Jussi Airaksinen KUOLINPESÄN VASTUU PILAANTUNEESTA MAAPERÄSTÄ ANALOGINEN ULOTTUVUUS KONKURSSIPESÄN JULKISOIKEUDELLISIIN VASTUISIIN? Asiantuntija-artikkeli Marraskuu 2016 Julkaistu Edilexissä 28.11.2016 www.edilex.fi/artikkelit/17137 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2016 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, Oikeustieteiden laitos, Joensuu 2016
Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja IX 2016, s. 329 335 Jussi Airaksinen KUOLINPESÄN VASTUU PILAANTUNEESTA MAAPERÄSTÄ ANALOGINEN ULOTTUVUUS KONKURSSIPESÄN JULKISOIKEUDELLISIIN VASTUISIIN? 1 KUOLINPESÄN VASTUU PILAANTUNEESTA MAAPERÄSTÄ Ratkaisussa KHO 2016:44 oli kyse siitä, voitiinko kuolinpesä velvoittaa selvittämään maaperän pilaantuneisuutta. Kysymyksessä oli ns. vanha pilaantumistapaus 1. Kiinteistöstä oli myös lohkottu määräala yhtiön haltuun. Yksi kuolinpesän osakkaista oli myös yhtiön hallituksen jäsen. Puhdistusvelvollisuus määräytyi vanhan jätehuoltolain (673/1978) 21 :n (739/1991) mukaan, mutta tällöinkin voitaisiin soveltaa ympäristönsuojelulain (527/2014) 133.2 :n (vanhan ympäristönsuojelulain 86/2000 75.2 ) mukaista vilpittömän mielen suojaa. Koska vilpittömän mielen suojaa voi nauttia ainoastaan vapaaehtoisissa saannoissa, kuolinpesä oli vastuussa maaperän pilaantuneisuuden selvittämisestä. Ennen vanhan jätelain (1072/1993) voimaantuloa aiheutuneiden maaperän pilaantumistapausten vastuu määräytyy sitä edeltävän jätehuoltolain mukaan. Nyt käsiteltävässä tapauksessa kyse oli jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuteen perustuvasta vastuusta, joka voi olla luonteeltaan taannehtivaa. 2 Jätehuoltolain roskaamiskiellon mukaan puhdistamisvelvollisten etusijajärjestys rakentuu samoin kuin vanhaan jätelakiin ja ympäristönsuojelulain 133 :n perustuva vastuu: ensisijaisesti puhdistamisvelvollinen on pilaantumisen aiheuttaja, toissijaisesti kiinteistönhaltija ja viimesijaisesti kunta. Nyt käsiteltävässä tapauksessa sovellettu jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuteen perustuva vastuu kohdistuu suoraan kiinteistönhaltijaan periytymättä aiheuttajalta. Vuoden 1993 jätelaissa säädettiin kattavasti maaperän puhdistusvastuusta. Tässä 1 Vanhalla pilaantumistapauksella voi olla asiayhteydestä riippuen useampia eri määritelmiä. Tässä tapauksessa vanhalla pilaantumistapauksella viitataan ennen jätelain voimaantuloa 1.1.1994 aiheutuneeseen pilaantumistapaukseen. 2 Jätehuoltosuunnitelman esittämisvelvollisuuteen perustuva vastuu on KHO:n ratkaisukäytännössä vakiintunut oppi vanhojen pilaantumistapausten ratkaisemiseksi. Mm. Tuomainen 2001, s. 39 81; Kuntaliitto 2011. 329
