TYÖELÄMÄ- JA TASA- ARVOVALIOKUNNAN LAUSUNTO 6/2007 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (työnantajasanktiodirektiivi) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 12 päivänä heinäkuuta 2007 lähettänyt työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten valtioneuvoston kirjelmän ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (työnantajasanktiodirektiivi) (U 19/2007 vp). Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - maahanmuutto- ja eurooppaministeri Astrid Thors - ylitarkastaja Olli Sorainen, työministeriö - ylitarkastaja Tuuli Tuunanen, sisäasiainministeriö - valvontajohtaja Jaakko Itäkannas, sosiaali- ja terveysministeriö - lainsäädäntösihteeri Arno Liukko, oikeusministeriö - vähemmistövaltuutettu Rainer Hiltunen - talouspoliittinen asiantuntija Ralf Sund, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry - asiantuntija Mikko Räsänen, Elinkeinoelämän keskusliitto EK - lainopillinen asiamies Risto Tuominen, Suomen Yrittäjät ry - lakimies Toni Andersin, Uudenmaan työsuojelupiiri - rikostarkastaja Markus Terenius, Keskusrikospoliisi, PUT-yksikkö. Viitetieto Asiaa on käsitelty aiemmin tunnuksella E 36/2007 vp. VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ Ehdotus työnantajasanktiodirektiiviksi Komissio on tehnyt 16.5.2007 ehdotuksen direktiiviksi maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavien seuraamusten säätämisestä (ns. työnantajasanktiodirektiivi). Tavoitteena on varmistaa, että kaikki EU:n jäsenmaat luovat samantyyppisen laitonta työtä koskevan sanktiojärjestelmän ja panevat sitä tehokkaasti täytäntöön. Ennaltaehkäisevänä toimenpiteenä työnantajan olisi ennen kolmannen maan kansalaisen palkkaamista varmistuttava työntekijän maassa olon laillistavan perusteen olemassaolosta sekä informoitava kansallisia viranomaisia. Työnantajat, jotka osoittaisivat toteuttaneensa velvoit- U 19/2007 vp Versio 2.0
teet, eivät joutuisi sanktioiden kohteeksi, vaikka työntekijällä ei olisikaan laillista perustetta maassaoloon. Muissa tapauksissa työnantajia voitaisiin rangaista erilaisin hallinnollisin ja vakavissa tapauksissa myös rikosoikeudellisin sanktioin. Direktiivi koskee myös yksityishenkilöitä heidän toimiessaan työnantajina. Jäsenvaltioiden tulisi suorittaa vuosittain tarkastuksia 10 prosentissa yrityksistä laittoman työvoiman identifioimiseksi. Sanktiot eivät kohdistuisi laittomasti työskenteleviin kolmansien maiden kansalaisiin, vaan direktiivi loisi työntekijöille tiettyjä oikeuksia. Jäsenvaltiot olisivat myös velvollisia luomaan tehokkaat (valitus)mekanismit, joiden avulla työntekijät voisivat vaatia heille kuuluvia oikeuksia. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvoston alustavan kannan mukaan Suomi suhtautuu myönteisesti laittoman maahanmuuton ja laittoman työnteon sekä harmaan talouden torjuntaa koskevaan yhteistyöhön EU:ssa. On periaatteellisesti tärkeää, että sanktio laittoman työn teettämisestä kohdistuu työnantajaan. Lähtökohtaisesti Suomella on jo nyt toimivat menettelyt laittoman työnteon torjuntaan. Kysymys on pikemminkin käytettävissä olevista henkilöresursseista eri valvontatehtävissä. Ongelmat liittyvät Suomessa osittain eri asioihin kuin mistä direktiivissä ehdotetaan säädettäväksi. Valtioneuvosto pitää direktiivin ehdottamia seuraamuksia kovina. Erityisesti hallinnolliset sanktiot merkitsisivät varsin