Euroopan lentoturvallisuusvirasto 22.3.2013 EUROOPAN LENTOTURVALLISUUSVIRASTON 22. MAALISKUUTA 2013 ANTAMA LAUSUNTO 2/2013 komission asetuksesta, jolla muutetaan lentokelpoisuuden ja ilmailutuotteiden, osien ja laitteiden ylläpidosta ja näihin tehtäviin osallistuvien organisaatioiden ja henkilöiden hyväksymisestä 20 päivänä marraskuuta 2003 annettua komission asetusta (EY) N:o 2042/2003 Ilma-aluksen jatkuvan lentokelpoisuuden valvonta
Tiivistelmä Jatkuvan lentokelpoisuuden valvonnan osana toimivaltaisten viranomaisten on kehitettävä tarkastusohjelma kyseisen jäsenvaltion rekisterissä olevan lentokaluston lentokelpoisuustilanteen valvontaan eli ilma-aluksen jatkuvan lentokelpoisuuden valvontaan (ACAM, ks. M.B.303). Tarkastusohjelman kehittämistä varten valitaan asianmukainen otos ilma-aluksia, ja ohjelmaan kuuluu ilma-aluksen tarkastus, jossa keskitytään tiettyihin yleisimpiin riskitekijöihin. Toimivaltaisten viranomaisten antama palaute ja standardointitarkastuksissa tehdyt tyypilliset havainnot viittaavat siihen, että ilma-aluksen jatkuvan lentokelpoisuuden valvontaa koskevia vaatimuksia (ACAM-vaatimuksia) ja yleisimpiä riskitekijöitä ei sovelleta johdonmukaisesti ja yhtenäisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Voimassa olevia sääntöjä ja erityisesti niihin liittyviä hyväksyttäviä menetelmiä vaatimusten täyttämiseksi (AMC) ja ohjeaineistoa (GM) on tarkistettu niiden selkeyttä ja johdonmukaisuutta parantavien muutosten ehdottamiseksi ja yleisimpiä riskitekijöitä (Key Risk Elements, KRE) koskevien lisäohjeiden antamiseksi. Tämän sääntelytehtävän pääasialliset tuotokset ovat uusia hyväksyttäviä menetelmiä vaatimusten täyttämiseksi ja ohjeita, joissa keskitytään tarkastusten entistä joustavampaan riskiperusteiseen suunnitteluun, mahdollisuuteen tehdä yhteisiä tarkastuksia, tarkastusten kohteen ja eri tyyppien selkeyttämiseen ja erityisesti yksityiskohtausten ohjeiden antamiseen yleisimmistä riskitekijöistä ACAM-tarkastuksia varten. Muutosten on tarkoitus vaikuttaa myönteisesti turvallisuuteen ja tukea standardointia. Sivu 2/7
I. Yleistä 1. Tällä lausunnolla on tarkoitus ehdottaa komissiolle komission asetuksen (EY) N:o 2042/2003 1 liitteen I (jäljempänä osa M ) muuttamista. Tämän sääntöjenlaadintamenettelyn soveltamisala määritellään 4. lokakuuta 2011 julkaistuissa ohjesäännöissä RMT.0216 (M.027) ja kuvaillaan tarkemmin jäljempänä. 2. Lausunto on annettu Euroopan lentoturvallisuusviraston (jäljempänä virasto ) hallintoneuvoston määrittelemän menettelyn 2 ja asetuksen (EY) N:o 216/2008 3 (jäljempänä perusasetus ) 19 artiklan säännösten mukaisesti. 3. Ehdotetussa säännössä on otettu huomioon Euroopan unionin ja kansainvälisen lainsäädännön (ICAO) alalla tapahtunut kehitys sekä sääntöjen yhtenäistäminen Euroopan unionin keskeisten kumppaneiden viranomaisten kanssa perusasetuksen 2 artiklassa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti. Ehdotetussa säännössä esitetään entistä riskiperusteisempaa lähestymistapaa ACAM-tarkastuksen suunnitteluun, ja näin se tukee ICAO:n laatiman valtion