1 Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle VALTIONEUVOSTON SELONTEKO JULKISEN TALOUDEN SUUNNITELMASTA VUOSILLE 218 221 (VNS 4/217 vp) 1. Taloustilanne Talouden näkymiä leimaa edelleen epävarmuus ja vaimea talouskasvu. Vuonna 216 bruttokansantuote kasvoi 1,4 % ja kuluvan vuoden kasvuksi ennustetaan 1,2 %. Vuosien 218 ja 219 kasvuksi ennustetaan 1, % ja 1,2 %. Työttömyysasteen odotetaan laskevan tarkastelukauden aikana vähitellen kuluvan vuoden arvoidusta 8,5 %:sta 7,4 %:iin. Vaikka yleisen työttömyysaste on kääntynyt hienoiseen laskuun, seuraavat työmarkkinatuen saajamäärät tätä kehitystä vielä parin vuoden viiveellä. Tämä johtuu mm. siitä, että osa peruspäivärahan ja ansiopäivärahan saajista päätyy päivärahakauden loputtua työmarkkinatuelle. Etuudensaajien määrät jatkavat jonkin aikaa kasvuaan, vaikka työttömyystilanne kääntyisi parempaan päin.
2 2. Kelan hoitama sosiaaliturva ja sen rahoitus Vastaavasti kuin Julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 218 221 Kela on ottanut lausunnossaan huomioon hallituksen päättämät toimenpiteet ja niiden arvioidut vaikutukset. Suunnitellut toimenpiteet, kuten kilpailukykysopimuksen vaikutukset, ovat tarkastelussa mukana. Sote -uudistusta tarkastellaan erikseen myöhemmin kohdassa 7. Kilpailukykysopimus ja sen vaikutukset vakuutusmaksuperusteisiin Työmarkkinajärjestöjen kilpailukykysopimuksessa on sovittu työnantajan ja työntekijän maksujen muutoksista vuodesta 217 eteenpäin. Työnantajien keskimääräistä TyEL-maksua, työttömyysvakuutusmaksua sekä sairausvakuutusmaksua alennetaan ja työntekijöiden vastaavia maksuja korotetaan. Lisäksi kilpailukykysopimuksen yhteydessä on sovittu työajanpidennyksistä ja julkisen sektorin lomarahojen leikkaamisesta, jotka vaikuttavat Kelan toimintakuluihin. Kelassa kilpailukykysopimus vaikuttaa erityisesti sairausvakuutuksen rahoitukseen. Työnantajien sairausvakuutusmaksua alennetaan sopimusperusteisesti vuodesta 217 alkaen (,94; 1,; 1,4 ja,58 prosenttiyksikköä vuodesta 22 eteenpäin). Sopimuksen aiheuttamat vajaukset rahoitukseen työtulovakuutuksessa paikataan korottamalla päivärahamaksua ja valtion osuutta lisäämällä. Tämä tehdään kuitenkin siten, että alle 14 euroa vuodessa ansaitsevilta ei peritä päivärahamaksua. Päivärahamaksun korottamisen aiheuttama työntekijöiden lisämaksurasitus kompensoidaan taasen sairaanhoitomaksua alentamalla ja tämä vajaus rahoitukseen kompensoidaan valtion osuutta lisäämällä. Tarkemmat perustelut löytyvät hallituksen esityksestä (199/216). Kelan kulut ja tuotot Kelan etuuksien ja toimintakulujen kokonaismäärä oli vuoden 216 tilinpäätöksen mukaan 14,8 mrd. euroa. Kokonaiskuluista katettiin vakuutettujen ja työnantajien sairausvakuutusmaksuilla noin 25 %, valtionosuuksilla noin 68 % ja kuntien suorituksilla noin 6 %. Toimintakulujen määrä oli 431 milj. euroa ja osuus etuusrahastojen kokonaiskuluista 2,9 %. Vuonna 217 Kelan kokonaiskulujen arvioidaan olevan 15,7 mrd. euroa. Kasvua vuodesta 216 vuoteen 217 on arviolta 831 milj. euroa (5,6 %). Vuonna 217 toimintakulujen määräksi arvioidaan noin 471 milj. euroa, joka on 3 % etuusrahastojen kokonaiskuluista. Kela on kuluvan vuoden maaliskuussa tarkistanut sosiaali- ja terveysministeriön pyynnöstä Kelan meno- ja tuloarviot vuosille 217 221 valtiovarainministeriön talousennusteiden ja tapahtuneen kehityksen perusteella. Alla olevissa kuvissa on esitetty Kelan kulut ja tuotot vuosilta 2 221. Työttömyystilanteen helpottaminen ja lukuisat leikkaukset laskevat Kelan kuluja ennustekaudella. Ilman toimeentulotuen siirtoa Kelan kulut laskevat vuodesta 216. Kilpailukykysopimuksen ja toimeentulotuen siirron myötä valtion osuus tuotoista nousee ja on noin 76 prosenttia vuosina 217 ja 218.
