U 61/2013 vp Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (jätteensiirtoasetuksen muuttaminen) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 11 päivänä heinäkuuta 2013 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi jätteiden siirrosta annetun asetuksen (EY) N:o 1013/2006 muuttamisesta COM(2013) 516 final ja ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 12 päivänä syyskuuta 2013 Asunto- ja viestintäministeri Pia Viitanen Neuvotteleva virkamies Else Peuranen 296651
2 U 61/2013 vp YMPÄRISTÖMINISTERIÖ MUISTIO EU/2013/1313 Neuvotteleva virkamies 5.9.2013 Else Peuranen EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI JÄTTEI- DEN SIIRROSTA ANNETUN ASETUKSEN (EY) N:O 1013/2006 MUUTTAMISESTA 1 Yleistä Euroopan komissio antoi 11 päivänä heinäkuuta 2013 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi jätteiden siirrosta annetun asetuksen (EY) N:o 1013/2006 (jäljempänä jätteensiirtoasetus) muuttamisesta: COM(2013) 516 final. Komissio katsoo, että jäsenvaltiot tekevät jätesiirtoihin kohdistuvia tarkastuksia vaihtelevalla aktiivisuudella, jolloin laittomia jätesiirtoja pyritään tekemään vähiten tarkastuksia tekevien maiden kautta. Komissio on tukenut jäsenmaiden yhteistä klusteria (IM- PEL-TFS), joka käsittelee jätteiden rajat ylittäviä tarkastusverkkoja. Jätesiirtoihin kohdistuneet 22 jäsenvaltion yhteiset tarkastukset lokakuun 2008 ja marraskuun 2010 välisenä aikana osoittivat, että arviolta noin 25 prosenttia kaikista jätesiirroista on jätteensiirtoasetuksen vastaisia. Nykyisen jätteensiirtoasetuksen tarkastuksia koskevat säännökset eivät tue ja ohjaa jäsenvaltioita riittävästi, joten komissio pitää tarpeellisena vahvistaa nykyisiä sääntöjä. Komission laatimassa vaikutusten arviointia koskevassa taustaselvityksessä todetaan jätteiden syntypaikalla, tuotantolaitoksissa, keräyspisteissä ja välivarastoissa tehtävien tarkastusten hyödyllisyys laittomien jätesiirtojen ennaltaehkäisyssä. Komission ehdotuksen käsittely on alkanut neuvoston ympäristötyöryhmässä 6.9.2013. 2 Ehdotuksen tavoitteet Ehdotuksen tavoitteena on ehkäistä laittomia jätesiirtoja EU:sta kolmansiin maihin, esimerkiksi Afrikkaan ja Aasiaan. Erityisesti vaarallisia aineita sisältävän jätteen vienti aiheuttaa terveys- ja ympäristöhaittoja kohdemaissa, joissa usein on puutteellinen työsuojelu- ja ympäristönsuojelulainsäädäntö. Jätesiirtojen tarkastusten tarkemmalla sääntelyllä ja ohjeistamisella saadaan aikaan nykyistä kattavampi tarkastusverkosto EU:n alueella, jolloin laittomat jätesiirrot saataisiin useammin estettyä. 3 Nykytila Jätteensiirtoasetus on sellaisenaan jäsenvaltioissa voimassaolevaa lainsäädäntöä. Suomessa jätteensiirtoasetuksen toimivaltainen viranomainen on Suomen ympäristökeskus (jäljempänä SYKE), jonka toimivallasta jätesiirroissa on säädetty jätteensiirtoasetuksessa ja jätelain (646/2011) 22 ja 111-115 :ssä. Tullin tehtävänä on pysäyttää tarvittaessa jätteen kansainvälinen siirto. Tullin tehtävistä kansainvälisissä jätesiirroissa on säädetty jätelain 117 :ssä. Poliisin velvollisuudesta antaa virka-apua säädetään poliisilain (493/1995) 40 :ssä ja rajavartiolaitoksen velvollisuudesta rajavartiolain (578/2005) 77 :ssä. Suomessa tehdään laitostarkastuksia ympäristöministeriön laatiman ympäristölupien valvontaohjeen mukaan. Tällä perusteella Suomi on komission vuonna 2010 tekemän kyselyn mukaan yksi yhdeksästä jäsenvaltiosta, jossa toteutetaan kansallista tarkastussuunnitelmaa. Kansallinen tarkastussuunnitelma ei tällä hetkellä sisällä kansainvälisten jätesiirtojen valvontaa. Vuoden 2005 valvontaohje päivitettiin 2012, mutta siihen tehdään laajempi päivitys 2014 alkuun mennessä, jolloin ohjeeseen sisällytetään myös kansainvälisten jätesiirtojen tarkastuksia koskeva ohjeistus. Ohjeistus tulee koskemaan vain ympäristölupien valvonnan yhteydessä tehtävää jätesiirtojen valvontaa. Ympäristölupien mukaan toimivissa yrityksissä ei ole todettu merkittäviä kansainvälisiin jätesiirtoihin liittyviä ongelmia. Valvontaa olisi kuitenkin kohdistettava myös niihin yrityksiin, joiden toiminta ei edellytä ympäristölupaa. Tällaiset yritykset olisi kartoitettava.