turvallisuusohjelman standardien ja suositeltujen käytäntöjen täytäntöönpanoa Euroopan lentoturvallisuusohjelman puitteissa. II. Kuuleminen 4. Ilmoitus muutosehdotuksesta (NPA) 2011-19, 4 joka sisälsi lausuntoluonnoksen komission asetuksesta, jolla muutetaan osaa M, julkaistiin viraston verkkosivustolla 29. marraskuuta 2011. Määräaikaan 1. maaliskuuta 2012 mennessä virasto oli saanut 82 huomautusta 19 kansalliselta ilmailuviranomaiselta (NAA), toimialajärjestöltä ja yksityisyritykseltä. 5. Kaikki saadut huomautukset on otettu huomioon ja liitetty vastausasiakirjaan (CRD), joka julkaistiin viraston verkkosivustolla 19. heinäkuuta 2012. Vastausasiakirja sisältää luettelon kaikista huomautuksia toimittaneista henkilöistä ja/tai organisaatioista sekä viraston vastaukset. Määräaikaan 19. syyskuuta 2012 mennessä virasto oli saanut 11 kannanottoa kuudelta kansalliselta viranomaiselta ja viideltä toimialajärjestöltä. Näistä kolmessa kannanotossa tuettiin yleisesti ehdotettuja muutoksia, yhdessä kannanotossa todettiin, ettei muutosten yhteydessä ollut esitetty huomautuksia, ja seitsemässä kannanotossa tuotiin esiin erityisiä huolia tai ehdotettiin lisämuutoksia. Pääasialliset kannanotoissa esiin tuodut huolet kuvaillaan jäljempänä. a. Lennonaikaiset tarkastukset osana ilma-aluksen jatkuvan lentokelpoisuuden valvontaa 6. Yksi kansallinen ilmailuviranomainen toisti NPA:han esittämänsä huomautuksen ja toivoi, että mahdollisuus tehdä lennonaikaisia tarkastuksia osana ACAM-tarkastusta säilytettäisiin. Sääntelytehtävää RMT.0216 (M.027) varten perustetun tarkastelutyöryhmän suositusten mukaisesti tätä pyyntöä ei hyväksytä: 1 2 3 4 Lentokelpoisuuden ja ilmailutuotteiden, osien ja laitteiden ylläpidosta, ja näihin tehtäviin osallistuvien organisaatioiden ja henkilöiden hyväksymisestä 20 päivänä marraskuuta 2003 annettu komission asetus (EY) N:o 2042/2003 (EUVL L 315, 28.11.2003, s. 1). Asetus sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 5 päivänä heinäkuuta 2012 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 593/2012 (EUVL L 176, 6.7.2012, s. 38). EASA:n hallintoneuvoston 13. maaliskuuta 2012 tekemä päätös 01-2012 lausuntoja, hyväksyntäeritelmiä ja ohjeaineistoa laadittaessa sovellettavasta viraston menettelystä (sääntöjenlaadintamenettely) tehdyn hallintoneuvoston päätöksen 08-2007 muuttamisesta ja korvaamisesta. Yhteistä siviili-ilmailua koskevista säännöistä ja Euroopan lentoturvallisuusviraston perustamisesta sekä neuvoston direktiivin 91/670/ETY, asetuksen (EY) N:o 1592/2002 ja direktiivin 2004/36/EY kumoamisesta 20 päivänä helmikuuta 2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 216/2008. (EUVL L 79, 19.3.2008, s. 1). Asetus sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 8 päivänä tammikuuta 2013 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 6/2013 (EUVL L 4, 9.1.2013, s. 34-35). Ks. asiakirja-arkisto osoitteessa http://www.easa.europa.eu/ws_prod/r/r_archives.php. Sivu 3/7
