SUUNNITELMIEN MUKAAN...8 3. YLEISKATSAUS YKSITTÄISIIN ALUSTAVIIN TALOUSARVIOSUUNNITELMIIN...17 5
1. Johdanto Jotta talouspolitiikan koordinointia talous- ja rahaliitossa voidaan parantaa, EU:n lainsäädännössä edellytetään, että euroalueen jäsenvaltiot toimittavat seuraavan vuoden alustavat talousarviosuunnitelmansa (ATS) komissiolle viimeistään 15. lokakuuta. 1 Näissä suunnitelmissa esitetään yhteenveto kansalliselle parlamentille annetusta talousarvioesityksestä. Komissio antaa kustakin suunnitelmasta lausunnon, jossa se arvioi, noudattaako suunnitelma maan vakaus- ja kasvusopimukseen perustuvia velvoitteita. Komission on myös laadittava kokonaisarvio julkisen talouden tilanteesta ja näkymistä koko euroalueella. Tässä tiedonannossa esitetään viimeksi mainittu arvio. Kuusitoista euroalueeseen kuuluvaa jäsenvaltiota toimitti vuotta 2016 koskevat alustavat talousarviosuunnitelmansa komissiolle 15. lokakuuta mennessä budjettikuripaketin säännösten mukaisesti. Kaksi euroalueen jäsenvaltiota, eli Kreikka ja Kypros, on edelleen makrotalouden sopeutusohjelman kohteena. Niiden ei tämän vuoksi tarvitse toimittaa erikseen talousarviosuunnitelmaa, sillä niiden finanssipolitiikkaa seurataan jo tiiviisti osana sopeutusohjelmia. Espanja toimitti alustavan talousarviosuunnitelmansa jo syyskuussa, ja komissio antoi sitä koskevan lausunnon 12. lokakuuta. Portugali ei esittänyt talousarviosuunnitelmaa lainsäädännössä vaaditulla tavalla. Tätä ei ole tapahtunut koskaan aiemmin, eikä tilanne saa toistua. Jopa alustava talousarviosuunnitelma, joka ei osoita politiikan muuttuneen, on hyväksyttävissä vaalien aikaan, sillä siitäkin saa arvokasta ja läpinäkyvää tietoa taustalla vaikuttavista julkisen talouden suuntauksista. Näin euroalueen finanssipolitiikan kokonaisvirityksen yhteinen tarkastelu helpottuu ja jäsenvaltioiden kohtelu on yhdenvertaista. Komission lausunnot tarjoavat objektiivista politiikan ohjausta etenkin kansallisille hallituksille ja parlamenteille ilman, että jäsenvaltioiden budjettiautonomiaan puututaan. Tavoitteena on helpottaa sen arviointia, ovatko talousarvioesitykset EU:n finanssipoliittisten sääntöjen mukaisia. Budjettikuripaketin myötä käytettävissä on nyt kattava välineistö, jonka avulla talous- ja finanssipolitiikkaa voidaan käsitellä yhteistä etua koskevana kysymyksenä perussopimuksessa tarkoitetulla tavalla. Lisäksi neuvosto kehotti heinäkuussa 2015 euroryhmää seuraamaan ja koordinoimaan euroalueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden finanssipolitiikkaa ja koko euroalueen finanssipolitiikan kokonaisviritystä sen varmistamiseksi, että finanssipolitiikka on eriytettyä ja sillä edistetään kasvua. 2 Neuvosto suositteli, että euroalueen jäsenvaltiot koordinoivat julkisen talouden toimia sen varmistamiseksi, että euroalueen finanssipolitiikan kokonaisviritys vastaa kestävyyteen liittyviä riskejä ja suhdannetilannetta ilman, että tämä vaikuttaa vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten täyttämiseen. Tämä suositus on lähtökohtana komission arvioinnille. Tällä tiedonannolla on kaksi tavoitetta. Ensinnäkin se antaa finanssipolitiikasta euroalueen tasolla kokonaiskuvan, joka perustuu alustavien talousarviosuunnitelmien horisontaaliseen arviointiin. Arviointi vastaa vakausohjelmista keväällä tehtävää horisontaalista arviointia. Tässä arvioinnissa kuitenkin keskitytään keskipitkän aikavälin finanssipoliittisten suunnitelmien sijaan tulevan vuoden suunnitelmiin. Tiedonannon toisena tarkoituksena on antaa kokonaiskuva maakohtaisista alustavista talousarviosuunnitelmista ja selittää komission näiden suunnitelmien arvioinnissa noudattamaa lähestymistapaa erityisesti vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten noudattamisen suhteen. Arviointi 1 2 Kuten alustavien talousarviosuunnitelmien seurantaa ja arviointia sekä euroalueen jäsenvaltioiden liiallisen alijäämän tilanteen korjaamisen varmistamista koskevista yhteisistä säännöksistä annetussa asetuksessa (EU) N:o 473/2013 säädetään. Kyseinen asetus on toinen budjettikurin tiukentamista koskevaan, toukokuussa 2013 voimaan tulleeseen lainsäädäntöpakettiin (ns. budjettikuripaketti) kuuluvista kahdesta asetuksesta. Neuvoston suositus, annettu 14 päivänä heinäkuuta 2015, euroa rahayksikkönään käyttävien jäsenvaltioiden talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen täytäntöönpanosta (EUVL C 272, 18.8.2015, s. 100). 6
on erilainen sen mukaan, kuuluuko jäsenvaltio vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän vai korjaavan osion piiriin, ja siinä otetaan huomioon myös vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimukset valtionvelan määrästä ja dynamiikasta. 7