3 Kuva 1. Kelan kulut etuuslajeittain 2-221 vuoden 217 hintatasossa Milj. euroa 18 16 14 12 1 8 6 4 Toimintakulut Toimeentulotuki Asumistuki ja muut etuudet* Opintoetuudet Lapsiperhe-etuudet Työttömyysturva Sairausvakuutus Kansaneläkevakuutus 2 2 22 24 26 28 21 212 214 216 218 22 Kuva 2. Kelan tuotot 2-221 vuoden 217 hintatasossa Milj. euroa 18 16 14 12 1 8 6 Muut tuotot Kunnat Vakuutetut Työnantajat Valtio 4 2 2 22 24 26 28 21 212 214 216 218 22
4 3. Kelan etuuksiin esitettyjä uusia muutoksia Julkisen talouden vuosien 218 221 suunnitelmassa esitetään mm. seuraavia uusia muutoksia Kelan etuuksiin: Hallitus käynnistää valmistelut työllisyyttä ja toimeliaisuutta parantavasta, eriarvoisuutta vähentävästä sosiaaliturvan kokonaisuudistuksista. Työttömyysturvaa ehdotetaan uudistettavaksi ottamalla käyttöön aktiivimalli, jossa työttömyysturvan omavastuupäiviä vähennetään työttömyyden alussa 7 päivästä 5 päivään. Työttömyyden jatkuessa yli 3 kuukautta, työttömyysturvaan tulisi yksi kuukausittainen omavastuupäivä, jonka voisi välttää olemalla aktiivinen. Aktiivimalli koskee myös perusturvaa. Työttömille annetaan mahdollisuus harjoittaa yritystoimintaa 4 kuukauden ajan ja saada samanaikaisesti työttömyysetuutta. Yhdistelmävakuutuksen käyttöönottoa valmistellaan tavoitteena käyttöönotto vuoden 218 alussa. Selvitetään itsensä työllistäjien työttömyysturvaa. Liikkuvuusavustusta laajennetaan siten, että avustuksen piiriin otetaan myös osa aikainen työ ilman tuntirajaa ja rekrytointikoulutus. Liikkuvuusavustusta kehitetään edelleen siten, että tarkastellaan liikkuvuusavustuksen määrän porrastamista matkan ja perhetilanteen mukaan. Eläkettä saavan hoituen perustason korvauksen korottaminen 1 milj. euroa vuodesta 218 lukien. Selvitetään Kelan ammatillisen kuntoutuksen kriteerien muutostarpeita. Perheellisen opiskelijoiden toimeentulon turvaamiseen tehdään 75 euron huoltajakorotus. Muutos lisää valtion menoja vuositasolla arvioilta 1 milj. euroa. Asumistukeen palautetaan neliövuokrakohtainen katto. Asumistuen indeksi muutetaan vuokraindeksistä elinkustannusindeksiksi asumistukimenojen kasvun hillitsemiseksi. Selvitetään kustannus, työllisyys, tulonjako ynnä muut vaikutukset, jos asumisen tukeminen irrotetaan toimeentulotuesta ja hoidetaan pelkästään asumisen tukien kautta. Lääkäri- ja lääkintähelikopteritoiminta siirretään maakunnille vuonna 219. Lisäksi maakuntauudistuksen yhteydessä selvitetään TE-toimistojen työttömyysturvatehtävien siirtoa Kelalle ja työttömyyskassoille vuoden 219 alusta lukien.