- Lennonaikaisen tarkastuksen vaatiminen vakavien ACAM-havaintojen johdosta ei olisi oikea vastaus osan M nojalla: vakaviin havaintoihin tulisi vastata kohdistamalla toimia lentokelpoisuuden tarkastamisesta annettuun todistukseen. - Lennonaikaisia tarkastuksia ei pidetä M.A.710 kohdassa tarkoitettuina lentokelpoisuuden tarkastukseen kuuluvina tehtävinä, eivätkä ne ole osassa M määritellyn jatkuvan lentokelpoisuuden hallintaprosessin kohteena. - Operatiivisia lennon tarkastuksia koskevat määräykset niin alustavaa hyväksyntää kuin lentotoimintaluvan haltijoiden valvontaa varten määritellään EASA:n osan ARO luvussa OPS 5. b. Sääntöjen oikeasuhteisuus yleisilmailu 7. Neljä toimialajärjestöä toisti vastausasiakirjaan esittämissään kannanotoissa huomautukset, jotka ne olivat esittäneet NPA:sta järjestetyssä kuulemisessa, ja ne ehdottivat, että virasto vielä harkitsisi ACAM-vaatimusten soveltamista yleisilmailussa käytettäviin ilma-aluksiin ja vapauttaisi tietyt ilma-alusluokat ACAM-tarkastusohjelmista. Tämä ehdotettu muutos ei kuulu sääntelytehtävän M.027 ohjesääntöjen piiriin. Siksi siihen liittyvät NPA:n johdosta esitetyt huomautukset ja kannanotot on toimitettu osan M yleisilmailua käsittelevälle työryhmälle otettavaksi huomioon toiminnan vaiheessa II (ks. ohjesäännöt RMT.0463 ja RMT.0547 Review of Part-M for General aviation 6 ). Lisäksi virasto katsoo, että tiettyjen pienten ilma-alusten luokkien vapauttaminen ACAMtarkastusohjelmasta vaikuttaisi kielteisesti turvallisuuteen: ilma-aluksen tyypin ja lentotoiminnan lajin mukaan osan M nykyiset määräykset eivät velvoita kaikkia teettämään huoltoa ja/tai jatkuvan lentokelpoisuuden hallintaa hyväksytyllä organisaatiolla. Näissä tapauksissa M.B.303 kohdan mukaiset ACAM-tarkastukset ovat toimivaltaisten viranomaisten viimeinen keino suorittaa valvontaa. Siksi vapautuksen myöntäminen tällä alalla edellyttäisi kattavaa sääntelyn vaikutusten arviointia. Yksi toimialajärjestö toivoi kannanotossaan, että toimivaltaiset viranomaiset noudattaisivat yhteistyöhön perustuvaa lähestymistapaa, kun ne suorittavat ACAMtarkastuksia yksityisessä käytössä tai ilmailuseurojen tai urheiluliittojen käytössä oleville ilma-aluksille: toimivaltaisen viranomaisen tarkastajien koetaan usein soveltavan niihin samaa menettelytapaa kuin suuriin ilma-aluksiin, joita käytetään kaupallisiin ilmakuljetuksiin. Samassa kannanotossa ehdotettiin, että ACAM-tarkastajat parantaisivat viestintää ACAM-tarkastusten kohteiden kanssa ja hyödyntäisivät tätä tilaisuutta selittää sovellettavia osan M sääntöjä. Tämän lähteen mukaan näin kehitettäisiin viranomaisten ja omistajien / lentotoiminnan harjoittajien välistä kumppanuutta tällä ilmailun alalla, mikä vaikuttaisi myönteisesti turvallisuuteen. Enemmän määräysvallan vaatiminen olisi sen sijaan vain haitallista. Yksi tapa, jolla tällaista ACAM-tarkastajien ja omistajien / lentotoiminnan harjoittajien välistä kumppanuutta voitaisiin kehittää harrasteilmailuyhteisössä, olisi ACAM-tarkastusten suorittaminen pääasiallisesti ennalta ilmoitettuina tapahtumina, joissa olisi tarkoitus tarkastella ja selittää asiaa koskevia asiakirjoja. Tapahtumat olisivat siis enemmän työpajoja kuin pelkkiä tarkastuksia, ja urheiluliitot ja/tai ilmailuseurat voisivat osallistua niihin. Tämä auttaisi molempia osapuolia ymmärtämään paremmin sovellettavia vaatimuksia ja panemaan ne täytäntöön asianmukaisesti. 