Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston direktiiviksi (poikkeustoimenpiteiden toteuttamismenettely ja täytäntöönpanotoimivallan siirtäminen arvonlisäverotuksessa) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission 10 päivänä kesäkuuta 2003 tekemä ehdotus neuvoston direktiiviin 77/388/ETY muuttamisesta poikkeustoimenpiteiden toteuttamismenettelyn ja täytäntöönpanotoimivallan siirtämisen osalta sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 3 päivänä heinäkuuta 2003 Toinen valtiovarainministeri Ulla-Maj Wideroos Lainsäädäntöneuvos Tommi Parkkola
2 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO EU/2003/0773 18.6.2003 EHDOTUS NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI DIREKTIIVIN 77/388/ETY MUUTTAMI- SESTA POIKKEUSTOIMENPITEIDEN TOTEUTTAMISMENETTELYN JA TÄYTÄN- TÖÖNPANOTOIMIVALLAN SIIRTÄMISEN OSALTA 1. Yleistä Euroopan yhteisöjen komissio antoi 10 päivänä kesäkuuta 2003 ehdotuksen neuvo s- ton direktiiviksi direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta poikkeustoimenpiteiden toteuttamismenettelyn ja täytäntöönpanotoimivallan siirtämisen osalta; KOM(2003) 335. Ehdotuksen tarkoituksena on menettelyn avoimuuden lisääminen direktiivin 27 ja 30 artiklassa määriteltyihin ihin. Lisäksi tarkoituksena on ottaa käyttöön menettely, jolla arvonlisäverodirektiivin soveltamista koskevat säännöt voidaan antaa yhteisössä. 2. Nykytila Yhteisössä sovellettavasta arvonlisäverojärjestelmästä säädetään jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukaistamisesta? yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste 17 päivänä toukokuuta 1977 annetussa kuudennessa neuvoston direktiivissä 77/388/ETY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2002/38/ETY (jäljempänä kuudes arvonlisäverodirektiivi). 30 artikla sisältävät säännökset erityismenettelystä, jolla voidaan vahvistaa poikkeuksia yhteisen arvonlisäverojärjestelmän periaatteista tietyissä tarkasti määritellyissä tilanteissa. Direktiivin 27 artiklan 1 kohdan mukaan neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta antaa jäsenvaltioille luvan ottaa käyttöön tästä direktiivistä poikkeavia erityistoimenpiteitä veronkannon yksinkertaistamiseksi tai tietyntyyppisten veropetosten ja veron kiertämisen estämiseksi. Veronkannon yksinkertaistamiseksi tarkoitetut toimenpiteet saavat vaikuttaa ainoastaan vähäisessä määrin lopullisessa kul utusvaiheessa kannettavan veron määrään. Direktiivin 30 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan neuvosto voi yksimielisesti komission ehdotuksesta antaa jäsenvaltioille luvan tehdä kolmannen maan tai kansainvälisen järjestön kanssa sopimuksen, joka saattaa sisältää poikkeuksia tästä direktiivistä. Edellä mainituissa tilanteissa neuvosto voi antaa jäsenvaltiolle luvan sisällyttää lainsäädäntöönsä kuudennen arvonlisäverodirektiivin säännöksistä poikkeavia erityistoimenpiteitä. Kyseinen päätöksentekomenettely on perustamissopimuksen 93 artiklassa määrättyä menettelyä yksinkertaisempi. Erityistoimenpiteiden rajoitetun soveltamisalan vuoksi Euroopan parlamentin sekä talous- ja sosiaalikomitean lausuntoa ei tarvitse pyytää. Direktiivin 27 artiklan 4 kohtaan ja 30 artiklan toiseen kohtaan sisältyvät säännökset niin sanotusta hiljaisesta päätöksentekomenettelystä edellä mainittujen erityistoimenpiteiden yhteydessä. Niiden mukaan neuvoston päätös katsotaan tehdyksi, jollei asiaa ole saatettu ne uvoston käsiteltäväksi kahden kuukauden kuluessa siitä, kun komissio on antanut hakemuksen jäsenvaltioille tiedoksi. Neuvoston erillistä päätöksentekoa ei siten tarvita, jos komissio tai jokin jäsenvaltio ei ole kahden kuukauden määräajassa saattanut tai vaatinut asian saattamista neuvoston käsiteltäväksi. Hiljaisessa päätöksentekomenettelyssä neuvosto tekee konkludenttisesti päätöksen asiassa, jota koskevaa virallista ehdotusta komissio ei ole sille koskaan virallisesti antanut. Neuvostolla on siten velvollisuus tehdä päätös ilman, että se on ollut aiemmin osallisena menettelyssä. Kyseisen päätöksen pe-