2. Julkisen talouden sopeutus euroalueella kansallisten suunnitelmien mukaan Yleiset havainnot Talous- ja finanssikriisistä toipuminen pääsee euroalueella vähitellen vauhtiin. Alustavissa talousarviosuunnitelmissa esitettyjen makrotaloudellisten oletusten perusteella BKT kasvaa 16:lla euroalueen jäsenvaltion alueella (EA-16) 1,7 prosenttia vuonna 2015. Tämä on hieman enemmän kuin 1,4 prosentin kasvu, jota vakausohjelmien laatimisajankohtana huhtikuussa 2015 odotettiin (taulukko 1). Vuoden 2016 kasvunäkymät ovat pitkälti samat kuin keväällä eli BKT:n ennustetaan kasvavan EA-16:ssa 1,9 prosenttia, kun vakausohjelmien arvio oli 1,8 prosenttia. Elpymisen odotetaan vauhdittuvan, jolloin toteutuneen ja potentiaalisen tuotannon ero kaventuu. Suunnitelmien mukaan EA-16:n tuotantokuilun ennakoidaan olevan 1½ prosenttia suhteessa potentiaaliseen BKT:hen vuonna 2015 ja kapenevan edelleen ¾ prosenttiin vuonna 2016. Tuotantokuilu oli suurimmillaan vuonna 2013 jopa 2½ prosenttia. Suuntaus on havaittavissa suurimmassa osassa jäsenvaltioita, vaikka maiden välillä on eroja. Inflaatio on edelleen heikkoa eivätkä näkymät ole juurikaan muuttuneet keväästä. Inflaatiovauhti on alustavien talousarviosuunnitelmien mukaan 0,4 prosenttia vuonna 2015 ja kiihtyy 1,1 prosenttiin vuonna 2016 (tilanne ei ole muuttunut vakausohjelmista). Julkisen talouden kokonaisalijäämän odotetaan jatkavan supistumistaan tänä ja ensi vuonna. EA-16:n alijäämän ennustetaan olevan 1,9 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015, eli se on supistunut viime vuoden 2,4 prosentista. 3 Vuonna 2016 kokonaisalijäämä supistuu suunnitelmien mukaan vain hieman, 1,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen, kun vakausohjelmat osoittivat 0,4 prosenttiyksikön supistumista vuodelle 2016. Koska makrotalouden näkymät ovat marginaalisesti suotuisammat, voidaan olettaa, että alijäämän pienemmän supistumisen taustalla ovat vähäisemmät talouden sopeuttamistoimet (ks. jäljempänä). Muutamissa jäsenvaltioissa kuitenkin myös pakolaiskriisiin liittyvä menojen kasvu on vaikuttava tekijä. Alustavat talousarviosuunnitelmat vahvistavat, että rakenteellisen kokonaisrahoitusaseman muutoksena mitattuna vakauttaminen on vuosina 2015 ja 2016 edelleen keskeytyksissä. Tämä on pitkälti samansuuntainen huomio kuin kevään vakausohjelmiin sisältyvissä koko vuosia 2015 2016 koskevissa ennusteissa (tuolloin vaikutti siltä, että rakenteellinen rahoitusasema säilyy ennallaan sekä vuonna 2015 että vuonna 2016). Itse vakausohjelmat heijastivat jäsenvaltioiden viime syksynä toimittamia alustavia talousarviosuunnitelmia, joiden mukaan vakauttaminen keskeytyi vuonna 2014 ja oli edelleen keskeytyksissä vuonna 2015. Alustavien talousarviosuunnitelmien mukaan nyt vaikuttaa siltä, että rakenteellinen rahoitusasema kohenee vuonna 2015 (¼ prosenttia suhteessa BKT:hen), mutta heikkenee ensi vuonna ¼ prosenttia. 4 Tauko julkisen talouden vakauttamisessa johtuu asteittain paranevista, mutta edelleen epävarmoista talouden näkymistä ja kapenevasta tuotantokuilusta. Lisäksi suunnitelmien mukaan ainoastaan kuusi jäsenvaltiota 5 (joista vain yksi kuuluu suurimpiin talouksiin) on vuoden 2016 alussa julkisen talouden keskipitkän aikavälin 3 4 5 Jäsenvaltioiden suunnitelmia käsiteltäessä vuoden 2014 tiedot perustuvat alustaviin talousarviosuunnitelmiin sisältyviin lukuihin, eikä niissä aina oteta huomioon korjauksia, jotka Eurostat on tehnyt syksyn 2015 liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn mukaisten ilmoitusten yhteydessä. Rakenteellisen kokonaisrahoitusaseman heikkenemisen vuonna 2016 vahvistaa päätösperäisiä julkisen talouden toimia koskeva vaihtoehtoinen mittari, jonka mukaan alustavat talousarviosuunnitelmat osoittavat sopeutuksen olevan jonkin verran negatiivinen, kun vakausohjelmien yhteydessä sen odotettiin olevan ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen (liite 5, taulukko A5.7). Kyseessä on finanssipolitiikan virityksen vaihtoehtoinen indikaattori, joka on kehitetty analysointitarkoituksiin, eikä se liity vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten noudattamista koskeviin indikaattoreihin. Sen puitteissa sovelletaan tulopuoleen alhaalta ylös -lähestymistapaa ja menopuoleen pääosin alhaalta ylös - lähestymistapaa. Lisätietoja asiakirjan Report on Public Finances in EMU 2013 III osasta, European Economy 4, 2013. Saksa, Viro, Liettua, Luxemburg, Alankomaat ja Itävalta. Lisäksi kahden jäsenvaltion, Espanjan ja Ranskan, odotetaan olevan edelleen ensi vuonna liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä. 8
tavoitteessaan tai sen yli, joten vaarana on, että suunniteltu rakenteellinen sopeuttaminen jää vuonna 2016 vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksista. Kokonaissopeutusta olisi kuitenkin pidettävä tässä yhteydessä ainoastaan suuntaa antavana indikaattorina, koska se ei anna tietoa jäsenvaltioiden välillä olevista merkittävistä eroista, jotka liittyvät vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten täyttämiseen. Näiden vaatimusten täyttymistä tarkastellaan komission maakohtaisissa arvioinneissa. Kokonaisvelkasuhde oli suurimmillaan vuonna 2014 (92 prosenttia suhteessa BKT:hen), ja suunnitelmien mukaan sen odotetaan vähenevän hieman sekä vuonna 2015 että vuonna 2016 pitkälti vakausohjelmien taustalla olevien ennusteiden mukaisesti. Tämän aiheuttaa BKT:n nimelliskasvu ja negatiivinen velkakannan korjauserä (joka tarkoittaa, että suunnitelmien mukaan muut tekijät kuin julkisen talouden alijäämä vähentävät velkaa). 