KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN EUROOPPA-NEUVOSTON JA NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYS
KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN EUROOPPA-NEUVOSTON JA NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYS
Ilmoitus Tämän julkaisun on tuottanut neuvoston pääsihteeristö, ja se on tarkoitettu ainoastaan tiedotuskäyttöön. EU:n toimielimet tai jäsenvaltiot eivät ole vastuussa siitä. Eurooppa-neuvostoa ja Euroopan unionin neuvostoa koskevia lisätietoja saa seuraavalta verkkosivustolta: www.consilium.europa.eu tai neuvoston pääsihteeristön yleisötiedotusyksiköltä seuraavasta osoitteesta: Rue de la Loi/Wetstraat 175 1048 Bruxelles/Brussel BELGIQUE/BELGIË P. +32 (0)2 281 5650 F. +32 (0)2 281 4977 public.info@consilium.europa.eu www.consilium.europa.eu/infopublic Visit Käy verkkosivullamme: our website: www.consilium.europa.eu More information on the European Union is available on the internet Lisää tietoa Euroopan unionista on saatavilla internetissä Europa-palvelimella (www.europa.eu). Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2016 Print QC-04-15-692-FI-C PDF QC-04-15-692-FI-N Euroopan unioni, 2016 Tekstiä lainattaessa on mainittava lähde.
SISÄLLYS ESIPUHE... 7 OSA 1 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN... 9 JOHDANTO...11 LUKU I NEUVOSTON RAKENNE...13 1. Neuvosto yhtenä oikeushenkilönä...13 2. Neuvoston kokoonpanot (2 artikla ja liite I)...14 A Yleistä...14 B Yleisten asioiden kokoonpano...15 C Ulkoasiain kokoonpano...16 D Jäsenvaltioiden edustus neuvostossa...16 3. Coreper, komiteat ja työryhmät (19 ja 21 artikla)...17 A Coreper...17 B Perussopimuksiin perustuvat tai neuvoston perustamat komiteat...19 C Coreperin perustamat komiteat ja työryhmät...22 D Neuvoston valmisteluelinten puheenjohtajuus...22 4. Puheenjohtaja ja työskentelyn sujuminen (20 artikla ja liite V)...24 5. Pääsihteeri ja neuvoston pääsihteeristö (23 artikla)...26 A Pääsihteeri...26 B Pääsihteeristö...27 LUKU II NEUVOSTON TYÖSKENTELY...29 1. Neuvoston työskentelyn suunnittelu (2 artiklan 6 ja 7 kohta)...29 2. Koollekutsuminen ja istuntopaikat (1 artikla)...29 A Koollekutsuminen...29 B Istuntopaikat...30 3. Esityslista (3 artikla)...30 A Esityslistaehdotuksen laatiminen...30 B Lopullisen esityslistan hyväksyminen...33 C Esityslistan rakenne ja sisältö...33 4. Salassapitovelvollisuus (5 ja 6 artikla)...37 A Osallistuminen neuvoston istuntoihin...37 B Läsnäolo neuvoston istunnoissa...39 5. Pöytäkirja (13 artikla)...39 A Pöytäkirjan rakenne ja sisältö...39 B Pöytäkirjan hyväksyminen...41 Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 3
6. Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin ja avoimuus (5 10 artikla)...41 A Lainsäädäntökäsittelyt, julkiset käsittelyt ja keskustelut...42 B Esityslistojen julkisuus...43 C Äänestyksen, äänestysselitysten, pöytäkirjaan merkittyjen lausumien ja pöytäkirjojen julkisuus (7 ja 9 artikla)...43 D Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin...45 7. Kielijärjestelyt (14 artikla)...46 A Perussopimuksiin sovellettavat kielijärjestelyt...46 B Euroopan unionin toimielimiin sovellettavat kielijärjestelyt (viralliset kielet ja työkielet)...46 C Muiden kielten käyttö...51 LUKU III PÄÄTÖKSENTEKO NEUVOSTOSSA...53 1. Äänestysmenettely (11 artikla)...53 A Päätös äänestämisestä...53 B Äänestysmenettely...53 Pyyntö soveltaa vaihtoehtoisia äänestyssääntöjä...56 C Mahdottomuus osallistua äänestykseen...57 2. Päätösvaltaisuus ja äänioikeuden siirtäminen (4 ja 11 artikla)...58 A Päätösvaltaisuus...58 B Äänioikeuden siirtäminen...58 3. Kirjallinen menettely (12 artikla)...59 A Tavanomainen kirjallinen menettely...59 B Yksinkertaistettu kirjallinen menettely ( hiljaisen hyväksynnän menettely )...61 LUKU IV NEUVOSTON SÄÄDÖKSET JA NIIDEN MUOTO...63 1. Säädösten allekirjoittaminen (15 artikla)...63 2. Asetusten nimi ja muoto (liite VI, A osan 1 kohta)...63 3. Asetusten rakenne (liite VI, A osan 2, 3 ja 4 kohta)...65 4. Muiden johdetun oikeuden säädösten nimi ja muoto (liite VI, B osa)...66 5. SEU 25 artiklassa tarkoitettujen päätösten muoto (liite VI, C osa)...66 6. Epätyypilliset säädökset...66 7. Säädösten julkaiseminen Euroopan unionin virallisessa lehdessä (17 artikla)...68 8. Asiakirjojen tiedoksianto ja toimittaminen (18 artikla)...70 LUKU V MUUT SÄÄNNÖKSET...71 1. Turvallisuus (24 artikla)...71 2. Tallettaja...71 3. Neuvoston edustus Euroopan parlamentissa (26 artikla)...72 4. Kirjeenvaihto (28 artikla)...73 4 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016
