Anniina Oksanen KALAKANTOJEN KESTÄVÄN KÄYTÖN SÄÄNTELY MERIALUEILLA ERITYISESTI KALASTUSKIINTIÖT JA NIIDEN HALLINTA Referee-artikkeli Joulukuu 2011 Julkaistu Edilexissä 2.2.2012 www.edilex.fi/lakikirjasto/8604 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2011 toim. Tapio Määttä Itä-Suomen yliopiston Metsä, ympäristö ja yhteiskunta -osaamiskeskittymä Itä-Suomen yliopisto, Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta/oikeustieteiden laitos, Joensuu 2011
Anniina Oksanen Kalakantojen kestävän käytön sääntely merialueilla erityisesti kalastuskiintiöt ja niiden hallinta 251
252
Sisällys 1 JohDANTO... 255 1.1 Taustaa ja kysymyksenasettelu... 255 1.2 EU:n toimivalta maatalous- ja kalastuspolitiikan alalla... 258 1.3 Ympäristöpolitiikan läpäisevyys... 260 2 Kalastuskiintiöiden hallinta... 261 2.1 Kalastuskiintiöt EU:ssa ja kiintiöjärjestelmän tarkoitus... 261 2.2 Nykyinen säädöspohja... 263 2.3 Toimivaltainen viranomainen... 263 2.4 Soveltuva säädöstaso... 365 3 Kiintiöityjen kalalajien kaupallista kalastusta koskevat edellytykset... 267 3.1 Kiintiöiden luonne ja niiden jakaminen... 268 3.1.1 Yksikkökohtaiset kiintiöt: jaon perusteet... 271 3.1.2 Yksikkökohtaiset kiintiöt: käyttämättä jääneiden kiintiöiden jakaminen... 272 3.2 Kiintiöiden koon muuttaminen ja kiintiöiden vaihdot suhteessa luottamuksen suojaan... 273 4 Vesialueille pääsy ja elollisten VESILUONNON-. varojen käyttö... 276 4.1 Yleistä vesialueille pääsyn sääntelystä... 276 4.2 EU:n tuomioistuimen ja komission kannanottoja... 277 5 Johtopäätöksiä... 281 5.1 Ympäristön käyttö ja luonnonvarojen rajallisuus... 281 5.2 Kalastuslainsäädännön kehitys ja kiintiöjärjestelmän vaikutus yksittäisen kalastajan asemaan... 283 Lähteet... 287 lyhenteet... 289 Sustainable use of fish stocks in the marine environment especially fishing quotas and their management according to national and EU law... 290 253
254
Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V 2011, s. 251 292 Kalakantojen kestävän käytön sääntely merialueilla erityisesti kalastuskiintiöt ja niiden hallinta Avainsanat: Ympäristöoikeus. Kestävä käyttö. Luonnonvarat. EU:n yhteinen kalastuspolitiikka, Ympäristöperusoikeus. Biodiversiteetti. Environmental law. Sustainable use. Natural resources. Common Fisheries Policy. Basic right to environment. Biodiversity. 1 Johdanto 1.1 Taustaa ja kysymyksenasettelu Westerlund aloittaa artikkelinsa Sustainable balancing kertomalla satua siitä, minkälaisena maailma on voitu aikaisemmin nähdä. Sadun ajatus sopii myös tähän alkuun virittämään lukijan siihen, mistä tässä artikkelissa on kyse. Westerlund kirjoittaa: Once upon a time the world was immense and virtually without limits. The natural resources were abundant with no depletion in sight. The law was devoted to arranging for people to live together and to trade, and what not. In such a world, the notion of balancing of interests did not call for a very sophisticated theory. 1 Westerlund jatkaa todellisuuden kuvauksella, joka on kaukana edellä sanotusta maailmasta. Maapallolla, jonka ympärysmitta on n. 40 000 kilometriä ja jolla asuu yli kuusi miljardia ihmistä, luonnonvaroja ei voi kuvata enää runsaiksi. Sitä vastoin, monet niistä alkavat huveta. Tässä artikkelissa analysoidaan, miten todellisuudessa luonnonvarojen käyttöön kohdistuvia jossain määrin erisuuntaisia intressejä on tasapainotettu sääntelyn avulla. Ymmärrys siitä, että myös luonnonvarat voivat huveta, tuo ympäristönäkökulman alun perin taloudellisista lähtökohdista tarkasteltuun teemaan. Analyysin kohteena ovat erityisesti vesiluonnonvarat ja kalastuksen oikeudellinen sääntely EU:n ja Suomen tasolla. Yksi EU:n yhteisen kalastuspolitiikan (YKP) tavoitteista, kestävä kalastus, tarkoittaa sellaista kalastusta, joka ei aiheuta pysyviä negatiivisia muutoksia kalakannoissa, eikä heikennä kalakantojen lisääntymistä tai aiheuta muita pit- 1 Westerlund 2000, s. 405. 255
käaikaisia muutoksia. YKP-asetuksen 2 3 artiklan e-kohdassa kestävän hyödyntämisen määritellään tarkoittavan kalakantojen hyödyntämistä tavalla, joka ei vaaranna kannan hyödyntämistä tulevaisuudessa ja jolla ei ole kielteistä vaikutusta meriekosysteemeihin. Myös biologinen monimuotoisuus on keskeinen käsite meriekosysteemien hyvinvoinnista huolehdittaessa. Vuonna 2009 EU:ssa alkoi mittava YKP:n uudistus, jota on pidetty tarpeellisena liikakalastuksen vähentämiseksi ja kalakantojen hyvinvoinnin vuoksi. Samalla pyritään myös selkeyttämään YKP:tä koskevaa lainsäädäntöä, joka on aikojen kuluessa osittaisten uudistusten ja tarkistusten myötä pirstoutunut hajalleen eri säädöksiin. Eriaikaisten osittaisuudistusten vuoksi osa säännöksistä on myös keskenään päällekkäistä, mikä on edelleen monimutkaistanut kokonaisuuden hallitsemisesta. 3 Yksi uudistuksella haettavista parannuksista on tehokkaampi kalastuksen valvonta 4 sen varmistamiseksi, että jäsenvaltiot myös noudattavat YKP:n määräyksiä. Myös Suomessa on meneillään kalastuslainsäädännön kokonaisuudistus. Uudistuksen yhteydessä on tarpeen pohtia myös YKP:n noudattamisen ja täytäntöönpanon järjestämistä niin, että se täyttäisi niin EU:n jäsenyydestä aiheutuvat velvoitteet kuin Suomen valtiosäännönkin mukaiset vaatimukset. 5 Tarkastelun kohteena on ennen kaikkea meriekosysteemeihin liittyvä sääntely. Huomion keskipisteenä on elollisten vesiluonnonvarojen käyttö, eikä tutkimuksessa siten käsitellä muuta merien suojelua (esimerkiksi saastumisen torjuntaa). Kalastuskiintiöillä säännellään kaupallista kalastusta, joten tässä artikkelissa ei käsitellä virkistys- eli vapaa-ajankalastusta. Valtioiden suvereniteettia ja biodiversiteetin turvaamista koskevat kysymykset ovat edellä kuvatulla tavalla ajankohtaisia kalastusalalla. Sekä EU:n 2 Neuvoston asetus (EY) N:o 2371/2002 elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä kehityksestä yhteisessä kalastuspolitiikassa (YKP:n perusasetus). 3 Esimerkiksi KOM (2008) 721 lopullinen, s. 13. 4 Neuvoston valvonta-asetus (ETY) N:o 2847/93 on korvattu uudella valvonta-asetuksella (EY) N:o 1224/2009. 5 EU:n kalastuskiintiöt on aihe, josta ei ole juuri kirjoitettu oikeudellisia tutkimuksia Suomessa. Joitain viitteitä aiheeseen löytyy yleisteoksista, esim. Krämer: EC Environmental Law, 2007, Birnie Boyle Redgwell: International Law & the Environment, 2009. Vuonna 2010 kalastuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä Suomessa julkaistiin maa- ja metsätalousministeriön toimeksiannosta erillisselvitys otsikolla Kalastuslainsäädännön vertaileva selvitys (Inkinen ym. 2010). Oma osansa selvityksestä koskee kiintiöityjen kalalajien hallintaa. Selvitys on oikeusvertaileva, tarkoituksenaan kartoittaa, miten kalastusasiat on järjestetty vertailtavissa valtioissa. Suomi ei ole tässä vertailussa mukana. Suomen mahdollisuuksista hallinnoida sille myönnettyjä kalastuskiintiöitä on käsitelty vuoden 2010 alussa maa- ja metsätalousministeriön toimeksiannosta tekemässäni ja heidän julkaisemassaan selvityksessä, jonka olen kirjoittanut Helsingin yliopiston kansainvälisen talousoikeuden instituutin (KATTI) tutkijana. Se on otsikoitu Kalastuskiintiöiden kansallinen hallinta ja siihen liittyvät oikeudelliset ongelmat. Olen käyttänyt selvityksestä kertynyttä tietoa apuna tämän artikkelin kirjoittamisessa. 256