6 Kokonaisvelkasuhde on 89 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2016, mutta kansalliset tilanteet ovat hyvin erilaisia. Esimerkiksi Italian velkasuhde on 131 prosenttia suhteessa BKT:hen, kun taas Virolla se on hieman alle 10 prosenttia. Mukana ei ole tietoja kolmesta jäsenvaltiosta, Kreikasta, Kyproksesta ja Portugalista, joiden velka on suuri. Taulukko 1: Yhteenveto talouden ja julkisen talouden kokonaisluvuista (EA-16, 2015 ja 2015) Reaalisen BKT:n kasvu (%-muutos) YKHI-inflaatio (%-muutos) Julkisen talouden rahoitusasema (% suhteessa BKT:hen) Rakenteellisen rahoitusasema n muutos (prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen) Velka (% suhteessa BKT:hen) Suhdannekorjattu menosuhde (% suhteessa potentiaaliseen BKT:hen) Vakausohjelmat 2015 (huhtikuu) 2015 2016 Komission Vakausohjelmat syksyn 2015 talousennuste 2015 (huhtikuu) (marraskuu) Alustavat talousarvio suunnitelmat (lokakuu) Alustavat talousarvio suunnitelmat (lokakuu) Komission syksyn 2015 talousennuste (marraskuu) 1,4 1,7 1,6 1,8 1,9 1,8 0,4 0,4 0,1 1,2 1,1 1,0 2,1 1,9 2,0 1,6 1,7 1,7 0,0 0,2 0,0 0,0 0,3 0,1 91,4 91,1 91,6 90,1 89,8 90,5 47,4 47,6 47,7 47,1 47,5 47,5 6 Ilman Saksaa kokonaisvelkasuhde supistuu paljon vähemmän ( 0,7 prosenttiyksikköä, kun Saksa mukaan lukien se supistuu 2,5 prosenttiyksikköä vuosina 2015 ja 2016 yhteensä). 9
Suhdannekorjattu tulosuhde (% suhteessa potentiaaliseen BKT:hen) 46,5 46,7 46,7 46,3 46,2 46,3 Pakolaiskriisin vaikutus Useiden jäsenvaltioiden (Itävalta, Belgia, Saksa ja Italia) alustavissa talousarviosuunnitelmissa mainitaan poikkeuksellisen pakolaismäärän vaikutus talousarvioon. Alustavat talousarviosuunnitelmat ovat tarjonneet välineen toimittaa tarkkoja tietoja mahdollisista pakolaisiin liittyvistä talousarvokustannuksista, mutta tämän epätavallisen tapahtuman 7 luonteen vuoksi, ja siksi, että ainoastaan euroalueen jäsenvaltiot toimittavat alustavat talousarviosuunnitelmat, tietoa tilanteesta voidaan saada myös muilta jäsenvaltiolta eri asiakirjojen kautta. Tämä on tarpeen myös siksi, että tilanne kentällä muuttuu jatkuvasti. Vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvä joustavuus antaa sekä ennaltaehkäisevän että korjaavan osion yhteydessä mahdollisuuden ottaa huomioon tiettynä vuonna aiheutuneet poikkeukselliset kustannukset, jos ne liittyvät epätavallisiin tapahtumiin, joihin valtio ei pysty vaikuttamaan. Sopimuksen ennaltaehkäisevässä osiossa nimenomaisesti sallitaan etukäteen väliaikaiset poikkeamiset keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävästä julkisesta sopeuttamisesta, ja joka tapauksessa ne voidaan jättää huomioitta toteutusta koskeviin tietoihin perustuvasta jälkiarvioinnista, mikäli i) poikkeamiset johtuvat epätavallisesta tapahtumasta, ii) jäsenvaltio ei voi vaikuttaa niihin, iii) niillä on merkittävää vaikutusta julkisen talouden rahoitusasemaan ja iv) ne eivät vaaranna julkistalouden keskipitkän aikavälin kestävyyttä. Korjaavaa osiota koskee samanlainen säännös liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn aloittamisesta, kun poikkeukselliseksi määritellään liiallinen alijäämä sellaisen epätavallisen tapahtuman vuoksi, johon kyseinen jäsenvaltio ei voi vaikuttaa ja jolla on merkittävää vaikutusta julkisen talouden rahoitusasemaan edellyttäen, että alijäämä on lähellä 3:n prosentin tasoa suhteessa BKT:hen. Pakolaismääriin liittyvät odottamattomat kustannukset voidaan myös ottaa huomioon arvioitaessa tuloksellisia toimia liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä annettavan suosituksen yhteydessä. Vakaus- ja kasvusopimukseen perustuvat sopeutusvaatimukset vahvistetaan sekä ennaltaehkäisevän että korjaavan osion osalta rakenteellisen rahoitusaseman muutoksen mukaan. Tämän vuoksi epätavallista tapahtumaa koskevien sääntöjen mukaisen jouston olisi vastattava (vain) sitä vaikutusta, joka tällaisella tapahtumalla on rakenteellisen rahoitusaseman vuosimuutokseen verrattuna tilanteeseen ilman epätavallista tapahtumaa. Komissio siis käyttää periaatteessa näitä vakaus- ja kasvusopimuksen määräyksiä arvioidessaan (jälkikäteen) sellaista väliaikaista poikkeamista vuosien 2015 ja 2016 vaatimuksista, joka johtuu kumpanakin vuonna edeltävään vuoteen verrattuna poikkeuksellisista pakolaismääristä aiheutuneista lisäkustannuksista. Alustavista talousarviosuunnitelmista annettuihin komission lausuntoihin liitetään tarvittaessa maininta siitä, miten pakolaiskustannuksista johtuva korjaaminen voi vaikuttaa vaatimusten noudattamisen arviointiin. Komissio tekee lopullisen arvion, johon sisältyvät hyväksyttävät määrät, tapauskohtaisesti kyseisten jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamien toteutuneiden lukujen perusteella. Julkiselle taloudelle pakolaismääristä aiheutuneita kustannuksia ei katsota kertaluonteisiksi, sillä lisämenot eivät ole välttämättä väliaikaisia ja ne saattavat toistua. Kustannusten olisi myös liityttävä suoraan pakolaismääriin ja oltava niiden välitön seuraus (esim. majoitus- ja hallintokustannukset, 7 Suomi toimitti tietoja pakolaisten määrän kasvuun vuonna 2015 liittyvistä ennakoiduista kustannuksista myös kirjeessä, jossa esitettiin muut merkitykselliset tekijät laadittaessa Suomea koskevaa kertomusta SEUT-sopimuksen 126 artiklan 3 kohdan nojalla. 10
