SOSIAALI- JATERVEYSMINISTERIÖ Muistio Työsuojeluosasto 7.6.2016 Hallitussihteeri Marianne Kivistö EHDOTUS VALTIONEUVOSTON ASETUKSEN RÄJÄYTYS- JA LOUHINTATYÖN TURVALLISUUDESTA (644/2011) MUUTTAMISESTA Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotuksella muutettaisiin valtioneuvoston asetusta räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta (644/2011). Muutos koskisi 3 luvun otsikkoa, 7 :n räjäytystyön tekijää, 8 :n räjäytystyön johtajaa ja 29 :n tehosteräjäytyksiä. Lisäksi muutoksella lisättäisiin 2 :n uusi määritelmä. Voimaantulosäännöksessä olisi räjäytystyön johtajan kelpoisuutta koskeva siirtymäsäännös. Muutosehdotukset ovat tarpeen uuden panostajalain (423/2016) voimaantulon vuoksi. Valtioneuvoston asetus räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta on annettu työturvallisuuslain (738/2002) nojalla, mutta sillä on monia liittymäkohtia panostajalakiin. Panostajalaki on uudistettu kokonaisuudessaan ja tämän vuoksi valtioneuvoston asetusta räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta on tarpeen muuttaa. Asetuksen säännöksiä muutettaisiin ensinnäkin siltä osin kun kyse tehosteräjäytyksiin liittyvistä säännöksistä. Uudessa panostajalaissa tehosteräjäyttäjät on luokiteltu omaksi pätevyyskirjaluokakseen. Uudistetulla luokittelulla on haluttu korostaa tehosteräjäytysten erityisluonnetta. Nyt esitettävillä muutoksilla on tarkoitus edelleen korostaa tehosteräjäyttäjien työn erityispiirteitä. Tämän vuoksi määritelmiin lisättäisiin omana kohtanaan tehosteräjäytysten määritelmä selventämään sen eroa muusta räjäytystyöstä. Toisekseen muutosehdotukset koskisivat räjäytystyön johtajana toimimisen edellytyksiä. Uudessa panostajalaissa on kokonaan uusi pätevyyskirjaluokka räjäytystyön vastuuhenkilö, jonka tehtävänä räjäytystyömailla tyypillisesti on työn johtamiseen ja suunnitteluun liittyvät tehtävät. Asetusta räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta ehdotetaan muutettavaksi siten, että jatkossa räjäytystyön johtajana asutulla alueella voisi toimia ainoastaan panostajalain mukainen räjäytystyön vastuuhenkilö. Nykyisin edellytyksenä on ylipanostajan pätevyyskirja ja kahden vuoden työkokemusvaatimus asutulla alueella toimimisesta. Esityksessä olisi myös terminologisia uudistuksia. Nykyiset eri pätevyyskirjaluokkia koskevat termit muutettaisiin vastaamaan uuden panostajalain pätevyyskirjaluokkia. Lisäksi voimaantulosäännökseen lisättäisiin siirtymäsäännökset koskien ajankohtaa, johon asti räjäytystyön johtajana asutulla alueella saisi toimia ilman räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjaa. Asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan yhdessä panostajalain kanssa 1 päivänä syyskuuta 2016.
