KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 30.1.2013 COM(2013) 34 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE rautateiden kansainvälisten matkustajaliikennepalvelujen markkinoiden avaamista koskevien direktiivin 2007/58/EY säännösten täytäntöönpanosta oheisasiakirja tiedonantoon neuvostolle ja Euroopan parlamentille aiheesta Neljäs rautatiepaketti (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) FI FI

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE rautateiden kansainvälisten matkustajaliikennepalvelujen markkinoiden avaamista koskevien direktiivin 2007/58/EY säännösten täytäntöönpanosta oheisasiakirja tiedonantoon neuvostolle ja Euroopan parlamentille aiheesta Neljäs rautatiepaketti (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) 1. JOHDANTO Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 23. lokakuuta 2007 direktiivin 2007/58/EY yhteisön rautateiden kehittämisestä annetun neuvoston direktiivin 91/440/ETY ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä annetun direktiivin 2001/14/EY muuttamisesta 1, jäljempänä direktiivi. Siinä annetaan kaikille rautatieyrityksille, joilla on voimassa oleva toimilupa ja vaaditut turvallisuustodistukset, 1. päivästä tammikuuta 2010 alkaen oikeus harjoittaa rautateiden kansainvälistä matkustajaliikennettä, johon sisältyy mahdollisuus kuljettaa matkustajia myös kansallisilla reittiosuuksilla (kabotaasi). Niiden jäsenvaltioiden osalta, joissa rautateiden kansainvälisen matkustajaliikenteen osuus on yli puolet kyseisen jäsenvaltion rautatieyritysten matkustajaliikenteen liikevaihdosta, oikeudet on myönnettävä 1. päivään tammikuuta 2012 mennessä (ainoa jäsenvaltio, joka täyttää tämän kriteerin, on Luxemburg). Direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen täytäntöönpanoa koskevia velvoitteita ei sovelleta Kyprokseen ja Maltaan niin kauan kuin niiden alueilla ei ole rautatiejärjestelmää. Jotta voitaisiin suojata niiden rautatieyritysten etuja, jotka tarjoavat kansallisia palveluja julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla, direktiivissä säädetään mahdollisuudesta määrätä rautateiden kansainvälisten matkustajaliikennepalvelujen markkinoiden avaamiselle tiettyjä rajoituksia. Jäsenvaltiot voivat rajoittaa oikeutta perustaa uusia kansainvälisiä palveluja, jos uuden palvelun pääasiallinen tarkoitus ei ole kansainvälinen; jos uusi kansainvälinen palvelu vaarantaisi julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla tarjottavien palvelujen taloudellisen tasapainon; jos ennen direktiivin voimaantuloa on myönnetty kestoltaan rajoitettuja yksinoikeuksia; jos palvelut koskevat kauttakuljetusta Euroopan unionissa. Lisäksi direktiivin nojalla on mahdollista periä uuden kansainvälisen matkustajaliikennepalvelun harjoittajalta maksu, jolla rahoitetaan julkisen palvelun velvoitteita. Maksu on määrättävä noudattaen erityisesti oikeudenmukaisuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden ja suhteellisuuden periaatetta ja vaarantamatta sen palvelun taloudellista elinkelpoisuutta, josta maksu peritään. 1 EUVL L 315, 3.12.2007. FI 2 FI

Direktiivi ei koske jäsenvaltion ja kolmannen maan välisiä palveluja 2. Koska eräät jäsenvaltiot (Saksa, Italia, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) olivat jo aloittaneet rautateiden matkustajaliikenteen markkinoiden avaamisen ennen kuin siitä tuli EU:n tasolla säädetty velvoite, direktiivissä selvennetään, että niitä jäsenvaltioita, joissa markkinat on jo avattu, ei velvoiteta myöntämään ennen 1. päivää tammikuuta 2010 oikeutta harjoittaa uusia kansainvälisen matkustajaliikenteen palveluja rautatieyrityksille ja niiden tytäryhtiöille, jotka ovat saaneet toimiluvan sellaisessa jäsenvaltiossa, jossa vastaavanlaisia käyttöoikeuksia ei myönnetä 3. Direktiivin 10 artiklan 9 kohdan mukaan komissio antaa Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle kertomuksen kansainvälisen rautatieliikenteen matkustajapalvelujen markkinoiden