että Suomen kansallista kalastuslainsäädäntöä on ollut tarpeen uudistaa ja nykyaikaistaa. EU:ssa määritellään vuosittain jäsenmaita sitovat kalastuskiintiöt, jonka tarkoituksena on muun muassa turvata kalakantojen elinvoimaisuus. Toimeksianto voidaan ensisijaisesti palauttaa EU:n maatalous- ja kalastuspolitiikkaan. EU:n jäsenvaltiona Suomella ei ole rajoittamatonta liikkumavaraa omaa lainsäädäntöään muotoillessa. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 6 2 artiklan mukaan, kun perussopimuksissa annetaan unionille yksinomainen toimivalta tietyllä alalla, ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä. EU:n yksinomaisen toimivallan vuoksi jäsenvaltiot voivat antaa omaa lainsäädäntöä YKP:n alalla ainoastaan unionin valtuuttamina tai unionin antamien säädösten panemiseksi täytäntöön. Kansallista lainsäädäntöä muotoiltaessa on siis otettava huomioon niin kansallinen valtiosääntöoikeus kuin EU-oikeus periaatteineen. EU:n toimivaltaa kalastusalalla käsitellään 1.2 jaksossa. Sen tehtävänä on taustoittaa artikkelissa jäljempänä tarkasteltavana olevaa kalastuslainsäädännön sisältöä ja Suomen mahdollisuuksia säännellä kiintiöityjen kalalajien kalastusta siltä osin, kuin EU on säännellyt kysymystä YKP:n alalla. Sääntelyn lisääntyessä myös sen noudattaminen nousee entistä tärkeämpään rooliin. Luvusta 3 eteenpäin selvitetään tarkemmin sitä, kuinka kalastus on Suomessa ja eräissä vertailtavissa valtioissa järjestetty. Suomen ratkaisut kalakantojen sääntelyssä poikkeavat jonkin verran esimerkiksi Ruotsin vastaavista valinnoista. Artikkelissa pohditaan, olisiko Suomessa mahdollista, ja minkälaisilla reunaehdoilla, ottaa käyttöön vertailumaissa vahvistettua kiintiöiden jaon mallia. Yksi kalakantojen elinvoimaisena säilyttämisen keinoista on saalismäärien sääntely, esimerkiksi kalastuskiintiöiden, laivastojen koon mukauttamisen tai kalastusaikojen rajoittamisen muodossa. Tällaisella sääntelyllä on vaikutuksensa kalastukseen elinkeinona. Unionissa tunnustetaan kalastusalan taloudellinen epävarmuus, jonka vuoksi on tarpeen pyrkiä varmistamaan kalastustoiminnan suhteellinen vakaus. Kalastusmahdollisuudet on jaettava jäsenvaltioiden kesken siten, että jako perustuu kullekin jäsenvaltiolle kalakannoista kuuluvaan enna- 6 Unionin oikeudesta puhuttaessa on alkuun syytä täsmentää tässä artikkelissa käytettyä merkitsemistapaa. Työssä on otettu huomioon EU:n lainsäädäntöä eri aikakausilta. Oikeuskäytännöstä ja EU:n lainsäädännöstä puheen ollessa käytetään kulloinkin voimassa olleen perustamissopimuksen nimeä ja sen mukaista artiklanumerointia. Samassa yhteydessä mainitaan suluissa 1.12.2009 voimaan tulleen nk. Lissabonin sopimuksen (SEUT eli Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen konsolidoitu toisinto) mukainen, nykyinen artiklanumerointi. Nykyisen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä puhuttaessa käytän nimitystä Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (yhteisön tuomioistuin) siltä osin, kuin ratkaisut on tehty yhteisöjen tuomioistuimen nimellä. Artiklanumeroinnin, perustamissopimusten ja tuomioistuimen nimien muutokset ovat monelta osalta teknisiä muutoksia EU-oikeudessa. Näin ainakin siltä osin, jolla on vaikutusta tämän artikkelin aiheeseen. 257
koitavissa olevaan osuuteen. 7 Esimerkkitapauksen (kalastuskiintiöt) avulla esitellään yksi tapa, jolla ympäristönsuojelutavoitteet, osana unionin muita tavoitteita, on otettu huomioon säädöstasolla. Kalastuskiintiöitä koskeva perusasetus, neuvoston YKP-asetus, määrittelee 2 artiklassaan YKP:n tavoitteeksi varmistaa sellainen elollisten vesiluonnonvarojen hyödyntäminen, joka luo talouden, ympäristön, ja sosiaalisten tekijöiden osalta kestävät olosuhteet. Kalastuspolitiikkaan liittyy monia erisuuntaisia intressejä, kuten taloudelliset, työpoliittiset sekä ympäristölliset tavoitteet. Näiden yhteensovittamisessa on huomioitava myös perusoikeussäännökset. Tämän artikkelin tehtävänä on avata tätä problematiikkaa ja selvittää, miksi YKP:n määräykset ovat osittain niin tiukkoja, ja miksi on tärkeää, että niiden yhdenmukainen noudattaminen voidaan varmistaa jäsenvaltioiden kesken. Huomioon on otettava lisäksi perustuslaissa (PeL, 731/1999) vahvistetut perusoikeudet, sekä kysymys toimivaltaisesta viranomaisesta ja valittavasta säädöstasosta, jotta lainsäädäntö täyttäisi valtiosääntöoikeuden sille asettamat edellytykset. EU:ssa voimassa olevien perusoikeuksien taustalla vaikuttaa kansainvälisiä velvoitteita, muun muassa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. 8 Artikkelissa huomioidaan perusoikeudet tulkintasuosituksia rakennettaessa ja tehtyjä tulkintoja perusteltaessa. Muuten niiden yksityiskohtaisempi käsittely ei ole tässä yhteydessä tarpeen. 1.2 EU:n toimivalta maatalous- ja kalastuspolitiikan alalla Koska kunkin kalastuslaivaston toiminta vaikuttaa toistensa kalastusmahdollisuuksiin, on kalastusalaa päätetty hallinnoida yhdessä kaikkien EU:n jäsenvaltioiden voimin. YKP:n alkuaikoina suhtautuminen kalastuspolitiikkaan oli kuitenkin jokseenkin välinpitämätön. Tuolloin kalavarojen säilymistä pidettiin toissijaisena tavoitteena suhteessa konfliktien estämiseen. 9 EU:n YKP:n toimivaltaperustana on SEUT 3 ja 43 artiklat. SEUT 3.1 artiklan d-kohdan mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta meren elollisten luonnonvarojen säilyttämisessä osana yhteistä kalastuspolitiikkaa. On muistettava yksinomaisen toimivallan tarkoittavan SEUT 2.1 artiklan mukaisesti sitä, että ainoastaan unioni voi toimia lainsäätäjänä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säännöksiä tällä alalla. Jäsenvaltiot voivat tehdä näin ainoastaan unionin valtuuttamana tai sen antamien säädösten täytäntöön panemiseksi. 7 Neuvoston asetus (EY) N:o 2371/2002, johdanto-osa kohta 16. 8 Ks. EU:n perusoikeuskirja, s. 8. 9 Euroopan komissio 2009, s. 21. 258