2 YLEISPERUSTELUT 1 Nykytila Lainsäädäntö Räjäytys- ja louhintatyötä koskee yleislakina työturvallisuuslaki (738/2002). Sitä sovelletaan lähes kaikkeen työn tekemiseen. Työturvallisuuslain tavoitteena on suojella työntekijöitä terveyden menettämisen ja tapaturman vaaroilta työssä. Lain säännökset ovat pakottavaa oikeutta, mistä seuraa, ettei laissa säädettyä minimitasoa voida alittaa sopimuksin. Työturvallisuuslaissa säädetään esimerkiksi työnantajan yleisestä huolehtimisvelvollisuudesta, työn vaarojen selvittämisestä ja arvioinnista, erityistä vaaraa aiheuttavasta työstä, työympäristön ja työn suunnittelusta ja työntekijälle annettavasta opetuksesta ja ohjauksesta sekä henkilönsuojainten käytöstä. Valtioneuvoston asetus räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta on annettu työturvallisuuslain nojalla. Räjäytys- ja louhintatyön tekemiseen liittyy läheisesti myös panostajalain säännökset. Panostajalaissa ja valtioneuvoston asetuksessa räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta oleva räjäytystyön määritelmä on samanlainen. Molempien mukaan räjäytystyöllä tarkoitetaan työtä, jossa käsitellään ja käytetään räjähteitä tai joka liittyy räjähteiden säilyttämiseen. Räjäytystyöhön luetaan kuuluvaksi myös tehosteräjäytykset. Ne eroavat monilta osin muusta räjäytystyöstä. Tehosteräjäytyksillä tarkoitetaan teatteri-, tv- ja elokuvatuotannoissa, konserteissa, yleisötilaisuuksissa ja muissa vastaavissa toteutettuja tehosteräjäytyksiä. Uuden panostajalain mukaan panostajan pätevyyskirjoja ovat jatkossa tehosteräjäyttäjän, nuoremman panostajan, vanhemman panostajan, ylipanostajan ja räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjat. Panostajalain mukaan pätevyyskirja voidaan myöntää henkilölle, joka on täyttänyt 20 vuotta ja joka on terveydeltään sopiva panostajan työhön sekä hyvämaineinen. Lisäksi myöntämisen edellytyksenä on henkilön ammattitaidollinen pätevyys, joka koostuu henkilön koulutuksesta ja työkokemuksesta. Pätevyyskirjan myöntämistä koskevassa arvioinnissa tulee huomiota kiinnittää siihen, että henkilöllä on oikeus käsitellä ja käyttää räjähteitä. Huolimattomasti tai väärin käytettyinä räjähteet voivat aiheuttaa vakavaa vaaraa muiden henkilöiden terveydelle ja hengelle. Räjäytys- ja louhintatyössä noudatetaan työturvallisuuslain nojalla myös monia muita valtioneuvoston asetuksia. Näitä ovat muun muassa valtioneuvoston asetus työntekijöiden suojelemisesta tärinästä aiheutuvilta vaaroilta (48/2005), työntekijöiden suojelemisesta melusta aiheutuvilta vaaroilta (85/2006), työvälineiden turvallisesta käytöstä ja tarkastamisesta (403/2008), työssä käytettävien ajoneuvojen peruutushälyttimestä (568/2012), kemiallisista tekijöistä työssä (715/2001) ja asetusta työpaikkojen turvamerkeistä ja niiden vähimmäisvaatimuksista (687/2015). Lisäksi sovelletaan sosiaali- ja terveysministeriön asetusta haitallisiksi tunnetuista pitoisuuksista (268/2014), henkilösuojainten valinnasta ja käytöstä (1407/1993), työntekijöille aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjunnasta (922/1999), vaarallisia aineita sisältävistä säiliöistä ja niiden merkinnöistä (421/1989) ja käsin tehtävistä nostoista ja siirroista työssä (1409/1993).