raskaita ja pitkäaikaisia taloudellisia seuraamuksia. Tulee selvittää, voitaisiinko direktiivin soveltamisalaa laajentaa koskemaan laillisesti maassa olevia kolmansien maiden kansalaisia, jotka tekevät työtä laittomasti tai työsuhteen ehtojen vastaisesti. Samoin tulee selvittää direktiivin soveltuminen vuokratyövoiman käyttöön sekä yksityiseen siirtolais- ja työnvälitykseen. Velvoite suorittaa vuosittain tarkastuksia 10 prosentissa yrityksistä laittoman työvoiman löytämiseksi edellyttää valvontaan lisää henkilökuntaa, ja sillä on laajoja taloudellisia vaikutuksia. Toisaalta on kuitenkin arvioitavissa, että tarkastusten kohteina olisivat pääasiassa samat työpaikat, joita jo nykyisin tarkastetaan. Valvonnan turvaamiseksi tulee harkita mahdollisuutta säätää jäsenmaille velvollisuus turvata kansalliselle valvontaviranomaiselle riittävät valtuudet ja tiedonsaantioikeudet sekä virka-apu eri viranomaisilta. Jatkotyössä olisi arvioitava ehdotuksen työoikeudellisen sääntelyn tarkoituksenmukaisuutta ottaen huomioon sääntelyn toimeenpanomahdollisuudet sekä työntekijöiden yhdenvertaisen kohtelun periaate ja yhteisön kansalaisten suosituimmuuskohtelu (community preference). Tietyt velvoitteet saattavat olla hankalasti sovitettavissa yhteen työperäisen maahanmuuton lisäämistavoitteiden kanssa. Valtioneuvoston tarkempi kanta direktiiviehdotukseen täsmentyy käsittelyn edistyessä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Maahanmuuttopolitiikan kehittäminen Valiokunta pitää laittoman maahanmuuton ja ulkomaalaisten laittoman työnteon torjuntaa koskevaa yhteistyötä EU:ssa perusteltuna. Valiokunta painottaa kuitenkin, että maahanmuuttopolitiikan kehittämisen tulee olla kokonaisvaltaista ja siinä tulee ottaa tasapainoisesti huomioon myös muut näkökohdat, kuten maahanmuuttajien aseman parantaminen, työvoiman saannin turvaaminen, siirtolaisten lähtömaiden tilanteen parantaminen ja humanitaarisen avun tarve. Hallitusohjelman mukaan hallitus toteuttaa lokakuussa 2006 annettua maahanmuuttopoliittista ohjelmaa, jonka keskeiset toimenpide-eh- 2
dotukset liittyvät työvoiman maahanmuuton ja maassa jo asuvien ulkomaalaisten työllisyyden edistämiseen. Näiden maahanmuuttopolitiikan osa-alueiden kehittämistä on hankaloittanut työnantajien varovainen suhtautuminen ulkomaalaisten rekrytointiin. Asenteiden ohella syinä voivat olla ulkomaalaisten palvelukseen ottamiseen liittyvät erityisvelvollisuudet sekä monitahoinen lupamenettely ja muu lainsäädäntö. Direktiivi toisi työnantajille uusia velvollisuuksia heidän palkatessaan kolmansista maista tulevia työntekijöitä. Seuraamukset velvollisuuksien noudattamatta jättämisestä olisivat varsin kovia. Direktiivi voisi näin entisestään nostaa työnantajien kynnystä ottaa palvelukseensa kolmansien maiden kansalaisia. Ulkomaalaisten työntekoon liittyvät ongelmat Suomessa Suomessa on ongelmia erityisesti sen varmistamisessa, että ulkomaalaisille työntekijöille maksettaisiin työehtosopimuksen mukaista palkkaa ja heidän työsuhteissaan noudatettaisiin vuosiloma- ja työaikalainsäädännön säännöksiä. Direktiiviehdotus ei kuitenkaan tuo apua näihin ongelmiin. Ehdotuksen soveltamisala on erittäin suppea: se koskee vain jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Tämä johtuu keskeisesti sen oikeusperustasta, joka on EY:n perustamissopimuksen 63 artiklan 3 b kohta (laiton maahantulo ja