5 4. Kelan etuuksiin jo tehtyjä muutoksia ja säästöjä Tässä yhteydessä Kela nostaa esille myös seuraavat jo aikaisemmin sovitut muutokset, jotka lisäävät Kelan työmääriä tarkastelukaudella. Kansaneläke- ja kuluttajahintaindeksi -sidonnaisten etuuksien indeksikorotukset jätetään tekemättä v. 217 219. Tämän lisäksi tehtiin,85 prosentin tasasuuruinen vähennys kansaneläkeindeksiin sidottuihin etuuksiin sekä lapsilisiin. Vähennys tulee kasvattamaan toimeentulotukimenoja. Vuosina 216 ja 217 kohdistettiin sairauspäivärahoihin (sis. kuntoutusraha) säästöjä tulorajojen ja korvausasteiden muutoksilla. Nuorille maksettavaa kuntoutusrahaa ja ammatillisen kuntoutuksen vähimmäismääräistä kuntoutusrahaa korotettiin takuueläkkeen tasolle vuodesta 217 lukien. Turvapaikanhakijoiden määrän lisääntyminen vaikuttaa lapsilisä-, asumistuki-, työmarkkinatuki-, sairausvakuutus- ja perustoimeentulotukimomenteille. Takuueläkettä korotetaan 1 milj. eurolla vuodesta 218 lähtien. Korotuksen määrä on noin 8 euroa kuukaudessa takuueläkettä saavaa eläkkeensaajaa kohden. Korkeakouluopinnoissa opintotuen määrää leikataan ja tuen enimmäisaikaa lyhennetään. Opiskelijat siirretään 1.8.217 alkaen pääsääntöisesti yleisen asumistuen piiriin. Yli 6-vuotiaiden pitkäaikaistyöttömien eläketuki toteutetaan 1.6.217 alkaen. Lääkekorvauksista säästetään vuonna 217 yhteensä noin 12 milj. euroa. Lääkkeiden korvausjärjestelmän kokonaisuudistuksen selvitys on käynnissä. 5. Työmarkkinatuki, asumistuki ja toimeentulotuki Pitkäaikaistyöttömyys ja asumistuen uudistus ovat tärkeimmät syyt työttömyysturvan ja yleisen asumistuen etuusmenojen toteutuneelle kasvulle. Yleisen asumistuen uudistus ja ansiotulovähennys lisäsivät ansiotuloa saavien ruokakuntien määrää. Valtiovarainministeriön oletuksen mukaan työttömyysaste jatkaa laskuaan vuoteen 221 saakka. Työttömien työnhakijoiden ja työttömyysturvaetuuksien saajien määrien oletettu kehitys ilmenee kuvasta 3. Työttömien työnhakijoiden samoin kuin ansio- ja peruspäivärahan saajien määrä kääntyi laskuun vuonna 216. Työttömyyden lasku vaikuttaa viiveellä myös työmarkkinatuen saajamääriin. Työmarkkinatuen kulut ovat yhteensä noin 188 milj. euroa vuonna 217 ja vastaavasti peruspäivärahan 29 milj. euroa.
