Verkkovierailupalveluiden poistaminen vanhoista liittymistä

Päätös 1 (13) Julkinen versio Dnro: 14.7.2017 923/97/2017 Telia Finland Oyj Teollisuuskatu 15 00510 HELSINKI Verkkovierailupalveluiden poistaminen vanhoista liittymistä Yritys, jota päätös koskee Tiivistelmä Telia Finland Oyj (jäljempänä Telia) Telia on rikkonut tietoyhteiskuntakaaren sopimuksen muuttamista koskevaa sääntelyä, kun se on poistanut osasta vanhoista kuluttajaliittymistä roaming- eli verkkovierailupalvelut kokonaan 14.6.2017 alkaen. Muutos oli niin olennainen, ettei sitä olisi voinut lain mukaan tehdä, eikä muutoksesta ollut muutoinkaan ilmoitettu riittävän ajoissa etukäteen. Viestintävirasto velvoittaa Telian palauttamaan roaming-palvelut muutettuihin liittymiin kohtuullisessa määräajassa. Päätös Telia on rikkonut tietoyhteiskuntakaaren (917/2014, jäljempänä myös TYK) 114 :n 1 momentin 1 kohtaa, kun se on muuttanut sopimuksen sisältöä kokonaisuutena olennaisesti poistamalla osasta tarjoamistaan kuluttajaliittymistään verkkovierailuominaisuuden. Telia on rikkonut tietoyhteiskuntakaaren 114 :n 4 momenttia, kun se on ilmoittanut sopimusehtojen muutoksesta ja niiden sisällöstä alle kuukautta ennen kuin muutetut ehdot tulevat voimaan. Telia on rikkonut tietoyhteiskuntakaaren 114 :n 4 momenttia, kun se ei ole ilmoittanut tilaajalle sopimusehtojen muutoksen perustetta kuukautta ennen kuin muutetut ehdot tulevat voimaan. Viestintävirasto velvoittaa Telian tietoyhteiskuntakaaren 330 :n 1 momentin nojalla: Viestintävirasto Kommunikationsverket Finnish Communications Regulatory Authority Itämerenkatu 3 A PL 313 00181 Helsinki Puhelin 0295 390 100 www.viestintävirasto.fi Östersjögatan 3A PB 313, FI-00181 Helsingfors, Finland Telefon +358 295 390 100 www.kommunikationsverket.fi Itämerenkatu 3A P.O. Box 313, FI-00181 Helsinki, Finland Telephone +358 295 390 100 www.ficora.fi

2 (13) 1. palauttamaan viipymättä verkkovierailupalvelut niihin voimassa oleviin kuluttajaliittymiin, joista nämä palvelut on poistettu 14.6.2017 alkaen. Verkkovierailupalvelut on palautettava puhe- ja tekstiviestipalvelujen osalta viimeistään 31.8.2017 ja tiedonsiirtopalvelun osalta viimeistään 31.10.2017; 2. ilmoittamaan 1 kohdassa tarkoitetuille liittymäasiakkaille viipymättä tekstiviestillä tai muulla tarkoituksenmukaisella tavalla, että verkkovierailupalvelut tullaan palauttamaan liittymiin; ja 3. tietoyhteiskuntakaaren 315 :n 1 momentin nojalla ilmoittamaan Viestintävirastolle toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut tämän päätöksen noudattamiseksi. Asian vireilletulo ja käsittely Viestintävirastossa Viestintävirasto sai 15.6.2017 alkaen useita yhteydenottoja, joissa Telian asiakkaat pyysivät Viestintävirastoa selvittämään Telian toimintaa ja sen perusteita, kun se oli poistanut verkkovierailuominaisuuden asiakkaiden liittymistä 14.6.2017 alkaen tiedotteella, joka oli päivätty vain joitakin päiviä aiemmin. Telian näille asiakkailleen lähettämissä ilmoituksissa todetaan keskeisiltä osin seuraavaa: " käytössäsi olevassa vanhassa matkapuhelinliittymässä tapahtuu muutoksia 14.6. Voit edelleen käyttää liittymääsi ihan normaalisti kotimaassa. Se ei kuitenkaan toimi enää ulkomailla 14.6.2017 jälkeen. Muutos johtuu siitä, että näin vanhoihin liittymiin ei tehdä 15.6. voimaan tulevan EU-lakimuutoksen edellyttämää teknistä järjestelmämuutosta. Liittymäsi muut ominaisuudet säilyvät ennallaan. Sinulla on muutoksen vuoksi oikeus irtisanoa liittymäsopimuksesi päättymään heti. " Viestintävirasto teki Telialle selvityspyynnön 20.6.2017. Selvityspyynnöllä tiedusteltiin muutosmenettelyä ja sen perusteita, pyydettiin tietoja muutoksen kohteina olleista liittymistä ja kuluttajista ja mahdollisuudesta palauttaa verkkovierailuominaisuus. Telia antoi selvityksensä 29.6.2017. Telia katsoi, että muutos ei ollut olennainen ja että verkkovierailupalvelut oli poistettu sellaisista liittymistä, joilla ei ollut käytetty roaming-ominaisuutta lainkaan tai joilla sitä oli käytetty hyvin vähän. Selvitystä selostetaan jäljempänä laajemmin tarpeellisilta osilta. Teliaa pyydettiin 4.7.2017 vielä täsmentämään selvitystään, minkä Telia teki 6.7.2017. Viestintävirasto on lisäksi järjestänyt Telian kanssa tapaamisen 7.7.2017, jossa Telialle kerrottiin Viestintäviraston alustavista näkemyksistä ja annettiin Telialle mahdollisuus esittää oman kantansa ja mahdolliset korjausehdotuksensa. Viestintävirasto