avaamista koskevien säännösten täytäntöönpanosta. Komissio täyttää tämän velvoitteen esittämällä tämän kertomuksen edellä mainituille toimielimille. Direktiivin mukaan komission kertomuksessa on arvioitava myös markkinoiden kehitystä, muun muassa valmistautumista markkinoiden laajempaan avaamiseen, sekä analysoitava eri malleja näiden markkinoiden järjestämiseksi ja tämän direktiivin vaikutuksia julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin ja niiden rahoitukseen. Tämä kertomus osoittaa, että direktiivin täytäntöönpanon perusteella on toistaiseksi aloitettu hyvin vähän uusia palveluja, ja siinä pyritään analysoimaan syitä tähän. Koska uusia palveluja on hyvin vähän, ne eivät juuri vaikuta julkisen palvelun velvoitteiden rahoitukseen. Markkinoiden laajempaan avaamiseen liittyviä valmisteluja ja eri malleja näiden markkinoiden järjestämiseksi analysoidaan tarkemmin vaikutustenarvioinnissa, joka esitetään direktiivin 91/440/ETY muuttamista koskevan ehdotuksen yhteydessä. Seuraavissa jaksoissa analysoidaan ensinnäkin niiden direktiivin säännösten oikeudellista täytäntöönpanoa, jotka koskevat rautateiden kansainvälisen matkustajaliikenteen markkinoiden avaamista jäsenvaltioissa. Sen jälkeen tarkastellaan direktiivin käytännön vaikutusta rautatiemarkkinoihin ja pohditaan, miksi monet odotetuista myönteisistä vaikutuksista eivät toistaiseksi näytä toteutuneen. 2. RAUTATEIDEN KANSAINVÄLISEN MATKUSTAJALIIKENTEEN MARKKINOIDEN AVAAMISTA KOSKEVIEN DIREKTIIVIN SÄÄNNÖSTEN OIKEUDELLINEN TÄYTÄNTÖÖNPANO Määräaika direktiivin saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä oli 4. kesäkuuta 2009. Kyseiseen päivämäärään mennessä yksikään jäsenvaltio ei ollut ilmoittanut direktiivin saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöään. Muutamat jäsenvaltiot ilmoittivat tällaisista toimenpiteistä seuraavien kahden kuukauden aikana, mutta 31. heinäkuuta 2009 komissio aloitti rikkomusmenettelyn 19:ää jäsenvaltiota vastaan, koska ne eivät olleet ilmoittaneet toimenpiteistä direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöään. Samasta syystä komissio antoi 3. kesäkuuta 2010 perustellun lausunnon neljälle jäsenvaltiolle. Sittemmin kaikki jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet saattaneensa direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Direktiivin säännösten käytännön täytäntöönpanoa on saattanut haitata myös se, että jo aiempien rautatiepakettien kansallinen täytäntöönpano on tapahtunut myöhässä ja puutteellisesti. Euroopan unionin tuomioistuimessa on tällä hetkellä vireillä 12 2 3 Ks. direktiivin 2007/58/EY johdanto-osan 4 kappale. 10 artiklan 3 d kohta. FI 3 FI

rikkomusmenettelyä ensimmäisen rautatiepaketin puutteellisen täytäntöönpanon vuoksi, ja komissio on lähettänyt samasta syystä perustellut lausunnot neljälle muulle jäsenvaltiolle. Nämä rikkomusmenettelyt koskevat muun muassa seuraavia seikkoja: ei ole annettu riittäviä takeita infrastruktuurin haltijan riippumattomuuden takaamiseksi suhteessa rautatieyritykseen ja sen liikennöinnistä vastaaviin tytäryrityksiin keskeisten toimintojen toteuttamisessa; infrastruktuurin haltijalle ei ole annettu riittäviä kannustimia alentaa kustannuksia ja käyttömaksujen tasoa; käyttömaksut on määritelty suuremmiksi kuin suorat kustannukset esittämättä perusteluja, joiden nojalla markkinat kestävät tämän; sääntelyelin ei ole kyllin riippumaton suhteessa vakiintuneeseen 4 rautatieyritykseen, infrastruktuurin haltijaan tai ministeriöön, joka valvoo vakiintunutta rautatieyritystä; sääntelyelimellä ei ole riittäviä valtuuksia tarvittavien päätösten tekemiseen ja täytäntöönpanoon. Lisäksi komissio aloitti syyskuussa 2011 rikkomusmenettelyn Ranskaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan, koska ensimmäisen rautatiepaketin saattaminen osaksi niiden kansallista lainsäädäntöä oli toteutettu puutteellisesti Kanaalitunnelin liikenteen osalta. Syyt, joiden vuoksi komissio aloitti edellä mainitut