V ALTAKU N NANSYYTTÄJÄNVIRASTO Oikeusministeriö Lainvalmisteluosasto PL25 1 (7) Kirjeenne 4.6.2009; dnro 14/41/2008 Eurojustin vahvistamista ja päätöksen 2002/187NOS muuttamista koskevan neuvoston päätöksen täytäntöönpanoa koskevaa lainsäädäntöä valmistelleen työryhmän mietinnöstä Pyydettynä lausuntona Valtakunnansyyttäjänvirasto esittää seuraavaa. Valtakunnansyyttäjänvirasto on ollut edustettuna lainsäädäntöehdotusta valmistelleessa työryhmässä. Mietinnössä esitetty vastaa virastomme kantaa varsin kattavasti. mme aluksi kiinnitämme huomiota virheelliseen lakiviittaukseen mietinnön sivulla 31. Ensimmäisen kappaleen toisella rivillä tulisi viitata päätöksen 9 c artiklan 1 kohdan c alakohtaan. Seuraavassa muutamia huomioita itse mietinnön sisällöstä. Esityksen vaikutukset Eurojust-päätös edellyttää, että kansallista jäsentä avustaa vähintään yksi varajäsen ja avustaja. Päätöksen 5 a artiklassa määrätään, että Eurojustissa on ylläpidettävä päivystävää koordinaatiota kiireellisiä asioita varten. Kysymyksessä on ympärivuorokautinen valmius, josta huolehtivat jäsenvaltioiden kansalliset jäsenet, heidän varajäsenensä tai avustajansa. Tällä on selviä resurssivaikutuksia, joita ei voi väheksyä. Päivystämisestä seuraa lisät yötä ja ennen kaikkea taloudellisia vaikutuksia päivystyskulujen muodossa. Näistä samoin kuin palkka- ja kulukorvauksista vastaavat jäsenvaltiot itse. Eurojust-päätöksen implementoinnin odotetaan huomattavasti tehostavan Eurojustin toimintaa ja sitä kautta lisäävän vaativan juttukannan määrää. Näin ollen myös päivystysluonteiset toimenpiteet oletettavasti kasvavat. Uuden lainsäädännön taloudelliset vaikutukset on selkeästi huomioitava kansallisen jäse- li Puh 010 362 0800,010086300 Fax 0103620888
VALTAKUNNANSYYTTÄJÄNVIRASTO 2 (7) Kansallisen jäsenen toimivaltuudet nen, varajäsenen ja avustajan nimeämien organisaatioiden määrärahoissa. Kustannusvaikutuksia syntyy myös lakiehdotuksen 8 :n soveltamisesta. Säännös velvoittaa toimivaltaiset viranomaiset toimittamaan tietoja Eurojustille. Tiedot tulee toimittaa järjestelmällisessä muodossa päätöksen liitteissä tarkemmin määritellyin tavoin. Ilmoitukset Eurojustille tulevat uuden lain myötä selvästi lisääntymään ja ne annetaan Eurojustin työkielellä eli englanniksi. Kuitenkin asian analysointi tapahtuu Suomessa. Tästä syntyviä käännöskustannuksia ei ole aiemmin huomioitu esitutkinta- tai syyttäjäorganisaatioissa. Jonkin verran kustannuksia ja joka tapauksessa työmäärän lisääntymistä aiheutuu myös siitä, kun uuden lain johdosta laaditaan ohjeistusta ja järjestetään koulutusta. Jäsenen toimivaltaa koskeva säätely on Eurojust-päätöksen yksi keskeisimmistä kysymyksistä ja myös kansallisen täytäntöönpanon kannalta tärkein uudistuksen kohta. Vuoden 2002 Eurojust-päätöksessä jäsenvaltioille jätettiin paljon harkintavaltaa sen suhteen, miten laajat toimivaltuudet kukin valtio omalle Eurojust-jäsenelleen antoi. Tämä johti siihen, että jäsenten toimivaltuudet ovat epäyhtenäiset, mistä syystä jäsenten mahdollisuudet toimia Eurojustissa ovat hyvin erilaiset. Tämä on merkittävästi vaikeuttanut asioiden hoitoa. Päätös määrittää nyt täsmällisesti ja velvoittavasti ne vähimmäisvaltuudet, jotka jokaisella kansallisella jäsenellä on oltava. Kun jäsenen toimivaltaa pohditaan, on ymmärrettävä, mitkä ovat Eurojustin ja sitä kautta myös sen jäsenten tehtävät. Eurojust on elin, jonka päätehtävä