5 6 Lentotoimintaan liittyvistä teknisistä vaatimuksista ja hallinnollisista menettelyistä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 216/2008 mukaisesti 5 päivänä lokakuuta 2012 annettu komission asetus (EU) N:o 965/2012 (EUVL L 296, 25.10.2012, s. 1 148) http://easa.europa.eu/rulemaking/docs/tor/rmt/tor%20rmt.0463%20and%20rmt.0547.pdf Sivu 4/7
c. Ilma-alusten otanta Yksi toimialajärjestö ehdotti kannanotossaan, että nykyinen järjestelmä, jossa kukin rekisteröintivaltio ottaa oman otoksensa ilma-aluksista, korvattaisiin siten, että ilmaalusten otanta kattaisi kaikki 31 EASA:n jäsenvaltiota, ja että tällaista otantaa varten perustettaisiin yhteinen tietokanta, josta EASA valitsisi sattumanvaraisesti ilma-alukset kansallisten viranomaisten tarkastettaviksi. Viraston mielestä otoksia ei tule valita sattumanvaraisesti vaan riskiperusteisesti paikallisen viranomaisen kokemuksen ja tiedon pohjalta. Kannanotossa esitettiin, että tällaisen otantatietokannan tulisi lisäksi toimia pohjana toisessa vaiheessa luotavalle ACAM-havaintojen yhteiselle tietokannalle. Tätä ehdotusta ei voida toteuttaa sääntelytehtävän M.027 puitteissa, siihen tarvittaisiin uusi sääntelytehtävä ja kattava sääntelyn vaikutusten arviointi. SAFA-havaintojen tietokannasta saatujen kokemusten perusteella havaintojen tietokannan luominen vaatii merkittäviä resursseja, joten siihen tarvittaisiin kaikkien EASA-maiden täysi tuki. Sitä varten olisi määriteltävä yhteiset tiedontallennusmuodot ja yhteinen luokitus havaintojen luokitteluun. Mikäli tämä ajatus saa kannatusta, tällaista yhteistä havaintotietokantaa ei sen vaatimien resurssien johdosta tulisi rajoittaa vain ACAM-havaintoihin. Yhteisen tietokannan puuttuminen ei kuitenkaan estä toimivaltaisia viranomaisia vaihtamasta keskenään ACAM-tarkastuksista saamiaan tietoja silloin, kun yhdessä jäsenvaltiossa ei saada kokoon edustavaa otosta. Ehdotetun järjestelmän täytäntöönpano edellyttäisi vielä viraston toimivaltuuksien muuttamista, ja se vaikuttaisi rekisteröintijäsenvaltioiden oikeuksiin ja velvoitteisiin. 8. Tarkastelutyöryhmän suositusten mukaisesti täytäntöönpanosääntöihin (M.B.303 ja M.B.304) vastausasiakirjassa 2011-19 ehdotettuja muutoksia ei ole enää muutettu saatujen 11 kannanoton analyysin pohjalta. III. Viraston lausunnon sisältö 9. Tällä lausunnolla on tarkoitus muuttaa osassa M olevaa M.B.303 ja M.B.304 kohtaa. Ehdotetut muutokset tuovat ACAM-tarkastusten suunnitteluun nykyistä riskiperusteisemman ja joustavamman lähestymistavan ja parantavat sääntöjen selkeyttä ja johdonmukaisuutta tukien siten standardointia. Täytäntöönpanosääntöjen tasolla näitä muutoksia täydennetään AMC-/GM-aineistoon tehtävillä muutoksilla, muun muassa antamalla uusia hyväksyttäviä menetelmiä vaatimusten täyttämiseksi ja ohjeita, joilla pääasiallisesti pyritään varmistamaan, että kaikki ymmärtävät ja toteuttavat ACAMtarkastukset samalla tavalla. Lisäksi annetaan yksityiskohtaisia ohjeita yleisimmistä riskitekijöistä, jotka on otettava huomioon ACAM-tarkastuksissa. 