rikkomusmenettelyt, liittyvät myös pääsyyn rautateiden kansainvälisen matkustajaliikenteen markkinoille. Rikkomusmenettelyistä on kuitenkin ollut muun muassa se hyöty, että sääntelyelimien valtuuksia on huomattavasti vahvistettu, mikä on keskeinen edellytys kun halutaan lisätä kilpailua (mainituista kuudestatoista vireillä olevasta rikkomusmenettelystä enää kolme koskee sääntelyelimen valtuuksia). Direktiivin 10 artiklan 3 a kohdan nojalla kaikilla jäsenvaltioon sijoittautuneilla rautatieyrityksillä, jotka ovat saaneet toimiluvan ja tarvittavat turvallisuustodistukset, on oikeus käyttää kaikkien jäsenvaltioiden infrastruktuuria harjoittaakseen kansainvälistä matkustajaliikennettä EU:ssa. Direktiivin mukaan markkinoille tulijat voivat ottaa ja jättää matkustajia kaikilla kansainvälisellä reitillä sijaitsevilla asemilla, myös samassa jäsenvaltiossa sijaitsevilla asemilla (kabotaasiliikenne). Kabotaasioikeuksien olisi koskettava vain kansainvälisellä reitillä olevia liitännäisasemia 5, ja niiden käyttöönoton olisi koskettava vain palveluja, joiden päätarkoituksena on kuljettaa kansainvälisellä matkalla olevia matkustajia. Sen määrittäminen, onko palvelun päätarkoituksena kuljettaa kansainvälisellä matkalla olevia matkustajia, on sääntelyelinten tehtävä. Niiden ei kuitenkaan pidä tehdä tätä omasta aloitteestaan, vaan asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten ja/tai asianomaisten rautatieyritysten pyynnöstä. Komission olisi annettava lisäohjeita kyseisen säännöksen tulkinnasta. Tämä puute tuli ilmi, kun komission yksiköt laativat vuoden 2009 lopulla selvitystä direktiivin täytäntöönpanosta, ja sen jälkeen jäsenvaltioiden ja rautatiealan yhdistysten edustajien kanssa käydyissä keskusteluissa. Siksi komissio julkaisi 28. joulukuuta 2010 eräiden direktiivin säännösten tulkintaa koskevan tiedonannon 6. Tiedonannossa vahvistetaan, että sääntelyelinten on määritettävä palvelun päätarkoitus itsenäisesti. Se tarkoittaa, että niiden päätökseen eivät saa vaikuttaa tai niiden ehtona eivät saa olla minkään toisen viranomaisen kansallisen 4 5 6 Vakiintuneella rautatieyrityksellä tarkoitetaan (entistä) valtion rautatieyritystä, jolla oli määräävä markkina-asema ennen markkinoiden vapauttamista. Direktiivin 2007/58/EY johdanto-osan 8 kappale. EUVL C 353, 28.12.2010, s. 1 6. FI 4 FI

lainsäädännön mukaisesti antamat ohjeet. Sääntelyelinten olisi varmistettava liikennepalvelun päätarkoitus tapauskohtaisesti. Ensimmäisen rautatiepaketin uudelleenlaatimisen yhteydessä EU:n lainsäätäjät päättivät antaa komission tehtäväksi hyväksyä täytäntöönpanosäädöksiä, joissa kuvataan yksityiskohtaisesti menettely ja perusteet, joiden mukaan arvioidaan palvelun päätarkoitus, 18 kuukauden kuluessa sen jälkeen kun direktiivi yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen perustamisesta on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä (vuoteen 2015 mennessä) 7. Viro ja Ruotsi eivät sovella kaupallisiin rautatieliikenteen palveluihin minkäänlaisia rajoituksia, minkä vuoksi ne eivät sisällyttäneet palvelun päätarkoituksen määrittämistä koskevia säännöksiä kansalliseen lainsäädäntöönsä. Kaikissa muissa jäsenvaltioissa yhtä lukuun ottamatta (Suomi) kansallisessa lainsäädännössä on säännöksiä, joiden nojalla sääntelyelin voi tutkia sellaisen uuden kansainvälisen palvelun päätarkoituksen, johon haetaan lupaa. Jotkin jäsenvaltiot aikovat käyttää lähestymistapaa, joka perustuu puhtaasti määrällisiin raja-arvoihin (reitin pituus kyseisen jäsenvaltion ulkopuolella, kansainvälisellä matkalla olevien matkustajien määrä, kansainvälisiltä matkustajilta tulevan liikevaihdon määrä). Useat muut jäsenvaltiot eivät ole julkistaneet päätöksenteossa sovellettavaa menetelmää. Lisäksi näyttää siltä, että eräät jäsenvaltiot ovat antaneet oikeuden pyytää päätarkoituksen määrittämistä markkinatoimijoille, joita ei mainita direktiivissä (yleensä nämä ovat infrastruktuurin haltijoita). Komissio selvittää, onko näissä tapauksissa noudatettu