3 (13) Päätöksen perustelut Asiaa koskevat säännökset esitti samana päivänä vielä lisäkysymyksiä erityisesti korjaavien toimenpiteiden aikatauluun liittyen, joihin Telia vastasi alustavasti 10.7.2017. Viestintävirasto varasi lisäksi Telialle mahdollisuuden lausua tämän päätöksen luonnoksesta 11.7.2017. Telia lausui päätösluonnoksesta 13.7.2017 ja täydensi samalla aiemmin antamiaan tietoja. Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014, jäljempänä myös TYK) 114 :n 1 momentin mukaan teleyritys saa muuttaa toistaiseksi voimassa olevan viestintäpalvelusopimuksen mukaisia maksuja ja muita sopimusehtoja kuluttajan vahingoksi vain: 1) sopimusehdoissa yksilöidyillä perusteilla, jos sopimuksen sisältö ei kokonaisuutena olennaisesti muutu; 2) lainsäädännön muutoksen tai viranomaisen päätöksen perusteella. Tietoyhteiskuntakaaren 114 :n 4 momentin mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajalle sopimusehtojen muutoksesta, niiden sisällöstä ja muutoksen perusteesta viimeistään kuukautta ennen kuin muutetut ehdot tulevat voimaan. Teleyrityksen on ilmoitettava tilaajalle samanaikaisesti tämän oikeudesta irtisanoa sopimuksensa heti päättyväksi, jos tilaaja ei hyväksy muutettuja sopimusehtoja. Tietoyhteiskuntakaaren 303 :n 1 momentin mukaan Viestintäviraston tehtävänä on valvoa tämän lain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja päätösten noudattamista, jollei tässä laissa muuta säädetä. Tietoyhteiskuntakaaren 330 :n 1 momentin mukaan Viestintävirasto voi tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan antaa huomautuksen sille, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettuja säännöksiä, määräyksiä, päätöksiä ja lupaehtoja sekä velvoittaa tämän korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä kohtuullisessa määräajassa. Tietoyhteiskuntakaaren 344 :n 1 momentin mukaan (laissa 456/2016) liikenne- ja viestintäministeriön, tietosuojavaltuutetun ja kunnan rakennusvalvontaviranomaisen päätökseen, Viestintäviraston muuhun kuin 342 :ssä tarkoitettuun hallintopäätökseen sekä Viestintäviraston, sisäministeriön ja ilmoitetun laitoksen oikaisuvaatimukseen antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä. Tietoyhteiskuntakaaren 344 :n 2 momentin mukaan (laissa 456/2016) päätöksen tehnyt viranomainen tai ilmoitettu laitos voi muussa kuin 233 ja 235 :ssä tarkoitetussa päätöksessä

4 (13) määrätä, että päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää. Verkkovierailuista yleisissä matkaviestinverkoissa unionin alueella säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston 13.6.2012 antamassa asetuksessa (EU) N:o 531/2012 (myös verkkovierailuasetus), jota on muutettu muun muassa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2015/2120, annettu 25.11.2015 (jäljempänä EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetus). Komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2016/2286, annettu 15.12.2016, säädetään yksityiskohtaisista säännöistä kohtuullisen käytön politiikan soveltamiseksi sekä menetelmistä verkkovierailujen lisämaksujen poistamisen kestävyyden arvioimiseksi ja verkkovierailuoperaattorin tätä arviointia varten toimittamasta hakemuksesta (myös täytäntöönpanoasetus). Asian arviointi Sopimusehtojen muutoksesta ilmoittaminen kuukautta ennen Arvioitavana on muutos, jossa Telia on poistanut roamingpalvelut kokonaan merkittävältä osalta sen kuluttajaasiakkaista 14.6.2017 alkaen. Tämä estää puhe-, viesti- ja datapalveluiden käytön ulkomailla kokonaan. Muutoksen kohteena olevia liittymiä on ollut [ ]. Liittymät ovat olleet yhtenäisen roaming-hinnoittelun piirissä. Puheesta ja viesteistä on peritty säännellyn enimmäishinnan mukainen lisämaksu. Datan osalta Telian kuluttaja-asiakkailla on ollut erillinen päiväkohtainen hinnoittelu tiedonsiirrossa (0,062 /Mt, kuitenkin enintään 2,99 /100 Mt). Liittymien kotimaankäytön hinnoittelumalleissa on eroja. Viestintävirasto toteaa aluksi, että verkkovierailuominaisuuden poistamista on pidettävä yksiselitteisesti TYK 114.1 :ssä tarkoitettuna kuluttajan vahingoksi olevana