U 61/2013 vp 3 Valtakunnallisen jätesuunnitelman yhtenä tavoitteena on viranomaisyhteistyön kehittäminen rajavalvonnassa ja tätä tukemassa Suomen sisäisten jätekuljetusten valvonnan lisääminen. Vastuutahoina ovat ympäristöministeriö, SYKE, Tulli, poliisi, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (jäljempänä ELY-keskukset) sekä Elintarviketurvallisuusvirasto Evira. Rajavalvontaa satamissa tehdään yhteistyössä satamalaitosten kanssa. Tullin rajavalvonta yhteistyössä SYKEn kanssa on perustunut tullinimikkeistä esiin nousevaan riskinarviointiin. Satama- ja rajatarkastukset aloitettiin vuonna 2009 IMPEL- TFS -projektissa. SYKE on tehnyt tarkastuksia sekä satamissa ja maarajoilla yhteistyössä Tullin kanssa että yrityksissä yhteistyössä ELY-keskusten ja kuntien ympäristölupia valvovien viranomaisten kanssa. Vuonna 2011 tehtiin kaksi satama- ja tietarkastusta ja neljä yritystarkastusta. Vuonna 2012 vastaavat luvut olivat viisi ja kuusi tarkastusta. Vuonna 2013 tarkastusmäärä on vähäisempi vähäisten resurssien vuoksi. Edellä mainitun lisäksi Tulli ja SYKE ovat tehneet vuodesta 2011 lähtien tiivistä yhteistyötä laittomien jätesiirtojen paljastamiseksi ja tehostetun valvonnan vuoksi laittomia jätesiirtoja on paljastunut aiempaa enemmän. Valvontaa on erityisesti kohdennettu riskiarviointien perusteella tietyllä aikavälillä tiettyihin toimijoihin tai kuljetusreitteihin. Suomessa ei ole tällä hetkellä varsinaista valvontasuunnitelmaa jätesiirroille eikä viranomaisyhteistyöstä ole tehty yhteistyösopimuksia. 4 Ehdotuksen sisältö Asetuksella tarkennettaisiin nykyisiä jätesiirtojen tarkastuksia koskevia säännöksiä. Jätteensiirtoasetuksen 50 artiklaa täydennettäisiin uudella 2a kohdalla, jonka mukaan jäsenvaltioiden on laadittava suunnitelmat tarkastuksista. Suunnitelman olisi katettava jäsenvaltion koko maantieteellinen alue ja sitä olisi sovellettava kaikkiin jätesiirtoja koskeviin tarkastuksiin (laitosten ja yritysten jätealueiden, maantie- ja rautatiekuljetusten ja satamissa olevien lähetysten tarkastukset). Suunnitelman olisi sisällettävä seuraavat asiat: - tarkastusten strategia ja tavoitteet sekä vaadittavat resurssit; - riskien arviointi ottaen huomioon tiedustelutiedot mm. poliisitutkimukset; - tarkastusten prioriteetit ja niiden valintaperusteet; - tiedot jätealueisiin ja lähetyksiin suunniteltujen tarkastusten määristä ja tyypeistä; - tehtävien jako eri viranomaisten kesken sekä viranomaisten yhteistyömuodot; - arvio tarkastajien koulutustarpeesta teknisissä ja oikeudellisissa seikoissa sekä määräykset säännöllisistä koulutusohjelmista. Suunnitelmat olisi arvioitava uudelleen vähintään kerran vuodessa ja saatettava tarvittaessa ajan tasalle. Suunnitelman olisi oltava myös yleisön saatavilla. Samaa 50 artiklaa täydennettäisiin myös uusilla 4a ja 4b kohdilla, joiden mukaan viranomaiset voisivat tarkastaa, onko siirrettävä aine tai esine riittävästi suojattu kuljetusta, lastausta ja purkamista varten. Epäiltäessä laitonta siirtoa viranomainen voisi pyytää jäljennöstä laskusta tai sopimuksesta, joista käy ilmi aineen tai esineen uudelleenkäyttötarkoitus. Laskusta tai sopimuksesta olisi käytävä myös ilmi, että aine tai