direktiivin säännöksiä. Jäsenvaltiot voivat jättää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle rautatiepalvelut, jotka toteutetaan kauttakuljetuksina unionin kautta ja jotka alkavat ja päättyvät EU:n alueen ulkopuolella 8. Neljä jäsenvaltiota (Bulgaria, Kreikka, Liettua ja Romania) ovat päättäneet käyttää tätä mahdollisuutta, jolla ei näyttäisi olevan merkitystä muille jäsenvaltioille maantieteellisistä syistä. Koska uusien kabotaasioikeuksia sisältävien palvelujen käyttöönotto reitillä, josta on tehty julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, saattaa vaikuttaa julkisen palvelun velvoitteen järjestämiseen ja rahoitukseen, jäsenvaltiot voivat direktiivin 10 artiklan 3 b kohdan mukaisesti rajoittaa käyttöoikeutta tietyn lähtöpaikan ja määränpään välisellä osuudella tarjottavien palvelujen osalta, jos näistä palveluista on tehty yksi tai useampi voimassa olevan EU:n lainsäädännön 9 mukainen julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus ja jos uudet kansainväliset palvelut vaarantaisivat näiden sopimusten taloudellisen tasapainon. Komissio korostaa tulkitsevassa tiedonannossaan, että tällainen rajoittaminen on vapaaehtoista. Sääntelyelimet eivät voi toimia omasta aloitteestaan, vaan vasta saatuaan pyynnön direktiivissä mainituilta yksiköiltä. Direktiivissä ei määritellä, miten tällaiset rajoitukset voidaan toteuttaa. On mahdollista esimerkiksi rajoittaa pysähdysten lukumäärää tai tiheyttä, jättää väliin tiettyjä asemia tai vähentää junavuoroja sen lisäksi, että kabotaasi voidaan sulkea kokonaan pois. Sääntelyelinten arvioita ja päätöksiä olisi koordinoitava. Tietojenvaihdon ja tarvittaessa yksittäistapauksissa sovellettavien arviointiperiaatteiden ja -käytäntöjen koordinoinnin lisäksi direktiivin johdanto-osan 17 kappaleessa kehotetaan sääntelyelimiä laatimaan kokemustensa perusteella suuntaviivat. 7 8 9 Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta annetun direktiivin 10 artiklan 4 kohta. Euroopan parlamentti hyväksyi direktiivin 3.7.2012 ja neuvosto 29.10.2012. Direktiivin 91/440/EY 2 artiklan 4 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/58/EY. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007, annettu 23 päivänä lokakuuta 2007, rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta. FI 5 FI

Tulkitsevassa tiedonannossa täsmennetään, että palvelujen taloudellisen tasapainon tarkistaminen ja niiden päätarkoituksen määrittäminen ovat kaksi eri asiaa: ne voidaan tehdä samalla, mutta kumpaakaan niistä ei voida pitää ennakkoedellytyksenä toiselle. Tiedonannossa korostetaan myös, että arvioinnissa olisi käsiteltävä vain pyynnössä mainittuja seikkoja. Menetelmä, jonka mukaan määritetään, vaarantaako uusi kansainvälinen palvelu julkisia hankintoja koskevan sopimuksen taloudellisen tasapainon, olisi avoimuuden ja syrjimättömyyden takaamiseksi julkistettava. Komissio lähetti jäsenvaltioille vuonna 2012 kyselyn, jonka perusteella 11 jäsenvaltiota ilmoitti, etteivät ne rajoita kabotaasioikeuksia. Useat jäsenvaltiot, jotka ovat päättäneet käyttää tätä mahdollisuutta, eivät ole julkistaneet päätöksenteossa ja arvioinnissa käytettäviä menetelmiä. Eräissä muissa jäsenvaltioissa kansalliseen lainsäädäntöön näyttäisi sisältyvän melko tiukat perusteet. Ainakin yhdessä jäsenvaltiossa on ennen taloudellisen tasapainon tarkistamista määritettävä palvelun päätarkoitus, vaikka sitä ei olisi erikseen pyydetty. Komissio selvittää, onko näissä tapauksissa noudatettu direktiivin säännöksiä. Vaikka 10 artiklan 3 a ja 3 b kohdan säännösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä näyttää tuottavan jäsenvaltioille vaikeuksia, niiden perusteella on käytännössä rajoitettu kabotaasioikeuksia vain yhdessä tapauksessa. Italiassa (joka on yksi niistä harvoista jäsenvaltioista, joissa päätöksentekoa ja arviointia koskevat menetelmät on julkaistu sääntelyelimen verkkosivuilla) yksityinen italialainen operaattori LeNord S.p.A. teki yhdessä saksalaisen