sopimusehtomuutoksena: sen seurauksena kuluttaja ei voi enää käyttää liittymää ulkomailla. Muutokseen ei ole liittynyt myöskään mitään kuluttajan eduksi olevia samanaikaisia muutoksia. TYK 114.4 :n mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajalle sopimusehtojen muutoksesta, niiden sisällöstä ja muutoksen perusteesta viimeistään kuukautta ennen kuin muutetut ehdot tulevat voimaan. Teleyrityksen on ilmoitettava tilaajalle samanaikaisesti tämän oikeudesta irtisanoa sopimuksensa heti päättyväksi, jos tilaaja ei hyväksy muutettuja sopimusehtoja. Viestintävirastolle on toimitettu Telian ilmoituksia verkkovierailumahdollisuuden poistumisesta, jotka on päivätty 9.6.2017, vaikka muutoksen on pitänyt tulla ilmoituksen mukaan voimaan jo 14.6.2017. Osa asiakkaista on saanut ilmoituksen vasta, kun muutos oli jo teknisesti toteutettu, mikä on ollut erityisen moitittavaa ottaen huomioon, että tämä on estänyt roamingpalveluiden käytön myös niiltä, jotka olivat roaming-tilanteessa muutoksen tullessa voimaan. Myös Telia toteaa selvityksessään,

5 (13) että muutos on tullut voimaan aikaisemmin kuin kuukausi on kulunut ilmoituksesta. Viestintävirasto toteaa yllä olevan johdosta, että Telia ei ole ilmoittanut tietoyhteiskuntakaaren 114.4 :n vaatimalla tavalla muutoksesta kuukautta ennen kuin muutos oli tarkoitettu tulemaan voimaan. Telian mukaan syynä myöhäiseen ilmoittamiseen (ja verkkovierailuominaisuuden poistamiseen) ovat roaming-sääntelyn vaatimat laajat muutostyöt IT-järjestelmiin sekä erittäin tiukka aikataulu. Muutoksen tekeminen nykyiseen järjestelmään ei olisi ollut liiketoiminnallisesti järkevää ottaen huomioon, kuinka vanhoista liittymätyypeistä on kyse. Roaming-muutoksista haluttiin viestiä tasapuolisuuden ja selkeyden nimissä yhtäaikaisesti kaikille asiakkaille, jolloin tämäkin kohderyhmä jäi viestittäväksi juuri ennen muutosta ja sääntelyn voimaantuloa. Viestintäprosessi oli massiivinen, koska tiedotettavana oli koko Telian asiakaskanta. Viestintävirasto toteaa, että Telian esittämillä syillä ei ole merkitystä asiassa. Mainittu lainkohta ei sisällä mitään poikkeuksia, joiden nojalla kuluttajan vahingoksi olevista muutoksista voitaisiin ilmoittaa alle kuukautta ennen kuin muutoksen piti tulla voimaan. Viestintävirasto toteaa joka tapauksessa seuraavaa Telian esittämien syiden johdosta: Telian selvityksen mukaan vaadittavat muutostyöt olisivat siis liittyneet reaaliaikaisen roaming-datakäytön seurantaan. Telian selvityksen mukaan datan kotimaanhintaisen käytön rajoittaminen kohtuullisen käytön kiintiöllä edellyttää ajantasaista seurantaa. Viestintävirasto huomauttaa, että reaaliaikaista seurantaa ei kuitenkaan edes tarvita samasta syystä puhetta ja viestejä varten, koska niiden käyttöä ei voi sääntelyn mukaan kiintiöllä rajoittaa; näin ollen varsinkaan verkkovierailupuhe- ja -tekstiviestipalveluiden poistamisella ei ole mitään yhteyttä Telian esittämiin perusteisiin. Vaikka sääntelyn tulkintaa on täsmennetty vielä 28.3.2017 BERECin suuntaviivoissa, on Telian tiedossa täytynyt olla jo EU:n sähköisen viestinnän sisämarkkina-asetuksen antamisesta 25.11.2015 lähtien saakka tarve kyetä seuraamaan roaming-datakäyttöä ajantasaisesti kohtuukäytön seurantaa varten sitten, kun lisämaksut poistuisivat. Kun kohtuukäytön rajoitusten yksityiskohtainen sisältökin on vahvistettu komission täytäntöönpanoasetuksella 15.12.2016, Viestintäviraston käsityksen mukaan aikataulu reaaliaikaisen seurannan toteuttamiseksi ei ole ollut erityisen tiukka, vaikka muita muutoksia onkin mahdollisesti voitu tehdä vasta keväällä 2017. Järjestelmämuutoksia ei voida jättää toteutettavaksi tarkoituksenmukaisuussyistä yhdellä kertaa juuri ennen sääntelyn voimaan tuloa, jos tämä tarkoittaa, ettei lainsäädäntöä pystytä noudattamaan. Telialla ei edes ole velvollisuutta rajoittaa datan käyttöä kohtuukäytön politiikalla, joten vaikka liittymien datankäytölle määriteltävää kohtuukäytön kiintiötä ei olisi heti voitukaan valvoa, niin se olisi voitu kuitenkin määritellä ja jättää soveltamatta ja sen ylitykset laskuttamatta, kunnes tarvittavat tekniset muutokset olisi tehty. Kun Telia itsekin katsoo, että datankäyttö on hyvin vähäistä, tämä tuskin olisi ollut myöskään teleyrityksen kannalta kohtuutonta.