10. Näitä KRE-ohjeita (lisäys III sääntöön GM1 M.B.303(b)) on tarkoitus päivittää vuosittain toteuttamalla toistuva sääntelytehtävä, jossa tarkistetaan, että viittaukset pysyvät ajan tasalla, ja arvioidaan tukiaineiston ja tyypillisten tarkastuskohtien asianmukaisuus. Näin varmistetaan, että tunnistettuja yleisimpiä lentokelpoisuutta vaarantavia tekijöitä koskevat tiedot pitävät paikkansa. Ensimmäinen tarkastelu aloitetaan vuoden kuluttua tämän lausunnon hyväksymisestä. a. Muutokset sääntöön M.B.303 11. Sääntöä M.B. 303 muutetaan siten, että sen tarkoitusta selvennetään. Entinen c alakohta poistetaan; ACAM-ohjelman kehittämisessä huomioon otettavat asiat määritellään nyt M.B.303 kohdan a alakohtaa koskevassa uudessa AMC1:ssä. Entisessä M.B.303 kohdan d alakohdassa esitetty vaatimus määritellä jokaisen puutteen pohjimmainen syy on korvattu vaatimuksella analysoida puutteiden merkitys turvallisuudelle. Puutteiden analysointi koskevat määräykset on sisällytetty M.B.303 kohdan d alakohtaa koskevaan uuteen AMC1:een Findings analysis. Tämä poistaa velvollisuuden tutkia jokaisen Sivu 5/7
puutteen pohjimmainen syy. Toimivaltaisten viranomaisten on sen sijaan päätettävä puutteen tai puutteiden yhdistelmän turvallisuudelle aiheuttaman vaaran perusteella, onko pohjimmainen syy tarpeen tutkia. Uusi f alakohta on johdettu entisestä g alakohdasta siten, että se on muotoiltu uudelleen yleisluonteisemmaksi. Siinä keskitytään havaintojen käsittelyyn eikä niiden luokitteluun vaatimuksia vasten, kuten d alakohdassa. Entistä i alakohtaa, joka on nyt g alakohta, on muutettu selventämällä, että havaituista puutteista on vaihdettava tietoja vain silloin, kun se on tarpeen asianmukaisen täytäntöönpanon valvonnan varmistamiseksi. Lisäksi on tehty seuraavat toimitukselliset muutokset: - b alakohtaan yleisimmät riskitekijät on lisätty viittaus lentokelpoisuuteen - e alakohdasta on poistettu viittaus suosituksiin, sillä niitä ei ole määritelty M.B.903 kohdassa. b. Muutokset sääntöön M.B.304 12. Sääntöä M.B.304 muutetaan M.B.303 kohdan g alakohdan poiston johdosta ja jotta varmistettaisiin johdonmukaisuus M.B.903 kohdan Havainnot kanssa. Viittaus rajoittamiseen on poistettu, sillä tätä vaihtoehtoa ei ole annettu M.B.903 kohdassa. IV. Sääntelyn vaikutusten arviointi 7 Analyysi ja riskinarviointi 13. Käsiteltävä kysymys on ensisijaisesti merkityksellinen toimivaltaisille viranomaisille. Se vaikuttaa omistajiin / lentotoiminnan harjoittajiin välillisesti, kun toimivaltainen viranomainen valitsee niiden ilma-aluksen ACAM-asematasotarkastukseen tai perusteelliseen ACAM-tarkastukseen. Ehdotettujen muutosten odotetaan vaikuttavan myönteisesti turvallisuuteen ja tukevan standardointia. Säännössä M.B.303 velvoitetaan toimivaltaiset viranomaiset kehittämään tarkastusohjelma, jonka avulla ne voivat valvoa rekisterissään olevan lentokaluston lentokelpoisuustilannetta. Jokaisen tarkastusohjelman on