Valtiovarainministeriö E-KIRJE VM2013-00910 VVC Holmberg Jan(VM) 18.11.2013 Eduskunta Suuri valiokunta Viite Asia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012 U/E-tunnus: EUTORI-numero: EU/2013/1702 Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksesta Euroopan unionin varainhoitovuoden 2012 osalta. Valtiovarainministeri Jutta Urpilainen Finanssineuvos Jan Holmberg LIITTEET Perusmuistio VM2013-00776
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi
Valtiovarainministeriö PERUSMUISTIO VM2013-00776 VVC Holmberg Jan(VM) 18.11.2013 Asia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012 Kokous Liitteet Viite EUTORI/Eurodoc nro: EU/2013/1702 U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe: Asiakirjat: Euroopan tilintarkastustuomioistuin on julkaissut 5.11.2013 vuosikertomuksensa varainhoitovuodelta 2012. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus 2012. Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistavat tilintarkastustuomioistuimen kertomukset ovat tilintarkastustuomioistuimen Internet-sivuilla (http://www.eca.europa.eu) http://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/ar12/ar12_fi.pdf EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 287 ja 319 artikla. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan varainhoitoasetuksen 143 artikla ja 181 artiklan 2 kohta. Tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Kunkin varainhoitovuoden päätyttyä tilintarkastustuomioistuin laatii vuosikertomuksen, johon on liitetty toimielinten vastaukset. Neuvoston määräenemmistöllä antamasta suosituksesta Euroopan parlamentti myöntää komissiolle talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden.
Käsittelijä(t): 2(15) Neuvosto antaa helmikuussa 2014 Euroopan parlamentille varainhoitovuoden 2012 komission vastuuvapautta koskevan suosituksen. Neuvoston suosituksen valmistelu aloitetaan tammikuussa 2014 neuvoston alaisessa työryhmässä, budjettikomiteassa. VM/VVC, valtioneuvoston apulaiscontroller Esko Mustonen, puh. 029 55 30060 VM/VVC, finanssineuvos Jan Holmberg, 029 55 30156 etunimi.sukunimi@vm.fi Suomen kanta/ohje: Pääasiallinen sisältö: Alustavana kantana voidaan esittää käsittelyn tässä vaiheessa, että ei ole olemassa erityisiä perusteita olla esittämättä vastuuvapauden myöntämistä komissiolle varainhoitovuodelta 2012. On kuitenkin valitettavaa, että maksujen kokonaisvirhetaso on arvioitu suuremmaksi kuin varainhoitovuonna 2011. Tämä on jo kolmas peräkkäinen vuosi, kun kokonaisvirhetaso on noussut, vaikkakaan muutos ei ole dramaattinen ottaen huomioon myös satunnaisvaihtelu ja tilintarkastustuomioistuimen otantamenetelmässä tapahtunut, virhearviota korottava vaikutus. Komissio ei ole myöskään syyllistynyt selviin laiminlyönteihin. Kehitystä tullaan kuitenkin seuraamaan hyvin tarkasti ja virhetasoa tulee pystyä alentamaan jatkossa. Mikäli seuraavina vuosina on havaittavissa selvä negatiivinen trendi, tulee myös vastuuvapauden myöntämisen edellytyksiä arvioida kriittisesti. Suomi katsoo edellisvuosien tapaan tärkeäksi, että varainhoitoa parannetaan edelleen kaikilla politiikka-aloilla ja että tässä yhteydessä otetaan huomioon lainsäädännön yksinkertaistaminen, sekä valvonnan kustannustehokkuus. Suomi huomioi, että hajautetun hallinnointivastuun ja monimutkaisen säännöstön vuoksi etenkin rakennetoimien ja maatalouspolitiikan alueella menoihin liittyy jo lähtökohtaisesti suuria riskejä, joita on nykyisten laajuisten menojen ja jäsenvaltioiden vaihtelevien hallintokulttuurien vuoksi erittäin vaikea riittävässä määrin ja yhdenmukaisesti hallita. Edellä mainitut seikat lisäävät myös hallinnollista taakkaa, jota tulisi pyrkiä vähentämään merkittävästi. Ennen kaikkea säädöksiä ja valvontamenettelyjä tulisi selkeyttää. Tilintarkastustuomioistuimen huomautuksia sekä komission ja muiden toimielinten vastauksia koskevat yksityiskohtaiset kannanotot ovat Suomessa valmisteltavina ja Suomen kanta tulee täsmentymään neuvoston budjettikomitean käsittelyn aikana tammija helmikuussa 2014. Yhteenveto ja kehitys vuonna 2012 Vuosikertomuksen rakenne on sama kuin vuotta 2011 koskevassa kertomuksessa. Varainhoitovuoden 2012 tilinpäätös antaa oikeat ja riittävät tiedot Euroopan unionin taloudellisesta asemasta ja varainhoitovuoden toimien tuloksista ja rahavirroista. Tulojen ja sitoumusten virhetaso ei ollut olennainen. Sen sijaan maksujen virhetaso oli olennainen: EU:n koko talousarvion osalta niiden 95
