Esitutkinta- ja pakkokeinotoimikunnan mietintö (KM 2009:2)

Transkriptio

1 Helsinki Oikeusministeriö Lausuntopyyntö OM 15/021/2006, Esitutkinta- ja pakkokeinotoimikunnan mietintö (KM 2009:2) Viestinnän Keskusliitto kiittää mahdollisuudesta antaa lausuntonsa esitutkinta- ja pakkokeinotoimikunnan mietinnöstä esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistuksesta (KM 2009:2, jäljempänä mietintö). Näkemyksemme mietinnön sisältämistä tiedotusvälineiden toimintaan vaikuttavista ehdotuksista on seuraava: Pääviestit 1. Viestinnän Keskusliitto vastustaa ehdotusta väljentää edellytyksiä, joilla lähdesuoja voidaan murtaa esitutkinnassa. Uudistus heikentäisi merkittävästi lähdesuojaa ja siten yksilön tosiasiallisia edellytyksiä tuoda yhteiskunnallisesti tärkeitä aiheita julkiseen keskusteluun. Lähdesuojan kaventaminen olisi ristiriidassa perustuslain 12 :ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa turvatun sananvapauden kanssa ja heikentäisi radikaalisti Suomen nykyistä asemaa Euroopan avointen demokratioiden joukossa. Voimassa olevaa lakia ei pidä tältä osin muuttaa. 2. Lähdesuojan murtamista koskevan kynnyksen on oltava erittäin korkealla ja sen edellytykset on määriteltävä niin objektiivisesti kuin mahdollista. Jos murtaminen jää riippumaan virkamiehen harkinnasta, luottamus lähdesuojaan katoaa. 3. Liitto kannattaa toimikunnan tavoittelemaa lähdesuojan vahvistamista etsintää, takavarikkoa ja jäljentämistä koskevissa pakkokeinolain säännöksissä. Jää kuitenkin epäselväksi, miten ehdotettu uusi etsintäasiamiehen tehtävä voisi käytännössä parantaa nykyistä tilannetta. Lähdesuojan on etsintää ja takavarikkoa koskevissa säännöksissäkin toteuduttava objektiivisena ja ehdottomana. 4. Poliisin tiedottamista koskevaa ehdotetun esitutkintalain 11 luvun 7 :n 2 momenttia on täydennettävä julkisuusperiaatteen ja sananvapauden edellyttämällä poikkeusmahdollisuudella. Toimikunnan esittämät muutokset lähdesuojaan Esitutkinta- ja pakkokeinotoimikunnan mietinnössä ehdotetaan kahta tiedotusvälineiden lähdesuojaan vaikuttavaa uudistusta. Merkittävämpi näistä on lähdesuojan murtamista esitutkinnassa koskevien edellytysten väljentäminen. Toimikunta ehdottaa, että tuomioistuinta koskevat ja esitutkintaviranomaista koskevat lähdesuojasäännökset yhdenmukaistettaisiin

2 2 keskenään eli lähdesuojatasojen nykyinen porrastus poistettaisiin antamalla esitutkintalaissa poliisille tuomioistuinta vastaavat valtuuden lähdesuojan murtamiseen. Nykyisin voimassa olevassa laissa porrastus koskee asioita, joissa tutkitaan rangaistavaa salassapitovelvollisuuden rikkomista. Sisällöltään toimikunnan ehdotusta vastaava lähdesuojan kavennus on sananvapaussyistä aikaisemmin hylätty eduskunnassa esikuntalakia säädettäessä vuonna 1987 (ks. tästä lakivaliokunnan mietintö 9/1986 vp). Toinen ehdotettu lähdesuojaan vaikuttava muutos liittyy pakkokeinolain etsintää koskeviin säännöksiin. Ihmisoikeussopimuksen 10 artikla ja lähdesuojaa koskeva tulkintakäytäntö Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa säädetään jokaiselle kuuluvasta sananvapaudesta. Sananvapaus sisältää vapauden pitää mielipiteitä sekä vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia alueellisista rajoista riippumatta ja viranomaisten siihen puuttumatta. Sananvapautta voidaan rajoittaa ainoastaan demokraattisessa yhteiskunnassa välttämättömistä syistä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan tulkinnoissaan todennut lähdesuojan olevan yksi sananvapauden keskeisiä edellytyksiä. Ilman lähdesuojaa tietolähteet luopuvat osin toimittamasta tiedotusvälineille yhteiskunnallisesti tärkeää tietoa, jolloin niiden elintärkeä rooli demokratian valvojana ja luotettavana tiedottajana voi vaarantua. Ottaen huomioon lähdesuojan merkitys