Tuomas Ojanen 18.12.2014 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HE 324/2014 vp eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin lähtökohtia ja perusteita Nähdäkseni esityksessä on verraten hyvin eritelty asian valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin lähtökohtia ja perusteita. On syytä korostaa, että esityksessä on valtiosääntöoikeudellista erittelyä muuallakin (ks. esim. s. 7-10) kuin jo yksistään varsin pitkässä säätämisjärjestysjaksossa (s. 132-146). Esityksen valtiosääntöoikeudellisessa tarkastelussa on hyvää myös se, että tarkastelu on omiaan oikaisemaan sitä julkisessa keskustelussa toistuvasti esillä ollutta yksioikoisen yksinkertaistavaa vaikutelmaa, jonka mukaan nyt olisi kysymys jonkinmoisesta kategorisesta joko-tai -valinnasta yhtäältä perustuslain 19 :ssä turvattujen sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvien oikeuksien ja toisaalta perustuslain 121 :n 1 momentissa turvatun kunnan asukkaiden itsehallinnon välillä. Esitys tuo hyvin esiin, että käsillä olevien ehdotusten valtiosääntöoikeudelliset kytkennät ovat monissa muissakin perustuslain perusoikeussäännösten turvaamissa seikoissa tai yleensä perustuslain säännöksissä kuin vain perustuslain 19 :n ja 121 :n säännöksissä. Erityisen merkittävä on esityksen liityntä varsinkin perustuslain 6 :n yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosääntelyyn sekä perustuslain 17 :n kielellisiin oikeuksiin. Vaikka voin pitkälti yhtyä esitykseen siltä osin kuin on kyse valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta merkityksellisten perustuslakisäännösten yksilöimisestä ja niiden keskeisen sisällön erittelystä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa, pidän kuitenkin tarpeellisena korostaa erikseen seuraavia seikkoja esityksen valtiosääntöoikeudellista arviointia suuntaavina ja määrittävinä näkökohtina: Perustuslain 121 :n 1 momentin mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kuntien asukkaiden itsehallintoon (kursivointi TO). Kysymys on siis perustuslain tekstin valossa ennen muuta kunnassa asuvien ihmisten itsehallinnosta, ei siis kunta nimisen hallinnollisen olion perustuslaillisesta itsehallinnosta. V. 2000 perustuslain ja v. 1995 perusoikeusuudistuksen esityöt havainnollistavat sitä, että kunnan asukkaiden itsehallinnossa on keskeisesti kyse kansanvaltaisuudesta ja tällöin erityisesti kunnan asukkaiden perusoikeusluontoisesta osallistumisoikeudesta. Esimerkiksi
2 vuoden 1994 perusoikeusuudistuksen esitöissä todetaan silloisen hallitusmuodon perusoikeussäännöksistä, että kuntien hallinnon perustumista kansalaisten itsehallintoon (hallitusmuoto 51 2 mom.) voidaan pitää tärkeänä kansalaisten osallistumisoikeuksien ulottuvuutena. (HE 309/1993 vp, s. 6, kursivointi - TO). Koska kunnan asukkaiden itsehallinnossa painottuu osana kansanvaltaisuutta etenkin perusoikeusluontoinen osallistumisoikeuksien ulottuvuus, tästä seuraa se, että kunnan asukkaiden itsehallinto voidaan ainakin osaksi ymmärtää sellaisena perusoikeutena, joka lukuisten muiden perusoikeuksien tapaan ei ole absoluuttinen, rajoittamaton perusoikeus. Sitä vastoin kunnan asukkaiden itsehallintoa voidaan perusoikeusluontoisena osallistumisoikeutena tietyin edellytyksin rajoittaa, kuten valtaosaa muitakin perusoikeuksia. Vaikka tässä yhteydessä kunnan asukkaiden itsehallinnon rajoittamista ei voida ajatella täysin perusoikeuksien ns. yleisten rajoitusedellytysten mukaan, nähdäkseni ainakin sellaiset vaatimukset kuin lailla säätämisen vaatimus siihen liittyvine täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksineen sekä rajoituksen hyväksyttävyys ja välttämättömyys tulevat arvioitavaksi käsillä olevassa asiayhteydessä. Perustuslain 19 :n 3 momentin mukaan (j)ulkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Perustuslain 22 :n mukaan (j)ulkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Kun mainituissa