on edistää jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välistä yhteistyötä rajat ylittävän vakavan rikollisuuden torjunnassa. Ydinalue muodostuu operatiivisten rikosasioiden tehokkaasta koordinoinnista. Toimenpiteet, joita koordinoidaan, ovat tutkinta- ja syytetoimenpiteitä. Suomen oikeusjärjestelmä poikkeaa selvästi yleiseurooppalaisesta järjestelmästä, jossa tutkintatoimenpiteistä päättävät joko tutkintatuomarit tai syyttäjät. Suomessa rikosasioiden tutkintaa johtaa esitutkintaviranomainen. Poikkeuksena tästä ovat poliisin tekemät rikokset, joiden tutkintaa johtaa syyttäjä. Käytännössä tutkintatoimenpiteistä päättävät tutkinnanjohtajat. Syyttäjä, joka on pidättämiseen oikeutettu virkamies, on tosin lain mukaan toimivaltainen viranomainen monissa esitutkintavaiheen toimenpiteissä, mutta hän harvoin tekee päätöksiä esimerkiksi oikeusapuasioissa. Voimassa olevat säännökset kuitenkin velvoittavat esitutkintaviranomaiset ja syyttäjät tekemään esitutkinnan aikana tiivis- li Puh 0103620800,010086300 Fax 0103620888
VALTAKUNNANSYYTTÄJÄNVIRASTO 3 (7) tä yhteistyötä, jollaista edellytetään erityisesti kansainvälisliityntäisissä jutuissa. Tämä kansallinen toimivalta-asetelma ja vuosien saatossa muotoutunut käytäntö mitä ilmeisimmin vaikeuttaa Eurojust-jäsenen toimenkuvan hahmottamista ja aiheuttaa varauksellista keskustelua kansallisen jäsenen toimivaltuuksien laajentamisesta. Tätä asennetta ilmentää mm. mietintöön jätetty eriävä mielipide. Eurojust-jäsenen tehtävä kuva vastaa yleiseurooppalaista tutkintatuomarin tai syyttäjän roolia rikosprosessissa, mutta poikkeaa suomalaisesta järjestelystä. Eurojust-jäsenen tehtävien johdosta hänessä yhdistyvät Suomen kansallisesta järjestelmästä katsottuna tutkinnanjohtajan ja syyttäjän toimenkuvat. Siksi on huolehdittava siitä, että Suomen kansallisella jäsenellä on paitsi kattavat syyttäjänvaltuudet myös riittävät tutkinnanjohtajan valtuudet. Mietinnössä toimivaltuuksien laajuus on periaatteessa huomioitu riittävän kattavasti. Kansallisella jäsenellä on valtionsyyttäjän toimivalta, joten hän on syyttäjänä pidättämiseen oikeutettu virkamies koko maassa. Kansallisen jäsenen toimivallan ulkopuolelle tulisi mietinnön mukaan jäämään sellaiset toimenpiteet, joista voi päättää tutkinnanjohtaja, mutta ei pidättämiseen oikeutettu virkamies. Mietinnössä mainitaan esimerkkinä tekninen seuranta ja sellainen tekninen katselu, josta ei lain mukaan päätä tuomioistuin. Mitään periaatteellista tai muutakaan estettä ei kuitenkaan ole sille vaihtoehdolle, että kansalliselle jäsenelle määriteltäisiin uudessa laissa mietinnön ehdotusta kattavammat, yleiset tutkinnanjohtajan valtuudet Eurojustin toimivaltaan kuuluvissa asioissa (ks. mietinnön sivu 20 "toinen vaihtoehto"). Suomen kansallisen jäsenen toimintamahdollisuudet kattaisivat silloin laajasti koko esitutkinta- ja syyteharkintavaiheen toimet. Tämä palvelisi paitsi Suomen myös muiden jäsenvaltioiden etua rajat ylittävien vakavien rikosasioiden koordinoimisessa ja edistäisi Eurojustin tehokasta toimintaa. Itse asiassa näin on ollutkin Eurojustin perustamisesta aina syksyyn 2008 saakka kansallisen jäsenen sijaisen kohdalla, jolla oli Keskusrikospoliisista tulleena poliisiviranomaisena nämä valtuudet ja jolle annettiin myös syyttäjänvaltuudet. Tilanne on nyt toinen, kun Keskusrikospoliisista valittu avustaja ei muodollisesti täytä kihlakunnansyyttäjän