6 (13) Muutosperusteen ilmoittaminen Kun toistaiseksi voimassa olevan viestintäpalvelusopimuksen sopimusehtoja muutetaan kuluttajan vahingoksi, on muutokselle oltava tietoyhteiskuntakaaren 114 :n 1 momentissa tarkoitettu peruste. Sopimusta voidaan muuttaa joko sopimusehdoissa yksilöidyillä perusteilla, jos sopimuksen sisältö ei kokonaisuutena olennaisesti muutu (1 k.), tai lainsäädännön muutoksen tai viranomaisen päätöksen perusteella (2 k.). TYK 114.4 :n mukaiseen ilmoitukseen tulee sisältyä tämä sopimusehtojen muutoksen peruste. Telia on katsonut, että ilmoituksessa on mainittu Telian yleisten sopimusehtojen kohdassa 10.1 yksilöity peruste "muutos johtuu teknisistä järjestelmäuudistuksista", kun ilmoituksessa todetaan, että "näin vanhoihin liittymiin ei tehdä 15.6. voimaan tulevan EUlakimuutoksen edellyttämää teknistä järjestelmämuutosta". Toisin kuin Telia, Viestintävirasto katsoo, että Telian ilmoituksessa ei ole mainittu sitä sopimusehdoissa yksilöityä perustetta, johon sopimuksen muuttaminen perustuisi. Ilmoituksen teksti ei ole helpolla tavalla yhdistettävissä sopimusehdoissa Telian Viestintävirastolle esittämään muutosperusteeseen. Ilmoituksen sisältönä on sitä paitsi se, ettei roaming-sääntelyn edellyttämää järjestelmämuutosta tehdä. Telia on poistanut roaming-palvelut siihen vedoten, että niiden toteuttaminen olisi vaatinut järjestelmämuutoksia. Roaming-palveluiden poistamisella näiden järjestelmämuutosten tekeminen pyrittiin nimenomaan välttämään. Kun sopimusehtojen muutosperusteessa tarkoitettua järjestelmäuudistusta ei ole tehty, ei se voi myöskään olla muutosperuste. Järjestelmäuudistuksena ei voida pitää vain sitä, että jokin palvelu poistetaan käytöstä, koska tämä mahdollistaisi minkä tahansa palvelun poistamisen milloin tahansa, mitä olisi pidettävä kuluttajan kannalta kohtuuttomana. Viestintävirasto arvioi tässä ainoastaan sitä, onko mahdollinen muutosperuste sisältynyt TYK 114.4 :n mukaiseen muutosilmoitukseen, ei sitä, olisiko muutokselle mahdollisesti ollut joku muu sopimusehdoissa yksilöity mutta ilmoituksessa mainitsematon peruste, kuten Telian esittämä markkinatilanteen olennainen muutos. Viestintävirasto ei arvioi tässä myöskään sitä, mikä merkitys olemassa olevalle muutosperusteelle mahdollisesti voitaisiin antaa, jos se kuitenkin puuttuu TYK 114.4 :n mukaisesta ilmoituksesta. Viestintävirasto toteaa selvyyden vuoksi, että sopimusehtojen muutos ei voi perustua tietoyhteiskuntakaaren 114 :n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainsäädännön (verkkovierailuasetuksen) muutokseen. Verkkovierailuasetus tai sen muutokset eivät ole velvoittaneet Teliaa poistamaan verkkovierailuominaisuutta. Verkkovierailuasetus oikeuttaa operaattorin soveltamaan kohtuukäytön politiikkaa sekä hakemaan soveltuvissa tapauksissa poikkeuslupaa lisämaksun perimiseen, mikä Telialle on myönnettykin; nämä mahdollisuudet on hyödynnettävä täysimääräisesti, ennen kuin lainmuutoksen perusteella voitaisiin mahdollisesti tehdä joitakin negatiivisia muutoksia;

7 (13) Muutoksen olennaisuuden arviointi sama koskee sopimusehdoissa yksilöityyn markkinatilanteen muutokseen vetoamista. Verkkovierailuasetuksen muutos on edellyttänyt verkkovierailun vähittäishinnoittelun muutosta, eikä sääntelyn tarkoitusta voi tehdä tyhjäksi poistamalla koko verkkovierailuominaisuus lainsäädännön muuttumiseen vetoamalla. Viestintävirasto katsoo, että muutosilmoituksessa on yksilöitävä (referoitava) tarkka sopimusehdoissa mainittu muutosperuste silloin, kun muutoksen on tarkoitus perustua muuhun kuin lainsäädännön muutokseen tai viranomaisen päätökseen. Telia ei ole ilmoittanut tietoyhteiskuntakaaren 114.4 :n vaatimalla tavalla muutoksen perustetta tilaajalle kuukautta ennen kuin muutos oli tarkoitettu tulemaan voimaan. TYK 114.1 :n 1 kohdan mukaan teleyritys saa muuttaa toistaiseksi voimassa olevan viestintäpalvelusopimuksen mukaisia maksuja ja muita sopimusehtoja kuluttajan vahingoksi sopimusehdoissa yksilöidyillä perusteilla, jos sopimuksen sisältö ei kokonaisuutena olennaisesti muutu. Viestintävirasto arvioi tässä, onko muutos ollut tällä tavoin olennainen. Markkinatuomioistuin on katsonut, että sopimusehtojen muutoksen olennaisuutta on arvioitava kuluttajien kannalta. Keskeistä on, mikä merkitys muutoksella on itse tarjottuun hyödykkeeseen. Jos ehtojen muutos on kuluttajien kannalta olennainen, kysymys ei ole jo tehtyjen sopimusten jatkamisesta, vaan lähinnä palveluntarjoajan, tapauksessa vakuutuksenantajan, tarjoamasta uudesta hyödykkeestä. Sopimusoikeudellisesti ei ole riittävää, että kuluttajille tällaisessa tapauksessa varataan ainoastaan mahdollisuus irtisanoa aiempi sopimus. Tarjoukseen uuden sopimuksen tekemisestä tulee saada nimenomainen hyväksyvä vastaus. (MT 1991:12.) Tapaus selventää, että olennaisten muutosten tekemiseen tarvitaan hyväksyvä vastaus, eikä kuluttajalle annettu irtisanomismahdollisuus korjaa muutoksen olennaisuutta. Viestintäpalvelusopimusten osalta olennaisten sopimusehtomuutosten tekemisen kiellosta on tämän jälkeen säädetty erikseen laissa. Muutoksen olennaisuutta arvioidaan vertaamalla sitä muutoshetkellä voimassa olevaan sopimukseen. 