säännöksissä on käytetty käsitettä julkinen valta velvoitettavana tahona, tämä merkitsee käsillä olevan asian valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa seuraavaa: o Perustuslaki ei edellytä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä ja tuottamista kuntapohjalta tai ylipäätään sitä, etä kunnat olisivat jollain tapaa mukana niiden järjestämisessä, tuottamisessa ja rahoittamisessa. Tästä syystä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen ja tuottaminen sekä rahoittaminen voitaisiin aivan hyvin ottaa pois kokonaankin kunnilta tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. (Samalla koko perustuslain 121 :n 1-3 momentteihin liittyvän tarkastelun tarve poistuisi, minkä lisäksi sote-palvelujen irrottaminen kokonaan kunnista parantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja ylipäätään lisäisi reaalisia edellytyksiä kunnan asukkaiden itsehallinnolle.) o Perustuslain 19 :n 3 momentin ja 22 :n normikokonaisuus myös perustuslain 121 : 1 momentissa kunnan asukkaiden itsehallinnosta todettu huomioiden ylipäätään puoltaa sellaista sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen ja tuottamisen sekä rahoittamisen kokonaisuudistusta, jossa ensin
3 ratkaistaan kysymykset siitä, kuinka ihmisten sosiaali- ja terveyspalvelut voidaan järjestää, tuottaa ja rahoittaa perustuslain kannalta riittävän tehokkaasti ja yhdenvertaisesti, ja vasta toissijaisesti edellä mainittujen ensisijaisten ratkaisujen puitteissa lähdetään ratkomaan institutionaalis-hallinnollisia kysymyksiä. ( Yksi krooninen perusongelma käsillä olevan asiakokonaisuuden valmistelussa on ollut kuitenkin marssijärjestys, jossa institutionaalis-hallinnolliset näkökohdat ovat muodostuneet ensisijaisiksi ja hallitseviksi.) Lopuksi on syytä painokkaasti korostaa, että käsillä olevassa asiakokonaisuudessa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttö ja siten poliittisen päätöksenteon ala ei nähdäkseni ole niin tiukasti perustuslain ja kv. velvoitteiden sitomaa kuin esimerkiksi tilanteessa, jossa eduskunta säätää esitutkinta- ja pakkokeinolakeja tai ihmisten luovuttamista, palauttamista tai käännyttämistä toiseen valtioon säätävää lakia. Sitä vastoin perustuslain kannalta sallittujen ratkaisujen alue ja siten lainsäätäjälle sallittujen vaihtoehtojen piiri on nyt laajempi, joskaan ei tietenkään rajoittamaton. Erityisesti lainsäätäjän harkintavalta ja siihen liittyen poliittisen päätöksenteon ala koskee sopivan keinon valintaa perustuslain kannalta käsketyn sisällöllisen lopputuloksen saavuttamiseksi, so. riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisen saatavuuden takaamiseksi. Viittaan tässä yhteydessä myös perustuslakivaliokunnan käytäntöön, jossa on todettu mm. valtionosuuslainsäädännön valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa perustuslain 121 :ssä säädetyn kunnan asukkaiden itsehallinnon ja tällöin erityisesti ns. rahoitusperiaatteen, samoin kuin sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien turvaamisen, näkökulmasta, että lainsäätäjällä on varsin laaja harkintamarginaali säädettäessä leikkauksia valtionosuusjärjestelmään silloinkin, kun ne vaikuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien valtionosuuksiin. (ks. esim. PeVL 16/2014 vp). Toistan myös sen jo edellä esiin tuomani seikan, jonka mukaan kunnan asukkaiden itsehallinto ei ole absoluuttinen, rajoittamaton perustuslaillinen oikeus vaan että siihen voidaan kohdistaa tietyin edellytyksin rajoituksia kuten valtaosaan muihinkin perustuslaissa taattuihin ihmisten tai ryhmien oikeuksiin. Yleisarvio ehdotuksesta Nähdäkseni käsillä oleva ehdotus on sinänsä varsin epäinnovatiivinen, perimmiltään kuntapohjaisuuden varaan käpertyvien luutuneiden ajatustottumusten aikaansaannos. Samaan hengenvetoon totean, että epäinnovatiivisuus ja luutuneissa ajatustottumuksissa pitäytyminen eivät sinänsä tarkoita perustuslainvastaisuutta.