käsitettävä tuotetarkastus, jossa keskitytään tiettyihin yleisimpiin riskitekijöihin. M.B.303 kohdan d alakohtaa koskevan AMC:n Aircraft Continuing Airworthiness Monitoring Planning & Recording Document lisäyksessä III määritellään yleisimmät riskitekijät toimivaltaisten viranomaisten toteuttamia tuotetarkastuksia varten. Sääntöä M.B.303 varten annetuissa AMC:issä ei kuitenkaan kuvailla yksityiskohtaisesti näitä yleisimpiä riskitekijöitä eikä luetteloida tarkastettavia kohtia. Tämä on johtanut siihen, ettei säännön M.B.303 vaatimuksia sovelleta standardin mukaisesti. 14. Merkittävin uhka, jonka epäasianmukainen ACAM aiheuttaa, on, ettei kaikkia lentokelpoisuuteen liittyviä vaaratekijöitä, jotka saattavat vaikuttaa yksittäisen ilmaaluksen tai koko lentokaluston lentoturvallisuuteen, tunnisteta kunnolla ja käsitellä. Viime kädessä epäasianmukainen ACAM vaikuttaa suoraan toimivaltaisen viranomaisen suorittaman jatkuvan valvonnan tehokkuuteen, mikä saattaa heikentää turvallisuuden tasoa. Aiempien standardoinnin tulosten perusteella tämän riskin todennäköisyyttä pidetään satunnaisena. Vakavuuden osalta voidaan todeta, että kun otetaan huomioon, että ACAM on vain yksi osa valvontajärjestelmää ja että yksittäisten ilma-alusten lentokelpoisuutta valvoo yleensä osan M luvun G mukainen hyväksytty organisaatio, vakavuutta pidetään vähäisenä. 7 Ks. myös NPA 2011-19, V jakso Regulatory Impact Assessment. Sivu 6/7
Tavoitteet 15. Tällä lausunnolla on erityisesti tavoitteena vähentää tunnistettuja turvallisuusriskejä ja täytäntöönpano-ongelmia selkeyttämällä vaatimuksia ja siten - edistää riskiperusteisen, joustavan lähestymistavan noudattamista ACAMohjelmassa; - edistää toimivaltaisten viranomaisten yhteisymmärrystä yleisimpien riskitekijöiden asianmukaisesta käytöstä ACAM-tuotetarkastuksissa; - helpottaa toimivaltaisten viranomaisten välistä tiedonvaihtoa ACAM-ohjelmien puitteissa havaituista puutteista. Tämän tulisi tehostaa ACAM-tarkastusohjelmia, tukea standardointia, varmistaa yhdenmukainen soveltaminen ja sen osana ACAM-tuotetarkastuksen kohteena olevien omistajien / lentotoiminnan harjoittajien yhdenvertainen kohtelu, helpottaa yhteistyönä tehtävää valvontaa ja viime kädessä auttaa parantamaan turvallisuutta. Vaikutusten analysointi 16. Ehdotetuilla muutoksilla ei ole merkittäviä yhteiskunnallisia, taloudellisia tai ympäristövaikutuksia eivätkä ne vaikuta sääntelyn koordinointiin ja yhdenmukaistamiseen. Suhteellisuusnäkökohtia on tarkasteltu yleisilmailun alalla erityisesti yksityisessä käytössä olevien ilma-alusten tai ilmailukerhojen tai urheiluliittojen käytössä olevien ilma-alusten osalta. Ehdotettujen muutosten odotetaan keventävän näille ilma-aluksille aiheutuvaa taakkaa, kun niillä sallitaan entistä joustavampi ja riskiperusteisempi lähestymistapa ja poistetaan velvollisuus tutkia kaikkien puutteiden pohjimmaiset syyt. Tiettyjen ilma-alusluokkien vapauttaminen ACAM-vaatimuksista edellyttäisi erillistä sääntelytehtävää ja kattavaa sääntelyn vaikutusten arviointia. Köln, pp kuukausi vvvv P. GOUDOU Pääjohtaja Sivu 7/7