1 Näin ollen arvioitavana on se, ovatko verkkovierailupalvelut olleet olennainen osa sopimusta verkkovierailusääntelyn siirtymäkauden (30.4.2016 14.6.2017) sääntelyn mukaisesti tarjottuina muutoshetkellä. Näin ollen asiassa ei ole erityistä merkitystä sillä, että osa liittymäsopimuksista on alun perin tehty jo 1990-luvun lopussa, kun niitä on verkkovierailu- ja muun sääntelyn vuoksi täytynyt useasti muuttaa. Muutettujen liittymien verkkovierailuhinnoittelua on käsitelty edellä. 1 HE 112/2002, s. 168.

8 (13) Olennaisia muutoksia voivat olla esimerkiksi huomattavat korotukset palveluiden hintoihin tai maksuttoman palvelun muuttaminen maksulliseksi. Myös sopimukseen kuuluvien keskeisten palvelujen lopettaminen voi olla olennainen muutos. Mikäli palveluun halutaan tehdä kokonaisuuden kannalta olennaisena pidettäviä muutoksia, tulee teleyrityksen irtisanoa viestintäpalvelusopimus ja tehdä käyttäjälle uusi tarjous. 2 Telia on vedonnut selvityksessään siihen, että roamingominaisuus on poistettu sellaisista liittymistä, joilla ei ole käytetty roaming-ominaisuutta lainkaan tai sitä on käytetty hyvin vähän. Telian mukaan muutos ei ole siten ollut olennainen näille asiakkaille. Telian mukaan viimeisen 6 kuukauden aikana näistä liittymistä keskimäärin vain 2,1 %:lla on ollut jotain käyttöä ulkomailla yhden kuukauden aikana. Telian kaikilla kuluttajaliittymillä taas on ollut keskimäärin 15 %:lla käyttöä ulkomailla yhden kuukauden aikana. Muutoksella ei ole ollut vaikutusta kotimaan käyttöön tai hinnoitteluun. Kyseiset liittymätyypit ovat Telian mukaan niin vanhoja, että niitä ei ole edes tarkoitettu tiedonsiirron käyttämiseen. Suurin osa kyseisten liittymätyyppien asiakkaista ei ollut käyttänyt tiedonsiirtoa ollenkaan edes kotimaassa, ja tiedonsiirtoa ulkomailla oli ollut vain 0,3 %:lla liittymistä. Telia katsoo, että roaming-ominaisuus voitiin poistaa tältä kohderyhmältä, koska käyttömäärät osoittivat, että kyseiset asiakkaat eivät roaming-ominaisuutta olleet käyttäneet, eikä liittymiä ollut muutenkaan käytetty ulkomailla. 3 Viestintävirasto toteaa Telian selvityksen johdosta ensiksi, että tosiasiallisella tiedonsiirron käyttömäärällä (0,3 %:lla liittymistä kuukausittain roaming-datakäyttöä) verkkovierailussa ei ole merkitystä asian arvioinnin kannalta, koska verkkovierailuominaisuus on poistettu kokonaan eikä vain datankäytön osalta. Sama koskee EU/ETA-alueen roaming-käytön osuutta kaikesta roaming-käytöstä, kun roaming on poistettu käytöstä koko maailmasta. Toiseksi olisi joka tapauksessa todettava, että jos oletetaan verkkovierailukäytön jakautuvan vuositasolla vastaavasti ja eri kuukausina kohdistuvan aina eri liittymiin, niin verkkovierailukäyttöä voisi olla 25 %:lla liittymistä vuosittain, vaikka kuukausittain roaming-käyttöä olisikin vain 2,1 prosentilla. Kun Eurobarometrin mukaan suomalaisista ylipäänsä vain 48 % matkustaa ulkomaille vuosittain, 4 ei kyseisissä liittymissä voida kuitenkaan katsoa olevan roaming-käyttöä "hyvin vähän" ainakaan suomalaisten keskimääräiseen matkailukäyttäytymiseen verrattuna, vaikka edellä mainittu oletus onkin tilastotietoa selvästi alempi. Näin on siitä riippumatta, että Telian kuluttajaliittymillä yleisesti on ollut keskimäärin selvästi enemmän käyttöä ulkomailla yhden kuukauden aikana. 2 Toistaiseksi voimassaolevan viestintäpalvelusopimuksen muuttaminen. Sopimusehtojen muutos -työryhmän muistio 19.12.2008. Myös TeliaSonera Finland Oyj osallistui työryhmään. Tietoyhteiskuntakaaren 114 :n 1 momentin 1 kohta vastaa tuolloin voimassa ollut sääntelyä. Muistion laatimisen jälkeen on otettu käyttöön yhteiset telealan yleiset sopimusehdot, mutta niissä ei oteta mitään kantaa siihen, minkälaiset muutokset ovat olennaisia. 3 Telia on ilmoittanut, että tässä kappaleessa mainitut luvut eivät ole salassa pidettäviä. 4 BEREC, Analysis of the impacts of "roam-like-at-home", BoR (14) 209, 17.12.2014, s. 20 (perustuu Eurobarometriin).