kelpoisuusvaatimuksia. Syyttäjälaitoksessa on Eurojustin toiminnan tehokkaan järjestämisen varmistamiseksi haluttu vaikuttaa siihen, että sijaisen toimivaltuudet ovat kattavat. Näin olisi tietysti pitänyt olla alun alkaen myös varsinaisen jäsenen kohdalla. Tämä asiantila tulee nyt korjata. Eriävässä mielipiteessä on katsottu, että kansallisen jäsenen toimivaltaa kuvaava lakiehdotuksen 3 on paitsi tarpeeton myös harhaanjohtava ja epälooginen. Ongelmallisena pidetään pykälän 4 momenttia. Mainittu 4 momentin sääntely perustuu Eurojust-päätöksen 9 d artik- li Puh 010 362 0800,010086300 Fax 010 362 0888
VALTAKU NNANSYYTTÄJÄNVIRASTO 4 (7) laan. Ehdotettu sääntely on tehokkaan toiminnan kannalta perusteltu ja toimintaa selkeyttävä. Kansallinen jäsen voisi kiiretilanteessa päättää ao. momentin 3 kohdan mukaan siitä, onko perusteita täytäntöönpanna vieraan valtion oikeusapupyyntö tai 4 kohdan mukaan siitä, mitä esitutkintatoimenpiteitä on syytä tehdä koordinaatiokokouksessa sovitussa asiassa sekä 5 kohdan mukaan siitä, sallitaanko Suomen rajoilla valvottua läpilaskua tarkoittava toimenpide. Lakiehdotus on laajempi kuin mitä Eurojust-päätöksen 9 d artikla edellyttää. Se on kuitenkin perusteltu, sillä se antaa jäsenelle kattavan toimivallan nopeaa reagointia edel- Iyttävässä tilanteessa. Esimerkiksi juuri koordinaatiokokouksessa, jossa jutun varsinainen tutkinnanjohtaja tai syyttäjä eivät syystä tai toisesta ole paikalla, voi helposti syntyä tilanne, jossa jokin kiireelliseksi osoittautunut asia vaatii nopeaa reagointia. Eurojust on raportoinut tällaisista tilanteista ja havainnut toimivaltuuksien puuttumisen haitanneen selvästi rikosasioiden tehokasta koordinointia. Eriävässä mielipiteessä on sääntelyn tarpeettomuutta perusteltu sillä, että Suomessa toimivan poliisin ympärivuorokautisen päivystysjärjestelmän ansiosta toimivaltainen esitutkintaviranomainen on tavoitettavissa ja siten aina käytettävissä päätöksentekoa varten. On kuitenkin mahdollista, vaikka käytännössä ilmeisen harvoin todennäköistä, että päivystävää viranomaista ei tavoiteta oikealla hetkellä. Muun muassa tämän vuoksi on perusteltua luoda järjestelmä, joka varmuudella kattaa myös nämä tilanteet. Eriävässä mielipiteessä 4 momenttia on pidetty myös harhaanjohtavana ja epäloogisena, koska Suomessa toimenpiteestä päättävä viranomainen ja toimeenpanosta vastaava viranomainen ovat toimivallaitaan yksi ja sama viranomainen eli tutkinnanjohtaja (ei tosin valvotun läpi laskun osalta). Tässä on kysymys 3 momentin 3-5 kohdissa mainittujen kiireellisiksi luokiteltujen toimenpiteiden tehokkaasta hoitamisesta. Viivytyksettä hoidettavat toimet voivat koskea joko sellaista rikosasiaa, joka tulee Suomen viranomaisten tietoon Eurojustin kautta tai rikosasiaa, joka jo on suomalaisten tutkittavana. Kun kansallinen jäsen on tehnyt päätöksen emo asiassa, hänen on siitä ilmoitettava viipymättä Suomen toimivaltaiselle viranomaiselle. Toimivallan antaminen kansalliselle jäsenelle lakiehdotuksessa mainituissa kiiretilanteissa on hyvin perusteltua. Kansallisen jäsenen valtuuksien puuttuminen johtaa helposti operatiivisten asioiden tarpeettomaan viivästymiseen ja heikentää Eurojustin mahdollisuuksia koordinoida rikosasiaa tehokkaasti. li Puh 010 362 0800, 0100 86 300 Fax 0103620888
