OIKEUSMINISTERIÖ LAUSUNTO 15.9.2016 OM 118/43/2016 Valtiovarainministeriölle LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYSLUONNOKSESTA LAIKSI KUNTALAIN MUUTTAMISESTA Esitysluonnoksessa ehdotetaan otettavaksi kuntalakiin säännökset poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskevasta selvitysmenettelystä. Lisäksi säädettäisiin tarkemmin kunnan velvollisuudesta pidättää luottamushenkilö luottamustoimestaan sekä hallinnon järjestämisestä poikkeuksellisissa tilanteissa. Kuntalakia ehdotetaan selvyyden vuoksi muutettavaksi myös siten, että kuntalain äänestysoikeutta koskevia säännöksiä sovellettaisiin jo vuonna 2017 toimitettavissa kuntavaaleissa. Lisäksi kuntayhtymän perussopimuksen muuttamiseen annettua siirtymäaikaa jatkettaisiin vuoden 2019 loppuun saakka maakuntauudistuksen johdosta. Tältä osin tarkoituksena on välttää tarpeetonta hallinnollista työtä. Esitysluonnoksen todetaan perustuvan pitkälti oikeustieteen lisensiaatti Kari Prättälän tekemään selvitykseen (Kunnan hallinnon poikkeukselliset vaikeudet - kunnan omat toimet vai selvitysmenettely, Valtiovarainministeriön julkaisu 16/2016). Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Faksi Sähköpostiosoite Eteläesplanadi 10 PL 25 029516001 09 1606 7730 oikeusministerio@om.fi HELSINKI 00023 VALTIONEUVOSTO
2(5) Poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskeva selvitysmenettely Lakiehdotuksen 132 a :n mukaan valtiovarainministeriöllä olisi oikeus asettaa selvityshenkilö tai selvitysryhmä selvittämään, mihin toimenpiteisiin kunnan tulisi ryhtyä hallinnon poikkeuksellisten vaikeuksien selvittämiseksi. Selvitysmenettelyn käynnistämisen edellytyksenä olisi, että 1) on aloitettu esitutkinta kunnan viranomaisen tai toimielimen jäsenen tekemäksi epäillystä vakavasta virkarikoksesta tai useasta virkarikoksesta; tai 2) on muuten syytä epäillä, että kunnan viranomaiset tai sen toimielimen jäsenet ovat toimineet lainvastaisesti tai olennaisesti tai toistuvasti laiminlyöneet lakisääteisiä velvoitteitaan; tai 3) on ilmennyt muita kunnan hallintoa tai toimintaa vakavasti vaikeuttavia seikkoja, eikä kunta ole ryhtynyt riittäviin toimiin kunnan hallinnon saattamiseksi lain tai hyvän hallintotavan mukaiseksi. Selvitystä varten asetettava selvityshenkilö tai selvitysryhmä tekisi toimenpide-ehdotukset, jotka käsittelisi ensi vaiheessa asianomaisen kunnan valtuusto. Valtiovarainministeriö toteaisi toimenpide-ehdotusten ja valtuuston päätösten perusteella, mitä seikkoja se kunnan hallinnossa ja toiminnassa pitää edelleen ilmeisen lainvastaisina. Ministeriö voisi viime kädessä määrätä kunnan muuttamaan lainvastaisiksi arvioituja päätöksiään tai toimintatapojaan lain vaatimukset täyttäviksi. Kunnalla olisi laissa säädetyin edellytyksin velvollisuus luottamushenkilön pidättämiseen luottamustoimesta. Ministeriöllä olisi oikeus tehdyn selvityksen jälkeen pidättää kunnan luottamushenkilö luottamustoimestaan virkarikosepäilyn vuoksi, jos kunta ei ole päätöstä tehnyt. Perustelujen mukaan pidättäminen voisi koskea luottamustoimen hoitamista kokonaisuudessaan. Kuntiin kohdistuvan valtionvalvonnan alaa määrittävät kunnallisen itsehallinnon rajat. Perustuslain 121 :ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon keskeisenä sisältönä on kunnan asukkaiden oikeus päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (ks. esim. PeVL 67/2014 vp). Perustuslain 121 :stä on johdettavissa periaate, jonka mukaan valtion viranomaisten kuntiin kohdistuvien valvontatoimien on perustuttava lakiin. Valvonnan järjestämisen lähtökohtana on ollut, ettei valtion viranomaisilla ole oma-aloitteisesti toimivaltaa puuttua kunnalliseen päätöksentekoon. Kunnan hallintoon kohdistuva yleinen valtionvalvonta perustuu pääasiassa kunnallisvalitukseen sekä yleisten laillisuusvalvojien, valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen, toimintaan. Lisäksi aluehallintovirasto voi sille tehdyn kantelun perusteella tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaisesti. Kuntalain 10 :n 1 momentin mukaan valtiovarainministeriö seuraa yleisesti kuntien toimintaa ja huolehtii, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Ministeriö ei sen sijaan harjoita kuntien lailli-