paikalliset vastaanottomenettelyt, kuljetus) eikä niihin saa olla osoitettu kohdennettuja EU-varoja (tai yleisesti määrärahoja EU:n talousarviosta). Julkisen talouden sopeuttamistoimien koostumus Alustavien talousarviosuunnitelmien mukaan julkisen talouden rakenne muuttuu vuosina 2015 ja 2016 vain vähän euroalueella kokonaisuutena (taulukko A5.5 ja kuviot A5.1 a b liitteessä 5). Julkisten menojen ja BKT:n suhde supistuu suunnitelmien mukaan 0,6 prosenttiyksikköä vuonna 2016. Tämä merkittävältä vaikuttava supistuminen johtuu kuitenkin pääasiassa suhdannetilanteesta. Kun menosuhde suhdannekorjataan, se supistuu vain ¼ prosenttiyksikköä. Tämä supistuminen kompensoituu suunniteltujen veroleikkausten vuoksi, mistä on osoituksena suhdannekorjatun tulosuhteen merkittävämpi heikkeneminen ( ½ prosenttiyksikköä vuonna 2016). Jäsenvaltioiden suunnitelmat vähentää menoja osuutena potentiaalisesta tuotannosta ovat kokonaisuutena tarkasteltuna viime vuosina suurelta osin epäonnistuneet. Komission syksyn 2015 talousennusteessa (jäljempänä komission ennuste ) vahvistetaan rakenteellisen menosuhteen vähäinen supistuminen ja alustavien talousarvioennusteiden rakenteellisen tulosuhteen merkittävämpi supistuminen. Sekä alustavista talousarviosuunnitelmista että komission ennusteesta ilmenevä, laajalti yhtenäinen verojousto osoittaa, että tulojen vähenemisen taustalla ovat hallitusten toimenpiteet (taulukko A5.6 liitteessä 5). Kun tarkastellaan alustavissa talousarviosuunnitelmissa esitettyjen menosuunnitelmien kasvua edistävää luonnetta kokonaisuutena, suunnitellun sopeuttamisen ei odoteta heikentävän keskipitkän aikavälin kasvuodotuksia, vaikka menojen vähentämisessä voitaisiin valita kasvun kannalta suotuisampia vaihtoehtoja. Suunnitelmien mukaan useimpien menoluokkien prosenttiosuus tuotannosta pienenee. Eniten vähenee palkansaajakorvausten, sosiaalietuuksien ja julkisten hyödyke- ja palveluhankintojen osuus (kuvio A5.2 liitteessä 5). Lisäksi jäsenvaltiot saavat suuria säästöjä korkomenoista (tätä tarkastellaan enemmän seuraavassa osiossa). Koska vaikutus ei ole suurin tuottavimmissa menoissa, suunnitellun sopeuttamisen ei odoteta heikentävän keskipitkän aikavälin kasvuodotuksia, vaikka menojen vähentämisessä voitaisiin valita kasvun kannalta suotuisampia vaihtoehtoja. Myös erityisesti pääomamenojen odotetaan supistuvan. Komission ennuste on pitkälti samansuuntainen alustavien talousarviosuunnitelmien kanssa. Myös sen mukaan suurimmat vähennykset koskevat sosiaalietuuksia ja julkisen sektorin palkkoja, ja lisäksi julkisten hyödyke- ja palveluhankintojen osuus supistuu jonkin verran. Komission ennusteessa myös korkomenojen vähenemisellä on hieman suurempi rooli kuin alustavissa talousarviosuunnitelmissa. Alustavissa talousarviosuunnitelmissa esitettyjen toimenpiteiden vaikutus verojen koostumukseen jäisi melko vähäiseksi EA-16:ssa vuonna 2015. Kaikkien kolmen pääluokan (välilliset verot, välittömät verot ja sosiaaliturvamaksut) osuuden suhteessa BKT:hen odotetaan pienenevän kuitenkin ilman, että niiden keskinäinen suhde muuttuu merkittävästi. Tulopuolella komission ennusteet vastaavat alustaviin talousarviosuunnitelmiin sisältyviä ennusteita (kuvio A5.3 liitteessä 5). Alustavista talousarviosuunnitelmista käy kuitenkin ilmi, että euroalueen jäsenvaltiot ovat selkeästi tietoisia eduista, jotka liittyvät työhön kohdistuvan verorasituksen keventämiseen. Monet jäsenvaltiot ovat suunnittelemassa tai toteuttamassa erilaisia konkreettisia toimenpiteitä (taulukko 2). Monet toimenpiteet ovat varsin vaatimattomia, kun niitä verrataan edessä oleviin haasteisiin, mutta eräiden jäsenvaltioiden alustaviin talousarviosuunnitelmiin sisältyy työn verotuksen keventämiseen liittyviä kunnianhimoisia paketteja, joilla on todennäköisesti merkittävä myönteinen vaikutus kasvuun ja työpaikkojen luomiseen. Suurimmat uudistukset toteutetaan jäsenvaltioissa, joissa työtä verotetaan suhteellisen paljon EU:n keskiarvoon verrattuna. Näitä ovat esimerkiksi Itävalta, Belgia ja Ranska. Samaan aikaan asianmukaisia toimenpiteitä toteutetaan myös maissa, joissa työn verotus on verraten kevyttä. Toimenpiteet on yleisesti kohdennettu hyvin ja niillä keskitytään ryhmiin, joiden työllistymiselle korkeat työhön liittyvät verot asettavat suurimmat esteet. Käytännössä tämä tarkoittaa tavallisesti alhaiseen tulotasoon kohdistuvien verojen alentamista. Useissa jäsenvaltioissa myös kasvatetaan verovapaiden osuuksien määrää, ja toisissa alennetaan verokantoja tai mukautetaan veroluokkia pienituloisten verorasitteen vähentämiseksi. Jotkut jäsenvaltiot keventävät myös 11
keskituloisten verotusta. Alustaviin talousarviosuunnitelmiin sisältyvät muutamat veronkorotukset liittyvät suuripalkkaisten verotukseen. Useimpiin alustaviin talousarviosuunnitelmiin ei liity tietoja siitä, miten työn verotuksen keventäminen rahoitetaan. Ainakin joissakin tapauksissa vaikuttaa siltä, ettei täysimääräisestä tai pysyvästä rahoituksesta ole täyttä varmuutta. 12
Laatikko 1: Työhön kohdistuvan verorasituksen valvominen Työhön kohdistuu euroalueella melko suuri verorasitus, mikä haittaa talouden toimeliaisuutta ja työllisyyttä. Korkeat työhön liittyvät verot vähentävät kannustimia hakea töitä, tehdä ylityötä, palkata lisää henkilöstöä ja maksaa suurempia palkkoja. Nämä vaikutukset ovat erityisen selkeitä tiettyjen ryhmien, esimerkiksi pienituloisten, kohdalla. Euroryhmä on ilmoittanut olevansa sitoutunut vähentämään työhön kohdistuvaa verorasitetta euroalueella 8 ja hyväksynyt useita yhteisiä periaatteita työn verotuksen uudistuksia varten. Nämä periaatteet liittyvät etenkin uudistusten suunnitteluun ja rahoittamiseen, niiden laajempaan poliittiseen kontekstiin sekä poliittiseen ja yhteiskunnalliseen tukeen. 9 Se sopi syyskuussa 2015, että euroalueen jäsenvaltioiden työhön kohdistuvaa verorasitusta verrataan EU:n keskiarvoon. 