3 rusteella käyttöön otettuja kansallisia toimenpiteitä sovelletaan verovelvollisiin ilman, että ne voivat tietää tarkasti luvan sisällön tai sen myöntämisen perusteet. Edellä esitettyjen syiden vuoksi komissio on usean vuoden ajan pyrkinyt välttämään sitä, että säädetty kahden kuukauden määräaika ylittyy ilman komission puuttumista asiaan. Komissio on tämän vuoksi antanut joko päätösehdotuksen neuvostolle tai pyytänyt asian käsittelyn siirtämistä neuvostoon ennen määräajan päättymistä. Kuudennessa arvonlisäverodirektiivissä luodaan yleiset puitteet yhteiselle arvo n- lisäverojärjestelmälle. Direktiivissä ei kuitenkaan säädetä menettelystä, jolla voitaisiin antaa direktiivin soveltamista koskevia sääntöjä. Arvonlisäverokomitea on perustettu tarkastelemaan komission tai jäsenvaltioiden esille ottamia kysymyksiä ja sopimaan direktiivin soveltamista koskevista tulkintasuosituksista. Komitea on kuitenkin vain neuvoa-antava elin eikä sillä ole toimivaltaa oikeudellisesti sitovien päätösten tekemiseksi. Komitean toimintaa on yritetty parantaa erilaisin toimenpitein. Nämä eivät kuitenkaan mahdollista oikeudellisesti sitovien päätösten antamista arvonlisäverodirektiivin soveltamisesta. Sovituilla tulkintasuosituksilla ei ole oikeudellista asemaa eikä niitä ole julkaistu yhteisön tasolla. Tulkintasuositukset eivät sido jäsenvaltioita eikä niitä voida käyttää perusteluina kansallisissa tuomioistuimissa tai Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa, mikä estää oikeusvarmuuden syntymisen. Voimassa olevien arvonlisäverosääntöjen yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi on etsitty tapoja, joilla arvonlisäverokomitean hyväksymille tulkintasuosituksille annettaisiin oikeudellinen asema. Useimmilla yhteisön lainsäädännön aloilla sovellettavan menettelyn mukaisesti komissio ehdotti vuonna 1997 arvonlisäverokomitean muuttamista sääntelykomiteaksi, joka avustaisi komissiota voimassa olevien säännösten täytäntöönpanossa (ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteistä arvonlisäverojärjestelmää koskevan direktiivin 77/388/ETY muuttamisesta (arvonlisäverokomitea); KOM(97) 325). Useat jäsenvaltiot ovat kuitenkin katsoneet, että lainsäädäntövallan tulee kuulua yksin neuvostolle, eivätkä ole siten hyväksyneet täytäntöönpanotoimivallan siirtämistä komissiolle. 3. Ehdotusten tavoitteet 30 artiklassa säädettyä ä koskevien muutosten tavoitteena on menettelyn saattaminen ajan tasalle lisäämällä sen avoimuutta ja saattamalla se yhdenm u- kaiseksi perustamissopimuksen määräysten ja yhteisön lainsäädännön yleisten periaatteiden kanssa. antamismenettelyn käyttöönoton tavoitteena on saada aikaan arvonlisäverokomitean hyväksymille tulkintasuosituksille oikeudellinen sitovuus ja varmistaa siten direktiivisäännösten nykyistä yhdenmukaisempi soveltaminen yhteisössä. Arvonlisäverotuksen soveltamiskäytännön yhdenmukaistaminen on eräs komission julkaiseman arvonlisäverostrategian (komission tiedonanto KOM(2000) 348) päätavoitteista arvonlisäverojärjestelmän toimivuuden parantamiseksi sisämarkkinoilla. Komissio pitää valitettavana sen vuonna 1997 antaman arvonlisäverokomitean asemaa koskevan direktiiviehdotuksen hidasta etenemistä neuvostossa. Epätyydyttävän tilanteen korjaamiseksi komissio ehdottaa lyhyellä aikavälillä toteutettavaksi siirtymävaiheen menettelyn, jolla neuvosto voisi komission ehdotuksesta vahvistaa kuudennen arvo n- lisäverodirektiivin soveltamista koskevia sääntöjä. Pitkällä aikavälillä komissio pyrkii edelleenkin siihen, että direktiivin täytäntöönpanotoimivalta siirtyisi kokonaan komissiolle.