3(15) %:n luottamustasolla arvioitu virhetaso oli 4,8 % (ETT:n mukaan otantamenetelmän muutoksen vuoksi edellisiin vuosiin vertailukelpoinen virhetaso on 4,5 %). Virhetaso oli 3,9 % vuonna 2011 ja 3,7 % varainhoitovuonna 2010. Toimintalohkoittain arvioitu virhetaso vaihteli 0 %:sta (Hallintomenot ja muut menot) 7,9 %:iin (Maaseudun kehittäminen, ympäristöasiat, kalastus ja terveysasiat). Alla olevassa taulukossa on yhteenveto toimien sääntöjenmukaisuuteen liittyvistä havainnoista varainhoitovuosina 2012 ja 2011. Vuosikertomuksen luku Virhe-% 2012 Virhe-% 2011 Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki 3,8 2,9 Maaseudun kehittäminen, ympäristöasiat, kalastus ja terveysasiat 7,9 7,7 Aluepolitiikka, energia ja liikenne 6,8 6,0 Työllisyys- ja sosiaaliasiat 3,2 2,2 Ulkosuhteet, unionin ulkopuolelle suunnattu tuki ja laajentumisasiat 3,3 1,1 Tutkimus ja muut sisäiset politiikat 3,9 3,0 Hallintomenot ja muut menot 0,0 0,1 MENOT YHTEENSÄ 4,8 3,9 Tulot 0,0 0,8 Lukuun ottamatta hallintomenoja kaikkien erikseen arvioitujen yksittäisten EU:n menoalojen virhetaso oli olennainen (> 2 %). Tämä osoittaa, että EU:n varainhoitoa on vielä tarpeen parantaa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi maaseudun kehittämisen, ympäristöasioiden, kalastuksen ja terveysasioiden toimintalohkoryhmän (riskialttein menoala) menojen virhetasoksi 7,9 %. Myös aluepolitiikan, energian ja liikenteen toimintalohkoryhmän arvioitu virhetaso oli yhä korkea, 6,8 %. Komissio esitti aiempaa enemmän varaumia. Komission pääjohtajien riskialttiina pitämä määrä kasvoi 2,0 miljardista eurosta 2,6 miljardiin euroon vuosina 2011 2012. Tämä osoittaa, että komissio on todennut virheriskin suureksi eräillä menoaloilla, etenkin maatalouden suorien tukien, maaseudun kehittämisen, koheesiopolitiikan ja unionin ulkopuolelle suunnatun tuen osalta. Tarkastetuilla valvontajärjestelmillä kyettiin kokonaistasolla tarkasteltuna varmistamaan maksujen sääntöjenmukaisuus ainoastaan osittain vaikuttavasti, ja järjestelmät eivät toimi parhaalla mahdollisella tavalla virheiden ehkäisemisessä tai havaitsemisessa ja korjaamisessa. Valvonta havaittiin monesti puutteelliseksi. Toiminnan tuloksellisuutta koskevaa komission raportointikäytäntöä on kehitetty ja siinä on havaittavissa tervetulleita parannuksia aiempiin vuosiin verrattuna. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuimen vuonna 2012 suorittamissa toiminnantarkastuksissa ilmeni muun muassa seuraavaa: arvioinnit eivät ole toimineet hyödyllisenä evidenssin lähteenä, tuloksellisuusseurannan indikaattorit ovat puuttellisia eikä saavutuksista kertovasta raportoinnista ole suurta hyötyä.
4(15) Suomea koskevia huomioita kertomukseen sisältyi lähinnä TEN-T hankkeeseen liittyvä tukikelvottomuushavainto. Moottoritien ohitustien rakennussuunnitelman laadintaa koskevassa TEN-T-hankkeessa Suomessa menoilmoitukseen sisällytettiin kuusi laskua, jotka koskivat tukikelpoisuuskautta edeltävää aikaa. Nämä menot todennettiin sääntöjenvastaisesti komissiolle tukikelpoisiksi. Virheen vuoksi komissio peri suomelta takaisin 103 702,85 euroa. Suomea koskevat kohdat * * * Suomea koskeva tukikelvottomia menoja koskeva havainto liittyi TEN-T hankkeeseen (E18 Haminan ohikulkutien rakennussuunnitelma), jossa ilmoitetut menot eivät olleet aiheutuneet tukikelpoisuuskauden aikana. Moottoritien ohitustien rakennussuunnitelman laadintaa koskevassa TEN-T-hankkeessa sisällytti Liikennevirasto menoilmoitukseen kuusi laskua (yhteensä 617 666,49 euroa), joita koskeva suunnittelutyö oli tehty ennen tukikelpoisuuskautta. Nämä menot todennettiin sääntöjenvastaisesti komissiolle tukikelpoisiksi. Koska hankkeen kustannukset ylittivät alkuperäisen päätöksen mukaiset kustannukset, jäi takaisinperittävä määrä 103 702,85 euroon. 3) Muut huomiot Muut Suomea koskevat huomautukset liittyivät pienehköihin järjestelmäpuutteisiin, jotka liittyivät perinteisten omien varojen (tuonnista kannetut tullit ja sokerin tuotantomaksut) A- ja B-kirjanpitoon ja alv-varaumiin. Varaumien ansiosta komissio voi oikaista jäsenvaltioiden alv-ilmoituksiin sisältyviä epäselviä osatekijöitä lakisääteisen neljän vuoden aikarajan jälkeen. Vuoden 2012 lopussa tällaisia avoinna olevia varaumia oli Suomen osalta 8 kappaletta (vuoden aikana poistettiin 2 varaumaa). Luku 1: Tarkastuslausuma varainhoitovuodelta 2012 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että Euroopan unionin konsolidoitu tilinpäätös antaa olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot unionin taloudellisesta asemasta 31. päivältä joulukuuta 2012 sekä toimien tuloksista, rahavirroista ja nettovarallisuuden muutoksista päättyneeltä varainhoitovuodelta varainhoitoasetuksen ja komission tilinpitäjän vahvistamien kirjanpitosääntöjen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varainhoitovuoden 2012 tilien perustana olevat EU:n tulot ovat olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että varainhoitovuoden 2012 tilien perustana olevat sitoumukset ovat olennaisilta osiltaan lailliset ja asianmukaiset. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tarkastetuilla valvontajärjestelmillä kyetään varmistamaan tilien perustana olevien maksujen laillisuus ja asianmukaisuus osittain vaikuttavasti. Virhetaso on olennainen kaikkien toimintamenoja sisältävien toimintalohkoryhmien osalta. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan tilien perustana oleviin maksuihin liittyvä todennäköisin virhetaso on 4,8 prosenttia.