OSA 2 EUROOPPA-NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYS... 75 OSA 3 NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYS... 83 LIITE I Luettelo neuvoston kokoonpanoista...104 LIITE II Erityissäännökset yleisön oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin...105 LIITE III Unionin väkilukua ja kunkin jäsenvaltion väkilukua koskevat tiedot neuvoston määräenemmistöpäätöksiä koskevien määräysten soveltamista varten...109 LIITE IV 16 artiklassa tarkoitettu...111 LIITE V Neuvoston työmenetelmät...113 LIITE VI Säädösten muotoa koskevat säännökset...115 Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 5
ESIPUHE Kommentit neuvoston työjärjestykseen -julkaisun tavoitteena on auttaa vaihtuvia puheenjohtajavaltioita, neuvoston jäseniä ja neuvoston pääsihteeristön virkamiehiä luovimaan sääntely-ympäristössä, johon Lissabonin sopimuksen voimaantulo on tuonut omat muutoksensa. Julkaisun kokoamisesta vastaa pääsihteeristö. Opas on tarkoitettu sisäiseen käyttöön, eikä sillä ole oikeudellisia vaikutuksia. Toivon, että oppaasta on hyötyä valtuuskunnille ja kollegoillemme pääsihteeristössä ja että se vastaa moniin neuvoston toimintaa koskeviin kysymyksiin. Pääsihteeristön yksiköt antavat mielellään lisätietoja. Jeppe Tranholm-Mikkelsen Pääsihteeri Euroopan unionin neuvosto Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 7
OSA 1 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 9
JOHDANTO Neuvoston työjärjestys (jäljempänä työjärjestys ) on neuvoston sujuvan työskentelyn kannalta keskeinen väline. Työjärjestyksessä esitetään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) asettamissa puitteissa joukko neuvoston työskentelyä ohjaavia säännöksiä. Aiempien laitosten tapaan tämänkään julkaisun ei ole tarkoitus olla tyhjentävä esitys tai esittää oikeudellista kantaa vaan pikemminkin toimia käytännön oppaana neuvoston jäsenille ja heidän edustajilleen. Julkaisu on jaettu viiteen lukuun: I Neuvoston rakenne II Neuvoston työskentely III Päätöksenteko neuvostossa IV Neuvoston säädökset ja niiden muoto V Muut säännökset Työjärjestyksen 28 artiklaa on ryhmitelty aiheittain näihin viiteen lukuun. Liitteessä on työjärjestyksen viimeisin, 1. joulukuuta 2009 hyväksytty versio 1 ja EU:n päivitetyt väkilukutiedot vuodelta 2016. 1 Neuvoston päätös 2009/937/EU, tehty 1.12.2009, neuvoston työjärjestyksen hyväksymisestä (EUVL L 325, 11.12.2009, s. 35). Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 11
LUKU I NEUVOSTON RAKENNE Vaikka Euroopan unionin neuvosto kokoontuu käsiteltävästä asiasta riippuen eri kokoonpanoissa, se on yksi oikeushenkilö. Sen työskentelyä valmistelevat jäsenvaltioiden pysyvien edustajien komitea (Coreper) sekä erilaiset komiteat ja työryhmät. Neuvoston työskentelyn sujuvuudesta huolehtii puheenjohtaja, jota avustaa pääsihteerin alaisuudessa toimiva pääsihteeristö. 1. NEUVOSTO YHTENÄ OIKEUSHENKILÖNÄ Työjärjestystä sovelletaan sekä itse neuvostoon (ministerit) että sen valmisteluelimiin (Coreper, komiteat ja työryhmät). Neuvosto on yksi oikeushenkilö, joka voi käsiteltävästä asiasta riippuen kokoontua eri kokoonpanoissa ( maatalous ja kalastus, ympäristö jne.) (työjärjestyksen 2 artiklan 1 kohta). Yleisten asioiden neuvostoa ja ulkoasiainneuvostoa (SEU 16 artiklan 6 kohta ja työjärjestyksen 2 artiklan 2, 4 ja 5 kohta) lukuun ottamatta kokoonpanojen erikoistuminen tai toimeksianto ei perustu mihinkään säännöksiin vaan on käytännön sanelemaa. Vuonna 2000 kokoonpanojen määrää vähennettiin 22:sta 16:een ja vuonna 2002 edelleen yhdeksään. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan määrä kasvoi kymmeneen, kun entinen yleisten asioiden ja ulkosuhteiden neuvosto jaettiin kahdeksi eri kokoonpanoksi. Menettelystä, jolla neuvoston kokoonpanot vahvistetaan yleisten asioiden neuvostoa ja ulkoasiainneuvostoa lukuun ottamatta, määrätään SEUT 236 artiklassa (ks. kohta 2.A). Siitä, että neuvosto on yksi oikeushenkilö, seuraa kolme asiaa. Ensinnäkin unionin toimivaltaan kuuluvat säädökset voidaan hyväksyä virallisesti missä tahansa neuvoston kokoonpanossa. Mikä tahansa neuvoston kokoonpano voi esimerkiksi hyväksyä A-kohtana tekstin, joka kuuluu jonkin toisen kokoonpanon toimivaltaan. Neuvoston säädösten oikeudelliseen arvoon ei vaikuta se, mikä kokoonpano säädöksen on hyväksynyt. Toiseksi, koska neuvosto on yksi oikeushenkilö, neuvoston eri kokoonpanojen välillä ei ole hierarkkista