9 (13) Telian mukaan yllä oleva oletus siitä, että jopa 25 %:lla liittymistä voisi vuosittain olla roaming-käyttöä, on väärä johtopäätös. Voidaankin olettaa, että osa liittymistä verkkovierailee useamman kerran vuodessa, jolloin taustaoletukset johtavat liian korkeaan lopputulokseen. Telia ei ole kuitenkaan esittänyt sellaista tilastotietoa, josta tarkka roaming-palveluita ylipäänsä käyttäneiden liittymien osuus voitaisiin osoittaa. Kun Viestintäviraston tulkinnan mukaan tosiasiallisilla käyttömäärillä ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä jäljempänä ilmenevällä tavalla, ei Viestintävirasto ole katsonut aiheelliseksi tällaista tietoa myöskään omasta aloitteestaan pyytää. Toisaalta voidaan huomata, että Telian toimittamat tilastotiedot eivät välttämättä anna tarkkaa kuvaa koko vuoden roaming-käytöstä (kun kesälomakauden tiedot puuttuvat), minkä lisäksi niistä puuttuu sellainen roaming, jonka aikana laskutettavaa käyttöä ei ole ollut. Kolmanneksi, kuten jäljempänä tarkemmin perustellaan, verkkovierailumahdollisuus itsessään on niin keskeinen matkapuhelinliittymän ominaisuus, että sen poistamista on lähtökohtaisesti aina pidettävä olennaisena muutoksena myös kokonaisuutena arvioiden. Vaikka valtaosalla käyttäjistä ei käytännössä olisi edes joka vuosi roaming-käyttöä, ominaisuus on silti olennainen osa tehtyä palvelusopimusta. Telia on katsonut, että kun operaattorilla ei verkkovierailuasetuksen mukaan ole velvollisuutta tarjota roaming-palveluita, ei kyseessä voi myöskään olla keskeinen osa liittymää. Viestintävirasto toteaa tämän johdosta, ettei verkkovierailuasetus ota mitään kantaa siihen, onko roaming-palveluita pidettävä olennaisena osana sopimusta silloin, kun operaattori on tarjonnut roaming-palveluita sen osana. Lähes kaikkiin Suomessa tarjottaviin matkapuhelinliittymiin on sisältynyt verkkovierailuominaisuus, vaikka velvollisuutta roaming-palveluiden tarjoamiseen ei olekaan. Merkittävin poikkeus liittyy prepaid-liittymiin, joista osaa voi käyttää vain kotimaassa. Nyt kyseessä eivät kuitenkaan ole prepaid-liittymät. Viestintäviraston näkemyksen mukaan matkapuhelinliittymän keskeisin ominaisuus on sen liikkuvuus eli käyttäjän mahdollisuus ottaa puhelin ja liittymä mukaansa paitsi kotimaassa liikkuessa, myös ulkomailla matkustettaessa. Verkkovierailun roolin ja sen käyttömäärän voidaan olettaa vain kasvavan aiempaan nähden, kun sen hinnoittelu vastaa tai lähestyy kotimaanhinnoittelua uuden sääntelyn johdosta Euroopassa. Vastikkeen ohella palvelun sisältö on sopimuksen keskeisimpiä tekijöitä. Kyse on myös palveluntarjoajan suoritusvelvollisuuden määrittelyn keskeisestä sisällöstä. Näin ollen muutoksia palvelun keskeiseen sisältöön on lähtökohtaisesti pidettävä olennaisena muutoksena sopimuksen sisältöön myös kokonaisuutena arvioiden, edellyttäen että muutos itsessään ei ole pienehkö. Matkapuhelinliittymän keskeiseen sisältöön kuuluu mahdollisuus käyttää sopimukseen sisältyviä viestintäpalveluita (puhe-, viesti- ja datapalveluita) paikasta riippumatta. Verkkovierailumahdollisuuden poistamista on pidettävä varsin merkittävänä muutoksena itse palvelun ja sopimuksen sisältöön, kun puhelimen käyttö ulkomailla vaatii muutoksen jälkeen joko täysin uuden sopimuksen tekemistä joko Telian tai muun suoma-