3 1.2 Kansainvälinen kehitys Räjäytys- ja louhintatyö liittyy monelta osin rakentamiseen. Rakentamiseen liittyvässä räjäytys- ja louhintatyössä on noudatettava valtioneuvoston asetusta rakennustyön turvallisuudesta (205/2009), valtioneuvoston asetusta rakennustyötä tekevän sukeltajan pätevyydestä ja turvallisuussuunnitelmasta (1088/2011) ja työministeriön päätöstä rakennustyömaiden henkilöstötiloista (977/1994). Räjäytystyötä koskeva lainsäädäntö nivoutuu yhteen myös muiden kuin työn tekemistä koskevien säädösten kanssa. Erityisesti räjähteitä koskevia säädöksiä on monia. Räjähteiden käytöstä, käsittelystä, varastoinnista ja hankkimisesta sekä räjäytystyön tekemisestä säädetään muun muassa laissa vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (390/2005). Laissa on muun muassa säännökset koskien räjähteiden luovutusta, hallussapitoa ja säilytystä. Valtioneuvoston asetuksessa räjähteiden valmistuksen ja varastoinnin valvonnasta (819/2015) on säännökset muun muassa koskien räjähteiden valmistuksen, varastoinnin, käytön ja maahantuonnin turvallisuusvaatimuksia. Lisäksi asetuksessa on säännöksiä kemikaalien käytöstä erikoistehosteina. Kaivosturvallisuudesta säädetään kaivoslaissa (621/2011) sekä valtioneuvoston asetuksessa kaivosturvallisuudesta (1571/2011). Laki työsuojelun valvonnasta ja työpaikan yhteistoiminnasta (44/2006) sisältää säännökset työsuojeluviranomaisten valvontamenettelystä ja pakkokeinoista. Työturvallisuuslailla on pantu täytäntöön neuvoston direktiivi 89/391/ETY toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä eli niin sanottu puitedirektiivi. Direktiivin soveltamisalalla on annettu lukuisia erityisdirektiivejä, jotka on pantu kansallisesti täytäntöön. Osa annetuista direktiiveistä koskee räjäytystyötä. Kaivos- ja kaivannaisteollisuutta koskee erityisesti neuvoston direktiivi 92/104/ETY vähimmäisvaatimuksista avo- ja kaivoslouhintateollisuuden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi. Lisäksi samaa alaa koskee neuvoston direktiivi 92/91/ETY vähimmäisvaatimuksista porausta käyttävän kaivannaisteollisuuden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi. Jälkimmäisen direktiivin soveltamisala on lähinnä öljynporaus, jota Suomessa ei harjoiteta. Keskeisiä työsuojelun vähimmäisdirektiivejä ovat myös neuvoston direktiivi 89/694/ETY työpaikoille asetettavista terveyttä ja turvallisuutta koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1999/92/EY vähimmäisvaatimuksista räjähdyskelpoisten ilmaseosten aiheuttamalle vaaralle mahdollisesti alttiiksi joutuvien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi. Ensiksi mainittu direktiivi on pantu täytäntöön pääosin valtioneuvoston asetuksella työpaikkojen turvallisuus- ja terveysvaatimuksista (577/2003). Valtioneuvoston asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty rakennustyö ja kaivannais- ja avolouhostoiminta, joista säädetään erikseen. Viimeksi mainittua direktiiviä sovelletaan avo- ja kaivoslouhintatoimintaan vain, kun vaara aiheutuu kaivoksessa tai avolouhoksessa olevien palavien nesteiden tai kaasujen aiheuttamasta räjähdysvaarallisesta tilasta. Suomi on ratifioinut kansainvälisen työjärjestö ILO:n yleissopimuksen nro 176 Terveys ja turvallisuus kaivoksissa (1995) 5.6.1998 (sopimussarja 9/1998). Yleissopi-
4 1.3 Yhteenveto mus koskee kaivostoiminnan turvallisuutta ja työturvallisuutta kaivoksissa. Yleissopimus säätelee osittain samoja asioita kuin neuvoston direktiivi 92/104/ETY. Räjäytys- ja louhintatyöt ovat keskittyneet aiempaa enemmän asutuille alueille. Tämä on nostanut räjäytystyötä tekevien henkilöiden ammattitaitovaatimuksia. Asutuilla alueilla työskennellessä on tärkeää varmistua räjäytystyötä tekevien ja sitä johtavien henkilöiden korkeasta ammattitaidosta, koska huolimattomasti käytettyinä räjähteet voivat aiheuttaa vaaraa työn vaikutuspiirissä oleville työntekijöille ja työmaan vaikutuspiirissä oleville muille henkilöille. Räjäytystyön suunniteluun ja johtamiseen liittyy korostettu osaamisvaatimus. Tämän vuoksi uudessa panostajalaissa on kokonaan uusi pätevyyskirjaluokka tähän tehtävään suuntautuville henkilöille. Panostajalaissa olevat säännökset edellyttävät muutoksia valtioneuvoston asetukseen räjäytysja louhintatyön turvallisuudesta. Räjäytystyötä voidaan perinteisen louhinnan ja vastaavan ohella tehdä tehosteräjäytyksinä yleisö- ja muissa vastaavissa tilaisuuksissa. Tehosteräjäytyksiä tehtäessä ei voida yleensä soveltaa samoja työskentelytapoja kuin muussa räjäytystyössä. Osaltaan tämän vuoksi panostajalaissa tehosteräjäyttäjät on erotettu omaksi pätevyyskirjaluokakseen. Myös valtioneuvoston asetuksen säännöksiä on tämän vuoksi tarpeen muuttaa. 