suhdetta. On kuitenkin syytä korostaa yleisten asioiden neuvoston (ks. kohta 2.B) koordinoivaa roolia ja sen vastuuta institutionaalisista, hallinnollisista ja horisontaalisista kysymyksistä samoin kuin ulkoasiainneuvoston erityistä tehtävää. Ulkoasiainneuvosto muotoilee unionin ulkoista toimintaa Eurooppa-neuvoston määrittelemien strategisten suuntaviivojen mukaisesti ja huolehtii unionin toiminnan johdonmukaisuudesta (ks. kohta 2.C). Sovittelu kuuluu Eurooppa-neuvostolle, joka SEU 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti antaa unionille sen kehittämiseksi tarvittavat virikkeet ja määrittelee sen yleiset poliittiset suuntaviivat ja painopisteet. Kolmanneksi, koska neuvosto on yksi oikeushenkilö, neuvostolla on myös vain yksi puheenjohtaja. Puheenjohtajaa koskevia sääntöjä sovelletaan näin ollen kuhunkin henkilöön, joka toimii neuvoston jonkin kokoonpanon, myös ulkoasiainneuvoston, puheenjohtajana tai neuvoston jonkin valmisteluelimen puheenjohtajana, ellei työjärjestyksessä toisin säädetä (työjärjestyksen 1 artiklan 5 kohdan toinen alakohta). Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 13
2. NEUVOSTON KOKOONPANOT (2 ARTIKLA JA LIITE I) A Yleistä Eurooppa-neuvosto vahvistaa määräenemmistöllä luettelon neuvoston kokoonpanoista (tai muuttaa sitä), lukuun ottamatta yleisten asioiden neuvostoa ja ulkoasiainneuvostoa (työjärjestyksen 2 artiklan 1 kohta, SEUT 236 artikla). Siirtymämääräyksistä tehdyn pöytäkirjan 4 artiklan mukaan siihen asti, kunnes SEU 16 artiklan 6 kohdassa tarkoitettu Eurooppa-neuvoston päätös on tullut voimaan, yleisten asioiden neuvosto vahvistaa yksinkertaisella enemmistöllä luettelon neuvoston kokoonpanoista. Luettelo vahvistettiin 1. joulukuuta 2009 2. Luetteloa muutettiin 16. syyskuuta 2010 3, ja se on työjärjestyksen liitteessä I. Neuvoston kymmenen kokoonpanoa ovat: 1. yleiset asiat 2. ulkoasiat 4 3. talous- ja rahoitusasiat 5 4. oikeus- ja sisäasiat 6 5. työllisyys, sosiaalipolitiikka, terveys ja kuluttaja-asiat 6. kilpailukyky (sisämarkkinat, teollisuus, tutkimus ja avaruus) 7 7. liikenne, televiestintä ja energia 8. maatalous ja kalastus 9. ympäristö 10. koulutus, nuoriso, kulttuuri ja urheilu 8 Kahden tai useamman neuvoston kokoonpanon yhteiset istunnot ( laajennetut istunnot ) ovat nykyään harvinaisia. Samaan neuvoston kokoonpanoon voi kuitenkin osallistua useampi kuin yksi ministeri. Siinä tapauksessa puheenjohtajan olisi organisoitava neuvoston työskentely ryhmittelemällä toisiinsa liittyvät esityslistan kohdat niin, että neuvoston kunkin jäsenen on helpompi osallistua istuntoon. Neuvoston jäsenet jatkavat monesti keskustelua neuvoston istuntojen yhteydessä järjestettävillä aterioilla. Tällaiset tilaisuudet eivät kuitenkaan ole osa virallisia neuvoston istuntoja, ja niiden tuloksena mahdollisesti aikaan saadut päätökset tai päätelmät on sen vuoksi hyväksyttävä virallisessa istunnossa. 2 Neuvoston (yleiset asiat) päätös 2009/878/EU, tehty 1.12.2009, muita kuin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 16 artiklan 6 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa tarkoitettuja neuvoston kokoonpanoja koskevan luettelon vahvistamisesta (EUVL L 315, 2.12.2009, s. 46). 3 Eurooppa-neuvoston päätös 2010/594/EU, annettu 16.9.2010, neuvoston kokoonpanoja koskevan luettelon muuttamisesta (EUVL L 263, 6.10.2010, s. 12). 4 Käsittää myös Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ja kehitysyhteistyön. 5 Käsittää myös talousarvion. 6 Käsittää myös pelastuspalvelun. 7 Käsittää myös matkailun. 8 Käsittää myös audiovisuaalialan. 14 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016
Vakiintuneen käytännön mukaan neuvoston puheenjohtajat järjestävät myös epävirallisia ministerikokouksia. Tällaiset kokoukset eivät ole neuvoston istuntoja, eivätkä ne voi korvata neuvoston toimintaa. Näiden epävirallisten kokousten tavoitteena on pohtia yleisluonteisia kysymyksiä ja käydä niistä keskustelua mahdollisimman vapaasti. Perussopimuksissa esitetyt menettelysäännöt tai työjärjestys eivät koske epävirallisia kokouksia. Tällaisten kokousten epävirallisen luonteen säilyttämiseksi Helsingissä 10. ja 11. joulukuuta 1999 pidetyssä Eurooppaneuvoston kokouksessa päätettiin, että näitä kokouksia varten ei laadita esityslistaa ja että ennen kokouksia tai niiden jälkeen ei laadita asiakirjoja eikä myöskään päätelmiä tai muodollisia päätöksiä. Mahdollisissa lehdistötiedotteissa on mainittava selvästi, että kyse on epävirallisesta kokouksesta. Lisäksi