6 Opintotuen asumislisän siirto yleiseen asumistukeen kasvattaa asumistuen kuluja siten, että kulut ovat arviolta 1 254 milj. euroa vuonna 217 ja 1 363 milj. euroa vuonna 218. Työttömyystilanteen parantuminen kuitenkin vähentää vähitellen myös asumistukea saavien ruokakuntien määrä (kuva 4). Ennusteet eivät sisällä kehysriihessä linjattua asumistuen neliövuokrakohtaista kattoa eikä asumistuen indeksin muutosta vuokraindeksistä elinkustannusindeksiksi. Vuonna 217 Kela hoitaa perustoimeentulotukea ensimmäistä vuottaan. Arvioiden mukaan perustoimeentulotuen kulut ovat noin 845 milj. euroa vuonna 217, mikä sisältää arvion toimeentulotuen alikäytön pienenemisestä. Mahdolliset asumistuen leikkaukset lisäävät toimeentulotuen kuluja. Yleinen työllisyystilanteen parantuminen heijastuu siis tulevina vuosina työttömyysturvaetuuksien ohella vähitellen myös yleisen asumistuen ja perustoimeentulotuen saajamääriin, ja tätä kautta Kelassa tehtävän ratkaisutyön määrään (kuva 5). Kuva 3. Työttömät työnhakijat ja työttömyysturvaetuuksien saajat 2 221 Tuhatta henkilöä 4 35 3 25 2 15 Työttömät työnhakijat Ansiopäivärahansaajat Työmarkkinatuen saajat Peruspäivärahan saajat 1 5 2 22 24 26 28 21 212 214 216 218 22
7 Kuva 4. Asumisen tuet vuoden 217 hintatasossa ja yleistä asumistukea saavat ruokakunnat 2 221 Milj. euroa 2 5 Tuhatta saajaa 45 2 1 5 1 5 4 35 3 25 2 15 1 5 Eläkkeensaajan asumistuen kulut Opintotuen asumislisän kulut Yleisen asumistuen kulut Yleisen asumistuen ruokakunnat (oikea akseli) 2 22 24 26 28 21 212 214 216 218 22 Kuva 5. Perustoimeentulotuen, työttömyysturvan ja yleisen asumistuen ratkaisut vuosina 28-221
8 6. Kelan toimintakulut ja niiden rahoitus 6.1. Kelan toimintakulujen valtionosuuksiin aikaisemmin kohdistetut säästöpäätökset Valtio rahoittaa Kelan toimintakuluista noin kaksi kolmannesta. Loppuosa toimintakuluista rahoitetaan vakuutettujen ja työnantajien sairausvakuutusmaksuilla. Valtionosuuteen Kelan toimintamenoista on tehty vuosina 215 217 pysyvät yhteensä noin 15 milj. euron leikkaukset (eivät sisällä vuodelle 216 kohdistunutta 2,5 milj. euron leikkausta, joka johtui eläkkeensaajien asumistuen ja yleisen asumistuen yhdistämisen peruuntumisesta). Koska Kelan toimintakuluja rahoitetaan valtionosuuksien lisäksi myös sairausvakuutusmaksuilla, Kelan toimintakulujen valtionosuuksiin kohdistettu 15 milj. euron leikkaus tarkoittaa käytännössä noin 22 milj. euron pysyvää vähennystä Kelan toimintakuluihin. Henkilöstökulujen osuus Kelan toimintamenoista on noin 67 %. Jos edellä esitetyt Kelan toimintamenojen pysyvät säästöt yhteensä noin 22 milj. euroa kohdennettaisiin pelkästään henkilöstökuluihin, se tarkoittaisi Kelan keskipalkoilla noin 46 henkilötyövuoden vähennystarvetta. Näin huomattavien säästöjen kohdistaminen asiakaspalveluun ja ratkaisutoimintaan aiheuttaisi merkittäviä riskejä Kelan kykyyn tuottaa laadukkaita palveluja asiakkailleen tämänhetkisen toimintaympäristön haastavissa muutoksissa. 