esine on täysin käyttökelpoinen kyseiseen tarkoitukseen. Lisäksi viranomainen voisi vaatia vastaanottavan hyödyntämislaitoksen allekirjoittamaa asiakirjaa laitoksessa sovellettavista jätteenkäsittelymenetelmistä, -tekniikoista ja -standardeista. Ehdotuksen 1 artiklan 3 kohdan c alakohdalla lisätään 50 artiklaan mahdollisuus siitä, että jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat pyytää epäillyiltä jätteiden laittomilta viejiltä todisteita siirtojen laillisuuden tarkastamiseksi. Jätteensiirtoasetukseen ehdotetaan myös muita muutoksia. Määritelmiin (2 artikla) lisättäisiin uusi uudelleenkäytön määritelmä. Lisäksi komissiolle siirrettäisiin valta antaa delegoituja säädöksiä teknisistä vaatimuksista ja käytännön järjestelyistä asiakirjojen ja tietojen toimittamiseksi sähköisen tietojensiirron avulla (26 artikla). Tämän johdosta nykyinen 59 artikla lisätoimenpiteistä muutettaisiin koskemaan siirretyn säädösvallan käyttöä. Säädösvallan siirtoa ehdotetaan määräämättömäksi ajaksi.
4 U 61/2013 vp Asetusta sovellettaisiin vähintään kuuden kuukauden kuluttua sen voimaantulosta. 5 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen Ehdotuksen oikeusperustana on SEUT 192 artiklan 1 kohta (ympäristöpolitiikka). Asetus hyväksytään tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Ehdotukseen sovelletaan toissijaisuusperiaatetta, koska asia, jota ehdotus koskee, ei kuulu Euroopan unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Komission mukaan ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen, koska sen tavoitteita ei voida saavuttaa riittävällä tavalla pelkästään jäsenvaltioiden toimin. Jätteiden siirrot ovat luonteeltaan kansainvälisiä ja edellyttävät sitä, että säännökset pannaan täytäntöön ja niiden täytäntöönpanoa valvotaan samalla tavalla kaikissa jäsenvaltioissa. 6 Ehdotuksen vaikutukset 6.1 Lainsäädännölliset vaikutukset Ehdotuksen johdosta voi olla tarpeen muuttaa jätelakia (646/2011). Lainsäädännön muutostarpeet täsmentyvät myöhemmin. 6.2 Taloudelliset ja hallinnolliset vaikutukset Komission tekemän vaikutusarvioinnin mukaan tarkastussuunnitelmien laatiminen kansainvälisten jätesiirtojen valvomiseksi aiheuttaisi unionissa noin neljän miljoonan euron kustannukset vuosittain. Suurin osa kustannuksista aiheutuisi niissä jäsenvaltioissa, joissa jätesiirtojen tarkastuksiin ei tällä hetkellä ole riittäviä edellytyksiä. Laittomista jätteiden siirroista koituu merkittäviä kustannuksia jäsenvaltioille ja toiminnanharjoittajille. Kustannuksia aiheutuu muun muassa puhdistustoimista sen jälkeen, kun jäte on laittomasti siirretty ja hylätty, sekä jätteen palauttamisesta alkuperämaahan. Laittomien jätesiirtojen vuoksi jää myös arvokkaita raaka-aineita hyödyntämättä. Lainsäädäntöä noudattavat toiminnanharjoittajat ovat taloudellisesti huonommassa asemassa verrattuna laittomasti toimiviin. Laittomien jätesiirtojen vähenemisestä koituu säästöjä viranomaisille ja yrityksille sekä asettaa toiminnanharjoittajat keskenään tasavertaiseen asemaan. Suomessa ehdotuksesta aiheutuisi lisätehtäviä jätesiirtoja valvoville viranomaisille, joita ovat SYKE ja Tulli, sekä ELYkeskusten ja kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille. Asetuksen