4 Kun ehdotuksessa ei ole luovuttu kuntapohjaisesta mallista, ehdotusta sävyttävät väkisinkin ne kysymyksenasettelut ja oikeastaan pulmat, jotka juontuvat perustuslain 121 :n 1-3 momentin normikokonaisuudesta. Nähdäkseni ehdotuksen keskeiset ongelmakohdat ovat kahtaalla: Yhtäällä kysymyksiä herättää varsinkin kansanvaltaisuuden ja tällöin erityisesti kunnan asukkaiden osallistumisoikeuksien riittävä toteutuminen suhteessa ns. sote-alueiden ja kuntayhtymien päätöksentekoon. Toisaalla pulmia tuottaa se, että ehdotus puuttuu merkittävästi kunnan asukkaiden itsehallinnon taloudelliseen ulottuvuuteen velvoittamalla kunnat rahoittamaan kuntayhtymiä. Lisäksi valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä tuottaa se, toteutuuko esityksessä riittävästi se perustuslain 121 :n 2 momentin vaatimus, jonka mukaan kuntien tehtävistä on säädettävä lailla. Nähdäkseni ehdotuksen pulmia perustuslain 121 :n 1-3 momentin näkökulmasta lisää ainakin jossain määrin se, että jo esityksessäkin (ks. s. 51-52) tuodaan sinänsä avoimesti esiin se, että nyt ehdotetulle mallille olisi olemassa sellainenkin vaihtoehto, joka ei ylipäätään synnyttäisi sellaista perustuslain 121 1-3 momentteihin liittyvää valtiosääntöproblematiikkaa kuin nyt käsillä oleva ehdotus. Tarkoitan jo edellä mainitsemaani vaihtoehtoa, jossa ns. sote-tehtävät olisivat kokonaan siirretty pois kuntien vastuulta perustuslain 121 :n 4 momentin 1 virkkeessä tarkoitetulle kuntia suuremmalle itsehallintotasolle, so. maakuntatasolle (ns. maakuntamalli). Havaitakseni ainoa perustelu esityksessä omaksutulle mallille on pitkän tradition (s. 135) ohella siinä, että on pidetty tärkeänä, että palvelujärjestelmä on edelleen kuntapohjainen, jotta kyetään säilyttämään päätöksenteon yhteys paikallisesti tapahtuvaan muuhun kunnissa tapahtuvaan päätöksentekoon (s. 52). Esitys tuntuu tältä osin rakentuvan mekaanisen yksinkertaistetulle ajattelulle siitä, että kaikki muut mallit kuin nyt ehdotettu malli sulkisivat jo a priori pois riittävät edellytykset sille sinänsä tärkeälle seikalle, että päätöksenteossa säilyy yhteys paikallisesti tapahtuvaan muuhun kunnissa tapahtuvaan päätöksentekoon. Nähdäkseni ei ole kuitenkaan sen paremmin mitään periaatteellista kuin ylivoimaista käytännön estettä sille, etteikö muillakin ratkaisuilla voitaisi sinänsä luoda riittävät yhteydet kuntatason päätöksentekoon muiden peruspalvelujen aloilla. Nähdäkseni perustuslain tai ainakin perustuslain 121 :n 1-3 momentin normikokonaisuuden kannalta ongelmattoman maakuntamallin ilmeisen selvä käsillä olo horjuttaa nyt ehdotetun mallin valtiosääntöoikeudellista hyväksyttävyyttä ja välttämättömyyttä. Vastaavasti voidaan sanoa, että nyt ehdotetun mallin valtiosääntöoikeudellinen hyväksyttävyys ja välttämättömyys olisi paljon kiistattomampi, jos se olisi erilaisista vaihtoehtoisista malleista yhtäältä selvästi tehokkain sosiaali- ja terveyspalvelujen riittävän yhdenvertaisen saatavuuden toteutumisen kannalta ja toisaalta ongelmaton kunnan asukkaiden itsehallinnon eri ulottuvuuksien näkökulmasta. Näin ei kuitenkaan nähdäkseni ole jo yksin ehdotuksen perusteluissa (s. 51-52) muista malleista esitetyn valossa. Ns. maakuntamalli, jossa sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvät tehtävät