laiton oleskelu, laittomasti maassa oleskelevien palauttaminen). Saadun selvityksen mukaan oikeusperusta ei riitä pohjaksi säännöksille, jotka koskisivat ulkomaalaisten laittomia työehtoja tai harmaata taloutta taikka laillisesti maassa oleskelevien kolmannen maan kansalaisten laitonta työskentelyä. Suomen työmarkkinoille suuntautuva laiton maahanmuutto on määrällisesti vähäistä. Direktiivin tarkoittamia työntekijöitä arvioidaan olevan korkeintaan muutamia. Työsuojeluviranomaisten vuonna 2006 tekemillä tarkastuskäynneillä ei löytynyt ainoatakaan tällaista työntekijää. Direktiiviehdotuksen vaarana on, että viranomaisten resurssit suunnataan epätarkoituksenmukaisesti ja Suomen kannalta olennaiset ongelmat jäävät vähemmälle huomiolle. Sääntelyn kapea soveltamisala voi myös lisätä entisestään ulkomaalaisia koskevan lainsäädännön pirstaleisuutta. Suuri osa Suomessa tällä hetkellä työskentelevistä ulkomaalaisista työntekijöistä on tullut muista EU-maista. Liikkuvuuden lisääntyessä tilanne voi kuitenkin muuttua nopeastikin. Tällöin on mahdollista, että Suomeenkin syntyy direktiivissä tarkoitettuja ongelmia. Laittoman työnteon ohella ongelmia voi tulla myös laittomasta yrittäjyydestä, joka vääristää yritysten välistä kilpailua ja lisää harmaata taloutta. Valiokunta pitää tärkeänä, että liikkuvuuden kehittymistä tarkoin seurataan ja kehitetään tehokkaita keinoja, joilla pystytään nopeasti puuttumaan harmaan talouden erilaisiin ilmenemismuotoihin. Varsinkin ulkomaalaisen työntekijän asema on vaikea, jos työnantaja jättää noudattamatta lakiin ja työehtosopimuksiin perustuvat palkanmaksu- ja muut työnantajavelvoitteensa. Ulkomaalaisen on käytännössä hankalaa siirtyä suomalaisilla työmarkkinoilla työnantajalta toiselle, ja tietämättömyys oikeusturvakeinoista vaikeuttaa oikeussuojan hakemista. Valiokunta korostaa, että työperusteisen maahanmuuton edistämiseksi tulisi parantaa ulkomaalaisten työntekijöiden asemaa ja luoda tehokkaita keinoja, joilla puututaan syrjintään ja ulkomaalaisten haavoittuvan aseman väärinkäyttöön. Tärkeää olisi kehittää kulttuurisesti monimuotoisten työyhteisöjen johtamista ja luoda kulttuurista monimuotoisuutta arvostavat työmarkkinat, joille työperäistä maahanmuuttoa harkitsevien olisi helppo tulla. Direktiivin soveltamisalan laajentaminen Valtioneuvoston näkemyksen mukaan soveltamisalan laajentamista koskemaan laillisesti maassa olevia kolmansien maiden kansalaisia, jotka tekevät työtä laittomasti tai työsuhteen ehtojen vastaisesti, tulee selvittää. Samoin tulee 3
selvittää direktiivin soveltuminen vuokratyövoiman käyttöön sekä yksityiseen siirtolais- ja työnvälitykseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että selvitetään, miten Suomen kannalta keskeiset ulkomaalaisen työvoiman käyttöön liittyvät ongelmakysymykset saataisiin nyt esitettyä direktiiviä vastaavan sääntelyn piiriin. Soveltamisalan laajennus ei kuitenkaan voi tapahtua niin suoraviivaisesti, että esimerkiksi ulkomaalaisen opiskelijan työnantaja joutuisi direktiiviehdotuksen mukaisten sanktioiden kohteeksi, jos käy ilmi, että opiskelija on ylittänyt hänelle sallitun työtuntimäärän. Valiokunta katsoo, että työperäistä maahanmuuttoa voitaisiin edistää nopeuttamalla ja selkiyttämällä työlupakäytäntöjä. Direktiiviehdotukseen sisältyy säännöksiä, jotka helpottaisivat valvontaa ja tehostaisivat viranomaisten toimintaa