VALTAKU NNANSYYTTÄJÄNVIRASTO 5 (7) Eriävästä mielipiteestä huokuu ajatus siitä, että Suomen kansallinen jäsen ei Eurojustista käsin kykenisi riittävän laajasti huomioimaan tekemänsä päätöksen vaikutuksia. On muistettava, että hän toimii Eurojustissa virkavastuulla aivan samoin kuin kuka tahansa suomalainen virkamies. Hänen valinnassaan on otettu ja otetaan jatkossakin huomioon tehtävän edellyttämät vaatimukset. Näin ollen ei ole mitään syytä epäillä, etteikö Suomen kansalliseksi jäseneksi nimetty virkamies kykenisi arvioimaan päätöstä vaativaa toimenpidettä itsenäisesti ja ammatttaitoisesti. Eriävässä mielipiteessä kiinnitetään huomiota siihen, että poliisin ympärivuorokautinen päivystävä tutkinnanjohtaja on aina käytettävissä päätöksentekoa varten. Päivystävällä tutkinnanjohtajalla ei kuitenkaan pääsääntöisesti liene juurikaan tietoa Eurojustissa käsillä olevasta asiasta. Sen sijaan kansallinen jäsen on siihen joka tapauksessa joutunut perehtymään ennen kuin hän tekee asiassa päätöksiä. Hänellä on myös laajempi näkemys koordinoinnin tarkoituksenmukaisuudesta, koska hän Eurojustissa näkee rikosjutun kansainvälisyyden laajuuden ja vakavuuden. Kansallisella jäsenellä on siten hyvät ellei paremmatkin edellytykset kuin kotimaassa päivystysvuorossa toimivalla viranomaisella toimia asiassa tehokkaasti. Kansallisen jäsenen ripeät toimet ovat tarpeen myös Suomessa jo tutkinnassa olevissa asioissa. Kansainvälisliityntäisessä kiireeilisessä asiassa suomalainen toimivaltainen viranomainen, tutkinnanjohtaja tai syyttäjä, voi olla virkamatkan, loman tai muun syyn vuoksi tavoittamattomissa. Kansallisella jäsenellä pitää olla tuolloin toimivalta tehdä päätös, joka ei siedä viivytystä. Lakiehdotuksen mukaan hänen on kuitenkin ennen päätöksen tekemistä oltava yhteydessä Suomessa toimeenpanevaan viranomaiseen. Tämän sääntelyn rationa on yksinkertaisesti se, että kansallinen jäsen voi tällä yhteydenotolla varmistua siitä, että päätös voidaan viivytyksettä tosiasiallisesti täytäntöönpanna Suomessa. Koska valtaosa kiireellisistä asioista on sellaisia, jotka esitutkintaviranomaiset käytännössä toimeenpanevat (esim. kotietsintä, takavarikko, kuulustelu, kiinniottaminen), merkitsee tämä sitä, että yhteystaho on tutkinnanjohtajatason virkamies, joko jonkun tietyn toimialueen tai valtakunnallinen päivystävä tutkinnanjohtaja. Lähtökohtaisesti tämän virkamiehen on täytäntöönpantava kansallisen jäsenen tekemä päätös. Pykäläehdotuksen 4 momentin perusteluita voisi selkeyttää toteamalla selvästi säännöksen ratio, jonka mukaan kansallisen jäsenen kiiretilanteessa tekemä päätös tulee saattaa Suomessa täytäntöön. Pykäläehdotus menettää merkityksensä, jos Suomessa toimiva virkamies arvioisi uudelleen päätöksen perusteen ja siitä syystä päättäisi olla täytäntöönpanematta kansallisen jäsenen tekemän päätöksen. Täytäntöönpa- li Puh 0103620800, 0100 86 300 Fax 010 362 0888
VALTAKUNNANSYYTTÄJÄNVIRASTO 6 (7) Tietojen toimittaminen Eurojustille nosta vastaavalle viranomaiselle jää päätöksen tekeminen siitä, miten päätös pannaan toimeen (kuka sen tekee ja miten). Valvottua läpi laskua koskevan toimivaltasäännöksen osalta Suomi on, hyväksymällä Eurojust-päätöksen, samalla sitoutunut saattamaan lainsäädäntönsä päätöksen osoittamalle tasolle. Kysymyksessä on velvoittava säännös. Päätöksen sekä lakiehdotuksen mukaan kansallisella jäsenellä olisi itsenäinen harkintavalta myöntää lupa valvottuun läpi laskuun vain kiireeilisessä tilanteessa. Kansallinen jäsen tekee päätöksen virkavastuullaan, eikä