6.2 Julkisen talouden vuosien 218-221 suunnitelman vaikutukset Taloustilanne ei ole lähivuosina tuomassa helpotusta etuuksien hakemusmääriin. Esimerkiksi yleisen asumistuen hakemusmäärät kasvavat kuluvana ja seuraavana vuonna, kuten lausunnossa edellä olevasta kuviosta (kuvio 4) käy ilmi. Julkisen talouden suunnitelmassa esitetyt lainmuutokset yms. tehtävät tulevat myös osaltaan lisäämään työmäärää niiden toteutusvaiheessa. Työmäärää lisää myös vuoden 217 alussa Kelan toimeenpantavaksi siirretty perustoimeentulotuki. Kansalliseen palveluarkkitehtuuriin liittyen tullaan Kelan toimintakulujen valtionosuuksien määrärahoista siirtämään Väestörekisterikeskukselle 1,7 milj. euroa vuonna 218 sekä 2,3 milj. euroa vuosina 219 ja 22. Määrärahasiirtojen perusteena on käytetty tunnistamismaksujen kehittämisen ja viestinvälityspalvelun käytön seurauksena Kelalle tulevia toimintakulusäästöjä 2,4 milj. euroa vuonna 218 sekä 3,3 milj. euroa vuosina 219 ja 22. Edellä kerrotut luvut perustuvat STM:n arvioon. Kela seuraa palveluarkkitehtuurihankkeen etenemistä ja kustannusten täsmentymistä. 7. Kelalle maakunta- ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksesta aiheutuvat kustannukset Investointivaihe 217-219 Maakuntauudistuksen investointivaiheessa aiheutuu Kelalle lisäkustannuksia sekä tietojärjestelmien tekemisestä, että sisältöihin aiheutuvista lainsäädäntömuutoksista. Kela on linjattu hallituksen puoliväliriihessä 25.4.217 valinnanvapauden pilotointien ICT-vastuutahoksi eli Kela
9 toteuttaa pilotointien tietojärjestelmät. Niissä on tavoitteena rakentaa tavoitetilan järjestelmäkokonaisuuksien ensimmäinen versio, jota asteittain laajennetaan ja asteittain hyödynnetään edelleen jatkokehittämisessä kohti tavoitetilaa. Pilotointien ensimmäinen versio edellyttää merkittäviä lisäresursseja määrittely eli liiketoimintapuolella, samoin kuin toteutuksessa (ohjelmointi) ja testauksessa. Investointivaiheessa tulee myös toteutettavaksi lukuisia muutoksia nykyisiin tietojärjestelmiin sen lisäksi että uusia kokonaisuuksia aletaan rakentaa. Lisäresursseja edellyttää myös prosessien ja sisällön suunnittelu, johon Kelalla olemassa olevana organisaationa on mahdollisuus panostaa siirtymävaiheessa ja uudistusta suunniteltaessa. Uudistuksen toteutus ja jatkokehittäminen 22-223 Tavoitetilan tietojärjestelmät edellyttävät massiivista panostusta ja jatkuvaa kehittämistyötä koko Suomessa. Kelassa tavoitetilan roolitukset vaikuttavat siihen, miten paljon lisäresursseja tullaan tarvitsemaan. Koska Kela toimii nyt pilotointien osalta ainoana vastuutahona tietojärjestelmien rakentajana, on Kelan rooli hyvin todennäköisesti erittäin vahva myös tavoitetilassa toteutuvissa kokonaisuuksissa. Myös uusien sisältöroolien kautta Kelan lisäresurssitarve voi olla merkittävä. Vaikka Kelan osalta säästöjä tulisikin poislähtevien kokonaisuuksien (sairaanhoitokorvaukset osittain/kokonaan) osalta, tulee Kelan osaaminen ja moniammatillisuus hyödyntää jatkossa uudistuksen erilaisissa uusissa ja yhdistyvissä rooleissa. Kela kiinnittää huomiota mahdollisten uusien tehtävien aiheuttamaan työmäärälisäykseen sekä sen edellyttämään rahoitustarpeeseen ja rahoituksen varmistamiseen menettelytavoista päätettäessä. Talousjohtaja Kai Ollikainen