vakiintuneen operaattorin DB:n ja itävaltalaisen vakiintuneen operaattorin ÖBB:n kanssa hakemuksen, joka koski useita nämä kolme jäsenvaltiota yhdistäviä reittejä. Sääntelyelin päätti soveltaa kabotaasioikeuksien osittaista rajoittamista sillä perusteella, että ne vaarantaisivat useiden julkisia palveluhankintoja koskevien alueellisten sopimusten taloudellisen tasapainon. Sääntelyelin keskeytti itse päätöksen täytäntöönpanon varmistaakseen niiden matkustajien kuljetuksen, jotka olivat jo hankkineet matkaliput. Sen jälkeen kun kyseistä kansainvälistä matkustajaliikenteen palvelua oli muutettu, sääntelyelin poisti kaikki kabotaasioikeuksien rajoitukset, ja kyseiset rautatieyritykset tarjoavat nyt päivittäisiä palveluja Münchenistä Brennerin kautta kolmeen kohteeseen Italiassa (Venetsia, Bologna ja Verona). Ensimmäisen rautatiepaketin uudelleenlaatimisen yhteydessä EU:n lainsäätäjät päättivät antaa komission tehtäväksi hyväksyä täytäntöönpanosäädöksiä, joissa kuvataan yksityiskohtaisesti menettely ja perusteet, joiden mukaan arvioidaan uuden palvelun vaikutus julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, 18 kuukauden kuluessa sen jälkeen kun direktiivi yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen perustamisesta on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä (vuoteen 2015 mennessä) 10. Direktiivin 10 artiklan 3 c kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat niin ikään rajoittaa kabotaasioikeuksia, jos matkustajien kuljettamiseen kyseisten asemien välillä on myönnetty yksinoikeus ennen direktiivin voimaantuloa (4.12.2007) tehdyn toimilupasopimuksen nojalla kilpailuun perustuvan tarjousmenettelyn perusteella ja EU:n lainsäädännön asiaankuuluvien periaatteiden mukaisesti. Tätä rajoitusta voidaan soveltaa sopimuksen alkuperäisen keston ajan tai 15 vuotta, sen mukaan, kumpi määräaika on lyhyempi. Ainoa jäsenvaltio, jossa tällainen rajoitus on käytössä, on Alankomaat, linjalla Amsterdam Roosendaal, 15 vuoden ajan. Rajoitus koskee kabotaasiliikennettä uudella HSL Zuid -suurnopeusradalla, joka on yhdistänyt Schipholin lentokentän Belgian Antwerpeniin vuodesta 2009. Kotimaan liikenne on varattu High Speed Alliance -nimiselle 10 Yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen toteuttamisesta annetun direktiivin 11 artiklan 4 kohta. FI 6 FI

liikenteenharjoittajalle (vakiintuneen operaattorin NS:n ja kansallisen lentoyhtiön KLM:n muodostama yhteisyritys). Direktiivin 10 artiklan 3 e kohdassa säädetään, että päätöksiin, joissa määrätään rajoituksia toimilupasopimuksen perusteella tai palveluhankintoja koskevan sopimuksen taloudellisen tasapainon vaarantumisen vuoksi, on voitava hakea muutosta tuomioistuimesta. Komission saatavilla olevien tietojen mukaan asiasta on säädetty kansallisessa lainsäädännössä kaikissa jäsenvaltioissa, jotka käyttävät näitä mahdollisuuksia. Useimmissa tapauksissa tämä ei edellytä erityistä lainsäädäntöä, vaan vaatimus vastaa viranomaisten päätösten oikeudellista valvontaa koskevia yleisiä säännöksiä. Koska tällaisia päätöksiä ei ole juuri tehty, ei ole kuitenkaan ollut mahdollista testata käytännössä näiden säännösten soveltamista rautateiden kansainvälisen matkustajaliikenteen markkinoiden avaamiseen. Direktiivin 10 artiklan 3 f kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat sallia, että rautateiden matkustajaliikenteestä vastaava viranomainen perii kabotaasipalveluja tarjoavilta rautatieyrityksiltä maksun tasapuolisella, avoimella ja syrjimättömällä tavalla. Seitsemän jäsenvaltiota (Bulgaria, Kreikka, Unkari, Italia, Romania, Slovenia ja Slovakia) on päättänyt sisällyttää tämän mahdollisuuden kansalliseen lainsäädäntöönsä. Tällaista maksua ei kuitenkaan ole koskaan määrätty millekään rautatieyritykselle. 