5(15) Tilintarkastustuomioistuin katsoo edellä olevassa kohdassa kuvattujen tekijöiden merkittävyyden perusteella, että varainhoitovuoden 2012 tilien perustana olevien maksujen virhetaso on olennainen (> 2 %). Luku 2: Tulot 139,5 miljardia euroa Virhetaso ei ole olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 0 % (0,8 % vuonna 2011) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 0 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Vaikuttavia Tämä erityisarvio koskee EU:n tuloja, joiden avulla unioni rahoittaa talousarvionsa. EU:n kokonaistuloista 70,1 % on bruttokansantuloon (BKTL) perustuvia omia varoja ja 10,5 % arvonlisäveroon (alv) perustuvia omia varoja. Varat lasketaan jäsenvaltioiden bruttokansantulon ja jäsenvaltioiden keräämän arvonlisäveron perusteella. Komissio määrittää näiden omien varojen osalta unionille kuuluvien tulojen määrän jäsenvaltioiden laatimien makrotaloudellisten aggregaattien avulla. EU:n tuloista 11,8 prosenttia on perinteisiä omia varoja. Niillä tarkoitetaan tuontitulleja ja sokerin tuotantomaksuja, jotka kansalliset viranomaiset kantavat EU:n puolesta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen johtopäätöksen mukaan Eurostat ei suunnitellut eikä priorisoinut BKTL-tietojen koontiin liittyvää työtään systemaattisesti eikä soveltanut jäsenvaltioihin yhdenmukaista lähestymistapaa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastusten yhteydessä havaittiin, että jäsenvaltioiden tullivalvonnassa esiintyi puutteita. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että sen tarkastamilla jäsenvaltioiden valvontajärjestelmillä kyetään varmistamaan ainoastaan osittain vaikuttavasti, että tullimaksut on kirjattu oikein ja täysimääräisinä. Komissio korvasi vuonna 2012 kaikki EU-25 jäsenvaltioita koskevat yleiset BKTLvaraumat ja korvasi ne 103 erityisellä varaumalla. Komissio ei ole poistanut kahta jäljellä olevaa erityistä BKTL-varaumaa, jotka koskevat kautta 1995 2001. Luku 3: Maatalous: markkinatoimenpiteet ja suora tuki 44,5 miljardia euroa Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 3,8 % (2,9 % vuonna 2011) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 41 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Tilatukijärjestelmissä yksi osittain vaikuttavia, kaksi ei vaikuttavaa; Elintarvikeavussa kaksi vaikuttavaa Luku koskee Euroopan maatalouden tukirahastoa (eli maataloustukirahastoa), joka on toinen kahdesta EU:n yhteisen maatalouspolitiikan keskeisestä välineestä. Suurin osa rahaston suorista tuista maksetaan edunsaajille tukikelpoisen maan pinta-alan perustella. Tuen saamisen ehtona on, että viljelijät noudattavat useita täydentävien ehtojen alaisia velvoitteita maankäytön ja ympäristönsuojelun osalta. Menoja hallinnoidaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa.