oleelliset muutokset koskevat 50 artiklaan ehdotettua tarkastussuunnitelman laatimista (kohta 2 a) ja viejän osoitusvelvollisuutta siirron laillisuudesta (kohdat 4 a ja b). Ehdotus tarkastussuunnitelman laatimisesta lisäisi SYKEn ja muiden suunnitelman laatimiseen osallistuvien viranomaisten tehtäviä. SYKElle aiheutuisi arvion mukaan aluksi noin kuukauden lisätyö. Suunnitelman vuosittaiset päivitykset aiheuttaisivat myös lisätyötä. Resurssin lisäämistarvetta arvioitaisiin suunnitelman toteutuksesta saatavien tulosten perusteella. Nykyisin jo toteutettuja tai suunniteltuja toimia voidaan hyödyntää tarkastussuunnitelman laatimisessa. Suunnitelman aluevalvojia koskeva osa voidaan sisällyttää ympäristöministeriössä laadittavana olevaan ympäristölupien valvontaohjeeseen. SYKEn ja Tullin välinen yhteistyö on laajentunut merkittävästi IMPEL-TFS -työn alettua. Jätekuljetusten valvontaan on kiinnitetty huomiota jätelain uudistustyössä. Poliisin raskaan liikenteen valvontaan on suunnitteilla lisätä ainakin jätekuljettajien rekisteröitymisen tarkistus. Koulutusta Tullille on jo järjestetty, mutta tarkastussuunnitelmassa on tarpeen arvioida sen lisätarvetta. Muilta osin kyse olisi pääosin huomion suuntaamista myös jätevienteihin. Pääsääntöisesti laittomien kansainvälisten jätesiirtojen tutkinta kuuluu Tullille. Nykyisellään laittomien siirtojen tutkinta aiheuttaa tehtäviä myös poliisille, syyttäjälle ja oikeuslaitokselle, joilla ei ole siihen paljoa resursseja käytettävissä. Laittomat jätesiirrot ovat myös talousrikollisuutta ja osa ns. harmaata taloutta, joten niiden tehokkaalla valvonnalla on yhteiskunnallista merkitystä. Ainakin aluksi Tullin, poliisin, syyttäjän ja oikeuslaitoksen työmäärän odotetaan kasvavan, koska laittomien jätesiirtojen rikostutkintojen määrä lisääntyisi tehostetun valvonnan myötä.
U 61/2013 vp 5 Kustannusten hallinnolle odotetaan kasvavan, kun kiinni jääneiden laittomien jätesiirtojen määrä kasvaa. Kasvavat kustannukset aiheutuisivat muun muassa jätteen varastoimisesta, jätteen käsittelystä ja vastaavista toimenpiteistä. Komission ehdotuksesta aiheutuisi SYKElle kaiken kaikkiaan noin yhden henkilötyövuoden lisätyö. Ehdotuksen henkilöstövaikutuksia muihin viranomaisiin ei ole vielä arvioitu. 6.3 Ympäristövaikutukset Laittomien jätesiirtojen vähentyessä Euroopan unioni pystyy paremmin täyttämään vaarallisten jätteiden maan rajan ylittävien siirtojen ja käsittelyn valvontaa koskevan Baselin yleissopimuksen (SopS 44 45/1992) velvoitteet. Nykyään laittomien jätesiirtojen haitalliset vaikutukset kohdistuvat pääasiassa kehitysmaihin, joilla ei yleensä ole riittäviä edellytyksiä huolehtia vaarallisia aineita sisältävistä jätteistä ihmisen terveyden ja ympäristön kannalta turvallisesti. Erityistä ongelmaa ovat aiheuttaneet käytöstä poistettujen sähkö- ja elektroniikkalaitteiden laiton vienti kehitysmaihin. Ehdotuksen arvioidaan vähentävän laittomia jätesiirtoja ja siten auttavan kehitysmaita suojelemaan paremmin ympäristöä. 