2 Asetusehdotuksen vaikutukset Asetusehdotuksella olisi vaikutuksia lähinnä räjäytystyön johtajien pätevyysvaatimuksiin. Muilta osin nykyistä sääntelyä ei ole tarkoitus asiallisesti muuttaa, ainoastaan täsmentää aiemmasta. Kustannuksia aiheutuisi lähinnä siitä, että jatkossa räjäytystyön johtajilta vaadittaisiin panostajalain mukainen räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirja. Nykyiset ylipanostajat saavat räjäytysvastuuhenkilön pätevyyskirjan, jos he täyttävät vastuuhenkilöiltä edellytetyn kahden vuoden työkokemusvaatimuksen asutulla alueella työskentelystä ja suorittavat pätevyyskirjan saamiseksi edellytetyn kuulustelun. Heidän osaltaan kustannukset muodostuisivat kuulusteluun osallistumisesta. Henkilöt, jotka vasta hakeutuvat alalle ja haluavat räjäytystyön johtajiksi, tulee käydä nykyistä laajempi koulutus. Räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjan voi saada kahta eri kouluttautumisreittiä: 1) normaalisti kouluttautumalla ensin vanhemmaksi panostajaksi ja ylipanostajaksi tai 2) insinööri- tai vastaavan koulutuksen perusteella. Kaikki räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjan haluavat henkilöt kävisivät kuitenkin aina noin viikon mittaisen räjäytystyön vastuuhenkilön koulutuksen ja osallistuisivat sen jälkeen kuulusteluun. Tämä aiheuttaa kustannuksia koulutuksen osallistumismaksuna ja myös poissaolona varsinaisesta työstä. Tyypillisesti työnantaja vastaa kustannuksista. 3 Ehdotuksen valmistelu Ehdotus on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeri Paula Risikon 17.6.2013 asettamassa työryhmässä. Työryhmän tehtävänä oli laatia perusteltu esitys uudeksi panos-
5 tajalaiksi hallituksen esityksen muotoon. Samalla se valmisteli panostajalain nojalla annettavan valtioneuvoston asetuksen panostajien pätevyyskirjoista. Työryhmässä on ollut sosiaali- ja terveysministeriön, sisäministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, Elinkeinoelämän keskusliiton, Infra ry:n, Suomen Yrittäjien, Rakennusliitto ry:n, Ammattiliitto Pro:n sekä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen edustajat. Työryhmä kuuli kirjallisesti tai suullisesti työssään oikeusministeriötä, tietosuojavaltuutetun toimistoa, opetushallitusta, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukesia, Pyrotekniset ry:tä, poliisia, suojelupoliisia ja panostajakoulutuksen asiantuntijaa. Työryhmä kokoontui kaikkiaan 26 kertaa. Esityksen valmistelua on jatkettu virkatyönä ja se on hyväksytty kolmikantaisessa työturvallisuussäännöksiä valmistelevassa neuvottelukunnassa (TTN). Esitys on tarkastettu oikeusministeriön laintarkastusyksikössä. YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 luku Soveltamisala ja määritelmät 2 Määritelmät. Pykälässä määriteltäisiin keskeisimmät räjäytys- ja louhintatyöhön liittyvät käsitteet. Määritelmiin lisättäisiin tehosteräjäytysten määritelmä. Tehosteräjäytyksillä tarkoitetaan teatteri-, tv- ja elokuvatuotannoissa, konserteissa, yleisötilaisuuksissa ja muissa vastaavissa tilaisuuksissa toteutettuja tehosteräjäytyksiä. Määritelmä selventäisi nykyisen räjäytystyön määritelmää kun tehosteräjäytykset mainittaisiin omana kohtanaan. 3 luku Räjäytystyön tekijä ja johtaja Luvun otsikointia muutettaisiin vastaamaan paremmin sen sisältöä. 