10 (13) laisen operaattorin kanssa taikka paikallisen prepaid-liittymän hankkimista vierailumaasta. Viestintävirasto katsoo, että verkkovierailuominaisuuden poistaminen on omiaan vaikuttamaan olennaisesti siihen, miten tarkoituksenmukaiseksi palvelu muodostuu käyttäjän kannalta ja miten hyvin palvelu ehtomuutoksen jälkeen enää vastaa tämän tarpeita. Vaikka roaming-käyttöä olisi vähän ja harvoin, pakottaa muutos tästä huolimatta asiakkaan vaihtamaan liittymää, koska liittymää ei voi lainkaan käyttää verkkovierailussa ja liittymän vaihtamatta jättäminen merkitsisi hyvin mahdollisesti sitä, että käyttäjä ei olisi lainkaan puhelimenkäyttömahdollisuuden piirissä matkaillessaan ulkomailla. Ei voida pitää todennäköisenä vaihtoehtona sitä, että matkusteleva käyttäjä jättäisi liittymänsä verkkovierailuominaisuuden poistamisen jälkeen vaihtamatta ja puhelimensa kotiin ulkomaanmatkan ajaksi. Jo tämä osoittaa, että muutos on olennainen. Keskeistä on verkkovierailupalvelun käyttömahdollisuuden olemassaolo. Muutosta voidaan verrata myös hypoteettiseen tilanteeseen, jossa puhe- tai viestipalvelu poistettaisiin kotimaassa niiden vähäisen käytön takia. Datayhteyden päällä toimivien palveluiden kehitys on viime vuosina johtanut siihen, että useilla käyttäjillä ei ole juuri lainkaan laskutettavaa puhe- tai tekstiviestikäyttöä. Tästä huolimatta näiden palveluiden käyttömahdollisuus käyttäjän tavoitettavuus tarvittaessa niiden kautta on olennainen osa puhelinliittymäsopimusta. Mikäli sopimuksen muutoksen olennaisuuden kynnys ymmärrettäisiin varsin korkeaksi, syntyvä laaja muutosoikeus haittaisi myös kilpailua, jonka edistäminen on yksi tietoyhteiskuntakaaren 1 :ssä mainituista lain tavoitteista. Laajemmin tarkasteltuna ns. status quo -harhana tunnetun ilmiön mukaan kuluttajalle on helpointa pysyä muutetussa sopimuksessa eikä selvittää muuta tarjontaa, jolloin kilpailun hyödyt jäävät realisoitumatta 5. Erityisesti tähän tapaukseen liittyen taas on huomattava, kun muutos yhdistyy lainvastaisen lyhyeen ilmoittamisaikaan, että erityisesti roaming-palveluita kesän loma-aikana tarvitsevat asiakkaat ovat voineet päättää vaihtaa muutosilmoituksen ohessa tarjottuun toiseen Telian liittymätyyppiin selvittämättä muuta tarjontaa, kun heillä ei ole ollut tilaisuutta vertailuun ja tämä on ollut heille yksinkertaisin vaihtoehto varmistaa roaming-palveluiden jatkuvuus. Viestintävirasto toteaa, että sopimuksen mukainen palvelu on verkkovierailuominaisuuden poistamisella muuttunut olennaisesti toisenlaiseksi kuin mitä se on voimassa olevan sopimuksen mukaan ollut. Sopimussidonnaisuuden periaatteen mukaisesti kuluttajalle on annettava tilaisuus päättää itse, onko hänen kannaltaan tarkoituksenmukaista tulla sidotuksi tietynlaista palvelua koskevaan sopimukseen. Tämän periaatteen kanssa olisi ristiriidassa, jos teleyritys voisi yksipuolisesti muuttaa ku- 5 Peltonen, Anja Määttä, Kalle: Kuluttajansuojaoikeus (2015), s. 219.