YKP:tä koskevia säännöksiä EU antaa SEUT 43 artiklan (aiempi EY-sopimuksen 37 artikla) perusteella. Yksinomaisen toimivallan käyttöä on perusteltu kalakantojen liikkuvuudella yli jäsenvaltioiden rajojen sekä EU:n riippuvuudella kaikille jäsenvaltioille yhteisistä kalakannoista eli niiden suuren merkityksen vuoksi EU:lle. 10 Muutoinhan maatalous ja kalastus, meren elollisten luonnonvarojen säilyttämistä lukuun ottamatta, on määritelty unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan kuuluvaksi (SEUT 4.2 artiklan d-kohta). EU:n maataloutta ja sitä lähellä olevia toimintoja koskeva sääntely jakaantuu yhtäältä maataloustuotannon ja eräiden siihen liittyvien toimintojen sääntelyyn ja toisaalta ympäristönsuojelun sääntelyyn. Maataloutta koskeva sääntely perustuu pääasiassa unionin yhteiseen maatalouspolitiikkaan (CAP, common agricultural policy). Perussopimuksessa maatalouden perusteista säädetään edellä sanotun SEUT 4.2 artiklan lisäksi SEUT III osastossa, joka koskee yhteisesti maataloutta ja kalastusta. Puhtaasti ympäristöoikeudellinen erityissääntely maatalouden kohdalla nojautuu kuitenkin SEUT 191 192 artikloihin, joissa määritellään unionin ympäristöpolitiikan sisältö ja tavoitteet. 11 Toisin kuin maatalouden kohdalla vastaavissa tilanteissa, YKP:n toimivaltaperusteena ei ole perussopimuksen ympäristöartiklat. Kalat liikkuvat merialueelta toiselle vapaasti, valtioiden rajoista välittämättä. Samoin ovat toimineet kalastusalukset, niiden liikkuessa saaliin mukana. Yhden laivaston toiminnalla on välitön vaikutus muiden samoja kalakantoja hyödyntävien laivastojen tulevaisuuden kalastusmahdollisuuksiin. Meren elollisten luonnonvarojen säilyttämiseksi tarvitaan siten yhdennettyjä sääntöjä ja tämän vuoksi kalastuksenhoidon myös katsotaan kuuluvan unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvaksi asiaksi. 12 YKP ei kuitenkaan ole toiminut kaikilla EU:n merialueilla niin hyvin, että liikakalastus ja muut siihen yhteydessä olevat ongelmat olisi voitu estää. Suurimpina ongelmina on pidetty liikakalastusta, kalastusalusten ylikapasiteettia ja näiden tuhoisaa vaikutusta meriekosysteemeille, jolla puolestaan on oma vaikutuksensa veden laatuun, mahdollistaen tuholaisten ja vieraiden lajien leviämisen EU:n vesialueille. Yhdessä nämä syyt vaikuttavat ympäristön tilaan ja kalakantojen tuottavuuteen. YKP:n uudistusten yhteydessä on tilannetta pyritty korjaamaan ekosysteemiin perustuvalla lähestymistavalla. 13 10 Näin mm. KOM (2009) 163 lopullinen, s. 7. 11 Nordberg 2009, s. 41. Maatalouden sääntelyssä esimerkiksi niin kutsuttu nitraattidirektiivi (neuvoston direktiivi 91/676/ETY, annettu 12 päivänä joulukuuta 1991, vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta) on tällainen, aikaisemman perustamissopimuksen ympäristöä koskevan artiklan (ETY 130 s artikla, myöhemmin EY 175 artikla, nyt SEUT 192 artikla) pohjalta annettu direktiivi. 12 Ks. KOM (2009) 163 lopullinen, s. 6; SEUT 3 artikla 1. d) kohta. 13 Krämer 2007, s. 400. 259
EU:n kalastuksenvalvontapolitiikka on YKP:n keskeinen osatekijä, koska YKP:n uskottavuus riippuu valvontapolitiikan tehokkaasta soveltamisesta. Aikaisempaa valvontajärjestelmää kuvattiin ehdotuksessa tehottomaksi, kalliiksi ja monimutkaiseksi niin, ettei se tuottanut toivottuja tuloksia. 14 YKP:n säännösten heikko noudattaminen jäsenvaltioiden tasolla on lisännyt komission huolta yhteisistä kalakannoista. Uutta valvonta-asetusta on sovellettu 1.1.2010 lähtien, joten vielä on aikaista arvioida uudistuksen mukanaan tuomia parannuksia. 1.3 Ympäristöpolitiikan läpäisevyys YKP:n alalla on pidetty asetuksia soveltuvana sääntelytapana juuri niiden yleisen velvoittavuuden vuoksi verrattuna direktiiveihin. 15 YKP:tä koskevien sääntöjen olisi oltava yhdenmukaisia ja sitovia, jotta vältettäisiin erilaiset standardit jäsenvaltioiden kesken. 16 Asetuksessa voidaan kuitenkin nimenomaisesti sallia, että jäsenvaltioilla on oikeus tiukempaan tai muutoin asetuksesta poikkeavaan kansalliseen sääntelyyn taikka päätöksentekoon. 17 Vaikkei unionin ympäristöpolitiikka muodostakaan toimivaltaperustetta YKP:lle, on se tästä huolimatta otettava huomioon YKP:stä säädettäessä. Perusteena tälle on SEUT 11 artiklan läpäisyperiaate 18. Ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Sama läpäisyperiaate on vahvistettu EU:n perusoikeuskirjan 37 artiklassa. 19 Ymmärrys luonnonvarojen rajallisuudesta on johtanut sen tiedostamiseen, että luonnonvarojen pitkäjänteinen käyttö edellyttää ekosysteemin elinvoimaisuudesta huolehtimista. 20 Uudessa valvonta-asetuksessa perustellaan kalastuksen valvonnan tarpeellisuutta, jotta elollisten vesiluonnonvarojen hyödyntäminen voidaan varmistaa niin, että luodaan talouden, ympäristön ja sosiaalisten 14 KOM (2008) 721 lopullinen, s. 2. 15 Krämer 2007, s. 57. Krämer on epäileväinen yleisluontoisten direktiivien tehokkuudesta ja kyvystä suojella ympäristöä. Hänen mukaansa tällainen sääntely kasvattaa suojelun epäyhtenäisyyttä ja suojeluvaatimusten keskinäistä poikkeavuutta jäsenvaltioiden kesken. 16 Esim. ehdotus valvonta-asetukseksi KOM (2008) 721 lopullinen, s. 10. 17 Ks. asetusten tehtävistä unionissa Jääskinen 2007, s. 332 335. Ks. esim. uuden valvontaasetuksen 3.2 artikla: asetuksen soveltaminen ei rajoita asetuksessa säädettyjä vähimmäisvaatimuksia tiukempien kansallisten säännösten soveltamista, jos ne ovat yhteisön lainsäädännön ja YKP:n mukaisia. 18 Joissakin yhteyksissä käytetään nimitystä integraatioperiaate, engl. integration principle. Läpäisyperiaatteesta mm. Rannikko Määttä 2010, s. 9; Kumpula 2007, s. 246; Jans Vedder 2008, s. 17. 19 Ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. 20 Rannikko Määttä 2010, s. 9. 260