5 siirrettäisiin kaikilta osin 121 :n 4 momentin tarkoittamalle (maakunta)tasolle ja johon liittyisi yhtäältä tämän itsehallintotason verotusoikeus ja valtionosuuksien ohjaaminen suoraan sille ja toisaalta välittömillä vaaleilla valittu päätöksentekoelin, eliminoisi kertaheitolla jo kaiken perustuslain 121 :n 1-3 momentin normikokonaisuudesta syntyvän valtiosääntöproblematiikan syntymisen. Kun lisäksi otetaan huomioon perustuslakimyönteinen laintulkinta, jonka mukaan erilaisista vaihtoehdoista pitäisi valita perustuslain kannalta paras vaihtoehto, lainvalmistelijan uppiniskaista pitäytymistä väistämättä kunnan asukkaiden itsehallintoon liittyvää perustuslakiproblematiikkaa tuottavaan kuntapohjaiseen malliin voi lähinnä ihmetellä. Toistan tässä yhteydessä sen jo edellä toteamani seikan, että perustuslain kannalta ei olisi estettä ottaa sote-tehtävät kaikilta osiltaan kokonaan pois kunnilta tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä: kun nämä tehtävät on alun perin annettu kunnille lakisääteisesti, ne voidaan aivan hyvin ottaa pois niiltä samassa säätämisjärjestyksessä kuin ne on alun perin aikoinaan niille lakisääteisesti annettu. Tehtävien poistaminen kuntien vastuulta myös vapauttaisi kuntien taloudellisia ja muita voimavaroja itsehallintonsa nykyistä reaalisempaan käyttöön. Ymmärtääkseni suurena ongelmana on jo vuosikausia pidetty sitä, että kuntien lukuisat, tietääkseni yli 500 kohoavat lakisääteiset tehtävät ovat tosiasiassa kuristaneet kuntien asukkaiden itsehallinnon reaalisen alan jokseenkin olemattomiin. Myös tästä näkökulmasta ns. maakuntamallin luulisi näyttäytyvän myös kunnan asukkaiden itsehallinnon kannalta lähinnä houkuttelevana ratkaisuna. Kaiken kaikkiaan pidänkin ehdotettua mallia perustuslain kannalta ns. maakuntamallia selvästi huonompana siitä syystä, että ehdotettu malli synnyttää seuraavassa jaksossa tarkemmin käsiteltäviä ongelmia perustuslain 121 :n 1-3 momentin näkökulmasta. Yksityiskohtaisia huomiota Kuntien tehtävien säätäminen lailla Lakiehdotuksen 12 ja 14 :iä on arvioitava perustuslain 121 :n 2 momentissa ilmaistun sen vaatimuksen kannalta, että kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. 1. Lakiehdotuksen 12 ja 14 sinänsä tarkoittavat, että kuntien tehtävien määrääminen perustuisi viime kädessä sosiaali- ja terveysalueen järjestämispäätöksiin, mikä on ensi katsannossa ongelma perustuslain 121 :n 2 momentin kannalta. Nähdäkseni lakiehdotuksen 12 ja 14 :ssä on kuitenkin riittävän täsmällisesti yksilöity ne kriteerit, joiden mukaan järjestämispäätökset on tehtävä lopputuloksella, että sosiaali- ja terveysalueen ei-oikeudellisen harkintavallan piiri on riittävän suppea ja että lailla säätämisen vaatimus täyttyy. Järjestämispäätöksen tekemisessä huomioitavien lakisääteisten