3(5) suusvalvontaa eikä tutki kuntia koskevia kanteluita. Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskien on säädetty erityinen menettely (kuntalain 118 ). Esitysluonnoksessa ehdotettu selvitysmenettely merkitsisi periaatteellista muutosta kuntiin kohdistuvan valtionvalvonnan organisointiin ja antaisi valtiovarainministeriölle varsin pitkälle menevän toimivallan puuttua kunnan hallinnon ja toiminnan järjestämiseen sekä viime kädessä luottamushenkilöiden asemaan. Ehdotettu sääntely poikkeaa siten tavoitteiltaan olennaisesti kuntalain 118 :n mukaisesta arviointimenettelystä, jota on esityksen perustelujen mukaan käytetty nyt ehdotetun sääntelyn esikuvana. Epäselväksi toisaalta jää, miten valtiovarainministeriö kykenisi huolehtimaan kunnan toiminnan lainmukaisen tilan palauttamiseen tähtäävän selvitysmenettelyn käynnistämisestä kun otetaan huomioon, ettei sen toimivaltaan vastaisuudessakaan kuuluisi kuntien laillisuusvalvonta. Sääntelyn asiallisen merkityksen kannalta on ongelmallista, että selvitysmenettelyyn ryhtymisen ja poikkeuksellisten hallinnollisten vaikeuksien toteamisen edellytykset on sidottu lakiehdotuksessa hyvin väljäsisältöisiin ja arvostuksenvaraisiin perusteisiin. Esimerkiksi 137 a :n 2 momentin 2 ja 3 kohdan on mahdollista katsoa pitävän sisällään lähes minkä tahansa kunnan toimintaa rasittavan lainvastaisuuden tai muun epäkohdan, vaikka säännöksissä onkin pyritty korostamaan suhteellisuusperiaatteen mukaista soveltamiskynnystä. Kuitenkin jo "syytä epäillä" -kynnys asettaa toimenpiteisiin ryhtymisen edellytykset varsin matalle tasolle. Myös valtiovarainministeriön päätösvalta korjaavien toimenpiteiden määräämisessä muodostuisi lakiehdotuksen perusteella hyvin laajaksi. Ehdotuksen ongelmallisuutta ei lievennä se seikka, että valtiovarainministeriön päätös voisi perustua ainoastaan yhden selvityshenkilön tekemään arvioon ja toimenpide-ehdotuksiin kunnan toiminnan lainmukaisuudesta. Tältä osin on syytä mainita, että selvityshenkilön asemaa koskevan 137 b :n sääntely ei kaikilta osin vastaa perustelujaan; toisin kuin perusteluissa todetaan, pykälässä ei säädetä selvityshenkilön tai selvitysryhmän jäsenten riippumattomuudesta vaan pelkästään tehtävän edellyttämästä oikeudellisesta asiantuntemuksesta, virkavastuusta ja tiedonsaantioikeudesta. Huomiota voidaan kiinnittää lisäksi siihen, että selvityshenkilön asemaa ei ole käsitelty esitysluonnoksen säätämisjärjestysjaksossa. Oikeusministeriö ei pidä kunnallisen itsehallinnon eikä laillisuusvalvonnan yleisten organisointiratkaisujen kannalta perusteltuna ehdotetunkaltaisen kuntien hallinnon ja toiminnan lainmukaisuuden arviointitehtävän osoittamista valtiovarainministeriölle. Selvitysmenettelyä koskeva sääntely olisi ehdotetussa muodossaan vaikeasti sovitettavissa myös hallinnon oikeussuojajärjestelmään. Perustuslain 2 :ssä ilmaistun kansanvaltaisuusperiaatteen ja sen taustalla olevan kunnallista itsehallintoa koskevan 121 :n näkökulmasta on puolestaan ongelmallista, että ehdotettu sääntely antai-