olosuhteiden osalta kestävät olosuhteet. Vesiluonnonvarojen kestävän käytön tärkeyttä korostaa neuvoston YKP:n perusasetus, jonka koko nimi elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä kehityksestä yhteisessä kalastuspolitiikassa jo kertoo, ettei kalavarojen säilyttäminen ole enää vain toissijainen tavoite. Vaikka tähän vaikuttavat toki taloudelliset pyrkimykset tuottavien kalakantojen turvaamisen tarkoituksessa, ei voida sivuuttaa myöskään ympäristöpolitiikan vaikutusta YKP:n määrittelyssä. 2 Kalastuskiintiöiden hallinta 2.1 Kalastuskiintiöt EU:ssa ja kiintiöjärjestelmän tarkoitus Muutokset EU:n säädöksissä tekivät kansallisen lainsäädännön tarkastamisen ajankohtaiseksi. Suomessa voimassa olevaa lakia Euroopan yhteisön yhteisen kalastuspolitiikan täytäntöönpanosta (YKPL, 1139/1994) voidaan pitää osittain vanhentuneena. YKPL:ään on jo kohdistunut joitain muutoksia, muun muassa 1.1.2011 voimaan tulleen lain merellä toimivien kalastus- ja vesiviljelyalusten rekisteröinnistä (kalastusaluslaki, 690/2010) säätämisen vuoksi. Lisäksi kansallisten kiintiöiden jakotavat vaihtelevat hieman unionin jäsenvaltioiden kesken (yhteinen kiintiö vrt. yksikkökohtainen siirrettävä kiintiö eli ITQ, individual transferable quota) ja lainsäädännön uudistamisen yhteydessä uudenlaisten jakotapojen pohtiminen on myös Suomessa hyödyllistä. Edellä on kuvattu EU:n toimivaltaa suhteessa jäsenvaltioihin sekä niitä velvollisuuksia, joihin jäsenvaltiot ovat sidottuja unionin lainsäädäntöä toimeenpannessaan. Sen vuoksi on tarpeen selvittää, minkälaisia mahdollisuuksia Suomella on kansallisesti säännellä sellaisia YKP:n alaan sijoittuvia kysymyksiä, kuten kalastusmahdollisuuksien hallintaa ja kalastuskiintiöiden jakoa ja vaihtamista. Erityisesti huomion arvoisia kysymyksiä ovat toimivaltaa koskevat säännökset kalastuskiintiöitä vaihdettaessa, kiintiöiden vaihtoon liittyvät mahdolliset perustuslailliset ongelmat, kiintiöiden jakamiseen liittyvät oikeudelliset ongelmat (erityisesti yksikkökohtaisia kiintiöitä koskien) sekä kiintiöiden hallintaan liittyvät oikeudelliset kysymykset siitä, mille kansalliselle viranomaiselle kiintiöiden hallinta voi PeL:n mukaan kuulua. Tarkastelen näitä kysymyksiä etenkin siitä näkökulmasta, kuinka Suomessa olisi mahdollista ottaa käyttöön ITQ-järjestelmä ja mitä se tarkoittaisi oikeudellisesti. Kalastuskiintiöt ovat vuotuisesti EU:n komission jäsenvaltiolle, yhteisölle tai kolmannelle maalle myöntämät kiintiöosuudet TAC:sta (Total Allowable Catch, suurin sallittu saalis). TAC:it vahvistetaan kullekin kalakannalle erikseen. Sen lisäksi, että TAC:it ovat yhteisten luonnonvarojen jakamisessa 261
käytettävä väline, TAC:ejä koskevaa lainsäädäntöä tarvitaan myös osin epävakaiden kalapopulaatioiden suojelua ja säilyttämistä varten. 21 Liikakalastuksen ongelma on kuitenkin todellinen. Myös EU:n kalataloudelle on yhä tyypillistä tehdä lyhyen aikavälin ratkaisuja ja toimia lyhytnäköisesti. TAC:it vahvistetaan edelleen huomattavasti tutkijoiden suosittamaa kestävää tasoa korkeammiksi. Lisäksi laiton kalastus sekä laivastojen suuri koko verrattuna käytettävissä oleviin kalavaroihin vaativat yhä raskaan veronsa useilta kalakannoilta. 22 YKP:n uudistuksella pyritään korjaamaan näitä ongelmia, jotka osaltaan ovat syynä kalastusalan heikolle kannattavuudelle. Komissiolla on visio kalastuksen tulevaisuudesta unionin alueella, jonka mukaan kalastuksesta on jälleen muodostunut kannattava elinkeino ja lähes kaikki Euroopan kalakannat on saatu elvytettyä kestävän enimmäistuoton tasolle. 23 Kuluttajat pitävät eurooppalaista kalaa korkealaatuisena ja kalastusalan taloudellinen perusta on jälleen vankempi. Rannikoilla asuvan väestön edelleen kasvaessa, myös paikallisesti tuotettujen elintarvikkeiden määrän ja laadun odotetaan paranevan. Tämän hetkinen tilanne ei kuitenkaan ole aivan näin valoisa. Vihreän kirjan mukaan vuonna 2008 yhteisön kalakannoista 88 prosenttia kalastettiin tasolla, joka ylittää kantojen kestävän enimmäistuoton. Kyseisistä kannoista 33 prosenttia oli alle turvallisten biologisten minimirajojen, mikä tarkoittaa, ettei kalasto ehkä pysty kestävällä tavalla uusiutumaan. 24 Suomea ajatellen nämä luvut tosin antavat ehkä hieman liian huolestuttavan kuvan kalakantojen todellisesta tilanteesta. 25 Osan kalakannoista, kuten Suomelle tärkeät silakan ja kilohailin kannat, katsotaan olevan erittäin hyvässä kunnossa. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (RKTL) tekemä raportti merien kalakantojen tilasta osoittaa, että suurinta osaa raportissa tarkastelluista kalakannoista hyödynnetään kestävästi, ja että Selkämerellä kokonaissilakkasaalis oli kasvanut 21 Euroopan komissio 2009, s. 6. 22 Ibid. s. 7; KOM (2009) 163 lopullinen, s. 6. 23 KOM (2009) 163 lopullinen, s. 4. 24 KOM (2009) 163 lopullinen, s. 7, jossa viittaus edelleen kansainvälisen merentutkimusneuvoston (ICES) vuoden 2008 arvioon. 25 Riista- ja kalatalouden tutkimuskeskuksen tilastot osoittavat, että ammattikalastajiksi rekisteröityneiden määrä on ollut pieniä poikkeuksia lukuun ottamatta tasaisesti laskussa viimeisen 20 vuoden aikana. Suomalaisten ammattikalastajien kalansaalis Itämerellä vuonna 2008 oli 112 miljoonaa kiloa. Suurin osa saaliista oli silakkaa (83 milj. kg), jonka jälkeen suurin saalis saatiin kilohailista (24 milj. kg), ja pienemmällä osuudella sen jälkeen turskasta (0,8 milj. kg), ahvenesta (0,8 milj. kg) ja siiasta (0,7 milj. kg). Kokonaissaalis oli noin 6 miljoonaa kiloa vähemmän kuin edellisvuotena silakkasaaliin pienentymisen johdosta. (RKTL 2009, s. 7.) Vuonna 2008 vapaa-ajankalastuksen kokonaissaalis oli 33 miljoonaa kiloa, josta 76 prosenttia pyydettiin sisävesiltä. Tässä selvityksessä tarkastellaan kalastusmahdollisuuksia lajineutraalisti ja huomio kiinnittyy kiintiöityjen kalalajien ammattimaiseen kalastukseen merialueella. Tilastotiedot antavat tässä yhteydessä vain yleiskuvaa kalastuselinkeinon tilanteesta. 262
ennätyksellisen suureksi vuonna 2007. 26 Raportin mukaan myös ennusteet vuosille 2008 2009 olivat melko hyvät. Pääasiassa vain turskakantojen elvyttäminen vaati uusia sääntelytoimenpiteitä ja kalastusmahdollisuuksien vähentämistä. 27 2.2 Nykyinen säädöspohja Suomessa YKP:n täytäntöönpanossa sovelletaan YKPL:ää siltä osin, kuin asiasta ei ole säädetty Euroopan yhteisön asetuksissa tai niiden nojalla annetuissa päätöksissä tai määräyksissä (YKPL 1 ). YKP:n aineellinen sisältö ratkaistaan EU:n antamissa asetuksissa, joista keskeisiä tämän artikkelin kannalta ovat vanhan valvonta-asetuksen (ETY) 2847/93 korvaava uusi valvonta-asetus (EY) N:o 1224/2009 28 sekä YKP:n perusasetuksena neuvoston YKP-asetus (EY) N:o 2371/2002. YKPL:n esitöissä, lainsäädännön taustaa selvitettäessä, todetaan, että EU on säännellyt YKP:n alaan kuuluvat asiat varsin kattavasti. Lisäksi YKP:tä koskeva sääntely EU:ssa on annettu pääasiallisesti asetusten muodossa. Asetukset ovat jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa oikeutta, eikä jäsenvaltioilla ole mahdollisuuksia säätää näistä poikkeavasti. Tästä seuraa, että kansallisen lain säännökset voivat pääasiassa olla teknisluonteisia, YKP:n kansalliseen toteuttamiseen tähtääviä lisäyksiä. Kansallisen sääntelyn varaan on jäänyt lähinnä eräitä kansalaisten oikeuksia ja velvollisuuksia koskevia seikkoja, rangaistusseuraamusten määrääminen, kansallisten rakennepoliittisten ohjelmien suunnittelu, unionin säännösten noudattamisen valvonta sekä muu sellainen teknisluonteinen toimeenpano mukaan lukien säännöksistä tiedottaminen. 