7 Räjäytystyön tekijä. Pykälään tehtäisiin terminologisia muutoksia johtuen uudesta panostajalaista. Jatkossa pätevyyskirjaluokkia ovat tehosteräjäyttäjä, nuorempi panostaja, vanhempi panostaja, ylipanostaja ja räjäytystyön vastuuhenkilö. Tehosteräjäyttäjät eivät tee samanlaisia räjäytys- ja louhintatöitä kuin muut panostajan pätevyyskirjan haltijat, mutta heillä on oikeus tehostetöissä käsitellä ja käyttää räjähteitä. Uutena asiana pykälässä määriteltäisiin räjäytystyön vastuuhenkilön osalta räjähteiden määrällisiä käyttörajoituksia. Räjäytystyön vastuuhenkilöllä olisi määrällisesti samanlaiset räjähteiden käyttöoikeudet kuin nuoremmalla panostajalla. Tämä koskisi tilannetta, jossa henkilö olisi hakeutunut räjäytystyön vastuuhenkilön koulutukseen insinööri- tai muun vastaavan tutkinnon perusteella ja hän olisi edellytysten mukaisesti suorittanut nuoremman panostajan kurssin. Jos henkilöllä olisi ylipanostajan ja räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjat, ei räjähteiden käytön määrän suhteen olisi määrällisiä rajoituksia, koska ylipanostajien oikeutta räjähteiden käyttöön ei ole rajoitettu. Samalla tavalla, jos henkilöllä olisi vanhemman panostajan pätevyyskirja ja räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirja, määräytyisi räjähteiden käyttöoikeus vanhempaa panostajaa koskevien määrällisten rajoitusten mukaisesti. Henkilön oikeudella käyttää tietty määrä räjähteitä on merkitystä erityisesti asutulla alueella. Jos asutulla alueella halutaan käyttää räjähteitä ilman määrällisiä rajoituksia, tulee vastuupanostajalla olla lisäksi ylipanostajan pätevyyskirja. Riittävää ei siten ole, että henkilöllä on räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirja.
6 7 luku Erinäiset säännökset 8 Räjäytystyön johtaja. Pykälään tehtäisiin terminologisia ja asiallisia muutoksia. Muutokset johtuvat panostajalain toimeenpanosta. Asiallinen muutos koskisi asutulla alueella räjäytystyön johtajana työskentelevän henkilön pätevyysvaatimuksia. Jatkossa räjäytystyön johtajana asutulla alueella voisi toimia ainoastaan räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjan omaava henkilö. Panostajalain mukainen pätevyys on kokonaan uusi. Uuden pätevyyskirjaluokan käyttöön ottamisella halutaan korostaa räjäytystyön suunnitelmallisuutta, johtamista ja siinä tarvittavaa ammattitaitotaitoa. Räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjan saamiseksi henkilön tulee suorittaa noin viikon mittainen koulutus, jossa keskitytään erityisesti työn johtamiseen ja suunnitteluun sekä suorittaa koulutuksen jälkeen kuulustelu. Lisäksi edellytettäisiin 24 kuukautta työkokemusta räjäytys- ja louhintatyössä asutulla alueella. Työkokemuksesta vähintään kolme kuukautta tulisi olla maanpäällisestä räjäytys- ja louhintatyöstä. 29 Tehosteräjäytykset. Pykälää muutettaisiin siten, että nykyinen sanamuoto mahdollisimman pienestä panoksesta korvattaisiin mahdollisimman sopivalla panoksella. Sanamuoto kuvaisi paremmin tehosteräjäytyksissä käytettävien räjähteiden määrää. Liian pieni panos voi olla tietyissä tilanteissa vaarallinen, joten sopiva olisi parempi ilmaisu. 31 Voimaantulo. Pykälään lisättäisiin siirtymäsäännös, jolla määriteltäisiin nykyisten räjäytystyön johtajina toimivien ylipanostajien asema. Uusi räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirja vaadittaisiin asutulla alueella toimivilta räjäytystyön johtajilta 1.1.2020 alkaen. Siihen asti nykyiset ylipanostajat voisivat toimia näissä tehtävissä, jos he täyttävät kahden vuoden työkokemusvaatimuksen asutulla alueella työskentelystä. Siirtymäsäännös on tarpeen, jotta uusia räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyyskirjan hankkivia henkilöitä ehditään kouluttaa tarpeeksi ennen asetuksen täysimääräistä soveltamista.