4(5) si valtiovarainministeriölle hyvin laajan harkintavallan puuttua myös kunnan luottamustoimeen valitun henkilön asemaan. Vaikka sääntelyn taustalla olevat tavoitteet kunnan päätöksentekokyvyn turvaamisesta poikkeuksellisissa tilanteissa ovat kunnan asukkaiden oikeuksien toteutumisen kannalta sinänsä perusteltuja, ongelmiin vastaamiseksi olisi pyrittävä kehittämään kunnalliseen itsehallintoon ja julkisen hallinnon organisointiin paremmin sovitettavia ratkaisuja. Varavaltuutetut Kuntalain varavaltuutettuja koskevaan 17 :ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka mukaan kunnan keskusvaalilautakunnan olisi valtuuston puheenjohtajan esityksestä määrättävä uusia varavaltuutettuja vaalilain 93 :n 2 momentin mukaisesti silloin, kun valtuustoa ei saada päätösvaltaiseksi valtuutettuihin ja varavaltuutettuihin kohdistuvan rikostutkinnan tai muun esteellisyyden aiheuttavan syyn vuoksi. Oikeusministeriö pitää aiheellisena todeta, että vireillä olevasta rikostutkinnasta johtuva esteellisyys voi perustua lähinnä hallintolain 28 :n 1 momentin 7 kohdan yleislausekkeeseen. Oikeusministeriö ei pidä asianmukaisena yleislausekkeen sisällön määrittelemistä lakiehdotuksessa tarkoitetulla tavalla. Säännös saattaa johtaa myös virheelliseen käsitykseen hallintolain esteellisyyssäännöstöä täydentävästä esteellisyysperusteesta. On lisäksi syytä huomata, että kuntalain 97 :n mukaan valtuutettuun sovelletaan valtuustossa hallintolain esteellisyyssäännöksiä rajatusti. Lakiehdotus viittaa perusteluineen myös ongelmalliseen asetelmaan siitä, että valtuutettua voitaisiin ennakoidusti ja yleisesti pitää esteellisenä osallistumaan päätöksentekoon luottamustehtävässään. Esteellisyyden olemassaolo tulee arvioitavaksi aina asiakohtaisesti. Esteellinen henkilö ei saa ottaa osaa mihinkään asian käsittelyvaiheeseen eikä olla läsnä asian käsittelyssä. Sääntely vaatii näiltäkin osin huolellista jatkovalmistelua. Oikeusministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että kunnan keskusvaalilautakunnalla ei ole toimivaltaa ratkaista kysymystä määräämiensä varajäsenten esteettömyydestä. Vastaavat huomiot koskevat soveltuvin osin tilapäisen valiokunnan asettamista sääntelevää 35 :ää ja selvitysmenettelyä sääntelevää 132 a :ää. Virheellinen menettely luottamustoimessa Kuntalain 85 :ään ehdotetaan otettavaksi uutta sääntelyä luottamushenkilön pidättämisestä luottamustoimesta virkarikosepäilyjen tai muun lainvastaisuuden johdosta. Perustelujen mukaan pykälän 2 momenttia ehdotetaan tarkistettavaksi vastaamaan rikoslainsäädäntöä. Säännös vastaa kuitenkin sanamuodoltaan voimassa olevaa lakia. Perustelut eivät vastaa pykäläehdotusta muiltakaan osin. Lisäksi esimerkiksi 132 a :n 5 momentissa ja sen perusteluis
5(5) sa viitataan 85 :n 4 momenttiin, mutta tämäkään viittaus ei näytä pitävän paikkaansa. Kunnan viranomaisen tiedonsaantioikeutta koskevan säännösehdotuksen perusteluissa puolestaan viitataan 10 a :n 2 momentin perusteluihin. Tällaista säännöstä lakiehdotukseen ei sisälly. Myös eräissä säännösehdotuksissa viitataan esitykseen sisältymättömiin 10 a ja 10 b :ään. Esitysluonnokseen ei ole liitetty myöskään rinnakkaistekstejä. Oikeusministeriö ei esitysteknisten puutteiden vuoksi katso aiheelliseksi ryhtyä näiltä osin arvioimaan lakiehdotusta. Mahdollista jatkovalmistelua ajatellen on kuitenkin syytä mainita, että pykälän viimeiseen momenttiin ehdotettu säännös kunnan viranomaisen oikeudesta saada tieto esitutkinnan aloittamisesta ja tätä vastaava valtiovarainministeriölle kaavailtu tiedonsaantioikeus (132 c ) ovat merkityksellisiä yksityiselämän suojaa koskevan perustuslain 10 :n kannalta. Säännösehdotusten suhteesta perustuslakiin tulee siten tehdä asianmukaisesti selkoa esitysluonnoksen säätämisjärjestysperusteluissa. Myös ehdotusten suhde esitutkintalakiin kaipaa selventämistä. Osastopäällikkö, ylijohtaja Sami Manninen Lainsäädäntöneuvos Marietta Keravuori-Rusanen