yhteydessä toissijaisesti puhdistusvastuulliselle kiinteistönhaltijalle säädettiin vilpittömän mielen suoja. Kiinteistön haltija on puhdistusvelvollinen, jos tämä oli tiennyt tai jos tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan. Käytännössä näyttöpresumptioksi vilpittömän mielen puutteesta riittää tieto sellaisesta kiinteistön käyttöhistoriasta, joka voisi aiheuttaa maaperän pilaantumisen, sillä tieto kiinteistön käyttötarkoituksesta johtaa laajempaan selonottovelvollisuuteen. Jätelain kumoamisen yhteydessä maaperän puhdistamista koskevat säännökset siirrettiin vanhaan ympäristönsuojelulakiin ja edelleen nykyiseen ympäristönsuojelulakiin. Kuten edellä todettiin, jätehuoltolain mukaisessa vastuussa kiinteistönhaltijan vilpittömän mielen suojasta ei ole säädetty. Kuitenkin nyt käsiteltävässä tapauksessa KHO totesi, että vilpitöntä mieltä suojataan, vaikka tämä johtaa kahden säännöksen rinnakkaiseen soveltamiseen, joista jälkimmäinen on kumonnut edelliset, eli formaalisti säännökset eivät voisi olla voimassa samassa tapauksessa samaan aikaan. KHO perustelee tulkintaa teleologiselta kannalta: Jätehuoltolain, jätelain ja ympäristönsuojelulain säännösten tai esitöiden perusteella ei voida katsoa lainsäätäjän tarkoituksena olleen asettaa pilaantuneen alueen haltijalle vanhojen pilaantumisten osalta laajempaa selvitys- tai puhdistamisvelvollisuutta kuin lakien voimaantulon jälkeen pilaantuneiden alueiden osalta. Oikeushistoriallisesti tulkintaa voitaneen pitää oikeutettuna. Jätehuoltolakia ei säädetty maaperän pilaantumistapauksia ajatellen, mutta sitä alettiin laajasti tulkiten soveltaa maaperän suojeluun lukemalla pilaantunut maaperä jätteeksi ja aineen päästäminen roskaamiseksi. 3 Kuitenkaan nyt käsiteltävässä tapauksessa vilpittömän mielen suojaa ei voi nauttia. Edellytyksenä pilaantuneen alueen haltijan puhdistamisvelvollisuudelle on pykälän 2 momentin mukaan ensinnäkin, että pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai tämä on tiennyt tai tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan. Laissa tai sen esitöissä ei ole mainintaa perhe- tai perintöoikeudellisista saannoista. Yleisistä periaatteista kuitenkin seuraa, että suostumukseen ja vilpittömään mieleen perustuva vastuun rajoittaminen voi koskea vain vapaaehtoisia vaihdantatilanteita. Selvitysvelvollisuutta ei ole syytä ympäristönsuojelulain 75 :n 2 momentin alueen haltijan suostumusta tai tietoisuutta koskevan säännöksen perusteella tässä tilanteessa rajata. KHO mainitsee hieman epätäsmällisesti lainsäätäjän vaikenevan perhe- tai perintöoikeudellisista saannoista, vaikka tapauksessa ei ole kyse niistä. KHO:n 3 Tuomainen 2001, s. 39 58; Kuntaliitto 2011, s. 11 21. 330
johtopäätös on tästä huolimatta nähdäkseni oikea. Esineoikeudellisessa systematiikassa omaisuuden siirtyminen vainajalta kuolinpesän hallintaan ei ole perintöoikeudellinen saanto, vaan yleisseuraanto. 4 Kuolinpesällä ei ole selonottovelvollisuutta, eikä vainajalla tiedonantovelvollisuutta kiinteistöä pilaavasta toiminnasta, sillä pesä ei tee omaisuuden siirtyessä päätöstä seuraantoon ryhtymisestä, eikä se voi seuraantoa peräyttää. Tätä oikeusohjetta sovelletaan niin vanhoihin kuin uusiinkin pilaantumistapauksiin. 5 2 RATKAISUN SOVELLETTAVUUS KONKURSSITAPAUKSIIN Tähänastisessa hallintokäytännössä vastuu pilaantuneesta maaperästä on saanut konkurssivelan aseman ja saatavia on myös käytännössä valvottu riippumatta siitä, onko kyseessä vanha vai uusi pilaantumistapaus. 6 Mm. Tuomainen on esittänyt tulkinnan perustuvan siihen, että kiinteistö säilyy velallisyhtiön hallussa, eikä siirry konkurssipesälle. 