harmaan talouden ja luvattoman työnteon torjumiseksi. Ehdotetut säännökset voisivat ennaltaehkäistä harmaata taloutta, ja viranomaisten tiedonsaannin parantuminen voisi osaltaan lisätä kiinnijäämisriskiä. Valiokunta katsoo, että direktiiviehdotuksen mukaisten keinojen soveltuminen joltain osin myös Suomen kannalta keskeisten ulkomaalaisten työntekoon liittyvien ongelmien valvontaan tulee selvittää. Yritystarkastukset ja niihin tarvittavat resurssit Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on vuosittain tarkastettava vähintään 10 % alueellaan toimivista yrityksistä. Tarkastettavat yritykset tulee valita riskianalyysin perusteella. Suomessa on yli 150 000 yritystä, joista osalla on useita toimipaikkoja. Työsuojeluviranomaisilla oli vuonna 2006 yhteensä 238 000 valvottavaa työpaikkaa. Työpaikkatarkastus tehtiin yli 17 000 työpaikalle, joista 2 700 työpaikalla työskenteli ulkomaalaisia. Direktiiviehdotus edellyttäisi, että työsuojeluviranomaiset Suomessa tekisivät vuodessa noin 15 000 ehdotuksen mukaista tarkastusta. Valtioneuvoston kirjelmän mukaan tarkastusten kohteena olisivat pääasiassa samat työpaikat, joita jo nykyisin tarkastetaan. Työsuojeluhallinnon selvityksen mukaan direktiiviehdotuksen mukaisella riskikartoituksella valittavat yritykset olisivat kuitenkin lähes pelkästään muita kuin nykyisin tarkastettavia. Työsuojeluviranomaisille on viime vuosina annettu monia uusia valvontatehtäviä, samanaikaisesti kun myös perinteiset työturvallisuuslain mukaiset tehtävät ovat tulleet entistä haastavammiksi. Uusiin tehtäviin on saatu jonkin verran lisäresursseja, mutta pääosin ne on hoidettu resursseja uudelleen suuntaamalla ja priorisoimalla. Valiokunnan käsityksen mukaan työsuojeluhallinnon resurssit ovat varsin niukat nykyistenkin tehtävien asianmukaiseen hoitoon, joten direktiivin tarkoittamia tarkastuksia ei voida ajatella hoidettavan olemassaolevin resurssein. Direktiivin toimeenpano edellyttäisi näin ollen merkittäviä lisäyksiä työsuojeluviranomaisten resursseihin. Arvioitaessa tarvittavien lisäresurssien suuruusluokkaa voidaan lähtökohtana pitää ulkomaalaisvalvontaan saatuja tarkastajia, jotka ovat tehneet noin 80 tarkastusta/tarkastaja/vuosi. Näin ollen 15 000 tarkastuksen tekemiseen tarvittaisiin noin 180 henkilötyövuotta à 40 000 50 000 euroa, mikä merkitsisi reilun 8 miljoonan euron lisäystarvetta työsuojeluhallinnon vuosittaisiin määrärahoihin. Valiokunta pitää suhteettoman suurena tällaista panostusta luvattomaan maahantuloon liittyvän työnteon valvontaan, kun otetaan huomioon valvonnasta odotettavissa oleva hyöty ja ne resurssit, jotka ovat käytettävissä kaikkeen muuhun työsuojeluvalvontaan. Lausunto Lausuntonaan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ilmoittaa, että valiokunta yhtyy edellä esitetyin täsmennyksin valtioneuvoston varaukselliseen kantaan. 4
Helsingissä 24 päivänä lokakuuta 2007 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. vpj. jäs. Arto Satonen /kok Jukka Gustafsson /sd Outi Alanko-Kahiluoto /vihr Hannakaisa Heikkinen /kesk Anna-Maja Henriksson /r Arja Karhuvaara /kok Merja Kuusisto /sd Esa Lahtela /sd Jari Larikka /kok Markus Mustajärvi /vas Sanna Perkiö /kok Paula Sihto /kesk Katja Taimela /sd Tarja Tallqvist /kd Jyrki Yrttiaho /vas Tuomo Puumala /kesk (osittain). Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Ritva Bäckström. 5