10 Euroalueen jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja esimerkiksi työhön kohdistuvan verorasituksen suuruuden ja koostumuksen suhteen (henkilökohtainen tulovero, työntekijän ja työnantajan sosiaaliturvamaksut), kuten jäljempänä esitettävästä kuviosta käy ilmi. Katkoviiva edustaa kuviossa EU:n keskiarvoa, jota käytetään vertailuarvona, ja OECD:n painottamaton keskiarvo on mukana laajemman vertailun vuoksi. Keskipalkkaiseen ja pienipalkkaiseen työhön kohdistuva verorasitus (2014) 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 0 BE AT DE FR IT FI LV SI PT SK LT ES EL EE NL LU IE MT EU EAOECD Tulovero Työnantajan osuus Työntekijän osuus 0 LV DE BE AT IT EE LT SK FI SI EL ES FR PT NL LU MT IE EU EAOECD Tulovero Työnantajan osuus Työntekijän osuus Huom.: Kuviossa esitetty indikaattori on työn verokiila. Latvian, Liettuan ja Maltan tiedot ovat vuodelta 2013. Kyproksesta ei ole saatavilla tuoreita tietoja. EU:n ja euroalueen keskiarvot ovat BKT-painotettuja. OECD:n keskiarvo ei ole painotettu. Lähde: Euroopan komission vero- ja etuusindikaattoritietokanta OECD:n tietojen perusteella. Tämä maiden välinen tarkastelu on vasta ensimmäinen askel kohti maakohtaisia politiikkapäätelmiä. Työhön kohdistuva verorasitus on yhteydessä monenlaisiin muihin tekijöihin, kuten etuusjärjestelmään ja palkanmuodostusjärjestelmään. Jos työllisyystilanne on hyvä, työn verotuksen keventäminen ei ole yhtä välttämätöntä. Julkisen talouden rajoitteet taas voivat sanella, että työhön kohdistuvan verotuksen kevennykset on kompensoitava kokonaisuudessaan muilla, tuloja lisäävillä tai menoja vähentävillä toimenpiteillä. Lisäksi olisi pidettävä mielessä, että sosiaalisen suojelun tasoa koskevat maakohtaiset valinnat vaikuttavat sosiaaliturvamaksujen tasoon, erityisesti eläkemaksuihin. Tässä suhteessa henkilökohtainen tulovero ja sosiaaliturvamaksut poikkeavat luonteeltaan toisistaan. Euroopan talouden ohjausjakson yhteydessä tehdään perusteellinen maakohtainen analyysi, jossa otetaan huomioon kaikki asiaan liittyvät tiedot. Komission syksyn 2015 talousennuste ja alustavat talousarviosuunnitelmat Komission ennuste vahvistaa pitkälti alustavien talousarviosuunnitelmien talouden ja julkisen talouden antaman kuvan, joka osoittaa talouden elpymisen jatkuvan, vaikkakin vaatimattomana, haastavissa maailmantalouden olosuhteissa. Komission ennusteen mukaan reaalisen BKT:n kasvu 8 9 10 http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2014/07/07/. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/144872.pdf. http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/09/12-eurogroup-statement-structural-reform/. 13
on edelleen 1,6 prosenttia vuonna 2015 ja lisääntyy 1,8 prosenttiin vuonna 2016. Kotimaista kysyntää tukee tällä hetkellä suhdanne, jossa öljyn hinnat ovat matalalla, euron vaihtokurssi edelleen suhteellisen alhainen, rahapolitiikka elvyttävää ja finanssipoliittinen viritys pitkälti neutraali. Samaan aikaan kotimaisen kysynnän taustalla vaikuttava dynamiikka on vaimeaa. Maailmantalouden tilanne on heikentynyt, erityisesti Kiinassa ja eräissä muissa kehittyvissä markkinatalouksissa, ja maailmankauppa on vähentynyt jyrkästi. Lisäksi monet tapahtumat saattaisivat johtaa komission ennustamaa vähäisempään kasvuun. Tällaisia olisivat esimerkiksi maailmankaupan heikkeneminen, kehittyvien talouksien taantumisen odotettua suuremmat heijastusvaikutukset tai leviäminen rahoitusmarkkinoiden kautta. Taloustilanteen paraneminen näkyy toteutuneen ja potentiaalisen tuotannon välisen eron jatkuvana kaventumisena komission ennusteessa. Negatiivinen tuotantokuilu oli 2¼ prosenttia suhteessa potentiaaliseen BKT:hen vuonna 2014, ja sen odotetaan supistuvan 1¾ prosenttiin tänä vuonna ja 1 prosenttiin vuonna 2016. Kasvunäkymien kohentuminen ei näy hintojen kehityksessä, sillä inflaatio jatkuu matalana, kun tilannetta tarkastellaan kokonaisuutena. Komission ennusteen mukaan YKHI-inflaatio on tänä vuonna vain 0,1 prosenttia ja kasvaa 1 prosenttiin vuonna 2016, mikä on osoitus asteittain kapenevasta tuotantokuilusta ja elvyttävästä rahapolitiikan virityksestä. Vaikka jäsenvaltioiden välillä onkin huomattavia eroja, korkojen oletetaan pysyvän historiallisen alhaisina vuonna 2016. Samaan aikaan investointien kustannuksella tapahtuvan liiallisen säästämisen odotetaan jatkuvan vuonna 2016, ja euroalueen ulkoisen aseman/tasapainon (IATE) ennustetaan olevan ylijäämäinen 3,6 prosenttia suhteessa BKT:hen, vain hieman vähemmän kuin vuonna 2015 (3,7 prosenttia). Ulkoinen ylijäämä on arvoltaan yksi maailman suurimmista, mikä johtuu vain osittain euron matalan vaihtokurssin ja raaka-aineiden alhaisten hintojen vaikutuksesta. Se on myös osoitus kotimaisen kysynnän puutteesta ja siitä, että talouden elpyminen on pitkälti riippuvaista ulkoisista tekijöistä. Kokonaisalijäämän odotetaan supistuvan vuoden 2015 tasosta (2,0 prosenttia suhteessa BKT:hen) 1,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2016. Rakenteellinen rahoitusasema säilyy tänä vuonna entisellään ja heikentyy hieman vuonna 2016. Komission ennusteeseen, jonka mukaan rakenteellinen rahoitusasema ei kohene vuonna 2015, on sisällytetty myös odotettu korkomenojen väheneminen, joka johtuu siitä, että valtion joukkolainojen tuotot ovat laskeneet jyrkästi loppuvuoden 2013 jälkeen. Ne olivat vuoden 2015 alkupuoliskolla historiallisen