6 kriteerien tosiasiallista noudattamista takaisi osaltaan se, että järjestämispäätöksistä voitaisiin valittaa lakiehdotuksen 62 :n mukaan. Ongelmakohta on kuitenkin lailla säätämisen vaatimuksen kannalta nähdäkseni lakiehdotuksen 12 :n 2 momentin 8 kohta, jonka mukaan järjestämispäätöksessä määriteltäisiin myös tuottamisvastuussa olevat kuntayhtymät sekä niiden tehtävät. Tältä osin kuntien tehtävistä säätäminen näyttäisi jäävän liikaa nimenomaan järjestämispäätöksen varaan lopputuloksella, että ehdotus on mielestäni vastoin perustuslain 121 :n 2 momenttia. Pykäläkohtaa pitäisi muuttaa, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Kunnan rahoitusvastuu Ehdotetun mallin yksi suurimpia ongelmakenttiä perustuslain kannalta näyttäisi liittyvän kunnan rahoitusvastuuseen, jota on tarkasteltava yhtäältä kunnallisen verotusoikeuden ja toisaalta rahoitusperiaatteen näkökulmasta. Valtiosääntöoikeudelliset ongelmat juontuvat nähdäkseni jo yksin siitä, että ehdotetun mallin vaikutuksia kuntien rahoitusvastuuseen ja asemaan on hyvin vaikea, suorastaan mahdotonta arvioida, etenkin kun samalla huomioidaan vuoden 2015 aikana voimaan tulevan kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamisen ja hallituksen päättämien valtionosuusleikkausten yhteisvaikutus. Tähän asiakokonaisuuteen liittyvä problematiikka tai ainakin epämääräisyys 1 voisi itsessään jopa estää ehdotuksen käsittelyn tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, ellei perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä olisi omaksuttu lainsäätäjän harkintamarginaalin laajuutta painottavaa linjaa (ks. esim. PeVL 16/2014 vp). Koska perustuslaki vaikuttaisi perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa antavan lainsäätäjälle liikkumavaraa kunnan asukkaiden itsehallinnon taloudelliseen ulottuvuuteen, siis rahoitusperiaatteeseen, liittyvissä asioissa, ehdotus on tältä osin hyväksyttävissä ja säädettävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, vaikkei sitä voi missään nimessä luonnehtia valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomaksi. Kantaan on kuitenkin syytä liittää varaus siitä, että jos tarkemmat sinänsä toivon mukaan myöhemmin olennaisesti täsmentyvät laskelmat ehdotetun mallin taloudellista vaikutuksista etenkin kunnan rahoitusvastuun kannalta osoittaisivat, että yksittäisten kuntien maksuosuudet kasvaisivat nyt ennakoitua vielä voimallisemmin ja merkittävimmin kuntien nykyisiin rahoitusvastuihin verrattuna, asetelma alkaisi jo olla kestämätön rahoitusperiaatteen kannalta. 1 Valtiovarainministeriöltä 9.12.2014 saatu aineisto sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain, vuoden 2015 voimaan astuvan kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistamisen ja hallituksen päättämien valtionosuusleikkausten yhteisvaikutuksista kuntiin ei olennaisesti selkeyttänyt asiaa pikemminkin päinvastoin.