epävirallisten ministerikokousten lukumäärä päätettiin rajoittaa viiteen puheenjohtajakautta kohden 9. B Yleisten asioiden kokoonpano Yleisten asioiden neuvosto valmistelee Eurooppa-neuvoston kokoukset ja toteuttaa niistä aiheutuvat jatkotoimet ollen yhteydessä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajaan ja komissioon (SEU 16 artiklan 6 kohdan toinen alakohta). Tähän kuuluvat myös kaiken valmistelutyön koordinointi, politiikkojen yleinen koordinointi, institutionaaliset ja hallintoasiat, useampaan kuin yhteen unionin politiikkaan vaikuttavat horisontaaliset asiat, kuten monivuotinen rahoituskehys ja laajentuminen, sekä muut asiat, jotka Eurooppa-neuvosto on antanut sen käsiteltäväksi, ottaen huomioon talous- ja rahaliiton (EMU) toimintaa koskevat säännöt. Se myös huolehtii neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn johdonmukaisuudesta yhteistyössä komission kanssa (työjärjestyksen 2 artiklan 2 kohta). Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelua koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat Eurooppa-neuvoston työjärjestyksen 3 artiklassa (työjärjestyksen 2 artiklan 3 kohta). Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja toimittaa tiiviissä yhteistyössä neuvoston puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion ja komission puheenjohtajan kanssa yleisten asioiden neuvostolle alustavan selityksin varustetun ehdotuksen esityslistaksi vähintään neljä viikkoa ennen kutakin Eurooppa-neuvoston säännönmukaista kokousta. Yleisten asioiden neuvosto keskustelee ehdotuksesta Eurooppa-neuvoston päätelmiä koskeviksi suuntaviivoiksi, päätelmäehdotuksesta ja päätösehdotuksista, jotka Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja on valmistellut toimien samanlaisessa tiiviissä yhteistyössä kuin selityksin varustetun esityslistan kohdalla. Yleisten asioiden neuvosto pitää myös viimeisen valmistelevan istunnon Eurooppa-neuvoston kokousta edeltävien viiden päivän aikana, minkä jälkeen Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja laatii esityslistaehdotuksen. Tämän jälkeen esityslistalle ei voida enää lisätä muita aiheita ilman kaikkien valtuuskuntien suostumusta. Jotta huolehditaan Eurooppa-neuvoston työskentelyn mahdollisimman hyvästä valmistelusta, mikään muu neuvoston kokoonpano tai valmistelukomitea ei saa käsitellä Eurooppa-neuvostolle esitettyä aihetta yleisten asioiden neuvoston lopullisen valmistelevan istunnon ja Eurooppa-neuvoston kokouksen välisenä aikana, muutoin kuin kiireellisistä ja ennalta arvaamattomista, esimerkiksi ajankohtaisiin kansainvälisiin tapahtumiin liittyvistä syistä. Muiden 9 Ks. joulukuussa 1999 pidetyn Helsingin Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät, osa E: Ministerien epäviralliset kokoukset [...] eivät ole neuvoston istuntoja eivätkä voi korvata neuvoston tavanomaista toimintaa. [...] Puheenjohtajakaudella voidaan järjestää enintään 5 epävirallista ministerikokousta. Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 15
neuvoston kokoonpanojen on sen vuoksi toimitettava Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi tarkoitettu aineisto yleisten asioiden neuvostolle viimeistään kaksi viikkoa ennen Eurooppa-neuvoston kokousta. Lopullinen esityslista vahvistetaan Eurooppa-neuvoston kokouksen alussa. C Ulkoasiain kokoonpano Ulkoasiainneuvosto muotoilee unionin ulkoista toimintaa Eurooppa-neuvoston määrittelemien strategisten suuntaviivojen mukaisesti ja huolehtii tämän toiminnan johdonmukaisuudesta (SEU 16 artiklan 6 kohta ja työjärjestyksen 2 artiklan 5 kohta). Se vastaa Euroopan unionin ulkoisesta toiminnasta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan, yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan, yhteisen kauppapolitiikan sekä kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun osalta (työjärjestyksen 2 artiklan 5 kohta). Ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana toimii unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja (jäljempänä korkea edustaja ). Korkean edustajan tilalla voi kuitenkin tarvittaessa toimia se ulkoasiainneuvoston jäsen, joka edustaa neuvoston puheenjohtajana toimivaa jäsenvaltiota (työjärjestyksen 2 artiklan 5 kohdan toinen alakohta). Näin tapahtuu yleensä silloin, kun neuvosto kokoontuu käsittelemään yhteiseen kauppapolitiikkaan liittyviä asioita 10. D Jäsenvaltioiden edustus neuvostossa Työjärjestyksen liitteessä I todetaan: Kukin jäsenvaltio päättää itse omasta edustuksestaan neuvostossa SEU:n 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti. SEU 16 artiklan 2 kohdassa määrätään: Neuvosto muodostuu jäsenvaltioiden ministeritason edustajista, joita on yksi kustakin jäsenvaltiosta ja joilla on edustamansa jäsenvaltion hallitusta sitovat valtuudet sekä sille kuuluva äänioikeus. Tästä seuraa ensinnäkin, että kunkin jäsenvaltion edustajan on oltava hallituksen jäsen (ministeri tai valtiosihteeri). Lisäksi tämän säännöksen muotoilusta seuraa, että liittovaltioiden tai hallinnoltaan hajautettujen valtioiden edustajana voi toimia myös alueellisen tai osavaltiohallituksen jäsen edellyttäen, että hänellä on kyseisen jäsenvaltion hallitusta (eli liittovaltion tai keskustason hallitusta) sitovat valtuudet. Kukin neuvoston jäsen voi koota valtuuskuntansa haluamallaan tavalla, tämän kuitenkaan rajoittamatta SEU 16 artiklan 2 kohdan ja päätösvaltaisuutta koskevien sääntöjen soveltamista (ks. luku III, kohta 2.A) 11. Neuvoston jäsenellä voi olla mukanaan avustavia virkamiehiä. Perussopimusjärjestelmästä ja etenkin SEU 16 artiklasta seuraa, että neuvostossa kokoontuvien jäsenvaltioiden hallitusten edustajien on oltava edustamansa jäsenvaltion kansalaisia tai ainakin Euroopan unionin jonkin jäsenvaltion kansalaisia. Sen vuoksi kolmannen valtion kansalainen ei voi osallistua neuvoston istuntoon neuvoston jäsenen valtuuskunnan jäsenenä, 10 Ks. työjärjestyksen 2 artiklan 5 kohdan toiseen alakohtaan liittyvä lausuma a: Ulkoasiainneuvoston kokoontuessa käsittelemään yhteiseen kauppapolitiikkaan liittyviä asioita sen puheenjohtajan tilalla toimii 2 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetuin tavoin kyseisen puolivuotiskauden puheenjohtajavaltion edustaja. 11 Neuvosto voi työjärjestyksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti rajoittaa kokoussalissa istunnon aikana läsnä olevien kutakin valtuuskuntaa edustavien henkilöiden lukumäärää. 16 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016
sillä muut neuvoston jäsenet voisivat katsoa tämän vaikuttavan neuvoston päätöksenteon riippumattomuuteen 12. Työjärjestyksen 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että neuvoston jäsenen valtuuskuntaan kuuluvien virkamiesten nimet ja asema on ilmoitettava etukäteen pääsihteeristölle. Neuvoston istuntoihin pääsy edellyttää pääsihteeristön myöntämän kulkuluvan esittämistä. Neuvoston jäsentä, joka on estynyt osallistumasta istuntoon, voi edustaa sijainen (työjärjestyksen 4 artikla). Käytännössä jäsentä edustaa pysyvä edustaja tai tämän sijainen. Edustajalla ei kuitenkaan ole äänioikeutta, sillä sitä voivat käyttää ainoastaan neuvoston jäsenet. SEUT 239 artiklan ja työjärjestyksen 11 artiklan 3 kohdan mukaan neuvoston jäsen voi äänestyksessä edustaa vain yhtä muuta jäsentä (mistä käytetään myös nimitystä äänioikeuden siirtäminen, ks. luku III, kohta 2.B). Jos neuvoston jäsen järjestää edustajakseen henkilön, joka ei täytä SEU 16 artiklan 2 kohdan mukaista neuvoston jäsenen määritelmää, kyseistä edustajaa ei lasketa mukaan päätösvaltaisuutta tarkistettaessa. 3. COREPER, KOMITEAT JA TYÖRYHMÄT (19 JA 21 ARTIKLA) A Coreper Kuten nimikin osoittaa, pysyvien edustajien komitea eli Coreper muodostuu jäsenvaltioiden Euroopan unioniin nimeämistä pysyvistä edustajista. Viittaus hallituksiin lisättiin SEU 16 artiklan 7 kohtaan ja SEUT 240 artiklan 1 kohtaan Lissabonin sopimuksella sen korostamiseksi, että pysyvät edustajat ilmaisevat hallituksensa kannan. Coreper jakautuu kahteen osaan: Coreper I muodostuu pysyvien edustajien sijaisista ja Coreper II varsinaisista pysyvistä edustajista. Työjärjestyksen 19 artiklan 1 kohdan mukaan Coreper valmistelee neuvoston työtä ja suorittaa neuvoston sille antamia toimeksiantoja. Se valvoo unionin politiikkojen ja toimien yhtenäisyyttä sekä seuraavien periaatteiden ja sääntöjen noudattamista: laillisuus-, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate sekä periaate, jonka mukaan säädökset on perusteltava unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimivaltaa koskevat säännöt talousarviota koskevat säännökset menettelyä, avoimuutta ja lainsäädännön valmistelun laatua koskevat säännöt. Perussopimuksessa (SEUT 240 artiklan 1 kohdan viimeinen virke) Coreperille annetaan mahdollisuus tehdä seuraavia menettelyä koskevia päätöksiä 13 edellyttäen, että niitä koskevat kohdat on otettu sen esityslistaehdotukseen 12 Tämä on eri asia kuin järjestelyt, jotka koskevat kolmansien valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen edustajien läsnäoloa tietyssä neuvoston istunnossa tai sen osassa (ks. luku II, kohta 4.B). 13 Coreperissa käydyn keskustelun jälkeinen puheenjohtajan johtopäätös, että tietty asia olisi palautettava työryhmään, koska sen käsittely ei ole vielä edennyt niin pitkälle, että sitä kannattaisi toimittaa neuvostolle tai siitä kannattaisi aloittaa neuvotteluja Euroopan parlamentin kanssa, ei ole varsinainen menettelyä koskeva päätös vaan pikemminkin osa Coreperin perustoimintaa neuvoston pääasiallisena valmisteluelimenä. Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 17