3. DIREKTIIVIN MUKAISET UUDET PALVELUT Vaikka direktiivin keskeiset oikeudelliset vaatimukset, jotka koskevat markkinoiden avaamista uusille kansainvälisille kabotaasipalveluille, on täytetty, tällaisia palveluja on Euroopassa saatavilla toistaiseksi niukasti. Yksityinen italialainen operaattori LeNord on tarjonnut joulukuusta 2010 alkaen yhdessä saksalaisen vakiintuneen operaattorin DB:n ja itävaltalaisen vakiintuneen operaattorin ÖBB:n kanssa palveluja Saksasta Itävallan kautta Italiaan reiteillä München Brenner Verona (1 junapari päivässä) sekä München Brenner Venetsia ja München Brenner Bologna (2 junaparia päivässä molemmilla reiteillä). Toinenkin Italiaan sijoittautunut, mutta ranskalaisen vakiintuneen operaattorin SNCF:n määräysvallassa oleva yritys (Società Viaggiatori Italia S.r.l.) on tarjonnut joulukuusta 2011 alkaen uusia palveluja reitillä Pariisi Modena Milano (3 junaparia päivässä). Lisäksi italialainen vakiintunut operaattori Trenitalia ja Ranskaan sijoittautunut yksityinen operaattori Veolia Transdev ovat tarjonneet yöjunayhteyden Venetsia Pariisi Sveitsin kautta tuotemerkillä thello. Se on Ranskan rautateiden matkustajaliikenteen markkinoilla ensimmäinen pitkän matkan palvelu, josta SNCF ei vastaa edes yhteistyökumppanina. Ruotsin vakiintunut operaattori SJ ryhtyi vuonna 2010 tarjoamaan palveluja Ruotsista Tanskaan. Palveluun sisältyi välillä Kööpenhamina Odense kabotaasi, joka kuitenkin lakkautettiin vuotta myöhemmin. Epätyypillinen kansainvälinen palvelu, joka hyödyntää kapealta vaikuttavaa markkinasegmenttiä, on Berlin Night Express, joka kulkee Berliinin ja Malmön välillä kolmesti viikossa maaliskuun lopulta marraskuun alkupuolelle. Yhteydestä vastaavat Veolia ja GVG Verkehrsorganisation GmbH. On syytä mainita, että kun DB suunnitelmiensa mukaisesti vetäytyy kansainvälisen suurnopeusliikenteen yhteistyöstä SNCF:n ja belgialaisen vakiintuneen operaattorin SNCB:n kanssa, Thalysista tulee uusi kilpailija pitkän matkan liikenteen markkinoille, erityisesti reitillä Aachen Köln Essen. Thalys on jatkanut reittiä Pariisi Köln Ruhrin alueelle jo FI 7 FI

vuodesta 2011. DB on myös ilmoittanut ottavansa käyttöön InterCityExpress-yhteyden Frankfurtista Lontooseen Kanaalitunnelin kautta. Yksityinen itävaltalainen operaattori WESTbahn (josta SNCF omistaa 26 %) tarjoaa reitillä Wien Salzburg Freilassung (Saksan puolella rajaa) palveluja, joiden päätarkoitus näyttää olevan kotimaanliikenne. Tällaiset rajat ylittävät alueelliset palvelut, joista on tehty julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus, kuten matkustajaliikenne Alankomaiden Enschedestä Saksassa sijaitseviin Münsteriin ja Dortmundiin, on pidettävä erillään direktiivissä tarkoitetuista avoimeen pääsyyn perustuvista kansainvälisistä palveluista. 4. SYITÄ DIREKTIIVIN TÄYTÄNTÖÖNPANON VÄHÄISIIN MARKKINAVAIKUTUKSIIN Monet eri tekijät estävät uusia tulokkaita (jotka voivat olla myös toisessa jäsenvaltiossa toimiluvan saaneita vakiintuneita rautatieyrityksiä) tarjoamasta kansainvälisiä palveluja direktiivin mukaisesti. Markkinoihin ovat vaikuttaneet kielteisesti direktiivin täytäntöönpanon myöhästyminen ja joissakin tapauksissa täytäntöönpanoa koskevat rajoitukset sekä jatkuva syrjintä rautateiden infrastruktuurin ja rautateihin liittyvien palvelujen käyttöoikeuksien myöntämisessä, minkä perusteella on aloitettu rikkomusmenettelyjä ensimmäisen rautatiepaketin täytäntöönpanon yhteydessä. Vain harvojen kansainvälisten kohteiden liikennevirrat ovat niin suuria, että operaattorit voivat ottaa käyttöön taloudellisesti elinkelpoisia uusia palveluja. Erityisesti kapeat markkinasegmentit, kuten yöjunat (jotka ovat jäämässä rautateiden tai muiden liikennemuotojen tarjoamien nopeampien päiväyhteyksien syrjäyttämiksi) eivät juuri tarjoa mahdollisuuksia kannattavien palvelujen tarjoamiselle. On myös vaikea yhdistää uusia kansainvälisiä palveluja kotimaan aikatauluihin toimivien yhteyksien luomiseksi. Rautateiden rahtiliikenteen markkinoiden avaamisesta saatu kokemus osoittaa myös, että uudet toimijat (myös toisissa jäsenvaltioissa toimivien vakiintuneiden rautatieyritysten tytäryhtiöt) tarjoavat mieluummin kotimaan palveluja kuin kansainvälisiä, koska