sananvapaudelle demokraattisessa yhteiskunnassa ja lähteiden paljastamista koskevien määräysten mahdollinen sananvapauden käyttöä hillitsevä vaikutus tällaiset määräykset voivat olla yhteensopivia 10 artiklan kanssa ainoastaan silloin, kun ne ovat oikeutettavissa tärkeämmästä yleiseen etuun perustuvasta vaatimuksesta (ks. ratkaisu Goodwin vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, , kohta 39). Lähdesuojan murtamisen välttämättömyyttä ei ihmisoikeustuomioistuimen mukaan riitä osoittamaan se, ettei tiedon paljastamista vaativa osapuoli pysty ilman sitä käyttämään laillista oikeuttaan tai osoittamaan tapahtunutta oikeudenloukkausta. (ratkaisu Goodwin, kohta 45). Lähdesuojaa koskevalla sääntelyllä ja tuomioistuinratkaisuilla on löydettävä oikea tasapaino näiden oikeuksien suojan ja sananvapaussuojan välillä. Ihmisoikeustuomioistuin on lähdesuojaratkaisuissaan käsitellyt toistaiseksi nimenomaan tuomioistuinten ratkaisuja lähdesuojan murtamisesta (ks. uusimmista ratkaisuista esim. Voskuil vastaan Alankomaat, sekä Roemen ja Schmit vastaan Luxemburg, ). Laajan lähdesuojan murtamista koskevan toimivallan antaminen tuomioistuimen sijaan poliisiviranomaiselle voi toisaalta jo sellaisenaan loukata ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa, koska riittävää perusoikeuksien keskinäiseen punnintaan liittyvää asiantuntemusta voidaan lähtökohtaisesti edellyttää nimenomaan tuomioistuimilta. Perustuslain 12 :n sananvapaussäännöstä tulee tulkita tavalla, joka turvaa ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan vähimmäissuojatason myös lähdesuojan osalta.

3 3 Lähdesuojan murtaminen esitutkinnassa Lähdesuoja eli julkaisijan, ohjelmatoiminnan harjoittajan ja heidän palveluksessaan toimivien oikeus olla paljastamatta tietolähteitään on demokraattisessa oikeusvaltiossa keskeinen osa sananvapaussuojaa. Lähdesuojan turvin yhteiskunnassa toimiva yksilö voi asemaansa vaarantamatta tuoda tietoa ja kriittisiä mielipiteitä julkiseen keskusteluun eli käyttää sananvapauttaan henkilöllisyyttään paljastamatta. Yleisöllä on vastaavasti osana perustuslain turvaamaa sananvapautta oikeus ottaa vastaan tällaista tietoa. Demokraattinen valvontamekanismi, jonka elintärkeänä osana tiedotusvälineet toimivat, tarvitsee usein nimenomaan sellaista informaatiota, jonka ilmaisemiseen liittyy poliittisesti ja sosiaalisesti arkoja piirteitä, erityisesti yhteiskunnallisten vallankäyttäjien kannalta. Tästä syystä viranomaisten mahdollisuudelle murtaa lähdesuoja on asetettu oikeusvaltiossa erittäin ankarat ja selkeästi laissa määritellyt edellytykset. Voimassa olevassa lainsäädännössä lähdesuoja on porrastettu siten, että oikeus kieltäytyä paljastamasta lähdettä voidaan esitutkinnassa murtaa tutkittaessa rikoksia, joista voidaan määrätä kuuden vuoden vankeusrangaistus (esitutkintalain 27 :n 3 momentti), ja tuomioistuimessa näiden rikosten lisäksi silloin, kun asia koskee tietoa, joka on annettu vastoin sellaista salassapitovelvollisuutta, jonka rikkomisesta on erikseen säädetty rangaistus (oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 24 :n 2 ja 3 momentti). Mietinnössä on esitetty tämän porrastuksen poistamista eli lähdesuojan murtamista koskevien edellytysten yhdenmukaistamista. Tämä merkitsisi käytännössä esitutkinnassa sovellettavien edellytysten tuntuvaa väljentämistä ja siten merkittävää lähdesuojan tason alentamista. Tämä pudottaisi Suomen asemaa avoimen demokratian, sananvapauden ja kriittisen tiedonvälityksen mallimaasta länsimaisen vertailun loppupäähän. Lähdesuojan kavennusta on mietinnössä perusteltu valtion velvollisuudella turvata salassapitorikosten tehokasta tutkintaa ja niiden kohteeksi joutuneiden henkilöiden oikeuksia (s. 89). Kuten edellä lainatussa ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä on todettu, lähdesuojan murtamisen välttämättömyyttä ei kuitenkaan riitä osoittamaan se, ettei tiedon paljastamista vaativa osapuoli pysty ilman sitä käyttämään laillista oikeuttaan tai osoittamaan tapahtunutta oikeudenloukkausta (ratkaisu Goodwin, kohta 45). Näiden oikeuksien painoarvo on asianmukaisesti suhteutettava sen painoarvon kanssa, joka lähdesuojalla on jokaiselle kuuluvan sananvapauden kannalta. Mietinnön yleisperusteluissa todetaan asianmukaisesti, että perusoikeuksien ollessa vastakkain joudutaan arvioimaan niiden taustalla olevien arvojen keskinäisiä painoarvoja ja että perusoikeuspunninta kuuluu viime kädessä tuomioistuimelle (s. 89). Ehdotettu säännös esitutkintalain 7 luvun 8 :ksi on kuitenkin ristiriidassa tämän lähtökohdan kanssa, sillä siinä ratkaisu perusoikeuksien suhteuttamisesta toisiinsa halutaan siirtää poliisiviranomaiselle. Yksityiskohtaisissa perusteluissa tätä ristiriitaa yritetään paikata toteamalla, että todistajalla olisi aina mahdollisuus saman luvun 9 :n mukaisesti saada tuomioistuimen harkittavaksi kysymys siitä, onko lähdesuojan murtamiselle edellytyksiä (s. 341). Tällöin poliisin päätöksen riitauttaminen ja tuomioistuimeen vetoaminen jäisi kuitenkin nyt voimassa olevasta laista poiketen todistajan eli tyypillisesti tiedotusvälineen palveluksessa olevan toimittajan harteille. Tietolähteen näkökulmasta tarkasteltuna luottamus lähdesuojaan vaarantuisi olennaisesti, koska lähdesuojan painoarvo jäisi riippumaan kulloisenkin toimittajan motivaatiosta ja

4 4 resursseista riitauttaa tutkinnanjohtajan ratkaisua ja siten saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. Nykyinen yksinkertainen oikeus kieltäytyä ja viranomaisen velvollisuus viedä asia tarvittaessa tuomioistuinkäsittelyyn turvaa lähdesuojan ja lähdesuojaan kohdistuvan luottamuksen selvästi tehokkaammin. Tästä syystä lähdesuojan tosiasiallinen merkitys on suurimmillaan nimenomaan esitutkintavaiheessa. Nykyisen oikeustilan kritiikkinä mietinnössä todetaan, että olisi vaikea perustella sitä, että tapauksen vakavuudelle ei voitaisi nykyisen lain tapaan antaa mitään merkitystä (s. 89). Tällainen näkökulma antaa varsin harhaanjohtavan kuvan nyt voimassa olevasta lähdesuojasääntelystä. Lähdesuojan murtamista koskeva kynnys on voimassa olevassa laissakin asetettu nimenomaan oikeudenloukkausten vakavuuden perusteella. Tämä kynnys kuitenkin on ja sen on oikeusvaltiossa myös oltava korkealla. Koska tietolähteen on voitava luottaa lähdesuojan pitävyyteen, kynnyksen on lisäksi oltava määritelty mahdollisimman objektiivisesti ja täsmällisesti. Yhden osan riittävän korkeaa murtamiskynnystä muodostaa nimenomaan nykyisessä laissa voimassa oleva porrastus esitutkintaviranomaisen ja tuomioistuimen toimintamahdollisuuksien välillä. Tämä on todettu myös valmisteltaessa nyt voimassa olevaa lakia sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä. Ehdotettu lähdesuojan murtamista koskevien edellytysten väljentäminen esitutkinnassa ei merkitse pelkkää säännösten yhdenmukaistamista tai yksinkertaistamista, vaan merkittävää lähdesuojan kokonaistason madaltamista tavalla, joka kaventaisi perustuslain 12 :ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa turvattua sananvapaussuojaa. Pyrittäessä parantamaan salassapitorikosten uhrien asemaa on tehostettava ensi sijassa niitä keinoja, joilla ei ole vastaavaa yhteiskunnallista keskustelua ja demokraattista kontrollia lamauttavaa vaikutusta. Selvät kohtuuttomuudet tilanteissa, joissa salassapitorikoksen uhriksi joutunut yksilö ei lähdesuojan vuoksi voi saada korvausta kärsimyksestään, olisi esimerkiksi mahdollista poistaa lisäämällä salassapitorikoksesta aiheutunut kärsimys rikosvahinkolain 9 :n korvausperusteisiin. Viestinnän