vähintään kolme työpäivää ennen kokousta, mistä määräajasta poikkeaminen edellyttää Coreperin yksimielistä päätöstä (työjärjestyksen 19 artiklan 7 kohta): päätös pitää neuvoston istunto muualla kuin Brysselissä tai Luxemburgissa lupa esittää oikeudessa jäljennös tai ote neuvoston asiakirjasta päätös käydä neuvostossa julkinen keskustelu tai olla käsittelemättä julkisesti jotakin asiaa neuvostossa päätös julkistaa äänestystulos ja neuvoston pöytäkirjaan merkityt lausumat työjärjestyksen 9 artiklan 2 kohdassa säädetyissä tapauksissa päätös käyttää kirjallista menettelyä neuvoston pöytäkirjan hyväksyminen tai muuttaminen päätös julkaista tai olla julkaisematta asiakirja tai säädös Euroopan unionin virallisessa lehdessä päätös kuulla jotakin toimielintä tai elintä, kun perussopimuksissa ei sitä edellytetä päätös asettaa määräaika jonkin toimielimen tai elimen kuulemista varten tai pidentää sitä päätös pidentää SEUT 294 artiklan 14 kohdassa tarkoitettuja määräaikoja jollekin toimielimelle tai elimelle osoitetun kirjeen sisällön hyväksyminen. Menettelyä koskevilla päätöksillä ei välttämättä ole muuta muotoa kuin maininta Coreperin kokouksen yhteenvedossa. Coreperin puheenjohtaja voi allekirjoittaa jollekin toimielimelle tai elimelle osoitetun kirjeen. Coreper I valmistelee neuvoston kuuden eri kokoonpanon työtä: maatalous ja kalastus; kilpailukyky; liikenne, televiestintä ja energia; ympäristö; koulutus, nuoriso, kulttuuri ja urheilu; työllisyys, sosiaalipolitiikka, terveys ja kuluttaja-asiat. Coreper II valmistelee neuvoston neljän eri kokoonpanon työtä: yleiset asiat; ulkoasiat; talous- ja rahoitusasiat; oikeus- ja sisäasiat. Coreperin tärkein tehtävä on koordinoida ja valmistella neuvoston eri kokoonpanojen työtä ja pyrkiä saavuttamaan omalla tasollaan yhteisymmärrys, joka voidaan sen jälkeen toimittaa neuvoston hyväksyttäväksi. Se huolehtii tässä yhteydessä siitä, että kukin asia esitellään neuvostolle asianmukaisella tavalla. Se arvioi asiaan vaikuttavia eri osatekijöitä, määrittelee mahdolliset vaihtoehdot, valmistelee neuvoston käsittelyyn tulevat asiat ja laatii tarvittaessa ehdotuksia. Coreperin keskeistä roolia kuvastaa se, että Coreperin (I tai II) on ennakolta käsiteltävä kaikki neuvoston esityslistalle otetut asiakohdat, ellei neuvosto kiireellisissä tapauksissa yksimielisesti päätä ratkaista asiaa ilman ennakkokäsittelyä tai ellei Coreper itse ole (yksinkertaisella enemmistöllä) päättänyt luopua tästä ennakkokäsittelystä (työjärjestyksen 19 artiklan 2 kohta). On kuitenkin syytä korostaa, että neuvosto voi aina kyseenalaistaa Coreperin saavuttaman yhteisymmärryksen, sillä neuvostolla on yksinomainen päätösvalta. Coreper ei toisin sanoen ole EU:n toimielin, eikä liioin päätöksentekoelin, joka voisi korvata neuvoston. Sillä on omaa toimivaltaa (ks. edellä luettelo menettelyä koskevista päätöksistä, jotka Coreper voi tehdä), mutta sen päätöksentekovalta rajoittuu tähän suppeaan alueeseen. Se on valmisteluelin 18 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016
tai kuten unionin tuomioistuin sitä on luonnehtinut: neuvostoa avustava elin, jonka tehtävänä on taata neuvoston lukuun tämän puolesta työn valmistelu ja toimien täytäntöönpano. Se, että Coreper hoitaa neuvoston sille antamien toimeksiantojen täytäntöönpanon, ei valtuuta sitä käyttämään neuvostolle perustamissopimuksen mukaan kuuluvaa päätösvaltaa 14. Coreper II:n puheenjohtajana toimii yleisten asioiden neuvoston puheenjohtajuutta hoitavan jäsenvaltion pysyvä edustaja ja Coreper I:n puheenjohtajana tämän sijainen (työjärjestyksen 19 artiklan 4 kohta). Coreperin esityslista jakaantuu kahteen osaan: I ja II. Osassa I, kuten neuvoston esityslistan A osassa (ks. luku II, kohta 3), ovat asiat, joista ei periaatteessa tarvitse keskustella, kun taas osa II, kuten neuvoston esityslistan B osa, sisältää asioita, joista on keskusteltava. Jos