liikennevirrat ovat suurempia ja kotimaan liikenne on helpompi järjestää (ainoastaan yksi infrastruktuurin haltija, ei kieliongelmia jne.). Kansainvälisistä palveluista kiinnostuneet sidosryhmät ovat maininneet seuraavat pääsyn esteet: hallinnolliset esteet: vaikeudet saada turvallisuustodistus tai kalustoyksikköjen käyttöönottolupa (monissa tapauksissa päätöksenteko kestää hyvin pitkään); tiedonkulun esteet: vaikeudet saada tietoja ja edellä mainittuja hallinnollisia kysymyksiä koskevien tietojen huono laatu; toiminnalliset esteet: vaikeus löytää henkilöstöä, joka osaa kaikkia reitillä tarvittavia virallisia kieliä, infrastruktuurimaksujen vaihtuvuus, operatiivisten toimintojen ja palvelujen saatavuus, vaikeudet mukauttaa junareittejä kotimaan aikatauluissa, jotta saataisiin asianmukaisia kansainvälisiä reittejä, matkalippujen keskinäisen tarjonnan puuttuminen; pääsy myyntikanaviin: vaikeudet käyttää olemassa olevia myyntikanavia oikeudenmukaisin ja ketään syrjimättömin perustein tai vuokrata asemilta tilaa omille lipunmyyntitoimistoille tai jopa saada mainoksia esille (erään selvityksen mukaan Tšekki, Portugali, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta olivat vuonna 2011 FI 8 FI

ainoat jäsenvaltiot, joissa kaikki rautateiden matkustajaliikenteen myyntipalvelut olivat ulkopuolisten rautatieyritysten käytettävissä ilman rajoituksia 11 ). Toisaalta esteeksi voivat muodostua myös vakiintuneet yhteistyömuodot vakiintuneiden operaattoreiden välillä (toisin kuin uudet tulokkaat, vakiintuneet operaattorit voivat hyödyntää verkostoitumista ja määräävää markkina-asemaa kansallisilla markkinoilla). Tämä ei koske ainoastaan uusia tulokkaita, joiden on vaikea löytää kannattava markkinasegmentti omien palvelujensa käynnistämiseksi, vaan myös vakiintuneita operaattoreita, jotka harkitsevat strategiansa muuttamista ja hakeutumista toisen jäsenvaltion markkinoille yksinään. Eräissä jäsenvaltioissa rautateiden infrastruktuurin riittämätön rahoitus johtaa väistämättä palvelun laadun heikkenemiseen ja sellaisten kansainvälisten palvelujen lakkauttamiseen, jotka eivät pysty enää kilpailemaan muiden liikennemuotojen kanssa. Suurnopeusjunat ovat olleet rautatieliikenteen menestystarina, ja liikennevirrat ovat suurimmat niiden tarjoamilla yhteyksillä suurten kaupunkien välillä. Sen vuoksi niillä on myös todellista potentiaalia ottaa käyttöön uusia palveluja (tästä ovat osoituksena DB:n suunnitelmat avata oma InterCityExpress-yhteys Frankfurtin ja Lontoon välillä sekä äskettäin DB:n ja SNCF:n yhteistyön pohjalta käynnistetyt uudet palvelut Frankfurtin ja Marseillen välillä). Nämä yhteydet edellyttävät kuitenkin erityistä kalustoa ja sen vuoksi suuria investointeja. Lisäksi ne saattavat kohdata erityisiä turvallisuusesteitä tietyillä markkinoilla, kuten Kanaalitunnelissa, missä DB ei ole voinut käyttää omia ICE-junayksiköitään, koska tunnelissa käytössä olevat turvallisuusmääräykset perustuvat Euroopan-laajuisista YTEmääräyksistä poikkeaviin ajoneuvostandardeihin. Myöskään eri liikennemuotoja koskevat puite-edellytykset eivät luo tasavertaisia toimintaedellytyksiä: joissakin jäsenvaltioissa kansainväliseltä junaliikenteeltä peritään ALV ja/tai polttoaineen valmistevero, mutta lentoliikenteeltä ei. Lisäksi on otettava huomioon vuodesta 2008 vallinnut yleisesti heikko taloustilanne ja rautatiesektorin hidas reagointi sääntelyn muutoksiin (mikä liittyy suuriin investointitarpeisiin ja rautatieomaisuuden pitkään käyttöikään). EU:n lainsäätäjät ovat puuttuneet joihinkin tässä kertomuksessa lueteltuihin esteisiin ensimmäisen rautatiepaketin uudelleenlaatimisen yhteydessä, jonka seurauksena annettiin direktiivi eurooppalaisesta rautatiealueesta (toimintojen ja palvelujen saatavuus, infrastruktuurin rahoituksen vakauden parantaminen, hallinnollisen päätöksenteon määräaikojen lyhentäminen). Komissio toivoo, että muut hallinnolliset esteet voidaan poistaa yhdenmukaistamalla turvallisuustodistukset ja kalustoyksikköjen käyttöönottoluvat neljännen rautatiepaketin yhteydessä. 