11 (13) Edellytettävät toimenpiteet luttajan kanssa sovitun palvelun olennaisesti toisenlaiseksi kuin mistä on aikoinaan sovittu. Viestintävirasto katsoo näillä perusteilla, että verkkovierailuominaisuuden poistaminen on merkinnyt olennaista muutosta sopimuksen sisältöön kokonaisuutena riippumatta siitä, onko muutokselle ollut sopimusehdoissa yksilöityä perustetta. Telian tekemä sopimusehtojen muutos on siten ollut tietoyhteiskuntakaaren 114.1 :n vastainen. TYK 330.1 :n mukaan Viestintävirasto voi tämän lain mukaisia tehtäviä hoitaessaan antaa huomautuksen sille, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettuja säännöksiä, määräyksiä, päätöksiä ja lupaehtoja sekä velvoittaa tämän korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä kohtuullisessa määräajassa. Olennaisen sopimusmuutoksen tekemiseksi olisi saatava nimenomainen hyväksyvä vastaus kuluttajalta. Mikäli palveluun halutaan tehdä kokonaisuuden kannalta olennaisena pidettäviä muutoksia, teleyrityksellä on yhtenä vaihtoehtona irtisanoa liittymäsopimukset ja tehdä käyttäjälle kokonaan uusi sopimustarjous, ellei pakottavasta lainsäädännöstä muuta johdu. Telian muutosilmoitus ei ole yllä todetulla tavalla täyttänyt TYK 114 :n vaatimuksia useilta osilta. Muutos on ollut olennainen; se on tarkoitettu tulemaan voimaan lain edellyttämää lyhyemmässä ajassa; eikä ilmoituksessa ole mainittu muutosperustetta. Mikäli Viestintävirasto ei velvoittaisi Teliaa olemaan soveltamatta tietoyhteiskuntakaaren vastaista muutosyritystä ja palauttamaan roaming-palveluita käyttöön, Viestintäviraston päätös jäisi asiakkaiden oikeussuojan kannalta vaikutuksettomaksi. Viestintävirasto katsoo, että TYK 114 :n rikkominen on mahdollista korjata palauttamalla verkkovierailuominaisuus liittymiin eli jättämällä tarkoitettu verkkovierailuominaisuuden poistamista koskeva muutos soveltamatta. Lainvastaisen muutosyrityksen vaikutusten poistamiseksi Telia on velvoitettava palauttamaan roaming-palvelut eli soveltamaan tältä osin tehottomasta muutosyrityksestä huolimatta tosiasiallisesti voimassa olevia sopimusehtoja, joiden mukaan roaming-palvelut kuuluvat liittymiin ja jotka olivat voimassa, kun 14.6.2016 voimaan tulevasta verkkovierailumahdollisuudesta ilmoitettiin kuluttajille. Viestintäviraston saaman selvityksen mukaan verkkovierailupalveluita ei ole mahdollista palauttaa kyseisiin liittymätyyppeihin sellaisenaan ja voimassa olevan verkkovierailusääntelyn vaatimukset täyttävänä. Selvityksen perusteella roamingpalveluita ei voida suoraan palauttaa, vaan tämä vaatii järjestelmämuutosten toteuttamista, niiden testausta sekä verkkovierailuasetuksen 15.6.2017 voimaan tulleiden vaatimusten huomioon ottamista muutoksissa. Telia ilmoittanut Viestintäviras-

12 (13) Sovelletut lainkohdat Päätöksen voimaantulo Muutoksenhaku tolle perustellun arvion siitä, missä ajassa muutokset voidaan realistisesti tehdä. Viestintävirasto katsoo, että kohtuullinen määräaika, mihin mennessä verkkovierailupuhe- ja -tekstiviestipalvelut on viimeistään palautettava, on 31.8.2017. Viestintävirasto katsoo, että verkkovierailudatapalvelun osalta kohtuullinen määräaika korjaaville toimenpiteille voi olla perustellusti pidempi, kun otetaan huomioon yhtäältä verkkovierailudatapalvelun vähäisempi käyttö näissä liittymissä sekä toisaalta datapalveluiden tarjoamisen edellyttämät laajemmat järjestelmämuutokset, joita tarvitaan datapalvelun poikkeavan tai vilpillisen käytön estämiseen kohtuukäytön politiikan avulla. Telia tulee lisäksi velvoittaa ilmoittamaan muutoksen piirissä oleville liittymäasiakkaille, että roaming-palvelut tullaan palauttamaan. Tämä on tarpeen tietoyhteiskuntakaaren vastaiseksi katsotun muutoksen vaikutusten vähentämiseksi. Lisäksi on edellytettävä, että Telia ilmoittaa Viestintävirastolle toimenpiteistä, jotka se on tehnyt tämän päätöksen noudattamiseksi, jotta velvoitteiden toteuttamista on mahdollista valvoa. Viestintävirasto huomauttaa, että roaming-hinnoitteluun on tehtävä samalla verkkovierailusääntelyn edellyttämät muutokset. Tämä edellyttää muun muassa sitä, ettei puhe- ja viestipalveluiden käytöstä peritä EU- ja ETA-alueella lisämaksuja ja että datankäytölle tarjotaan komission täytäntöönpanoasetuksen tai Telialle annetun poikkeuslupapäätöksen mukainen kohtuukäytön kiintiö, jonka käytöstä ei peritä lisämaksuja. Tietoyhteiskuntakaari 114 1 ja 4 mom., 302 1 mom., 315 1 mom., 330 1 mom. Päätös on voimassa tiedoksisaannista lukien. Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää. Salassapito Tähän päätökseen saa hakea muutosta Helsingin hallintooikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Lain 6 :n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä. Päätös sisältää viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 24 :n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäväksi katsottavaa tietoa. Salassa pidettävät kohdat on merkitty päätökseen hakasulkein [ ].

13 (13) Päätöstä koskevat tiedustelut Lisätietoja asiasta antavat Viestintävirastossa lakimies Marko Priiki, p. 0295 390 596 (lomalla 15.7. 30.7. sekä 11.8 15.8.2017) ja lakimies Markus Ström, p. 0295 390 686 (lomalla 13.7. 19.7.2017). Sähköpostiosoitteet ovat muotoa etunimi.sukunimi@viestintavirasto.fi. Merja Saari Johtajan sijainen, Kuluttajansuoja-ryhmän päällikkö Marko Priiki lakimies Liitteet Valitusosoitus