Coreper pääsee sopimukseen esityslistansa osassa II olevasta asiakohdasta, siitä tulee yleensä neuvoston esityslistan A-kohta. Kun asia on ratkaistu työryhmätasolla, siitä tulee yleensä I/A-kohta eli kohta, joka käsitellään ilman keskustelua Coreperissa ja neuvostossa. Coreper kokoontuu periaatteessa joka viikko. Coreperin jäsenten lähimmät avustajat kokoontuvat Coreperin kokousta edeltävänä päivänä valmistelemaan käsiteltävät asiat, Coreper I:n osalta Mertens-ryhmänä ja Coreper II:n osalta Antici-ryhmänä. Antici-ryhmä (joka on nimetty ensimmäisen puheenjohtajansa mukaan) perustettiin vuonna 1975 tarkastamaan Coreper II:n esityslista ja sopimaan yksityiskohdista ja järjestelykysymyksistä. Mertens-ryhmä (myös nimetty ensimmäisen puheenjohtajansa mukaan) perustettiin samaa tarkoitusta varten vuonna 1993. Jo tässä valmisteluvaiheessa voidaan saada alustava käsitys valtuuskuntien tulevista kannoista varsinaisessa Coreperin kokouksessa. B Perussopimuksiin perustuvat tai neuvoston perustamat komiteat Perussopimuksilla tai neuvoston päätöksillä on perustettu erityiskomiteoita, joiden tehtävänä on koordinoida jonkin erityisalan toimintoja. Koska kuitenkin SEU:n johdanto-osassa on määrätty yhteisestä toimielinjärjestelmästä, nämä komiteat eivät vaikuta Coreperin keskeiseen asemaan. Näin ollen kaikissa niissä perustamissopimuksen määräyksissä, joilla perustetaan jokin näistä erityiskomiteoista, on erityinen maininta SEUT 240 artiklan soveltamisesta eli siitä, että Coreperilla on yleinen vastuu neuvoston istuntojen valmistelusta. Komiteoiden mietintöjen ja kertomusten on oltava saatavissa riittävän ajoissa ennen sitä Coreperin kokousta, jossa niitä käsitellään (työjärjestyksen 21 artikla). Talous- ja rahoituskomitea 15, josta määrätään SEUT 134 artiklan 2 kohdassa, seuraa jäsenvaltioiden ja unionin talous- ja rahoitustilannetta ja antaa niistä säännöllisesti kertomuksia neuvostolle ja komissiolle. Se antaa neuvostolle ja komissiolle myös lausuntoja. Lisäksi se osallistuu neuvoston työn valmisteluun eri aloilla, kuten pääomanliikkeitä koskevien suojatoimien tai jäsenvaltioiden talouspolitiikan koordinoinnin aloilla, ja hoitaa muita neuvoston sille antamia tehtäviä, tämän kuitenkaan rajoittamatta SEUT 240 artiklan soveltamista. Se myös tarkastelee pääomanliikkeiden ja maksujen vapauden tilannetta. Näiden 14 Asia C-25/94, yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 19.3.1996, komissio v. neuvosto, Kok. 1996-3 I, 26 ja 27 kohta. 15 Neuvoston päätös 1999/8/EU, tehty 31.12.1998, talous- ja rahoituskomitean perussäännön hyväksymisestä (EYVL L 5, 9.1.1999, s. 71). Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 19
tehtävien lisäksi komitea seuraa rahamarkkinoiden tilaa ja rahoitustilannetta sekä yleisiä maksujärjestelmiä jäsenvaltioissa, joita koskee poikkeus talousja rahaliiton säännöistä. Talous- ja rahoituskomitean erityisasema mainitaan nimenomaisesti työjärjestyksen 19 artiklan alaviitteessä. Tavallisuudesta poiketen tämän neuvoston valmisteluelimen sihteeristön tehtäviä ei hoida neuvoston pääsihteeristön vaan komission henkilöstö. Talouspoliittinen komitea 16 osallistuu neuvoston työskentelyn valmisteluun laatimalla talousanalyysejä, menetelmiä koskevia lausuntoja ja ehdotuksia poliittisiksi suosituksiksi, erityisesti unionin kasvupotentiaalin ja työllisyyden parantamiseen liittyvien rakennepolitiikkojen osalta. Suorittaakseen tehtävänsä komitea työskentelee tiiviissä yhteistyössä talous- ja rahoituskomitean kanssa neuvostolle raportoidessaan. Myös tämän komitean sihteeristön tehtäviä hoitaa komission eikä neuvoston pääsihteeristön henkilöstö. Toukokuussa 1960 perustetun maatalouden erityiskomitean tehtävänä on erityisesti maatalous- ja kalastusneuvoston ratkaistavaksi kuuluvien lukuisten asioiden valmistelu. Komitealla on sen vuoksi maatalouden alalla (eläinlääkintäja kasvinsuojelutoimenpiteitä lukuun ottamatta) sama rooli kuin Coreperilla muilla aloilla. Se on ainoa poikkeus Coreperin monopoliasemasta neuvoston työn valmistelussa. Komitean käsittelemät asiat siirtyvätkin suoraan maatalous- ja kalastusneuvoston esityslistalle. Yhteisestä kauppapolitiikasta vastaava erityiskomitea (SEUT 207 artiklassa tarkoitettu kauppapoliittinen komitea ) avustaa komissiota, kun se käy neuvoston valtuutuksella neuvotteluja kansainvälisten kauppasopimusten tekemiseksi. Sisäisen turvallisuuden pysyvä komitea (COSI, perustettu SEUT 71 artiklalla) helpottaa jäsenvaltioiden toimien koordinointia, tämän