4 4. Ehdotusten pääasiallinen sisältö Ehdotuksen mukaan direktiivin 27 ja 30 artiklassa tarkoitetussa ssä luovuttaisiin hiljaisesta päätöksentekomenettelystä. Komission olisi tulevaisuudessa tehtävä kaikista 27 ja 30 artiklaan perustuvista päätöksistä ehdotus neuvostolle. Komission ehdotuksen perusteella neuvosto tekisi asiassa virallisen päätöksen. Menettelyyn ehdotetaan tehtäväksi myös eräitä muita muutoksia. Poikkeuslupamenettely edellyttää jäsenvaltion ilmoittavan eritystoimenpiteen käyttöönotosta ja toimittavan komissiolle kaikki asiaan liittyvät tiedot. Jäsenvaltiolla on tietyn ajan epätietoisuus siitä, pitääkö komissio sen toimittamia tietoja riittävinä vai haluaako komissio vielä lisäselvityksiä. Jäsenvaltion epätietoisuuden poistamiseksi komissio velvoitettaisiin antamaan jäsenvaltiolle tieto siitä, että sillä on käytössään kaikki arvioinnin tekemiseksi tarvittavat tiedot. Jäsenvaltio voisi näin paremmin seurata menettelyn etenemistä. Komissio on pyrkinyt estämään päätösten tekemisen konkludenttisesti antamalla säädetyssä määräajassa neuvostolle päätösehdotuksen tai tiedonannon, jossa on esitetty komission kyseistä toimenpidettä koskevat huomautukset. Voimassa olevat säännökset eivät edellytä komissiolta tiedonantoa sen esittäessä huomautuksia. Direktiiviin ehdotetaan otettavaksi nimenomainen säännös tästä käytännöstä. Jokaisesta asiasta laadittaisiin siten tulevaisuudessakin joko tiedonanto tai ehdotus, jonka komissio antaisi neuvostolle. 30 artiklassa on säädetty, että komissio antaa jäsenvaltion tekemästä ilmoituksesta tiedon muille jäsenvaltioille. Säännös liittyy hiljaiseen päätöksentekomenettelyyn, josta on edellä ehdotettu luovuttavaksi. Tiedoksiannolla ei siten enää olisi merkitystä. Tämän vuoksi tästä tiedoksiantomenettelystä luovuttaisiin. Lyhyesti kuvattuna uusi menettely toimisi seuraavasti. Menettely käynnistettäisiin nykyiseen tapaan jäsenvaltion pyynnöstä. Jos komissio arvioisi tarvitsevansa lisätietoja, se lähettäisi kirjeen kyseiselle jäsenvaltiolle. Kun komissiolla olisi kaikki arviointia varten tarvittavat tiedot, se antaisi tästä ilmoituksen pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle. Sen jälkeen kun komissio olisi toimittanut edellä mainitun tiedonannon pyynnön esittäneelle jäsenvaltiolle, sillä olisi kolme kuukautta aikaa antaa neuvostolle päätösehdotus tai tiedonanto. Direktiiviehdotuksen mukaan käyttöön otettaisiin uusi menettely kuudennen arvo n- lisäverodirektiivin säännösten soveltamista koskevien sääntöjen antamiseksi. Tarvittavat toimenpiteet toteuttaisi neuvosto yksimielisesti komission ehdotuksesta. Uusi menettely perustuisi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 202 artiklaan. Sen mukaan lainsäädäntöelimenä toimiva neuvosto siirtää hyväksymissään säädöksissä komissiolle antamiensa sääntöjen täytäntöönpanon. Neuvosto voi kuitenkin perustelluissa erityistapauksissa varata itselleen oikeuden käyttää antamiensa sääntöjen välitöntä täytäntöönpanotoimivaltaa. Komission käsityksen mukaan täytäntöönpanotoimivallan varaaminen arvonlisäverotuksen osalta neuvostolle on perusteltua ainakin toistaiseksi. Arvonlisävero on tärkeä tulonlähde