Keskusliitto katsoo, että sananvapauden turvaamiseksi lähdesuojaa koskeva sääntely on mietinnön esityksestä poiketen säilytettävä nykyisellään. Vahva lähdesuoja on viime aikoina mahdollistanut tarkoituksenmukaisella tavalla yhteiskunnan puuttumisen esimerkiksi korruptioon, vakavaan rikollisuuteen ja väärinkäytöksiin yhteiskunnallisissa luottamustehtävissä. Samalla se on tehnyt yleistä poliittista ilmapiiriä avoimemmaksi jokaista kansalaista kohtaan. Etsintäasiamiehen tehtävä Toimikunnan mietinnössä ehdotetaan pakkokeinolain 8 lukuun säännöksiä etsintäasiamiehestä erityisessä kotietsinnässä. Etsintäasiamiehen tehtävänä olisi ehdotetun 8 luvun 9 :n mukaan valvoa muun ohella sitä, ettei takavarikon tai jäljentämisen kohteena ole tiedotusvälineiden lähdesuojan alaista tietoa. Luvun 1 :n 3 momentin ja 5 :n 4 momentin perusteella etsintää ei ilman etsintäasiamiehen läsnäoloa saisi suorittaa tilassa, jossa etsinnän kohteeksi on syytä olettaa joutuvan tällaista tietoa. Viestinnän Keskusliitto arvostaa pyrkimystä vahvistaa lähdesuojaa etsinnän, takavarikon ja asiakirjojen jäljentämisen yhteydessä. Vahva lähdesuoja on näissä tilanteissa välttämätön, ettei tiedotusvälineissä työskentelevän oikeutta kieltäytyä lähteensä paljastamisesta voida kiertää pakkokeinolain valtuuksia käyttämällä. Se, miten lähdesuoja parantuisi säännöksillä erityisen

5 5 etsintäasiamiehen määräämisestä ja tämän tehtävistä jää kuitenkin epäselväksi. Lähdesuojan alaisen materiaalin jäljentäminen ja takavarikoiminen on kiellettyä ja jokaisen on voitava luottaa siihen, että poliisi noudattaa toiminnassaan lakia ilman erityistä valvontaakin. Pakkokeinolain tulisi sisältää ehdottomat kiellot lähdesuojan alaiseen aineistoon kohdistuvasta etsinnästä sekä tällaisen aineiston takavarikoinnista ja jäljentämisestä. Julkisuusperiaatteen ja sananvapauden huomioon ottaminen esitutkinnasta tiedotettaessa Toimikunnan ehdottaman esitutkintalain 11 luvun 7 :n 2 momentin mukaan henkilön nimen tai kuvan saisi antaa julkisuuteen vain, jos se on välttämätöntä rikoksen selvittämiseksi, rikoksesta epäillyn tavoittamiseksi, uuden rikoksen estämiseksi tai rikoksesta aiheutuvan vahingon estämiseksi. Mietinnön mukaan (s. 367) luettelo olisi tyhjentävä ja nyt voimassa olevan säännöksen ilmaus tai muusta painavasta syystä korvattaisiin luettelon kahdella viimeisellä kohdalla eli uuden rikoksen tai rikoksesta aiheutuvan vahingon estämisellä. Muutosta ei voida pitää perustuslain 12 :ssä turvattujen sananvapauden ja julkisuusperiaatteen mukaisena. Esimerkiksi yhteiskunnallisissa luottamustehtävissä toimivien ja julkista valtaa käyttävien henkilöiden valvonta edellyttää, että heitä koskevat rikosepäilyistä tiedotetaan yleisölle silloinkin, kun riskiä uudesta rikoksesta tai vahingosta ei voida tarkasti osoittaa tai yksilöidä. Tapauskohtaisen arvioinnin tällaisissa tilanteissa mahdollistava muu painava syy on siksi säilytettävä uudessakin säännöksessä. Viestinnän Keskusliitto ry Håkan Gabrielsson toimitusjohtaja Viestinnän Keskusliitto on joukkoviestintäalan ja graafisen teollisuuden kattojärjestö, joka edistää toimialan yleisiä toimintaedellytyksiä tavoitteenaan turvata monipuoliset viestintäpalvelut suomalaisille. Viestinnän Keskusliitto edustaa noin 800 yritystä ja yhteisöä, jotka työllistävät noin henkilöä. Edustettujen yritysten osuus joukkoviestintämarkkinoista on noin 80 %. Keskusliiton jäseniä ovat Aikakauslehtien Liitto, Graafinen Teollisuus, Sanomalehtien Liitto, Suomen Kustannusyhdistys, Suomen Radioiden Liitto ja Suomen Televisioiden Liitto. Lisätietoja lausuntoon liittyen antavat tarvittaessa: Håkan Gabrielsson Mikko Hoikka toimitusjohtaja lakimies, OTT hakan.gabrielsson@vkl.fi mikko.hoikka@vkl.fi puhelin puhelin matkapuhelin matkapuhelin