7 Tällöin ratkaisevaksi massavelkaisen aiheuttajavastuun ja konkurssivelan välillä jäisi se, onko pesä jatkanut pilaavaa toimintaa konkurssiin asettamisen jälkeen. Konkurssipesä ei kuitenkaan ole velallisesta erillinen oikeushenkilö, vaan kiinteistöomaisuus säilyy velallisen nimissä, kunnes se realisoidaan. Velallinen on vain menettänyt oikeutensa hallita omaisuuttaan. Tämän takia konkurssipesän ei tarvitse hakea esimerkiksi lainhuutoa kiinteistöomaisuudelleen sen enempää kuin kuolinpesänkään. 8 Tulkintaa, jonka mukaan vastuu pilaantuneesta maaperästä kuuluu konkurssivelkoihin, on perusteltu velkojien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta, mutta samalla se käytännössä asettaa kunnan tai valtion muita velkojia huonompaan asemaan. Pilaantuneeseen kiinteistöön kohdistuvat puhdistusvastuut tekevät kiinteistön arvosta negatiivisen. Jos kunta kolmassijaisena puhdistusvastuullisena tai valtio talousarviosta käyttää varoja maaperän puhdistamiseen, se nostaa kiinteistön arvon takaisin positiiviseksi. Ryhtyessään kantamaan puhdistamisesta aiheutuvia kustannuksia, julkinen valta tulee käyttäneeksi julkista 4 Aarnio Kangas 2009, s. 31. Yleisseuraannoista yleisemmin esim. Norros 2012, s. 221. 5 Yleisseuraaja ei nauti vilpittömän mielen suojaa myöskään siviilioikeudellisissa velvoitteissa esimerkiksi vakuusvelkojaa vastaan. Jos vaikkapa omaisuus siirtyy kolmannelle perinnön tai testamentin perusteella, sivullisten oikeudet sitovat tällöin yleisseuraajaa, koska perillisen ei ole perusteltua saada parempaa oikeutta omaisuuteen kuin perittävällä on. Tammi-Salminen 2015, s. 70. 6 Konkurssiasiain neuvottelukunnan suositukset 01/2004, muutettu 16.6.2009, konkurssipesän haltuunotto; Tuomainen 2001, s. 471 472; Hämäläinen DL 2002 vrt. Linna LM 2016. 7 Tuomainen 2001, s. 471. 8 Mm. Herler JFT 2005, s. 518. 331
rahaa muiden velkojien hyödyksi. 9 Perustuslain 21.2 edellyttää turvaamaan hyvän hallinnon takeet lailla. Hyvän hallinnon takeisiin kuuluu hallinnon tuloksellinen järjestäminen. Mikäli maaperän puhdistustoimenpiteet joudutaan toteuttamaan julkisin varoin, toimenpiteeseen käytettävien varojen valuminen pesän kautta muille velkojille on hyvän hallinnon kannalta ongelmallista. Velkojien yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta myöskään muille velkojille kuin julkiselle vallalle puhdistustoimenpiteiden teettäjänä ei synny yhtiön konkurssiin asettamisen jälkeen velvollisuutta käyttää pesään lisää varoja luottaen siihen, että osa näistä maksuista saadaan ehkä myöhemmin valvottua konkurssissa. Tähän asti jätehuoltolakiin perustuvan maaperän puhdistusvastuun konkurssivelkainen asema silloin, kun pesä ei ole jatkanut pilaavaa toimintaa, perustuu KHO:n ratkaisuun 30.12.1993 t. 5427. Tapauksesta saatavan oikeusohjeen ajanmukaisuus suhteessa ympäristöoikeudellisten yleisten oppien kehitykseen voidaan kyseenalaistaa, sillä vastaava linjamuutos ratkaisukäytännössä on tehty jätevastuiden osalta ilman, että lainsäädännössä oli tapahtunut ratkaisulinjan kannalta olennaisia muutoksia. KHO 