6(15) Esimerkkejä virheistä: i) Pysyvänä laitumena ilmoitetuista ja tukimaksuja saaneista viitelohkoista osa oli täysin tai osittain kallioiden, tiheän metsän tai pensaiden peitossa eivätkä siten kuulu EU:n tuen piiriin. ii) iii) iv) Tilatukijärjestelmän tukimaksujen olivat virheellisiä, koska tukioikeuksien myöntämisessä ei ollut noudatettu kansallista enimmäismäärää. Paikalla toimitetuista tarkastuksista vastaavan henkilöstön palkkakulujen ilmoitettiin liittyvän tekniseen apuun vastoin EU:n lainsäädäntöä. Luxemburgissa käytettiin kansallisesta varannosta saatavilla olevia varoja kaikkien myönnettyjen tukioikeuksien arvon lisäämiseen, mikä on vastoin EU:n lainsäädäntöä Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 180 tapahtumaa, joista 74 sisälsi virheen. Virheitä sisältäneistä 74 tapahtumasta 60 tapahtumassa esiintyi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä. Ne liittyivät tukimaksujen oikeellisuuteen tai tukikelpoisuuteen. Yleisin oikeellisuusvirhe on, että pinta-ala on ilmoitettu liian suurena; myös hallinnolliset virheet kuuluvat yleisimpiin virheisiin. Useimmissa näistä tapauksista virheeseen liittyvä määrä on alle viisi prosenttia. Tapauksia, joissa pinta-ala oli ilmoitettu liian suureksi, ilmeni tarkastetuista 16 jäsenvaltiosta 11:ssä. Useimmissa hallinnollisissa virheissä oli kyse virheellisistä tukioikeuksien arvoista Luku 4: Maaseudun kehittäminen, ympäristöasiat, kalastus ja terveysasiat 14,8 miljardia Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 7,9 % (7,7 % vuonna 2011) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 63 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Osittain vaikuttavia Tämä erityisarvio koskee seuraavia menoaloja: maaseudun kehittäminen, ympäristö- ja ilmastotoimet, meri- ja kalastusasiat sekä terveys- ja kuluttaja-asiat. Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) osuus tämän toimintalohkoryhmän maksuista on 90 %. Menoja hallinnoidaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Maaseuturahastosta osarahoitetaan maaseudun kehittämisen menoja jäsenvaltioiden maaseudun kehittämisohjelmien avulla. Menot kattavat pintaalaperusteisia toimenpiteitä (esimerkiksi luonnonhaitta-alueilla toimiville viljelijöille maksettavat maatalouden ympäristötuet ja korvaukset) sekä muuhun kuin pinta-alaan perustuvia toimenpiteitä (esimerkiksi maatilojen nykyaikaistaminen sekä elinkeinoelämän ja maaseutuväestön peruspalveluiden luominen). Todennäköisin virhetaso koski enimmiltä osin muiden kuin pinta-alaan perustuvien toimenpiteiden tukikelpoisuutta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhdessätoista tapauksessa yhteensä 43:sta maatalouden ympäristöohjelmiin liittyvästä maksusta viljelijät eivät olleet noudattaneet tekemiään maatalouden ympäristötoimenpiteisiin liittyviä sitoumuksia.
7(15) Tarkastetuista 80 investointihankkeesta 21 tapauksessa ei noudatettu tukikelpoisuusvaatimuksia. Tarkastetuista tapahtumista 26:ssa tuensaajia vaadittiin noudattamaan julkisia hankintasääntöjä. Tarkastuksissa havaittiin, että 17 tapauksessa säännöistä vähintään yksi jäi noudattamatta. Esimerkkejä virheistä: i) Ympäristösitoumusten osalta edunsaaja ei ollut jättänyt vuosittain 5-10 prosenttia yhdeksän lohkon (yhteensä 141,59 hehtaaria) osalta eri pinta-alaa niittämättä kaikilla lohkoilla vaan yksi lohko oli niitetty kokonaan ja toisilla lohkoilla niittämätön alue oli sama kuin aiempina vuosina tai eri paikassa kuin lintuasiantuntija oli osoittanut. ii) Kasteluinfrastruktuurin modernisointia varten myönnetyn tuen ehtoina oli, että hankkeen olisi oltava taloudellisesti kannattava ja vedenkulutuksen olisi oltava enintään avustuksen hakuajankohdan tasolla (3000m3/hehtaari vuodessa). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hanke ei ollut kannattava tuen hakuajankohtana eikä vedenkulutus pysynyt ehtojen mukaisena vaan kasvoi 8 000 m3:iin hehtaaria kohden vuodessa. iii) Edunsaajana ollut maaseutukunta kilpailutti vedenjakelujärjestelmän, viemäröintijärjestelmän, teiden parantamisen ja julkisen rakennuksen. Seitsemästä tarjouksesta hylättiin viisi vaatimusten täyttämättä jättämisen vuoksi. Voittanut tarjous ei kuitenkaan täyttänyt kahta tarjouspyynnössä esitettyä vaatimusta. Tilintarkastustuomioistuimen valvontajärjestelmiin kohdistuvissa tarkastuksissa havaittiin merkittäviä puutteita jäsenvaltioiden hankintasääntöjä koskevissa tarkastuksissa, jotka eivät olleet vaikuttavia. Luku 5: Aluepolitiikka, energia ja liikenne 34,8 miljardia Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 6,8 % (6,0 % vuonna 2011) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 49 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Osittain vaikuttavia Toimintalohkoryhmän merkittävin osa on aluepolitiikka (96 prosenttia menoista). Aluepolitiikkaa rahoitetaan pääasiassa Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja koheesiorahastosta, ja sen tavoitteena on lujittaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä eri alueiden välisiä kehityseroja. Aluepolitiikan menoja hallinnoidaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, muun muassa osarahoittamalla hyväksyttyihin meno-ohjelmiin sisältyviä hankkeita. Energia ja liikenne muodostavat loput 4 prosenttia menoalasta. Energia- ja liikennepolitiikoilla pyritään tarjoamaan Euroopan kansalaisille ja yrityksille turvallisia,