7 Kansanvaltaisuuden ja kunnan asukkaiden osallistumisoikeuksien toteutuminen Esitetyn mallin suurin valtiosääntöoikeudellinen problematiikka liittyy mielestäni kunnan asukkaiden itsehallinnon siihen ulottuvuuteen, jossa on kyse kansanvaltaisuudesta, siis kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksista suhteessa ns. sote-alueen kuntayhtymään ja sen hallintoon. Lakiehdotuksen 4 luvun sääntelykokonaisuudessa on pyritty torjumaan sitä, ettei yksittäisen ja varsinkaan ns. pienen kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet jäisi rajallisiksi ja vähäisiksi (ks. 23 ) ja ettei syntyisi vaaraa yhden tai muutaman kunnan yksipuolisesta määräämisvallasta (ks. 19, 22 ja 23 ). Lisäksi lakiehdotuksen 30 ilmentää pyrkimystä turvata aktiivisesti ihmisten suorempia ja välittömämpiä osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia suhteessa sote-palvelujen järjestämispäätökseen ja sote-alueen ja tuottamisvastuussa olevien kuntayhtymien vuotuisiin toimintasuunnitelmiin sekä palveluiden kehittämiseen. Kyseessä on virkistävä, jopa innovatiivinen ulottuvuus kansanvaltaisuutta muutoin hyvin perinteisillä, välillisillä osallistumismekanismeilla toteuttavassa mallissa. Ylipäätään lakiehdotuksen 30 tuo ehdotettuun malliin sen kipeästi kaipaamaa demokraattista legitiimisyyttä. Kokonaisuutena arvioiden lakiehdotuksen 19, 22 ja 23 sekä 30 :n normikokonaisuus riittävät nähdäkseni juuri ja juuri takaamaan kunnan asukkaiden itsehallinnon kansanvaltaisuuden ja tällöin erityisesti osallistumisoikeuksien vähimmäisvaatimusten toteutumista mallissa lopputuloksella, ettei ehdotusta voida pitää suoranaisesti perustuslain 121 :n 1 momentin vastaisena tästäkään näkökulmasta. Perustan valtiosääntöoikeudellisen arvioni nyt erityisesti siihen, että kunnan asukkaiden itsehallinnon kansanvaltaisuudessa painottuu perusoikeusluontoinen osallistumisoikeus, joka ei ole rajoittamaton vaan johon voidaan muiden perusoikeuksien tapaan kohdistaa rajoituksia. Mielestäni perustuslain 19 :n 3 momentin, 22 :n ja 6 :n normikokonaisuus tarjoavat riittävästi sellaisia perustuslain kannalta erittäin painavia ja hyväksyttäviä perusteita, joilla kunnan asukkaiden itsehallintoa voidaan rajoittaa myös sen kansanvaltaisuuden suunnassa, kun samalla huomioidaan edellä selostetut säännösehdotukset lakiehdotuksen 4 luvussa. Lisäksi tässä yhteydessä on annettava painoa sille, että nykyjärjestelmää on joka tapauksessa välttämätöntä muuttaa ja että nyt ehdotettu malli vaikuttaa kuitenkin monessa suhteessa antavan parempia edellytyksiä perustuslain 19 :n 3 momentin, 22 :n ja 6 :n normikokonaisuuden vaatimusten toteuttamiseen kuin nykyjärjestelmä. Kootusti ehdotetun mallin säätämisjärjestyksestä
8 Edellä olen pitänyt ehdotettua mallia monessa suhteessa ongelmallisena perustuslain 121 :n 1-3 momenttien normikokonaisuudesta juontuvien vaatimusten kannalta. Ehdotukseen sisältyvistä valtiosääntöoikeudellisista ongelmista huolimatta en kuitenkaan pidä ehdotusta selvästi sillä tavoin perustuslain vastaisena, että kyse olisi säätämisjärjestystasoisesta ongelmasta. Esitän kantani keskeisimmät perusteet kootusti vielä seuraavassa, viitaten samalla edellä esittämääni: - Lainsäätäjällä on käsillä olevassa asiakokonaisuudessa perustuslain kannalta varsin laaja harkintamarginaali, joka koskee varsinkin keinojen tai mallien valintaa perustuslain 19 :n 3 momentin, 6 :n ja 22 :n normikokonaisuuden kannalta käsketyn lopputuloksen saavuttamiseksi, so. ihmisten riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisen saatavuuden toteuttamiseksi. Vaikka etenkin perustuslakimyönteinen laintulkintaperiaate huomioiden ns. maakuntamalli olisi ainakin perustuslain 121 :n 1-3 momentin kannalta perustelluin vaihtoehto, lainsäätäjän harkintavallan piirissä on myös nyt ehdotettu vaihtoehto sen valtiosääntöoikeudellisista ongelmista huolimatta. - Perustuslain 121 :n 1 momentissa turvatussa kunnan