alhaisella tasolla. Alhaisempien korkojen vuoksi euroalueen jäsenvaltioiden kokonaiskorkomaksut ovat vähentyneet muutaman viime vuoden aikana, kun suuria lainamääriä on jatkettu korkojen alenemisen jälkeen (liite 4). Rakenteellisen perusjäämän odotetaan siis heikkenevän kokonaisuutena ½ prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015. Komissio odottaa, että vastaavasti rakenteellisen rahoitusaseman vuodeksi 2016 ennustettu vähäinen heikkeneminen on suurempi ( ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen), jos sitä arvioidaan perusjäämän perusteella. Historiallisen alhaisista koroista valtionvelan suhteen saatava satunnainen hyöty tarjoaa jäsenvaltioille mahdollisuuden ensinnäkin vakauttaa julkista taloutta ja, kunkin maan tilanteesta riippuen, investoida infrastruktuuriin ja uudistaa taloutta. 11 Vaikka kokonaiskuva euroalueen alijäämätilanteesta on alustavissa talousarviosuunnitelmissa ja komission ennusteessa pitkälti samanlainen, erot yksittäisten alustavien talousarviosuunnitelmien ja komission alijäämäennusteiden välillä voivat olla melko suuria. Syyt eroihin vaihtelevat maittain. Komissio ennustaa, että valtaosalla jäsenvaltioita alijäämä on alustavassa talousarviosuunnitelmassa arvioitua suurempi. Suurin ero on Espanjaa, Belgiaa ja Slovakiaa koskevissa ennusteissa (taulukko A5.1 ja kuvio A5.4 liitteessä 5). Kaikissa muissa tapauksissa komission ja jäsenvaltioiden ennusteiden väliset positiiviset erot ovat enintään 0,3 prosenttiyksikköä. Sen sijaan Saksan, Viron ja Suomen tapauksessa komission ennusteen alijäämä on jäsenvaltion ennustamaa alijäämää pienempi. 11 Euroryhmä vahvisti nämä periaatteet 5. lokakuuta 2015. http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/eurogroup/2015/10/05/. 14
Komission ennusteiden mukaan kokonaisvelka on hieman jäsenvaltioiden omien ennusteiden mukaista suurempi. Kokonaisvelkasuhde on edelleen hyvin suuri, mutta komissio odottaa sen pienenevän tänä ja ensi vuonna siten, että vuonna 2016 se on 90 prosenttia suhteessa BKT:hen. Olisi kuitenkin huomattava, että Saksan osuus euroalueen velan supistamisesta on suuri. Jos Saksa jätetään laskuista, komission ennusteen mukaan kokonaisvelkasuhde vakiintuu vasta vuonna 2016, jolloin se on 100 prosenttia suhteessa BKT:hen. Myös tässä tapauksessa erot alustavien talousarviosuunnitelmien ja komission ennusteiden välillä voivat kuitenkin olla jäsenvaltiokohtaisesti suurempia maittain vaihtelevista syistä. Suurimpia erot ovat Espanjan ja Irlannin kohdalla (taulukko A5.3 ja kuvio A5.5 liitteessä 5). Useimmissa tapauksissa ennusteiden erot ovat 0 1 prosenttia suhteessa BKT:hen. Euroalueen kokonaisvelkasuhdetta ei voi arvioida sen suhteen, noudattaako se vakaus- ja kasvusopimuksen velkaa koskevia vaatimuksia, sillä euroalueen jäsenvaltioiden asemat ovat erilaisia suhteessa vakaus- ja kasvusopimukseen. 12 Kahdeksaan euroalueen jäsenvaltioon, jotka toimittivat alustavan talousarviosuunnitelman, sovelletaan kuitenkin velan supistamista koskevaa vertailuarvoa. Komission ennusteen mukaan kuuden jäsenvaltion näistä kahdeksasta odotetaan noudattavan sitä. Euroalueen julkisen talouden sopeuttamisen arviointi Kun tarkastellaan julkisen talouden rakenteellisen sopeutuksen määrää, komission ennusteen mukaan euroalueen finanssipoliittinen viritys jatkuu vuonna 2016 pitkälti neutraalina sen jälkeen kun julkisen talouden vakauttaminen on vuodesta 2014 alkaen ollut lähes keskeytyksissä. Tämän vahvistaa päätösperäisten julkisen talouden toimia koskeva vaihtoehtoinen mittaus, jonka mukaan julkisen talouden rahoitusasema heikkenee hieman sekä vuonna 2015 että vuonna 2016. Kun tarkastellaan virityksen asianmukaisuutta kokonaisuutena, julkisen talouden rahoitusaseman suuntaa vuosina 2015 2016 olisi arvioitava suhteessa kahteen tavoitteeseen, jotka ovat julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys ja lyhyen aikavälin makrotaloudellinen vakauttaminen. Pitkän aikavälin kestävyys edellyttää, että julkinen velka suunnataan kestävälle polulle ja pidetään siinä sekä otetaan huomioon velan nykytaso ja ennakoidut ikääntymiseen liittyvät menot. 13 Makrotaloudellinen vakauttaminen voisi ilmetä siten, että tuotantokuilua kavennetaan asianmukaisella vauhdilla lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä ja samaan aikaan nykytilanteessa varmistetaan siirtyminen ulkoisista kasvun lähteistä kotimaisiin. Makrotalouspolitiikan välineet tämän tavoitteen saavuttamiseksi ovat nykyisessä rahapolitiikan tilanteessa rajallisia. Nimelliskorkotaso on jo miltei nolla ja inflaatio hyvin alhainen, mikä korostaa finanssipolitiikan merkitystä entisestään. Euroalueen finanssipolitiikan kokonaisvirityksen arviointi suhteessa kestävyyttä koskeviin riskeihin ja suhdannetilanteeseen osoittaa, että edelleen suurta velkasuhdetta on kavennettava lisää ilman, että tämä haittaa talouden elpymistä, ja siten, että vältetään myötäsyklisiä politiikkatoimia. Komission alustavat laskelmat osoittavat, että vuonna 2016 tuotantokuilua kavennettaisiin maltillisilla vakauttamistoimilla, joita edellytetään maakohtaisissa suosituksissa ja joita kestävyysindikaattorit tukevat. Sen sijaan finanssipoliittinen viritys, jolla tähdättäisiin tuotantokuilun nopeampaan kaventamiseen, voisi haitata kestävyyden parantamista, ja osoittautua yhteensopimattomaksi vakausja kasvusopimuksen