5. PÄÄTELMÄT Rautateiden kansainvälisen matkustajaliikenteen palvelut, joihin sisältyy kabotaasioikeus, on vapautettu EU:ssa direktiivillä 2007/58/EY 1. päivästä tammikuuta 2010 alkaen (lukuun ottamatta Luxemburgia, jonka osalta määräaikaa lykättiin 1. päivään tammikuuta 2012). Vaikka kaikki jäsenvaltiot saattoivat direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöä myöhässä, ne kaikki ovat nyt toteuttaneet direktiivin noudattamiseksi tarvittavat kansalliset lainsäädäntötoimenpiteet. 11 http://www.deutschebahn.com/site/shared/en/file attachements/position papers/study rail liberalisation index 2011 complete version.pdf, s. 70. FI 9 FI

Käytännön täytäntöönpanossa eniten vaikeuksia jäsenvaltioille aiheutti niiden säännösten tulkinta, jotka koskevat rautatieliikennepalvelun päätarkoitusta ja julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten piiriin kuuluvien palvelujen taloudellisen tasapainon vaarantumista. Komissio antaa näistä kysymyksistä täytäntöönpanosäädöksiä yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen perustamisesta annetun direktiivin perusteella. Useat jäsenvaltiot ovat päättäneet olla käyttämättä direktiivissä säädettyjä mahdollisuuksia rajoittaa uusia kansainvälisiä palveluja tai kabotaasioikeuksia. Vaikka mahdollisuudesta rajoittaa kabotaasia säädettäisiin kansallisessa lainsäädännössä, kyseisiä säännöksiä on käytännössä sovellettu hyvin vähän. Toimilupaan perustuva rajoitus näyttää olevan tehokkain suojalauseke niiden operaattorien etujen suojaamiseksi, jotka tarjoavat palveluja kabotaasin kannalta mahdollisesti kiinnostavalla reitillä. Se on kuitenkin käytössä vain yhdessä jäsenvaltiossa. Huolimatta siitä, että asiaa koskevat kansalliset oikeussäännöt on otettu käyttöön kaikissa asianomaisissa jäsenvaltioissa, direktiiviin perustuvista uusista kansainvälisistä palveluista on niukasti esimerkkejä. Pyrkiessään rautateiden kansainvälisille matkustajaliikennemarkkinoille uudet operaattorit kohtaavat usein esteitä, jotka liittyvät aiempien rautatiepakettien puutteelliseen täytäntöönpanoon tai EU:n aiemman lainsäädännön aukkoihin. Rikkomusmenettelyjen, ensimmäisen rautatiepaketin uudelleenlaadinnan ja näiden neljättä rautatiepakettia koskevien ehdotusten odotetaan edistävän osaltaan näiden ongelmien ratkaisemista. Vaikka kaikki edellä mainitut esteet pystyttäisiinkin poistamaan, rautateiden uusien kansainvälisten matkustajaliikennepalvelujen nopeaa kasvua ei ole odotettavissa, koska näiden markkinoiden useimmat segmentit ovat juuri ja juuri kannattavia eivätkä sen vuoksi houkuttele operaattoreita. On paljon helpompi hoitaa kotimaan matkustajaliikennettä, ja niissä jäsenvaltioissa, jotka ovat avanneet kotimaan matkustajaliikennemarkkinansa kilpailulle, uusia tulokkaita onkin paljon enemmän kuin kansainvälisillä markkinoilla. Rautateiden rahtiliikenteen vapauttamisessa tilanne on samankaltainen. On lisäksi syytä huomata, että matkustajaliikenteessä kilpailua näyttää olevan eniten paikallisissa ja alueellisissa palveluissa, joista on tehty julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus, jos niistä järjestetään kilpailuun perustuva tarjousmenettely. Näin ollen rautateiden kansainvälisten matkustajaliikenteen markkinoiden avaamisesta vuodesta 2010 alkaen saadut kokemukset näyttäisivät vahvistavan, että uudet rautateiden kansainväliset matkustajaliikenteen palvelut todennäköisesti leviävät kotimaan markkinoiden avaamisen seurauksena eikä päinvastoin. Kotimaan markkinoiden avautumisen ansiosta kansainvälisten palvelujen operaattorit voivat esimerkiksi kehittää syöttöliikennepalveluja, jotka parantavat kansainvälisten palvelujen kannattavuutta. Neljänteen rautatiepakettiin liittyvät komission ehdotukset rautateiden kotimaisten matkustajaliikennemarkkinoiden avaamiseksi ja kilpailumenettelyjen laajentamiseksi toivottavasti edistävät kansainvälisten palvelujen kehittämistä. FI 10 FI