7 Ahvenanmaan asema Ehdotus koskee ympäristönsuojelua, joka kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n 10 kohdan mukaan Ahvenanmaan maakunnan toimivaltaan. Kansainvälisten jätesiirtojen toimivaltaisena viranomaisena myös Ahvenanmaan osalta toimii kuitenkin valtakunnan määräämä viranomainen SYKE itsehallintolain 59 b :n 3 momentin mukaisesti. Kyseisen säännöksen mukaan jos jäsenvaltio yhteisön oikeuden mukaan voi nimetä vain yhden hallintoviranomaisen sellaisessa tilanteessa, jossa sekä maakunnalla että valtakunnalla olisi toimivaltaa, viranomaisen nimeäminen kuuluu valtakunnalle. Tämän viranomaisen sellainen päätös, joka muutoin kuuluisi maakunnan toimivaltaan, tulee tehdä maakunnan hallituksen esittämän kannan mukaisesti. 8 Ehdotuksen valmistelu Vuosina 2007 2009 komissio järjesti useimmissa jäsenvaltioissa viranomaisten ja sidosryhmien yhteistilaisuuksia tietoisuuden herättämiseksi jätesiirtojen valvonnasta. Suomessa tilaisuus oli toukokuussa 2008. Vuosina 2009 ja 2010 komissio selvitti jätteensiirtoasetuksen toimeenpanoa kyselyillä toimivaltaisille viranomaisille. Selvitysten perusteella komissio käynnisti 25.1.2011 sähköisen sidosryhmien kuulemisen EURO- PA-sivuston kautta. Kuuleminen oli avoin kaikille sidosryhmille 11 viikon ajan tietyllä verkkosivulla. Kuulemisen aikana saatiin yhteensä 65 vastausta viranomaisilta, teollisuuden organisaatioilta, yrityksiltä, julkisilta organisaatioilta, kansalaisjärjestöiltä ja yksityishenkilöiltä. Sidosryhmät ilmaisivat laajan tukensa - 90 prosenttia vastaajista - jätesiirtojen tarkastuksia koskevien vaatimusten sisällyttämisestä EU:n lainsäädäntöön. 9 Ehdotuksen kansallinen käsittely Ehdotusta ja siitä laadittua luonnosta valtioneuvoston kirjelmäksi eduskunnalle on käsitelty jätteensiirto-asetuksen toimivaltaisen viranomaisen SYKEn kanssa. Lisäksi siitä on pyydetty kommentit Tullilta, poliisilta, rajavartiolaitokselta, ELY-keskuksilta, Suomen Kuntaliitolta ja Suomen Satamaliitolta. Luonnos valtioneuvoston kirjelmäksi on ollut EU-asioiden komitean ympäristöjaoston kirjallisessa menettelyssä 29 päivänä elokuuta 2013. 10 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää ehdotettua oikeusperustaa (SEUT 192 artiklan 1 kohta) asianmukaisena. Valtioneuvoston arvion mukaan asetusehdotus on myös toissijaisuusperiaatteen mukainen, sillä on tärkeää pyrkiä yhtenäistämään ja tehostamaan kansainvälisten jätesiirtojen tarkastuksia koko Euroopan unionin alueella.
6 U 61/2013 vp Valtioneuvosto pitää ehdotuksen tavoitteita kannatettavina, sillä se parantaa Euroopan unionin jäsenvaltioiden kykyä estää laittomia jätesiirtoja kolmansiin maihin. Ehdotetut muutokset auttavat erityisesti niitä valtioita, joissa valvontaan ei ole tähän mennessä suunnattu riittäviä resursseja. Valtioneuvosto kannattaa jätesiirtojen tarkastussuunnitelman laatimista. Suunnitelman avulla parannetaan kansainvälisiä jätesiirtoja tarkastavien viranomaisten välistä yhteistyötä ja saadaan ohjattua voimavaroja kriittisempiin kohteisiin. Samalla parannetaan kansainvälisten jätesiirtojen valvontaa. Lisäselvityksiä on tehtävä vielä ehdotuksen vaikutuksista muihin viranomaisiin, jotka osallistuvat kansainvälisten jätesiirtojen tarkastuksiin. Valtioneuvosto kannattaa viranomaisten tiedonsaantioikeuksien lisäämistä, mikä parantaa mahdollisuuksia estää laittomia jätesiirtoja.