vaatimusten noudattamisen kanssa. Kun nämä kaksi tavoitetta tasapainotetaan, euroalueen finanssipolitiikan pitkälti neutraali kokonaisviritys ensi vuonna näyttää olevan pitkälti asian, kun otetaan huomioon myös historiallisen alhaiset korot ja huomattava ulkoinen ylijäämä. Tämä osoittaa, että jonkinasteisia kysyntää tukevia toimia tarvitaan. Koska alhaisista koroista koituvat säästöt eivät ole luonteeltaan 12 13 Jäsenvaltioiden vakaus- ja kasvusopimuksen velkaa koskevat vaatimukset ovat erilaisia sen mukaan, kuuluuko valtio korjaavaan vai ennaltaehkäisevään osioon ja onko sen velkasuhde yli vai alle 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Komission kestävyysindikaattori S1 osoittaa niiden vuosina 2016 2021 tarvittavien toimien kokonaismäärän, jotka tarvitaan velan supistamiseksi 60 prosenttiin viimeistään vuonna 2030 siten, että huomioon otetaan myös väestön ikääntymisestä aiheutuvat ehdolliset vastuut. Sen mukaan sopeuttamisen osuus on noin ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2016 ja sitä seuraavina vuosina. 15
pysyviä, ne saattavat olla riski, jos niitä käytetään pysyvästi julkisten menojen lisäämiseen tai veroleikkauksiin. Kestävyyden vahvistaa ongelmalliseksi se, että komission vuotta 2016 koskevan talousennusteen mukaan euroalueen rakenteellinen rahoitusasema heikkenee hieman ja saattaa jäädä euroalueen keskimääräisestä vakaus- ja kasvusopimuksessa vaaditusta sopeutuksesta. 14 Lisäksi jäsenvaltioissa, joilla on kestävyyteen liittyviä ongelmia, sopeutus on hyvin pientä tai jopa negatiivista, ja muissa jäsenvaltioissa käytettävissä olevaa finanssipoliittista liikkumavaraa käytetään liian vähän. 14 Euroalueen kokonaissopeutusta koskevien vaatimusten laskemista hankaloittavat useat tekijät, erityisesti niiden maiden käsittely, joiden sopeutus on edellytettyä suurempaa, ja oletukset, jotka koskevat korjaavaan osioon kuuluvien jäsenvaltioiden kokonaissopeutuksen tai rakenteellisen sopeuttamisen tavoitteita. Koska korjaavassa osiossa vertailuarvona on rakenteellisen rahoitusaseman kohentuminen vähintään 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja ennaltaehkäisevässä osiossa vertailuarvona on vastaava sopeutus, komission euroalueelle ennustama pieni heikkeneminen tarkoittaisi, että kokonaisvaatimuksesta jäädään. 16
3. Yleiskatsaus yksittäisiin alustaviin talousarviosuunnitelmiin Alustavia talousarviosuunnitelmia koskevissa komission lausunnoissa tarkastellaan vakaus- ja kasvusopimuksen säännösten sekä sopimuksen pohjalta annettujen suositusten noudattamista. Liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä olevien jäsenvaltioiden tapauksessa komission lausunnoissa arvioidaan, onko liiallisten alijäämien korjaamisessa edistytty sekä suhdannekorjaamattomalle alijäämälle että rakenteelliselle alijäämälle asetettujen tavoitteiden osalta. Niiden jäsenvaltioiden osalta, joihin sovelletaan vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevää osiota, komission lausunnossa arvioidaan, noudattavatko jäsenvaltiot tai etenevätkö ne kohti julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoitteitaan ja noudattavatko ne velkasääntöä sen määrittämiseksi, onko talousarviosuunnitelma vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten sekä neuvoston jäsenvaltioille heinäkuussa antamien maakohtaisten julkista taloutta koskevien suositusten. Portugalia lukuun ottamatta kaikki euroalueen maat, jotka eivät ole tukiohjelman kohteena, toimittivat alustavat talousarviosuunnitelmansa viimeistään 15. lokakuuta. Portugali ei jättänyt alustavaa talousarviosuunnitelmaa, jonka mukaan politiikka ei muutu. Tämä on budjettikuripaketin vastaista. Komissio kehottaa Portugalia toimittamaan täysimääräisen alustavan talousarviosuunnitelman mahdollisimman pian. Espanja toimitti alustavan talousarviosuunnitelmansa jo syyskuussa, ja komissio antoi sitä koskevan lausunnon 12. lokakuuta. Yhdessäkään lokakuun loppuun mennessä toimitetuista alustavista talousarviosuunnitelmista ei ole jätetty noudattamatta velvoitteita asetuksen (EU) N:o 473/2013 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla erityisen vakavalla tavalla. Monet suunnitelmista kuitenkin antavat aihetta huoleen. Taulukoissa 2a ja 2b esitetään yhteenveto kunkin jäsenvaltion alustavaa talousarviosuunnitelmaa koskevasta arviosta komission 16. marraskuuta antamien lausuntojen pohjalta sekä julkisen talouden ohjausjärjestelmään liittyvien uudistusten etenemistä koskevista arvioista. Nämä arvioinnit perustuvat komission syksyn 2015 talousennusteeseen. Vertailun helpottamiseksi talousarviosuunnitelmien arviot kootaan kolmeen laajaan luokkaan, joiden merkitys vaihtelee sen mukaan, sovelletaanko jäsenvaltioon liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä. Vaatimusten : Komission ennusteen mukaan talousarviosuunnitelmaa ei ole tarpeen muuttaa kansallisessa talousarviomenettelyssä, sillä se on jo vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten. Pitkälti vaatimusten : Komissio kehottaa viranomaisia toteuttamaan talousarvioprosessissa tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että vuoden 2016 talousarvio on vakaus- ja kasvusopimuksen säännösten. Tämä johtuu seuraavista syistä: Liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä olevien jäsenvaltioiden osalta: Vaikka komission ennusteen mukaan julkisen talouden alijäämätavoite saavutetaan, julkisen talouden toimien selkeä riittämättömyys verrattuna suositukseen vaarantaa liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä annettavan suosituksen noudattamisen. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion piiriin kuuluvat jäsenvaltiot: Komission ennusteen mukaan alustava talousarviosuunnitelma saattaa johtaa jonkinasteiseen poikkeamiseen keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävältä sopeutusuralta, mutta riittämättömät sopeutustoimet eivät poikkea merkittävästi vaaditusta sopeutuksesta. Näiden jäsenvaltioiden arvioidaan tarvittaessa noudattavan velan supistamista koskevaa vertailuarvoa. Vaatimusten noudattamatta jättämistä koskeva riski: Komission ennusteen mukaan alustavan talousarviosuunnitelman ei odoteta olevan riittävä sen varmistamiseksi, että vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksia noudatetaan. Sen vuoksi komissio kehottaa viranomaisia toteuttamaan talousarvioprosessissa tarvittavat toimet sen varmistamiseksi, että vuoden 2016 talousarvio on vakaus- ja kasvusopimuksen säännösten. Tämä johtuu seuraavista syistä: Liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä olevien jäsenvaltioiden osalta: Jos komission ennuste vuodeksi 2016 osoittautuu jälkikäteen oikeaksi, liiallisia alijäämiä koskevaa menettelyä 17
voidaan kiristää, sillä ennusteen mukaan suositeltuja julkisen talouden toimia tai alijäämää koskevaa tavoitetta ei saavuteta. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osion piiriin kuuluvat jäsenvaltiot: Komission ennusteessa ennakoidaan merkittävää poikkeamaa keskipitkän aikavälin tavoitteesta tai siihen tähtäävältä vaaditulta sopeuttamisuralta vuonna 2016 ja/tai tapauksen mukaan velan supistamista koskevan vertailuarvon noudattamatta jättämistä. Komissio antoi 13. tammikuuta 2015 tiedonannon Vakaus- ja kasvusopimukseen sisältyvän jouston mahdollisimman tehokas hyödyntäminen, minkä jälkeen Italia ja Suomi ovat pyytäneet alustavissa talousarviosuunnitelmissaan 15 joustavuuteen perustuvaa poikkeamista suositellusta keskipitkän aikavälin sopeutusuralta rakenteellisten uudistusten ja investointilausekkeen perusteella. Olisi huomattava, että pyydetyn lisäjouston myöntäminen tässä vaiheessa tapahtuisi talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson tavanomaisen syklin ulkopuolella ja poikkeaisi vakausja kasvusopimuksen puitteissa toteutettavasta joustosta annetussa komission tiedonannossa esitetystä prosessista. Koska Suomella ei ole riittävää varmuusmarginaalia 3 prosentin vertailuarvoon nähden, sen ei missään tapauksessa katsota tällä hetkellä olevan oikeutettu pyydettyyn väliaikaiseen poikkeamiseen vuonna 2016. Italian osalta näyttää siltä, että investointilauseketta koskevat hyväksymisedellytykset saattavat täyttyä komission ennusteen perusteella. Komissio ottaa tämän huomioon arvioidessaan seuraavaa vakausohjelmaa. Erityistä huomiota kiinnitetään siihen, tapahtuuko sopeuttamisuralta poikkeaminen tosiasiallisesti investointien lisäämiseksi, sekä suunnitelmiin, jotka koskevat palaamista keskipitkän aikavälin tavoitteeseen tähtäävälle sopeutusuralle. Komissio arvioi myös, edistyykö rakenneuudistusohjelma neuvoston suositusten mukaisesti. Lisäksi useiden jäsenvaltioiden (Itävalta, Belgia, Saksa ja Italia) alustavissa talousarviosuunnitelmissa mainitaan poikkeuksellisen pakolaismäärän vaikutus talousarvioon. Kuten edellä on todettu, vakausja kasvusopimukseen sisältyvä joustavuus antaa sekä ennaltaehkäisevän että korjaavan osion yhteydessä mahdollisuuden ottaa huomioon tiettynä vuonna aiheutuneet poikkeukselliset (vuodesta seuraavaan siirtyvät) lisäkustannukset, jotka liittyvät epätavallisiin tapahtumiin, joihin valtio ei pysty vaikuttamaan (esimerkiksi pakolaismäärän poikkeukselliseen lisääntymiseen liittyvät lisäkustannukset). Komissio tekee lopullisen arvion, johon sisältyvät hyväksyttävät määrät, kyseisten jäsenvaltioiden viranomaisten toimittamien havainnoitujen lukujen perusteella arvioidessaan (jälkikäteen) väliaikaista poikkeamista vaatimuksista vuosina 2015 ja 2016. Komissio on lisäksi arvioinut alustavasti vuoden 2015 maakohtaisissa suosituksissa esitettyjen talouden ohjausjärjestelmää koskevien uudistusten yleistä noudattamista. Alustavia talousarviosuunnitelmia koskevat arviot voidaan jakaa laajasti viiteen ryhmään. Nämä ovat seuraavat: Ei ole edistynyt: Jäsenvaltio ei ole ilmoittanut eikä hyväksynyt mitään toimenpiteitä kyseisen maakohtaisen suosituksen noudattamiseksi. Edistynyt vähän: Jäsenvaltio on ilmoittanut joistakin toimenpiteistä kyseisen maakohtaisen suosituksen noudattamiseksi, mutta toimenpiteet vaikuttavat riittämättömiltä ja/tai niiden hyväksyminen/toteuttaminen ei ole varmaa. Edistynyt jonkin verran: Jäsenvaltio on ilmoittanut tai hyväksynyt toimenpiteitä kyseisen maakohtaisen suosituksen noudattamiseksi. Toimenpiteet ovat lupaavia, mutta kaikkia niistä ei ole vielä toteutettu eikä toteuttaminen ole kaikissa tapauksissa varmaa. Edistynyt merkittävästi: Jäsenvaltio on hyväksynyt toimenpiteitä, joista suurin osa on toteutettu. Toimenpiteet menevät asianomaisen maakohtaisen suosituksen noudattamisessa pitkälle. 15 Suomi esitti virallisen joustoa koskevan pyynnön tarkistetussa vakausohjelmassa, jonka se toimitti 28. syyskuuta 2015 yhdessä alustavan talousarviosuunnitelmansa kanssa. 18