30.12.1993 t. 5427: Yhtiö oli toiminnallaan aiheuttanut roskaantumista (tuolloin maaperän pilaantuminen oli jätehuoltolain näkökulmasta roskaantumista). Yhtiön konkurssipesä ei ollut jatkanut toimintaa, joten konkurssipesää ei voitu jätehuoltolain 33 :n nojalla velvoittaa puhdistamaan roskaantunutta aluetta. Jätehuoltolain 33 :n mukaan ensisijainen vastuu pilaantumisesta kuului roskaantumisen aiheuttajalle ja toissijainen vastuu alueen haltijalle. KHO 13.4.1994 t. 1474: Konkurssipesä ei vastannut maaperässä olevien jätteiden poistamisesta, koska pesä ei ollut jatkanut yhtiön toimintaa. Tapaus ratkaistiin jätehuoltolain mukaan. KHO 1995 A 42: Konkurssipesä voitiin velvoittaa toimittamaan altaissa säilytetty ja niistä ylivuotanut ongelmajäteneste asianmukaisesti käsiteltäväksi, koska vuoto oli tapahtunut konkurssin aikana. Saatavia ei ollut valvottu konkurssissa. Tapaus ratkaistiin silloisen jätelain mukaan, jolloin vastuullisena oli pidettävä jätteen haltijaa. KHO 2003:51: Konkurssipesä voitiin velvoittaa toimittamaan kiinteistöllä ollut ongelmajäte asianmukaisesti käsiteltäväksi, vaikka pesä ei ollut jatkanut toimintaa. Konkurssipesä oli vastuussa silloisen jätelain mukaan jätteen haltijana. Määräys toimittaa jätteet käsiteltäväksi hallintopakon uhalla vastaa asiallisesti massavelkaista vastuuta. Perusteluissa KHO ei operoi konkurssilain (120/2004) 9 Vrt. öljysuojarahastosta annetun lain (1406/2004) 15.3, jonka mukaan kiinteistön omistaja joutuu palauttamaan puhdistamiskustannusten korvauksen korkoineen, mikäli kiinteistö myydään kymmenen vuoden kuluessa siitä, kun puhdistaminen on suoritettu. 332
massavelan määritelmällä vaan niillä julkisoikeudellisilla toimintavelvoitteilla, mitkä jätteiden hallinnasta aiheutuu. Hallintokäytännössä viimeisin ratkaisu on muodostunut vakiintuneeksi jätevastuiden soveltamislinjaksi. 10 Tältä osin voidaan todeta, että KHO:n aiemmat konkurssipesän jätevastuita koskevat ratkaisut jäävät nykyään vaille merkitystä. 11 Samaan aikaan maaperän pilaantumista koskeva sääntely on eriytynyt jätelainsäädännöstä omaksi erityisalakseen, vaikka edelleen pilaantunut maaperä on määritelmällisesti jätettä ja jätteiden huolimaton käsittely voi aiheuttaa maaperän pilaantumisen. Ajatellaanpa tilannetta, jossa kunta joutuu kustantamaan konkurssipesään kuuluvan kiinteistön maaperän puhdistamisen. Jos tuon puhdistustyön tekevä urakoitsija menisi konkurssiin, tämä joutuisi vastaamaan massavelkaisesti välivarastoimistaan maa-aineksista, jotka aiemmin olivat edelliseen konkurssipesään kuuluvan kiinteistön ainesosa ja konkurssivelan asemassa. Ensimmäisessä tapauksessa konkurssivelkainen vastuu perustuisi kiinteistön hallintaan, jonka ainesosa jätteeksi luokiteltava pilaantunut maa-aines olisi. Jälkimmäisessä tapauksessa massavelkainen vastuu perustuisi jätteen hallintaan suoraan ilman ainesosasuhdetta kiinteistöön. Molemmissa tapauksissa julkisoikeudellinen toimintavelvollisuus perustuu fyysisesti saman omaisuuden hallintaan, jolloin erottelu osoittautuu inkonsistentiksi. Kiinteistön haltija voi toissijaisena puhdistamisvelvollisena