8(15) kestäviä ja kilpailukykyisiä energia- ja liikennejärjestelmiä ja palveluja. Näiden menojen hallinnoinnista vastaa suoraan komissio. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että 56 prosenttia virheen sisältävistä tapahtumista oli sellaisia, joiden kohdalla jäsenvaltioiden viranomaisilla oli käytettävissään riittävästi tietoa niin, että ne olisivat voineet havaita ja korjata ainakin osan virheistä ennen menojen todentamista komissiolle. Aluepolitiikan alalla tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansallisten viranomaisten toimittamissa tarkastuksissa esiintyi puutteita erityisesti perustason tarkastuksissa, joita suorittavat hallintoviranomaiset ja välittäjäelimet. Merkittävin tarkastuksissa havaittujen tukikelvottomien menojen syy oli julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön noudattamatta jättäminen. Tällaisia virheitä ilmeni 31 %:ssa tarkastettuja tapahtumia. Tarkastuksen kohteena olleet 247 julkista hankintaa olivat sopimusarvoltaan arviolta yhteensä 6,3 miljardia euroa. Toiseksi yleisin virhetyyppi olivat tukeen oikeuttamattomat maksut hankkeissa, joiden kohdalla vaaditut ehdot eivät täyttyneet. Yhdeksässä prosentissa tarkastetuista tapahtumista tuensaajat olivat ilmoittaneet tukeen oikeuttamattomia kuluja. Nämä virheet vastaavat 19 % toimintalohkojen arvioidusta virhetasosta. Lähes kahdeksassa prosentissa tarkastetuista tapahtumista hankkeiden arvioitu rahoitusvaje (hankkeen ennakoiduilla tuotoilla vähennetyt hankekustannukset) oli laskettu väärin. Esimerkkejä virheistä: i) Merisataman uudistamista koskevassa hankkeessa lauttaterminaalin kunnostusurakka jaettiin kolmeen samankaltaiseen osuuteen ja kuuteen sopimukseen, joista viisi myönnettiin yksinkertaistettua menettelyä noudattaen. ii) iii) iv) Moottoritien ohitustien rakennussuunnitelman laadintaa koskevassa TEN-Thankkeessa Suomessa menoilmoitukseen sisällytettiin kuusi laskua, jotka koskivat tukikelpoisuuskautta edeltävää aikaa. Nämä menot todennettiin sääntöjenvastaisesti komissiolle tukikelpoisiksi. Virheen vuoksi komissio peri suomelta takaisin 103 702,85 euroa. Sosiaalisille yrityksille avustuksia ja lainaa myöntävän rahaston hallintoon liittyvät palkat ja muut kustannukset oli sisällytetty henkilöstökuluihin eikä prosenttimääräiseen hallintokuluun. Kaupungin juomavesiverkoston uudelleenrakentamista koskevassa hankkeessa ennakoidut henkilöstökulut oli arvioitu epärealistisen suuriksi kustannushyötyanalyysissa. Tämä johti liian suureen rahoitusvajeeseen. Jäsenvaltioiden koheesiopolitiikkaan liittyviä tehtäviä varten perustamilla tarkastusviranomaisilla on keskeinen rooli varmistettaessa EAKR:sta, koheesiorahastosta ja Euroopan sosiaalirahastosta (ESR) korvattavien menojen sääntöjenmukaisuus. Kansalliset tarkastusviranomaiset tarkastavat jäsenvaltioiden hallinto- ja todentamisviranomaisia, joiden vastuulla on koheesiopolitiikan jäsenvaltiotason hallinto-
9(15) ja valvontajärjestelmien toteuttaminen. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti neljän tarkastusviranomaisen toiminnan ja havaitsi yhden tarkastusviranomaisen toiminnan vaikuttavaksi ja kolmen osittain vaikuttavaksi. Luku 6: Työllisyys- ja sosiaaliasiat 11,6 miljardia Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 3,2 % (2,2 % vuonna 2011) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 35 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Osittain vaikuttavia Toimintalohko on osa koheesiopolitiikkaa. Työllisyys- ja sosiaalipolitiikan päätavoitteena on torjua työttömyyttä, kehittää inhimillisiä voimavaroja ja edistää työmarkkinoille pääsyä. Toimintalohkon keskeinen väline on Euroopan sosiaalirahasto ja siitä rahoitetut komission ja jäsenvaltioiden yhdessä hallinnoimat ohjelmat. Sosiaalirahastosta rahoitettiin varainhoitovuonna 2012 noin 97 % toimintalohkon menoista. Toimintalohkon menoista jäsenvaltioiden ja komission yhdessä hallinoiman globalisaatiorahaston menot olivat 0,7 % toimintalohkon menoista. Globalisaatiorahastosta tuetaan EU:ssa työntekijöitä, jotka on irtisanottu talouden suurten rakennemuutosten vuoksi. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 180 tapahtumaa, joista 35 %:iin liittyi jonkinlainen virhe. Tarkastusten perusteella tilintarkastustuomioistuin katsoo, että etenkin jäsenvaltioiden vastuulla olevissa ensimmäisen tason tarkastuksissa on puutteita. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 67 prosenttia virheen sisältävistä ESR:n tapahtumista oli sellaisia, joista jäsenvaltioiden viranomaisilla oli riittävästi tietoa niin, että ne olisivat voineet havaita ja korjata ainakin osan virheistä ennen menojen todentamista komissiolle. Suurimmassa osassa havaituista virheistä (72 prosenttia arvioidusta virhetasosta) oli kyse tukeen oikeuttamattomien menojen korvaamisesta. Kyseessä olivat lainsäädännön asettamien vaatimusten noudattamatta jättäminen, laskuvirheet, yleiskustannusten kohdistusvirheet jne. Työllisyys- ja sosiaaliasioiden alalla hankintamenettelyihin liittyvät virheet eivät ole yhtä tavanomaisia kuin aluepolitiikan alueella - johtuen hankkeiden erilaisesta rakenteesta havaitsi tilintarkastustuomioistuin hankintalainsäädännön vastaisia hankintamenettelyitä 24:ssä tarkastetuista 180 tapahtumasta. Viidessä prosentissa tarkastettuja hankkeita rikkomukset olivat luonteeltaan sellaisia, että tilintarkastustuomioistuin ilmaisi virheet kvantitatiivisesti (=euromääräinen virhearvio). Nämä virheet muodostivat 26 % arvioidusta virhetasosta. Noin kaksi prosentti arvioidusta virhetasosta johtui siitä, että hankkeiden osallistujat eivät täyttäneet tukikelpoisuuskriteerejä. Esimerkkejä virheistä: i) Hankkeen, jonka tarkoituksena oli integroida työelämän ulkopuolella olevia maaseudun naisia työmarkkinoille, toteutti tuensaaja, jolla ei ollut kansallisen
10(15) lainsäädännön edellyttämää ammatillisen koulutuksen antamiseen tarvittavaa lupaa. ii) iii) iv) Yleiskustannukset oli kohdistettu menetelmällä, joka ei noudattanut vaatimusta kohdistaa ne perustellulla ja tasapuolisella tavalla. Tuensaaja toteutti hankintamenettelyn, jossa oli kyse koulun retkeen liittyvästä matka- ja koulutuspalvelupaketista. Hankintailmoitus julkaistiin ainoastaan kouluun ilmoitustaululla eikä kansallisen hankintalainsäädännön mukaisesti alueellisessa sanomalehdessä. Sosiaalirahastosta myönnetyn tuen ehtona oli, että yritys, joka palkkasi työttömiä oli pidettävä palkkaamansa henkilöt palveluksessaan vähintään kolme ja joissain tapauksissa viisi vuotta. Tarkastetussa hankkeessa vaatimus ei täyttynyt 12 henkilön kohdalla. (Komission vastauksissa tapausta pidettiin esimerkkinä ylisääntelystä, koska pitkä pitoajanjakso ei useinkaan ole mahdollinen tai järkevä) Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmissakin vuosikertomuksissaan suositellut, että komissio lisäisi todellisten kustannusten korvaamisen sijaan kustannuksista riippumattomien kertakorvausten käyttö ja todellisten yleiskustannusten korvaamisen sijaan kiinteän prosenttiosuuden mukaisten korvausten käyttöä. Komissio on arvioinut, että noin 60 prosentissa sosiaalirahaston ohjelmista on käytössä ainakin yksi mahdollisista yksinkertaistetuista kustannusmalleista. Tarkastuksissa tilintarkastustuomioistuin ei todennut näiden yksinkertaistettujen kustannusvaihtoehtojen osalta virheitä. Sekä tilintarkastustuomioistuin että komissio suhtautuvat myönteisesti yksinkertaistettujen kustannusmallien käyttöön, vaikkakin nämä yksittäistapauksissa mahdollistavat todellisia kustannuksia korkeamman tuen hyväksymisen. Luku 7: Ulkosuhteet, unionin ulkopuolelle suunnattu tuki ja laajentumisasiat 6,1 miljardia Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 3,3 % (1,1 %; pääosa virhetason noususta johtuu tilintarkastustuomioistuimen otantatavan muutoksesta) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 23 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Osittain vaikuttavia Tässä erityisarviossa käsitellään ulkosuhteiden, kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun alan maksuja sekä EU:n ehdokasmaita ja liittymisneuvotteluja käyviä maita koskevia toimenpiteitä. Menot suunnataan Aasian ja Latinalaisen Amerikan valtioille sekä Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren (AKT) valtioille annettavaan kehitysapuun sekä näiden maiden kanssa käytävään taloudelliseen yhteistyöhön, eurooppalaiseen naapuruuspolitiikkaan sekä alakohtaisiin ohjelmiin (elintarviketurva, ympäristö jne.). Kehityshankkeet jakautuvat yli 150 maahan, ja niiden täytäntöönpanosta vastaavien organisaatioiden koossa ja kokemuksessa on suuria eroja. Jotta hanke olisi oikeutettu EU:n tukeen, sen yhteydessä on noudatettava monitahoisia sääntöjä, muun muassa
11(15) tarjouskilpailuja hankintamenettelyjä. Menoja hallinnoidaan suoraan komission pääosastoissa joko Brysselissä sijaitsevasta päätoimipaikasta tai tuensaajamaissa sijaitsevista EU:n edustustoista käsin taikka yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan yhteistyövälineiden ja avunantomenetelmien säännöt ja menettelyt ovat usein mutkikkaita esimerkiksi tarjouskilpailujen ja sopimusten teon yhteydessä. Tämä yhdistettynä kohdemaiden toimintaympäristöön aiheuttaa menojen sääntöjenmukaisuudelle suuren toimintariskin. Toimintariskin aiheuttamaa virheriskiä voidaan pienentää toisaalta budjettituen käytöllä ja toisaalta kansainvälisten organisaatioiden tukemille hankkeille suunnatun rahoituksen avulla. Näihin välineisiin ei sisälly tuettaviin menoihin liittyviä yksityiskohtaisia vaatimuksia eikä siten samanlaista virheriskiä kuin yksittäisten hankkeiden menojen tukemiseen liittyy. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 174 tapahtumaa, joista 23 %:ssa oli jonkinlainen virhe. Todennäköisin virhetaso on 3,3 %. Virhetason nousu johtuu lähinnä otantamenetelmän muutoksesta. Aiemmin ennakkomaksut, joissa käytännössä ei voi olla sääntöjenvastaisuuksia varsinaisen menon puuttumisen vuoksi, sisältyivät otantaan mutta vuoden 2012 otos sisältää ainoastaan välimaksuja, loppumaksuja ja ennakkomaksujen selvittämisiä. Virheitä, joilla tilintarkastustuomioistuimen mukaan on euromääräinen vaikutus esiintyi 17 %:ssa tarkastetuista tapahtumista. Näissä oli mm. tuettu menoja, jotka olivat aiheutuneet täytäntöönpanojakson ulkopuolella, sopimuksen piiriin kuulumattomia menoja, menoja, joista puuttui tositteita. Kaikki virheet liittyivät tapahtumiin, jotka komissio oli periaatteessa tarkastanut. Esimerkkejä virheistä: i) Komissio maksoi tukea Guatemalassa toimivalle järjestön menoihin. Korvattuihin menoihin sisältyi arvonlisävero, joka ei kuitenkaan ollut tukeen oikeuttava meno. Lisäksi menoihin sisältyi henkilöstön palkkoja avustuksen kattaman ajanjakson ulkopuolella. Tukikelvottomat menot olivat yhteensä n. 16 000 euroa. ii) iii) Bangladeshissa komissio tuki ohjelmaa, jonka tarkoituksena oli tukea toisen asteen oppilaitosten naisopettajia maaseudulla. Komissio hyväksyi huomattavan viiveen jälkeen 8,6 miljoonan euron menot, joiden osalta ei tositteita ei ollut käytettävissä. Komissio hyväksyi vuonna 2012 kansainvälisen järjestön toteuttaman hankkeen menoja 29 miljoonaa euroa vuosilta 2003-2005. Menoihin liittyvien tositteiden säilytysaika oli mennyt umpeen, joten tuki maksettiin ilman riittäviä tositteita. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti EuropeAid:n valvontajärjestelmien vaikuttavuutta. Tarkastuksissa havaittiin puutteita maksujen suorittamista edeltävissä tarkastuksissa. Menoja tarkastettiin ja hyväksyttiin myös hyvin myöhäisessä vaiheessa mikä lisää kirjausketjun katkeamisen ja tositteiden puuttumisen riskiä. Tarkastuksen perusteella EuropeAid:n valvontajärjestelmät ovat osittain vaikuttavia.
12(15) Luku 8: Tutkimus ja muut sisäiset politiikat 11,7 miljardia Virhetason on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 3,9 % (3,0 % vuonna 2011 pääosa virhetason noususta johtuu tilintarkastustuomioistuimen otantatavan muutoksesta) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 49 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Osittain vaikuttavia Tämän erityisarvion kohteena olevan toimintalohkoryhmän keskeiset osa-alueet ovat tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen puiteohjelmat, joiden menot ovat 68 prosenttia toimintalohkoryhmän toimintamenojen kokonaismäärästä. Sisäisiin politiikkoihin lukeutuvat myös elinikäisen oppimisen ohjelma, EU:n ulkorajojen suojelu, oikeusalan yhteistyö, sisämarkkinoiden toteuttaminen ja kilpailusääntöjen täytäntöönpano. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 150 tapahtumaa, joista 49 %:ssa oli jonkinlainen virhe. Todennäköisin virhetaso on 3,9 %. Virhetason nousu johtuu lähinnä otantamenetelmän muutoksesta. Aiemmin ennakkomaksut, joissa käytännössä ei voi olla sääntöjenvastaisuuksia varsinaisen menon puuttumisen vuoksi, sisältyivät otantaan mutta vuoden 2012 otos sisältää ainoastaan välimaksuja, loppumaksuja ja ennakkomaksujen selvittämisiä. Keskeinen virhelähde liittyi siihen, että edunsaajat olivat ilmoittaneet liikaa kuluja tutkimuksen puiteohjelmista rahoitettavissa hankkeissa. Saatu tarkastustulos on yhteneväinen komission jälkikäteen tekemissä tilintarkastuksissaan havaitsemien virheiden kanssa. Virheitä havaittiin etenkin henkilöstökustannusten ja yleiskustannusten laskentamenettelyissä. Komissio on ehdottanut, että näitä virhetyyppejä vähennettäisiin jatkossa siirtymällä yksinkertaistettuihin kustannusten raportointimenettelyihin todellisten kustannusten raportoinnin sijaan mm. hyväksymällä yleiskustannukset kiinteän prosenttimäärän mukaisena. Esimerkkejä virheistä: i) Seitsemännen puiteohjelman hankkeessa edunsaaja oli ilmoittanut henkilöstökulut budjetoitujen eikä tosiasiallisten kulujen perusteella, matkakuluissa tukeen oikeuttamattomia arvonlisäveroja ja virheellisiin tuntimääriin perustuvan laskelman mukaisia yleiskustannuksia. Yhteensä tukeen oikeuttamattomia kuluja oli 60 000 euroa ja EU:n osarahoitus tästä 42 000 euroa. ii) Kilpailukyvyn ja innovoinnin puiteohjelman hankkeeseen osallistunut tuensaaja oli ilmoittanut palkkakustannuksia, joiden osalta näyttö tosiasiassa hankkeen eteen tehdystä työstä puuttui. Hanke oli myös ilmoittanut tukeen oikeuttamattomia arvonlisäveroja, alihankintakuluja, joiden sopimuksentekomenettelyissä oli puutteita ja yleiskustannuksia, jotka oli ilmoitettu prosenttimääräisenä osuutena henkilöstökuluista eikä todellisen yleiskustannuslaskelman mukaisina.