29 YKPL on kuitenkin osittain vanhentunut ja sitä tullaan tarkistamaan kalastuslainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä. Tästä syystä myöskään YKPL:n perustelut eivät ole enää kaikilta osin ajantasaiset. 2.3 Toimivaltainen viranomainen Kalastuskiintiöiden vaihtoon oikeuttava perusta on neuvoston YKP-asetuksen 20 artiklassa otsikolla kalastusmahdollisuuksien jakaminen. Sen 5 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat vaihtaa keskenään kaikki niille myönnetyt kalastusmahdollisuudet tai osan niistä ilmoitettuaan asiasta komissiolle. Tällä tarkoitetaan jäsenvaltioiden mahdollisuutta vaihtaa niille neuvoston päättämiä 26 RKTL 2008, s. 9. 27 RKTL 2008, s. 19 23. 28 Uutta valvonta-asetusta on sovellettu vuoden 2010 alusta. Sen taustan selvittämiseksi viittaan edelleen myös uuden valvonta-asetuksen valmisteluasiakirjaan komission ehdotus KOM (2008) 721 lopullinen. 29 HE 167/1994 vp. 263
kiintiöitä keskenään, joko kokonaan tai osaksi. Jäsenvaltioiden asiaksi on jätetty sen päättäminen, kuinka kiintiöiden vaihto kansallisesti järjestetään. YKPL 2.1 :n mukaan toimivaltainen, YKP:n täytäntöönpanosta huolehtiva, viranomainen on maa- ja metsätalousministeriö. Maa- ja metsätalousministeriö on siten Euroopan yhteisön YKP:sta annetuissa yhteisön säädöksissä tarkoitettu jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen Suomessa. YKPL:ää valmisteltaessa säädettiin maa- ja metsätalousministeriölle mahdollisuus siirtää toimivaltaansa kuuluvia tehtäviä riista- ja kalatalouden tutkimuslaitokselle sekä maaseutuelinkeinopiireille. 30 Valtuutusmahdollisuutta perusteltiin sillä, että viranomaisille yhteisön säännösten perusteella tulevat tehtävät vaihtelevat huomattavasti ja kun yhteisö tulee antamaan myös uusia asetuksia, joiden täytäntöönpano tuo viranomaisille uusia tehtäviä, ei maa- ja metsätalousministeriö voi yksin huolehtia kaikista näistä tehtävistä. 31 YKPL 2.2. :ssä maa- ja metsätalousministeriö valtuutetaan siirtämään 1 momentissa tarkoitettua toimivaltaa jonkin asian tai asiaryhmän osalta riista- ja kalatalouden tutkimuslaitokselle tai ELY-keskuksille. Valtuutus on toimivallan sisällön kohdalla melko avoin, eikä anna selkeää kuvaa siitä, mitä asioita tai asiaryhmiä voidaan, ja millä edellytyksellä, siirtää ministeriötä alemman tasoisen viranomaisen tehtäväksi. Kalastusaluslain 4.1 :ssä säädetään, että alusrekisteriä pitävät maa- ja metsätalousministeriö sekä ne ELY-keskukset, joiden toimialue sijaitsee Suomen merialueen rannikolla. Kalastusaluslain 4.2 :n mukaan kyseiset toimialueen mukaan määräytyvät ELY-keskukset päättävät alusten rekisteröinnistä ja rekisteristä poistamisesta sekä myöntävät kalastusaluslaissa tarkoitetut rekisteröintiluvat. Rekisteröintiluvilla tarkoitetaan kalastusaluslain 3.1 :n 8 kohdan määritelmän mukaan lupaa saada määrättyä kalastuskapasiteettia vastaava kalastusalus tai kalastuskapasiteetin lisääminen merkityksi rekisteriin. Ennen kuin rekisterilupaa myönnetään, on rekisterinpitäjien kuitenkin kalastusaluslain 13.3 :n mukaan aina saatava vahvistus rekisteritilan käytölle maa- ja metsätalousministeriöstä, jotta rekisteritilan riittävyys voidaan varmistaa. HE:n 32 mukaan työ- ja elinkeinokeskuksille (nykyään ELY-keskuksille) ei ole määritelty osuuksia Suomen kalastuskapasiteetista, joten vahvistusmenettely on ainoa tapa varmistaa, että Suomen kokonaiskalastuskapasiteetti ei ylity. 33 ELY-keskuksille voidaan lain valtuutuksen nojalla antaa tehtäviä myös YKPL:n täytäntöönpanoon liittyen, mutta kiintiöiden hallinta, mahdollinen yksikkökohtainen jakaminen ja niistä päättäminen, kuuluu maa- ja metsätalousministeriölle. 30 Nykyään myös YKPL on korjattu aluehallintouudistuksen mukana tapahtuneiden muutosten mukaiseksi muutossäädöksellä (1471/2009). Ks. YKPL 2.1. 31 HE 167/1994 vp, lakiehdotuksen yksityiskohtaiset perustelut 2 :n osalta. 32 HE 17/2009 vp, s. 5. 33 HE 17/2009 vp, s. 5. 264
Tulkintani mukaan maa- ja metsätalousministeriö voidaan valtuuttaa hallinnoimaan Suomen kalastuskiintiöitä niiden asioiden osalta, joita ei ole tarpeen säännellä lain tasolla. Soveltuvaa säädöstasoa käsittelevässä jaksossa esitettävällä tavalla valtuutuksen on oltava säädetty laissa tarpeeksi täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Vaatimus pitää sisällään valtuutuksen kohteen eli mikä viranomainen on oikeutettu hallinnoimaan kiintiöitä. Lisäksi lain valtuutussäännöksestä on käytävä ilmi ne tehtävät, joihin ministeriö tai muu viranomainen on oikeutettu. Avoimeen muotoon kirjoitetut valtuutukset voivat sitä vastoin olla ongelmallisia. 34 2.4 Soveltuva säädöstaso PeL 80.1 :n mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia PeL:ssa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka PeL:n mukaan muutoin kuuluvat lain alaan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on kohdistettu vaatimuksia valtuuden säätämiseen niin, että sääntelyn on oltava riittävän täsmällistä ja tarkkarajaista. 35 Asetuksenantovaltaa voidaan ministeriölle osoittaa lähinnä teknisluonteisemmissa sekä yhteiskunnallisesti ja poliittisesti vähämerkityksellisissä asioissa, kun taas valtioneuvoston yleisistunto voi antaa asetukset laajakantoisista ja periaatteellisesti tärkeimmistä asioista (PeL 67.1 ). 36 PeL 80.2 :n mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Kyseisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Perustuslakivaliokunnan kannanoton mukaan tällaiseen valtuutukseen kohdistuu yleistä tarkkarajaisuusvaatimusta pidemmälle menevä vaatimus valtuuden kattamien asioiden määrittelemisestä tarkasti laissa. Muiden viranomaisten norminantovalta on asetuksenantovaltaan verrattuna PeL:n näkökulmasta poikkeuksellista. PeL:n uudistuksen yhteydessä mainittiin esimerkkinä tällaisesta tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä. 37 Perustuslakivaliokunta on toistuvasti korostanut, että PeL 80 :n säännökset rajoittavat suoraan valtuussäännösten tulkintaa samoin kuin valtuuksien nojalla annettavien säännösten ja määräysten sisältöä. Asetuksella tai viranomaisen 34 Ks. myös yhdenvertaisuutta käsittelevä 3.1.5. jakso. 35 Ks. esim. PeVL 2/2004 vp, s. 2/II; PeVL 1/2004 vp, s. 2; PeVL 24/2002 vp, s. 3. 36 Saraviita 2005, s. 114. 37 PeVL 16/2002 vp, s. 2; ks. myös esim. PeVM 10/1998 vp, s. 23/II; HE 1/1998 vp, s. 133. 265