nauttia vilpittömän mielen suojaa sekä vaatia puhdistusvelvollisuudelta kohtuullisuutta. Tästä johtuen, jos pilaantuminen on aiheutunut esimerkiksi vuokralaisen toimesta, eikä maanomistajalla ole ollut syytä epäillä kiinteistöllä harjoitettavan pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa, kiinteistönomistajaa ei voida velvoittaa puhdistamaan maaperää. Jos maanomistajalla on vilpittömän mielen suojaa ja kohtuullisuusperiaatetta hyödyntääkseen jonkinasteinen velvollisuus olla selvillä siitä, mitä kiinteistöllä tehdään ja tarvittaessa puuttua vuokralaisen harjoittamaan pilaantumiseen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, niin tällaista suhdetta ei ilmene vainajan elinaikaisen toiminnan ja kuolinpesän välillä tai toi- 10 Konkurssiasiain neuvottelukunnan suositukset 01/2004, muutettu 16.6.2009, konkurssipesän haltuunotto. Kanta-Hämeen käräjäoikeus on antanut 8.7.2016 (L 15/4530) vastaavanlaiseen asetelmaan liittyvän ratkaisun. Tapauksessa pesänhoitajan vaatimuksena oli ensiksi, että se, jolla katsotaan olevan viimesijainen velvollisuus jätteiden muualle toimittamiseen huolehtii jätevastuista ja voi valvoa saatavansa konkurssissa. Toisekseen pesänhoitaja kiisti pesän olevan minkäänlaisessa vastuussa jätteistä, jotka oli syntynyt koetoimintailmoituksen nojalla toimittaessa. Käräjäoikeus toteaa, että käräjäoikeus ei ole toimivaltainen tuomioistuin käsittelemään jätelain valvontaviranomaisen antamiin valvontaratkaisuihin tai hallintopakkoon kohdistuvia muutoksenhakuja. Asia on vireillä Turun hovioikeudessa. 11 Vrt. Herler (JFT 2005), joka pyrkii kehittämään ratkaisujen ketjusta koherenttia tiettyjen periaatteiden varaan rakentuvaa oppia. 333
minnanharjoittajan ja tämän konkurssipesän välillä. Edellä selostetussa ratkaisussa KHO 2016:44 toissijainen kiinteistön hallintaan perustuva vastuu pilaantuneesta maaperästä syntyi, koska omaisuus siirtyy kuolinpesän hallittavaksi yleisseuraantona. Velallisen omaisuuden hallinnan siirtyminen konkurssipesälle on esineoikeudellisesta näkökulmasta myöskin yleisseuraanto, jota julkisoikeudellinen vastuu seuraa kiinteistön hallinnan perusteella riippumatta siitä, mikä pilaantumistoiminnan ajallinen ulottuvuus on suhteessa konkurssin alkamishetkeen. 12 Ratkaisussa KHO 2003:51 konkurssipesä ei vapautunut jätteen haltijan vastuusta hylkäämällä jätettä. Tällöin olisi epäjohdonmukaista, jos konkurssipesä vapautuisi kiinteistön hallintaan liittyvistä julkisoikeudellisista vastuista hylkäämällä kiinteistön. 13 12 Konkurssilain 1:5 mukaan konkurssisaatavalla tarkoitetaan sellaista saatavaa, jonka oikeusperuste on syntynyt ennen konkurssin alkamista. Mikäli pilaantumisen aiheuttajaa, kuten velallisyhtiötä, ei saada täyttämään puhdistusvelvollisuuttaan, ympäristönsuojelulain 133.2 :n mukainen oikeusperuste syntyy sinä ajankohtana kun viranomainen määrää kiinteistön haltijan täyttämään velvollisuutensa. Mikäli määräys maaperän puhdistamiseksi annetaan konkurssin alkamisen jälkeen, niin oikeusperuste on syntynyt konkurssin alkamisen jälkeen. 