jäsenvaltioille, joten tällä alalla toteutettavien toimenpiteiden mahdolliset talousarviovaikutukset aiheuttavat paljon huolta. Arvonlisäverokomiteassa on usein käsitelty tavaroiden ja palvelujen verotuspaikkaa koskevia sääntöjä. Jos näitä sääntöjä sovelletaan eri tavalla eri jäsenvaltioissa, tämä saattaa johtaa rajat ylittävän kaupan kaksinkertaiseen verotukseen. Tämän ongelman ratkaiseminen vaikuttaisi väistämättä yksittäisten jäsenvaltioiden oikeuteen kantaa veroja tietyistä liiketapahtumista. Ehdotetussa uudessa menettelyssä komission olisi kuultava arvonlisäverokomiteaa ennen ehdotuksen antamista neuvostolle. Arvonlisäverokomitean yksimielisiä tulkintasuosituksia tarkasteltaisiin jatkossa siinä valossa, voitaisiinko ne muuttaa sitoviksi säännöiksi. Jos komiteassa käytyjen keskus-
5 telujen perusteella näyttäisi siltä, että keskustelun tulokset olisi siirrettävä osaksi sitovaa lainsäädäntöä yhdenmukaisen tulkinnan varmistamiseksi, komissio tekisi neuvostolle päätösehdotuksen. Koska kysymys on ainoastaan direktiivin säännösten soveltamista koskevista toimenpiteistä, päätöksenteko on verrattavissa 27 ja 30 artiklassa tarkoitetussa poikkeusmenettelyssä säädettyyn päätöksentekoon. Rajallinen soveltamisala huomioon ottaen menettelyssä ei siten olisi tarvetta kuulla Euroopan parlamenttia eikä Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa. 5. Asian käsittely Euroopan unionin toimielimissä Euroopan parlamentin sekä Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausuntoa ei ole vielä saatu. Ehdotuksen käsittely on aloitettu kesäkuun 23 päivänä 2003 neuvoston verotustyöryhmässä. 6. Ehdotuksen vaikutukset Suomelle Koska ehdotettujen muutosten kohteena on EU:ssa sovellettava päätöksentekomenettely, ne eivät edellytä kansallisen arvonl isäverolain muuttamista. Direktiivin 27 ja 30 artiklan poikkeusmenettelyä koskevat muutosehdotukset lisäisivät päätöksentekomenettelyn avoimuutta ja selkeyttäisivät menettelyä. Ehdotettu direktiivin soveltamista koskeva päätöksentekomenettely tarjoaisi uuden välineen, jonka avulla olisi mahdollista antaa yksityiskohtaisia oikeudellisesti sitovia direktiivin soveltamismääräyksiä ja edistää siten soveltamiskäytännön yhdenmukaisuutta ja oikeusvarmuutta yhteisössä. Tällä hetkellä vastaava oikeustila on toteutettavissa vain Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisujen avulla. Päätöksenteon yksimielisyysvaatimuksesta johtuen käytäntö tulisi osoittamaan sen, miten tehokkaasti tätä välinettä voitaisiin vastaisuudessa hyödyntää. 7. Hallituksen kanta Hallitus kannattaa komission ehdotusta direktiivin 27 ja 30 artiklan n uudistamiseksi. Ehdotus parantaa päätöksentekomenettelyn läpinäkyvyyttä ja selkeyttää menettelyä. Hallitus kannattaa periaatteessa myös komission ehdottamaa uutta menettelyä arvo n- lisäverodirektiivin säännösten soveltamista koskevien sääntöjen antamiseksi. Uusi menettely loisi nykyistä paremmat edellytykset arvonlisäverotuksen soveltamiskäytännön yhdenmukaistamiselle ja oikeusvarmuuden parantamiselle yhteisössä. Uuteen menettelyyn liittyviä oikeudellisia kysymyksiä, kuten menettelyn oikeudellista perustaa, tulee kuitenkin vielä jatkossa selvittää.