määräyksellä ei siten voida antaa yleisiä oikeussääntöjä lain alaan kuuluvista asioista. PeL 80 :n vaikutuksen perusoikeusjärjestelmään voidaan nähdä olevan siinä, että sen välityksellä kaikki ihmisten oikeuksia ja velvollisuuksia tarkoittava sääntely tulee hallituksen esitysten sisältäminä lakiehdotuksina eduskuntakäsittelyyn, jolloin eduskunta ja erityisesti perustuslakivaliokunta voivat kattavasti arvioida sääntelyä perusoikeussuojan kannalta. 38 Asetuksen antaja voidaan kuitenkin lailla valtuuttaa antamaan tarkempia säännöksiä yksilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvistä vähäisistä yksityiskohdista edellyttäen lisäksi, että valtuutus täyttää perustuslakivaliokunnan käytännön mukaiset täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset. 39 PeL 80.2 on aiheuttanut jonkin verran tulkintaepävarmuutta. Esimerkiksi elinkeinotoiminnan ollessa kyseessä valvontaa tekevät tietyt tähän tehtävään erikoistuneet virastot. Kun näille viranomaisille haluttiin 2000-luvun alkuvuosina säätää yritystoiminnan valvonta- ja sääntelyvaltuuksia, kyseiset lakiehdotukset toimitettiin perustuslakivaliokunnan arvioitaviksi sillä seurauksella, että säädösvaltaa tarkoittavia delegointeja usein täsmennettiin, karsittiin tai siirrettiin asetuksista lakeihin valiokunnan lausunnon perusteella. 40 Ruotsissa kysymys toimivaltaisesta viranomaisesta ja säädöstasosta on ratkaistu niin, että ITQL 41 9 :ssä valtuutetaan Ruotsin valtioneuvosto, tai tämän päättämä muu viranomainen, antamaan asetuksia koskien sitä, kuinka yksikkökohtaisia kiintiöitä jaetaan, sekä sitä kuinka peruutettuja kalastusoikeuksia jaetaan uudelleen. Muutoin Ruotsissa on valtuutettu Fiskeriverket hallinnoi maan kansallisia kiintiöitä siltä osin, mikä ei vaadi erillistä sääntelyä. Esimerkiksi ITQL 7 :n mukaan Fiskeriverket voi peruuttaa tai rajata myönnettyä yksikkökohtaista kiintiötä, mikäli oikeudenhaltijan aluksen kalastuslupa on peruutettu tai rajoitettu. Peruutuksen edellytykset on siten säädetty lain tasolla. Lainsäädäntöä muotoillessa valtuutussäännöksiin olisi syytä kiinnittää aikaisempaa tarkempaa huomiota. Oikeudellinen perusta toimivaltaisesta viranomaisesta ja soveltuvasta säädöstasosta on PeL 80 :ssä. Säännökset, joilla voi olla merkitystä yksityisten oikeuksien tai velvollisuuksien kannalta, tulee säätää niin, että ne täyttävät PeL:n edellytykset. Erityisesti sellaiset säännökset, jotka luovat perustan kansallisten kiintiöiden jaolle sekä YKP:n säännösten valvonnan toteuttamiselle, voivat olla tällaisia ja niistä olisi säädettävä lain tasolla. 38 Saraviita 2005, s. 111. 39 Viljanen 2001, s. 74. 40 Saraviita 2005, s. 451. 41 Lag om överlåtbara fiskerättigheter (17.6.2009/866). 266
3 Kiintiöityjen kalalajien kaupallista Kalastusta koskevat edellytykset 3.1 Kalastusaluksen rekisteröinti ja lisenssi Jäsenvaltiot ovat EU:n säännösten vaatimusten mukaan asettaneet tiettyjä edellytyksiä alueellaan harjoitettavalle ammattimaiselle kalastukselle. Tällaisia edellytyksiä ovat erilaiset kalastusluvat ja lisenssit. 42 Esimerkiksi Ruotsissa tulee ammattikalastajalla olla kalastuslisenssi, jonka edellytyksenä on muun muassa riittävä yhteys Ruotsin kalastuselinkeinoon (Fiskelag, 30.1 ). Lisäksi, saadakseen oikeuden kalastaa Ruotsin kiintiöistä, tulee ITQL 3 :n mukaan myös kalastajan käyttämällä aluksella olla kalastuslupa. Suomessa kalastusaluslain 9 :n kalastusaluksen rekisteröinnin edellytyksenä on, että kalastusalus on suomalainen 43 ja että rekisterissä on rekisteritilaa riittävästi rekisteröitävälle alukselle. kalastusaluslain 10.1 :n avomerialuksen rekisteröinnin lisäedellytysten 4 kohdan mukaan aluksella harjoitettavalla kalastuksella on riittävä taloudellinen yhteys suomalaiseen kalastuselinkeinoon. 44 Kalastusaluslain 11.1 :ssä säädetään, että: Taloudellinen yhteys suomalaiseen kalastuselinkeinoon on riittävä, jos: 1) vähintään puolet aluksen vuosittaisesta kokonaissaaliista laskettuna saaliin kokonaisarvosta puretaan Suomessa sijaitsevaan satamaan; 2) vähintään puolet aluksen vuosittaisista kalastusmatkoista aloitetaan Suomessa sijaitsevasta satamasta; tai 3) vähintään puolet aluksen miehistöstä on Suomen kansalaisia tai muiden Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden kansalaisia, joiden vakinainen asuinpaikka on Suomessa. Myös muita seikkoja voidaan kalastusaluslain 11.2 :n mukaan ottaa harkinnan mukaan huomioon riittävää yhteyttä ratkaistaessa. Näillä edellytyksillä pyritään toteuttamaan kalastuksen tehokkaampaa valvontaa. Omalta osaltaan ne myös 42 Uudessa valvonta-asetuksessa säädetään kalastuslisenssistä 6 artiklassa ja kalastusluvasta 7 artiklassa. 43 Ks. kalastusaluslain 3.1 :n 2 kohta, suomalaisen kalastusaluksen määritelmä merilain (674/1994) 1 luvun 1 :n mukaan. 44 Riittävästä taloudellisesta yhteydestä ks. Euroopan yhteisön tuomioistuimen ratkaisukäytännössä tätä kysymystä koskevaa rajanvetoa alla kiintiöiden luovutuksen rajoittamista käsittelevässä jaksossa 4.2. 267
turvaavat kalastuksesta saatavan tuoton pysymistä rajoitukset asettaneen valtion alueella. ITQL:n esitöissä näitä vaatimuksia on perusteltu muuan muassa sillä, että on tärkeää, että ne osuudet kalastuksesta, jotka on varattu Ruotsille, myös pysyvät tehokkaammin maan sisällä. Oikeutta kalastaa kiintiöistä ei tulisi siten voida luovuttaa edelleen sellaiselle taholle, jolla ei ole todellista yhteyttä Ruotsin kalastuselinkeinoon. Esityksen mukaan hallituksen tulisi varmistaa, ettei luovutuksia voida tehdä muutoin kuin kalastusalusluvanhaltijoiden kesken. 45 Alusluvan saamiseksi edellytetään, että kalastuksella on todellinen taloudellinen yhteys Ruotsin kalastuselinkeinoon, ja että alus voidaan rekisteröidä kansalliseen alusrekisteriin. Kalastusta kansallisista kiintiöistä harjoittaakseen ammattikalastajalla tai vähintään hänen käyttämällään kalastusaluksella tulee olla jonkinlainen kalastuslisenssi. Muun muassa Ruotsissa, ja eräissä muissa EU:n jäsenmaissa on käytössä erilaisia elinkeinoluvan tyyppisiä järjestelyjä, mutta Suomessa nimenomaista lupajärjestelmää ei ole käytössä. Säännöksiä rekisteröitymisvelvollisuudesta on kuitenkin asiallisesti pidetty luvanvaraisuuteen rinnastuvana sääntelynä. 