asukkaiden itsehallinnossa on kysymys huomattavassa määrin perusoikeusluontoisesta osallistumisoikeudesta, jota voidaan rajoittaa, kunhan vain sille voidaan osoittaa riittävän hyväksyttäviä ja välttämättömiä perusteita. Nähdäkseni nyt ehdotettu malli ensinnäkin antaa nykyjärjestelmää parempia edellytyksiä riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisen saatavuuden toteuttamiselle. Lisäksi perustuslain 19 :n 3 momentin, 22 :n ja 6 :n normikokonaisuus on sellainen erityisen painava seikka, jolla voidaan hyväksyttävästi rajoittaa kunnan asukkaiden itsehallintoa. - Käsillä olevan lakiehdotuksen 19, 22 ja 23 :n normikokonaisuus yhdessä 30 :n kanssa luettuna tuottaa lopputuloksen, joka kykenee toteuttamaan kunnan asukkaiden itsehallinnon kansanvaltaisuusperiaatteesta juontuvia vähimmäisvaatimuksia, etenkin kun tätä perusoikeusluontoista osallistumisoikeutta voidaan tietyin edellytyksin rajoittaa. Muita seikkoja: ihmisten mahdollisuudet vaikuttaa sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistusta koskevaan päätöksentekoon Kuten edellä olen todennut, käsillä olevan mallin suurimmat pulmat liittyvät kansanvaltaisuuden toteutumiseen. Kysymys ei ole kuitenkaan vain siitä, kuinka kansanvaltaisuus toteutuisi tilanteessa, jossa ehdotettuun malliin on siirrytty. Kansanvaltaisuuden kannalta kysymys on myös siitä, kuinka Suomessa pitäisi ylipäätään päättää sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuusuudistuksesta, joka on vaikutuksiltaan ja toteutukseltaan
9 ennennäkemättömän laaja - koskeehan se meitä kaikkia suomalaisia (ministeri Huovinen, esittelypuheenvuoro 9.12.2014). Nähdäkseni juuri sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistus on sellainen asia, josta päättämisen ei pitäisi jäädä vain valtiopäiville kokoontuneen eduskunnan (enemmistön) päätöksenteon varaan. Sitä vastoin pitäisi antaa painoa myös sille perustuslain 2 :n 2 momentissa ilmaistulle seikalle, että kansanvaltaan kuuluu yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen ja että perustuslain 14 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Nähdäkseni käsillä oleva uudistus on juuri sellainen, joka mitä suurimmassa määrin vaikuttaa kaikkiin Suomessa oleviin ihmisiin perustuslain 2 :n 2 momentissa ja 14 :n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Perustuslain tuntema tapa antaa ihmisille mahdollisuus vaikuttaa sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan kokonaisuudistuksen (valtakunnan tasoiseen) päätöksentekoon olisi tietenkin perustuslain 53 :ssä säädetty neuvoa-antava kansanäänestys. Sitä, että juuri sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuudistus voi olla erityisen luonteva kansanäänestyksen kohde, havainnollistaa mm. Ranskan v. 1958 perustuslain 11 artikla, jonka mukaan tasavallan presidentti voi tietyin edellytyksin päättää kansanäänestyksen järjestämisestä mm. kansallisen sosiaalipolitiikan tai sosiaaliasioihin liittyvien julkisten palvelujen reformia tarkoittavista lakiehdotuksista. 2 Jossain toisessa demokratiassa varmaan neuvoa-antavan kansanäänestyksen järjestämisestä ainakin vakavasti puhuttaisiin, mutta perinteisten edustuksellisten mekanismien varaan vannovassa Suomessa vaihtoehto on tietenkin jo a priori täysin mahdoton. Helsingissä 18. päivänä joulukuuta 2014 Tuomas Ojanen professori Helsinki 2 Article 11: The President of the Republic may, on a recommendation from the Government when Parliament is in session, or on a joint motion of the two Houses, published in the Journal Officiel, submit to a referendum any Government Bill which deals with the organization of the public authorities, or with reforms relating to the economic, social or environmental policy 1 of the Nation, and to the public services contributing thereto, or which provides for authorization to ratify a treaty which, although not contrary to the Constitution, would affect the functioning of the institutions.