13(15) Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tutkimuksen puiteohjelman valvontajärjestelmän ja havaitsi, että se on osittain vaikuttava Elinikäisen oppimisen ohjelmaa koskevan valvontajärjestelmän tarkastuksen perusteella järjestelmä oli vaikuttava toimien sääntöjenmukaisuuden varmistamisen kannalta. Luku 9 : Hallintomenot ja muut menot 10,0 miljardia Virhetaso ei ole olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 0 % (0,1 % vuonna 2011) Virheitä sisältävien tarkastettujen tapahtumien osuus: 7 % Tarkastetut valvontajärjestelmät: Vaikuttavia Hallintomenoja ja muita menoja koskeva erityisarvio koskee EU:n toimielinten ja muiden elinten menoja. Henkilöstöresurssien (palkat, korvaukset ja eläkkeet) osuus toimintalohkoryhmän menoista on 60 prosenttia. Loput menoista koskevat kiinteistöjä, laitteita, energiaa, viestintää ja tietotekniikkaa. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien Euroopan unionin virastojen ja muiden hajautettujen elimien tarkastusten tuloksista raportoidaan erityisvuosikertomuksissa, jotka julkaistaan erillisinä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että toimintalohkon riski on pieni. Luku 10: EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuus Tässä vuosikertomuksen luvussa käsitellään toiminnan tuloksellisuutta. Siinä esitetään tilintarkastustuomioistuimen huomautukset, jotka koskevat komission pääjohtajien vuotuisissa toimintakertomuksissa esitettyä, komission toiminnan tuloksellisuutta koskevaa itsearviointia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että sovellettava lainsäädäntöperusta on useila EU:n talousarvion aloilla mutkikas, eikä tuloksellisuutta painoteta. Myös tuleva ohjelmakausi on menosuuntautunut vaikka periaatteessa on ilmoitettu, että tuloksellisuutta painotetaan. Tästä johtuu, että myös jatkossa tuloksellisuuden sijaan eri ohjelmissa tullaan painottamaan enemmän sääntöjenmukaisuutta kuin tuloksellisuutta. Esimerkkinä tilintarkastustuomioistuin mainitsee maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen, jossa tavoitteista säädetään laajasti ja hajanaisesti mutta toiminnalta odotettuja vaikutuksia tai tuloksia ei mainita. Tilintarkastustuomioistuin tuo myös esiin sen, että suuri osa EU:n talousarvion menoista jakautuu kullekin jäsenvaltiolle osoitettuun vuotuiseen maksuosuuteen. Tämä koskee, pääasiassa Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa. Komissio julkaisi marraskuussa 2012 toisen ja kesäkuussa 2013 kolmannen kertomuksensa, jossa arvioitiin Euroopan unionin varainkäyttöä saavutettujen tulosten pohjalta (arviointikertomus). Kertomuksen käyttöönotosta määrättiin Lissabonin sopimuksessa. Euroopan parlamentti hyödyntää kertomusta myöntäessään komissiolle vuosittain talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden.
14(15) Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että arviointikertomukset ovat parantuneet aiemmasta ja kolmannessa kertomuksessa on hyödynnetty useampia tietolähteitä. Arviointikertomus ei kuitenkaan vielä ole sille suunnitellun käyttötarkoituksen mukainen. Tilintarkastustuomioistuin tuo esille erityiskertomuksistaan esille tulleita huomioita kolmen aihealueen osalta: i) SMART-tavoitteet ja ohjelmien tulosindikaattorit; ii) Ohjelmien tuloksellisuutta koskevat luotettavat ja oikea-aikaiset tiedot; ja iii) EU-rahoitteisten toimenpiteiden kestävyys SMART-tavoitteilla tarkoitetaan tavoitteita, joita voidaan seurata tarkoilla, mitattavissa olevilla, saavutettavissa olevilla, luotettavilla ja aikaan sidotuilla indikaattoreilla. Tavoitteiden saavuttamisen mittaaminen ja arviointi on mielekästä vain, jos ne perustuvat relevantteihin, luotettaviin ja oikea-aikaisiin tietoihin. Toimenpiteiden kestävyydellä tarkoitetaan sitä, että EU-rahoitetun toimenpiteen hyödyt vaikuttavat myös toimenpiteen päättymisen jälkeiseen aikaan. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että asianmukaisia tavoitteita ja indikaattoreita ei sovelleta meno-ohjelmiin johdonmukaisesti, tuloksellisuustietojen laadussa ja ajoituksessa on puutteita, eikä EU:n tuella rahoitettavien hankkeiden kestävyyttä kyetä useinkaan varmistamaan. Näihin ongelmiin on olennaista puuttua, jos seuraavan sukupolven meno-ohjelmien avulla halutaan saavuttaa toivotut tulokset ja vaikutukset. Kansallinen käsittely: Valtiovarainministeriö pyytää kannanotot ja mahdolliset muut kommentit tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ja komission vastineisiin asianomaisilta hallintoviranomaisilta Suomen kannan muodostamiseksi EU-käsittelyä varten. Budjettijaosto (EU-34); kirjallinen menettely 11. 13.11.2013 Eduskuntakäsittely: Käsittely Euroopan parlamentissa: Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema: Ei ole. Taloudelliset vaikutukset: Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksella pyritään vaikuttamaan merkittävästi EU-varojen hoitoon ja käyttöön. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät:
- 15(15) Asiasanat Hoitaa Euroopan tilintarkastustuomioistuin, vastuuvapaus Tiedoksi