46 Kalastusaluksen rekisteröinnin myötä alukselle myönnetään kalastuslisenssi (kalastusaluslain 29.1 ). Hallituksen esityksessä ilmenevällä tavalla lisenssillä tarkoitetaan asetuksen määritelmän mukaan lisenssin haltijalle myönnettyä kansallisten sääntöjen rajoittamaa oikeutta käyttää tiettyä kalastuskapasiteettia elollisten vesiluonnonvarojen kaupallista hyödyntämistä varten. 47 Kalastusaluslain 29.1 :n mukaan kalastusalusta ei saa käyttää kaupalliseen kalastukseen, jos sillä ei ole voimassa olevaa kalastuslisenssiä, johon merkityt tiedot ovat paikkansa pitäviä. 3.2 Kiintiöiden luonne ja niiden jakaminen 3.2.1 Kalastuskiintiöiden sääntelystä yleisesti YKP-asetuksen 20 artiklan 1 kohdan mukaan neuvosto päättää määräenemmistöllä komission ehdotuksesta saaliita ja/tai pyyntiponnistuksia koskevista rajoista ja kalastusmahdollisuuksien jakamisesta jäsenvaltioiden kesken, sekä ehdoista, jotka liittyvät kyseisiin rajoihin. Kukin valtio puolestaan päättää sil- 45 Prop. 2008/09:169, s. 21 22. 46 Ks. esim. HE 17/2009 vp, s. 11: Rekisteröintimenettely on käytännössä elinkeinonharjoittamiseen välillisesti kohdistuvaa lupamenettelyä, koska kalastusaluksia ei saa käyttää kaupalliseen kalastukseen ennen kuin ne on rekisteröity. Kalastuselinkeinon harjoittaminen ilman kalastusalusta on käytännössä mahdotonta. Rekisteröinti on säädetty pakolliseksi Euroopan yhteisön asetuksissa. 47 HE 17/2009 vp, s. 29. 268
le myönnettyjen kalastusmahdollisuuksien jakamista koskevasta menetelmästä sen lipun alla purjehtivien alusten osalta yhteisön lainsäädännön mukaisesti. Eri jäsenvaltioissa on keskenään erilaisia tapoja jakaa kiintiöitä kalastajille. Mahdollista on myös jättää kiintiö jakamatta, jolloin kaikki kiintiön kalakantaa kalastavat alukset kalastavat kiintiöstä niin pitkään, kunnes kiintiö on kalastettu loppuun. Kiintiön oikeudellinen luonne määräytyy muun muassa sen mukaan, kuinka se jaetaan kalastajille. Omaisuuden suoja on vahvempi silloin, kun kiintiöt jaetaan yksikkökohtaisesti vastiketta vastaan kuin ilman vastiketta saatikka, jos kiintiöitä ei lainkaan jaeta kansallisesti. Ruotsin ITQL:n hallituksen esityksen perustelujen mukaan aikaisemmin käytössä olleet kalastusoikeudet ovat antaneet haltijalleen lähinnä nautinta- tai käyttöoikeudeksi kuvattavan oikeuden, joka ilmenee julkisoikeudellisesta luvasta. Ruotsissa harjoittaakseen kalastusta ammattimaisesti, vaaditaan Fiskelag 6 ja 30 :n mukaan kalastuslisenssi ja alusta varten erillinen kalastuslupa. Uusi ITQ-järjestely tarkoittaa sitä, että oikeus kalastuskiintiöihin on käytettävissä vaihdantaan ITQL 3 4 :n mukaisesti. Ruotsin mallin mukainen kalastuskiintiöiden perusteella jaettava kalastusoikeus on siten haltijalleen taloudellista arvoa sisältävä oikeus. Oikeudenhaltijan niin päättäessä, kalastusoikeus on luovutettavissa toiselle kalastajalle. Luovutus voi tapahtua joko vastiketta vastaan tai ilman, ja sillä edellytyksellä, ettei luovutus ole vastoin ko. lain tarkoitusta. Nämä luovutukset on annettava aina Fiskeriverketin hyväksyttäväksi (ITQL 4 ). ITQL:ssa ei eritellä hyväksymisen edellytyksiä sen kummemmin. Luovutus on hyväksyttävissä, jos myös luovutuksen saajalla on voimassa oleva lupa kalastusalukselle ja kun luovutus ei ole vastoin kyseisen lain tarkoitusta. ITQL 1 :n mukaan lain tarkoitus on pyrkiä edistämään taloudellisesti, ekologisesti sekä sosiaalisesti kestävää kalastusta, sekä vaikuttaa Ruotsin kalastuslaivaston koostumukseen niin että sillä voidaan myötävaikuttaa kalakantojen turvaamiseen. Lakiesityksen perustelujen mukaan Fiskeriverketin on otettava kaikki nämä seikat huomioon harkinnassaan. Lain tarkoitusta vastaan olisi esimerkiksi kiintiöiden liiallinen keskittyminen yksittäisille toimijoille, tai myös esimerkiksi puutteellinen tasapaino kiintiöiden jakaantumisessa eri alueiden kesken. 48 Ruotsissa edellä kuvattu tilanne pyritään estämään niin, että yhdellä ammattikalastajalla saa olla kalastuslupa vain kahdelle kalastusalukselle samanaikaisesti, eikä kalastajalla voi olla hallussaan enempää kuin 10 prosentin osuus kansallisen kiintiön kalastajille jaettavista osuuksista (ITQL 5 ). Erityisestä syystä Fiskeriverket voi kuitenkin hyväksyä kalastajalle suuremmankin osuuden kerrallaan, kunhan tällainen päätös on edelleen lain tarkoituksen mukainen. Tällainen mahdollisuus Fiskeriverketillä on esimerkiksi silloin, kun ylitys on vain marginaalinen enimmäisosuuteen nähden. 49 48 Prop. 2008/09:169, s. 21 22. 49 Prop. 2008/09:169, s. 23. 269
Jos myös Suomessa otettaisiin käyttöön yksikkökohtaisten kiintiöiden järjestelmä, yhdenvertaisuusvaatimuksen toteutumisesta voidaan ajatella huolehdittavan osaltaan siten, että estetään kalastuskiintiöiden ja mahdollisuuksien hyödyntää elollisia vesiluonnonvaroja keskittyminen vain muutamille kalastajille. Suurin mahdollinen osuus kiintiöstä tulisi tällöin määritellä Suomen kalastusalan tarpeiden mukaisesti. Siitä, kuinka vertailtavassa maassa on päädytty vahvistamaan 10 %:n maksimiosuus kansallisesta kokonaiskiintiöstä, voitaisiin ottaa mallia, jos se koetaan käyttökelpoiseksi myös Suomen olosuhteissa. Fiskeriverketin ehdotus käytettäväksi nimitykseksi oli fiskemöjlighet, kuvaamaan oikeutta, joka alun perin hankitaan ja joka voi sen jälkeen olla joko vastikkeellisen tai vastikkeettoman luovutuksen kohteena. Ehdotuksen valmistelun aikana päädyttiin kuitenkin siihen, että fiskerättighet on soveltuvampi nimitys kuvaamaan oikeutta, joka edustaa taloudellista arvoa ja joka voi olla sen haltijan disponoinnin kohteena. Havsmiljöinstitutetin kiinnitettyä huomiota termistön mahdolliseen sekoitettavuuteen hallitus toteaa vastauksessaan, että henkilökohtainen kalastuskiintiö, joka jaetaan ammattikalastajalle, on heidän käsityksensä mukaan tarpeeksi selvästi määritelty, jotta voidaan puhua oikeudesta. Hallituksen mielestä termi fiskerättighet tuskin on tässä yhteydessä sekoitettavissa kiinteistöön kytkettyihin kalastusoikeuksiin. 50 Yksikkökohtaisiin kiintiöihin päädyttäessä Suomessa termin valintaan tulee kiinnittää huomiota lainsäädännön kielen johdonmukaisuuden ja selkeyden vuoksi. Kalastusoikeus tai siihen helposti sekoitettavissa oleva termi ei ehkä tule kysymykseen termin kalastusoikeus ollessa jo käytössä kalastuslaissa (286/1982) tarkoitetuista oikeuksista. 51 Termi kalastuskiintiöoikeus voisi olla sopivampi kalastuslain kalastusoikeudesta erottuvana ja kiintiöityihin oikeuksiin selvästi viittaavana terminä. Kiintiöiden jakomenettelyksi voitaisiin harkita otettavaksi käyttöön samanlainen menettely kuin kumotun päästökauppalain (683/2004) 32 34 :ssä on säädetty koskien päästöoikeuksien jakoperusteita päästökauppakaudelle 2008 2012 52. Sen mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö (nykyinen työ- ja elinkeinoministeriö) valmistelee kansallisen jakosuunnitelmaehdotuksen niiden ministeriöiden kanssa, joita asia koskee. Valtioneuvosto päättää jakosuunnitelmaehdotuksen hyväksymisestä. Kalastuksen suhteen, jos Suomessa otetaan käyttöön yksikkökohtaiset kiintiöt, voisi maa- ja metsätalousministeriö YKP:n 50 Prop. 2008/09:169, s. 18. 51 Kalastuslain 5 :n mukaan kalastusoikeudella tarkoitetaan pääsääntöisesti vesialueen omistajan oikeutta harjoittaa kalastusta ja määrätä siitä. 52 Huomioitava, että uusi päästökauppalaki (311/2011) sisältää joitain muutoksia verrattuna kumottuun päästökauppalakiin (683/2004), koskien myös kuvattua menettelyä. Uusi päästökauppalaki tuli osittain voimaan 1.5.2011, osan säännöksistä tullessa voimaan vuosien 2012 ja 2013 aikana. 270