ole mitään syytä epäillä, etteikö hän pysty harkitsemaan toimenpiteen tarpeellisuutta. Kansallisen jäsenen on tässäkin tapauksessa ennen päätöksen tekoa oltava yhteydessä toimeenpanosta vastaavaan viranomaiseen. Näissä keskusteluissa selviää, miten toimenpide pystytään käytännössä hoitamaan. On syytä korostaa, että valvotun läpilaskun tilanteessa kansallinen jäsen huolehtii nimenomaan esitutkintavaiheeseen liittyvän toimenpiteen koordinoinnista. Vakavissa, monen valtion välisissä rikostutkinnoissa tämä viranomaistoimi on yksi keskeisimmistä ja liittyy Eurojustin tehtäviin kiinteästi. Siksi on varsin ymmärrettävää, että Eurojust-päätös velvoittaa jäsenvaltiot sisällyttämään kiireelliset valvotun läpilaskun päätökset jäsenen vähimmäistoimivaltuuksiin. Kansallisen jäsenen oikeus päättää valvotusta läpilaskusta ei ole Suomen rikosoikeusjärjestelmän perusteiden vastaista. Valvotusta läpi laskusta ei ole säännöksiä voimassa olevassa laissa. Valvottu läpi lasku ymmärretään yleisesti esitutkintatoimenpiteeksi. Sitä koskevaa päätöstä tehdessä on tiedossa väitetty rikos ja rikoksesta epäilty. Esitutkintalain mukaan syyttäjä voi antaa määräyksiä esitutkinnan tavoitteiden turvaamiseksi. Näin ollen ja koska syyttäjällä pidättämiseen oikeutettuna virkamiehenä on oikeus päättää monista esitutkinnan aikana tehtävistä pakkokeinoista ja koska monet säännökset lisäksi velvoittavat syyttäjät ja esitutkintaviranomaiset tekemään yhteistyötä, ei päätösvallan antamista kansalliselle jäsenelle valvotun läpilaskun tilanteissa voida mitenkään tulkita rikosoikeusjärjestelmämme perusteiden vastaiseksi. Pykäläehdotus vastaa sitä yleistä keskustelua, jota työryhmässä käytiin päätöksen 13 artiklasta. Ehdotuksen mukaan tiedot toimitettaisiin Eurojustin kansalliselle jäsenelle kansallisen yhteyshenkilön kautta. Ehdotuksessa päädyttiin keskitettyyn malliin, koska tällainen menettely varmistaisi sen, että Eurojust saisi tiedot järjestelmällisesti ja yhteneväisellä tavalla. Viimeksi mainittu tavoite on ehdottoman tärkeä, jotta Eurojustilla olisi kattava tieto sen toimialaan kuuluvista rikostutkinnoista EU:ssa. Eurojustin hallinnon kannalta on puolestaan välttämätöntä, että tiedot toimitetaan järjestelmällisesti, koska käsiteltävää tietoa on paljon. li Puh 010 362 0800, 0100 86 300 Fax 010362 0888
VALTAKUNNANSYYTTÄJÄNVIRASTO 7 (7) Lausunnonantamisvaiheessa asiaa uudelleen harkittaessa on tullut esille huoli siitä, olisiko keskitetty tietojen toimittamistapa, jos se jää ainoaksi vaihtoehdoksi, liian byrokraattinen ja vähentäisikö se jopa juttujen ilmoittamista. Esitutkintaviranomaiset ja syyttäjät ovat jo tottuneet toimittamaan hallussaan olevat tiedot Eurojustille eli kansalliselle jäsenelle suoraan. Pykäehdotus tulisi ehkä sittenkin muotoilla niin, että toimivaltaisilla viranomaisilla olisi mahdollisuus toimittaa tiedot myös suoraan kansalliselle jäsenelle, mutta siten täsmennettynä, että tietojen toimittamisessa pitäisi käyttää standardoitua menettelyä (esimerkiksi täyttämällä asiasta lomake, jossa ilmoitettaisiin vähimmäistiedot Eurojustissa tapahtuvaa tietojen ristiinajamista varten). Tästä samoin kuin tietojen toimittamisesta yleensä voitaisiin aikanaan antaa tarkemmat ohjeet kuten mietinnössä muilta osin todetaankin. Apu laisva Itaku nnansyyttäjä -L~A Jorma Kalske ~ ç ~~ Valtionsyyttäjä R~ija toiviainen li Puh 010 362 0800, 0100 86 300 Fax 0103620888