13 Omaisuuden hyläntä ei ole konkurssilainsäädännön mukaista, mutta käytännössä yleistä. Tällöin omaisuus ei joudu isännättömään tilaan, vaan palaa velalliselle. Sirén DL 2001, s. 67. Havansi (1985) pitää kiinteistön hyläntää (dereliktio) isännättömään tilaan (res nullius) mahdollisena esineoikeudellisesta näkökulmasta, mutta katsoo, että tällöin hylkääjä ei voi vapautua kiinteistön hallinnasta aiheutuvista julkisoikeudellisista vastuista, kuten ympäristövastuista, rikosvastuusta ja on mm. passiivilegitimaation omaava vastaaja kannevaatimusten ja ulosoton osalta. Pilaantuneen maa-alueen realisoiminen normaaliin tapaan ei ole mahdollista, koska haltijavastuu seuraisi joka tapauksessa kiinteistön ostajaa. Koulu, ym. 2009 > II Konkurssioikeus > 7. Konkurssin velkaselvittely > Konkurssipesän velat (massavelat) > Massavelkojen piiri > Lakiin perustuva vastuu. Jos kiinteistön voisi hylätä velallisyhtiölle, velallisyhtiö ei myöskään pääsisi purkautumaan osakeyhtiölain (624/2006) 20:1.2 ja 20:25.3 mukaan. Tällöin konkurssin päättyessä rekisteriviranomaisen tulisi osakeyhtiölain 20:25,3 ja 20:2:n mukaan poistaa yhtiö kaupparekisteristä, vaikka se ei varsinaisesti olisikaan purkautunut. Samoin kävisi, mikäli konkurssi raukeaisi varojen puutteeseen (osakeyhtiölaki 20:4.1,4). Tällöin pilaantuneen kiinteistön omistavaan yhtiöön sovellettaisiin, mitä osakeyhtiölain 20:21 ja 20:22:ssä säädetään. Käytännössä sellaisissa konkurssitapauksissa, joissa velallisella on ollut ympäristövastuita ja kiinteistöomaisuutta, mutta konkurssi on ollut raukeamassa varojen puutteeseen, konkurssiasiamies on hakenut pesän julkisselvitykseen konkurssilain 11:1.1 mukaisen muun erityisen perusteella. 334
LÄHTEET Kirjallisuus Aarnio, Aulis Kangas, Urpo: Suomen jäämistöoikeus I. Perintöoikeus. Talentum 2009. Havansi, Erkki: Omistusoikeuden hylännästä. Teoksessa Kartio, Leena; Tepora, Jarno & Wirilander, Juhani (toim.): Juhlajulkaisu Simo Zitting 1915, 14/2, 1985. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja. C-sarja N:o 19, s. 67 81. Herler, Casper: Konkurs och miljöansvar Ga r kolliderande allmänna lärör att sammanjänka? JFT 4-5/2005, s. 505 529. Hämäläinen, Harri: Konkurssipesän vastuu ympäristön pilaantumisesta ja roskaantumisesta. DL 5/2002, s. 777 784. Konkurssiasiain neuvottelukunnan suositukset 01/2004, muutettu 16.6.2009, konkurssipesän haltuunotto. Koulu, Risto Lindfors, Heidi Niemi, Johanna: Insolvenssioikeus. Talentum 2009. Kuntaliitto: PIMASA-esiselvitys. 2011. [http://www.kunnat.net/fi/asiantuntijapalvelut/ ymparisto/ymparistonsuojelu/pilaantuneet-maa-alueet/documents/pimasaesiselvitys.pdf} (tark. 13.10.2016) Linna, Tuula: Konkurssipesän vastuu ympäristövahingosta. LM 3-4/2016, s. 373 403. Norros, Olli: Velvoiteoikeus. Talentum 2012. Sirén, Nella: Konkurssimenettelyn ulottuvuus velallisen ulkomailla olevaan omaisuuteen. DL 2001/1, s. 64 75. Tammi-Salminen, Eva: Esinevakuusoikeuden perusteet. Helsinki 2015. Tuomainen, Jouko: Vastuu saastuneesta ympäristöstä. Vantaa 2001. Oikeustapaukset KHO 2016:44 KHO 2003:51 KHO 1995-A-42 KHO 13.4.1994 t. 1474 KHO 30.12.1993 t. 5427 Kanta-Hämeen käräjäoikeus, 8.7.2016, L 15/4530 335