toimivaltaisena viranomaisena tehdä ehdotuksen kansallisten kiintiöiden jaosta, joka jätettäisiin valtioneuvoston hyväksyttäväksi. 3.2.2 Yksikkökohtaiset kiintiöt: jaon perusteet Kuten edellä on säädöstasoa käsiteltäessä todettu, kalastuskiintiöiden saannin perusteet tulisi säätää lain tasolla, koska kyseessä on yksityisen oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita koskevat säännökset. Asetuksen tasolla voitaisiin antaa tarkempia määräyksiä laissa säädetystä. Ruotsissa kiintiöiden jako on järjestetty niin, että ensimmäisessä jaossa kiintiöiden osat annettiin vastikkeetta ammattikalastajille. Kiintiön osan suuruus määräytyi viitejakson perusteella, jossa huomioon otettiin kalastajan kyseisen jakson aikaiset saalismäärät. Tämän jälkeen kiintiöiden osat ovat vaihdannan piirissä ITQL:n säännösten mukaisella, edellisessä jaksossa kuvatulla tavalla. Suomessa yksikkökohtaisten kiintiöiden suuruuden määräytymisessä voitaisiin käyttää apuna kalastajien ELY-keskuksille ilmoittamia saalistietoja. Tiettyä kalakantaa tai kalakantaryhmää kalastava jäsenvaltion aluksen päällikkö on velvoitettu pitämään aluspäiväkirjaa, josta ilmenee erityisesti kunkin aluksella säilytettävän saalislajin määrät, pyyntipäivät ja -paikka sekä käytetty pyydystyyppi. 53 Yksikkökohtaisten kiintiöiden järjestelmässä elinkeinoon pääsyä ei tulisi kokonaan estää uusilta ammattikalastajilta. Päästökauppalaissa, joka tosin on huomattavan erilainen laki kuin kalastuskiintiöitä koskeva sääntely, kiintiöiden jaon yhteydessä jätetään jonkin verran vapaata kiintiötä alan uusia toimijoita varten. Tällainen varaus jättäisi liikkumavaraa myös silloin, jos kiintiöiden kokoa koskevaa päätöstä on tarpeen muuttaa. Vanhan päästökauppalain (638/2004) 31 l :n 3 momentissa ja vastaavasti uuden päästökauppalain (311/2011) 27 :ssä on säädetty vastaavanlaisesta menettelystä. Ilman tällaista varausta kiintiöjärjestelmästä voisi muodostua turhan jäykkä. Oikeusturva voisi jäädä heikoksi silloin, kun kiintiöiden jako tapahtuisi virheellisesti ja vahvistettu osuus olisi liian pieni mutta kansallisen kokonaiskiintiön rajat eivät enää antaisi periksi kiintiön osan koon tarkistamiseen. Vanhan päästökauppalain 31 l :n 4 momentissa puolestaan säädetään, että jos uusille osallistujille varattuja päästöoikeuksia jää käyttämättä, voi valtio myydä päästöoikeudet markkinoilla. Myynnistä päättää tällöin valtioneuvosto. Kalastuskiintiöiden osalta yksikkökohtaisten kiintiöiden jako ja jaon perusteet muodostavat haastavan kysymyksen yhdenvertaisuuden kannalta silloin, kun kiintiöjärjestelmään olisi tulossa kokonaan uusia elinkeinonharjoittajia. Jaon perusteet ovat erilaiset, kun heillä ei ole aikaisempien vuosien saalistietoja 53 Neuvoston asetus (EY) N:o 1224/2009, 14 artikla. 271
vertailun pohjalle. Kysymys monimutkaistuu, jos halukkaita kiintiön saajia olisi enemmän kuin kiintiöiden rajallisuuden vuoksi kiintiöitä voidaan yksikkökohtaisiin osiin jakaa. Kalastusaluslaissa rekisteritilan rajallisuuden ratkaisuksi on säädetty 13.1 :ssä rekisteröintijärjestyksestä niin, että rekisteröintiluvat myönnetään ja kalastusalukset rekisteröidään siinä järjestyksessä, jossa hakemukset on kirjattu saapuneiksi toimivaltaisille rekisterinpitäjille. Samana päivänä saapuneiden hakemusten kesken järjestys määrätään arpomalla. Kalastusaluslain 13.2 :n mukaan jos alusta ei voida rekisteröidä tai rekisteröintilupaa myöntää, koska alusryhmässä ei ole rekisteritilaa, hakemus voidaan hakijan kirjallisesta pyynnöstä jättää odottamaan rekisteritilan vapautumista vuoden ajaksi. Alusrekisterilakia valmisteltaessa ehdotettiin, että rekisteröintijärjestyksessä ensimmäisenä oleva rekisteröitäisiin heti, kun vapaata rekisteritilaa on syntynyt aluksen tarvitsema määrä. Vapaata rekisteritilaa esityksen mukaan muodostuisi joko valtioneuvoston asetuksella toteutettavalla kokonaiskapasiteetin uusjaolla tai poistettaessa aluksia kyseisestä alusryhmästä. 54 Rekisteritilan tällaisesta vapautumisesta ei ole kuitenkaan nimenomaisesti säädetty kalastusaluslaissa. Puutteistaan huolimatta rekisteröintijärjestystä pidettiin kuitenkin kalastusaluslakia valmisteltaessa parannuksena nykyiseen rekisteröintimenettelyyn niin hallintotoiminnan ennustettavuuden kuin hakijoiden tasapuolisen kohtelunkin kannalta. Huolimatta siitä, että kiintiöistä osa jätettäisiin jakamatta, ja vapaata kiintiötä voitaisiin näin ollen jakaa uusille elinkeinonharjoittajille, kiintiöiden rajallisuus ja suuri kysyntä voivat ajoittain johtaa vaikeuksiin päätettäessä jaosta uudelle toiminnanharjoittajalle. Yksikkökohtaisten kiintiöiden vastaavanlainen jakamisjärjestys tarjoaisi ratkaisun, jonka mukainen menettely olisi kaikille alalle haluaville ennustettavissa, kun kiintiön osat jaettaisiin siinä järjestyksessä kuin halukkaita kiintiön osan saajia ilmaantuu, eikä sattumanvaraisessa järjestyksessä sille kalastajalle, joka osaisi hakea kiintiötä juuri oikealla hetkellä kiintiön vapautuessa. 55 3.2.3 Yksikkökohtaiset kiintiöt: käyttämättä jääneiden kiintiöiden jakaminen Samalla tavalla kuin kansallisen jaon perusteet on vahvistettava, täytyy oikeudellisten perusteiden olla selvät myös silloin, kun kiintiöitä tai niiden osia jää käyttämättä. Voi olla niin, että kiintiön osan kalastettavakseen saanut ei pystykään käyttämään kiintiötä tehokkaasti hyödykseen, esimerkiksi laitteistoon tai kalastajaan itseensä liittyvän syyn vuoksi. Kiintiöitä voi vapautua myös silloin, kun ammattimaisessa kalastukseen käytössä olevaan alukseen liittyvä rekisteröinti tai lisenssi joudutaan joistain syistä peruuttamaan. Kalastusaluslain 54 HE 17/2009 vp, s. 14. 55 Vrt. myös HE 17/2009 vp, s. 14. 272