kuitenkaan rajoittamatta SEUT 240 artiklan soveltamista 17. SEUT 150 artiklan mukaisesti perustettu työllisyyskomitea 18 seuraa jäsenvaltioiden ja unionin työllisyystilannetta ja -politiikkaa ja antaa lausuntoja, tämänkään rajoittamatta SEUT 240 artiklan soveltamista. Komission tehtävänä on antaa komitealle asianmukaista analyyttistä ja organisatorista tukea. Yksi komission henkilöstön jäsen toimii sihteerinä ja avustaa komiteaa. Kokousten järjestämisessä komission on kuitenkin oltava yhteydessä neuvoston pääsihteeristöön. SEUT 160 artiklan mukaisesti perustettu sosiaalisen suojelun komitea 19 antaa lausuntoja neuvoston tai komission pyynnöstä tai omasta aloitteestaan. Komitean tehtävänä on seurata sosiaalista tilannetta sekä sosiaalisen suojelun politiikkojen kehittymistä jäsenvaltioissa ja unionissa; edistää tietojen, kokemusten ja hyvien toimintatapojen vaihtoa jäsenvaltioiden välillä ja komission kanssa sekä laatia 16 Neuvoston päätös 2000/604/EU, tehty 29.9.2000, talouspoliittisen komitean kokoonpanosta ja perussäännöstä (EYVL L 257, 11.10.2000, s. 28). 17 Neuvoston päätös 2010/131/EU, annettu 25.2.2010, sisäisen turvallisuuden operatiivisen yhteistyön pysyvän komitean perustamisesta (EUVL L 52, 3.3.2010, s. 50). 18 Neuvoston päätös 2015/772/EU, annettu 11.5.2015, työllisyyskomitean perustamisesta ja päätöksen 2000/98/EY kumoamisesta (EUVL L 121, 14.5.2015, s. 12). 19 Neuvoston päätös 2015/773/EU, annettu 11.5.2015, sosiaalisen suojelun komitean perustamisesta ja päätöksen 2004/689/EY kumoamisesta (EUVL L 121, 14.5.2015, s. 16). 20 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016
raportteja, antaa lausuntoja tai suorittaa muita toimialaansa kuuluvia tehtäviä. Komission tehtävänä on antaa myös tälle komitealle asianmukaista analyyttistä ja organisatorista tukea. Yksi komission henkilöstön jäsen toimii sihteerinä ja avustaa komiteaa. Kokousten järjestämisessä komission on kuitenkin oltava yhteydessä neuvoston pääsihteeristöön. Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitealla (PTK), josta määrätään SEU 38 artiklassa, on keskeinen rooli yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa (YUTP), myös yhteisessä turvallisuus- ja puolustuspolitiikassa (YTPP). Sillä on kaksi tehtävää 20. Ensinnäkin se seuraa kansainvälistä tilannetta yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvilla aloilla sekä osallistuu politiikan määrittelemiseen antamalla lausuntoja neuvostolle, tämän kuitenkaan rajoittamatta SEUT 240 artiklan soveltamista. Toiseksi se huolehtii neuvoston ja korkean edustajan johdolla SEU 43 artiklassa tarkoitettujen kriisinhallintaoperaatioiden poliittisesta valvonnasta ja strategisesta johdosta ja voi näissä puitteissa ja saatuaan neuvostolta valtuudet tehdä päätöksiä tällä alalla. Työjärjestyksen 19 artiklan 4 kohdan mukaan komitean puheenjohtajana toimii korkeaa edustajaa edustava henkilö 21. Euroopan unionin sotilaskomitea (EUSK) 22 muodostuu jäsenvaltioiden puolustusvoimien komentajista, joita edustavat heidän sotilasedustajansa. Se antaa PTK:lle neuvoja ja suosituksia kaikissa EU:ta koskevissa sotilaallisissa kysymyksissä. Se ohjeistaa kaikkea EU:n puitteissa toteutettavaa sotilaallista toimintaa. Siviilikriisinhallintakomitea (Sivkom) 23 antaa suosituksia ja neuvoja siviilikriisinhallinnasta PTK:lle ja muille asiaankuuluville neuvoston elimille niiden toimivallan mukaisesti. Turvallisuuskomitea 24 muodostuu jäsenvaltioiden kansallisten turvallisuusviranomaisten edustajista. Sen kokouksiin osallistuu edustaja myös komissiosta ja Euroopan ulkosuhdehallinnosta (EUH). Komitean puheenjohtajana toimii pääsihteeri tai hänen nimeämänsä henkilö, ja sillä on toimivalta tutkia ja arvioida kaikkia neuvoston työskentelyyn liittyviä turvallisuusasioita ja antaa tarvittaessa suosituksia neuvostolle. Helmikuussa 2003 perustettu rahoituspalvelukomitea 25 antaa neuvostolle ja komissiolle neuvoja erilaisissa rahoitusmarkkinoihin liittyvissä kysymyksissä. Komitean 20 Poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean perustamisesta 22.1.2001 tehdyn neuvoston päätöksen liitteessä (EYVL L 27, 30.1.2001, s. 1) määritellään nämä tehtävät yksityiskohtaisesti. 21 Tämä sääntö esitetään neuvoston puheenjohtajuuden hoitamisesta 1.12.2009 tehdyn Eurooppa-neuvoston päätöksen 2 artiklan toisessa kohdassa (EUVL L 315, 2.12.2009, s. 50). 22 Neuvoston päätös 2001/79/YUTP, tehty 22.1.2001, Euroopan unionin sotilaskomitean perustamisesta (EYVL L 27, 30.1.2001, s. 4). 23 Neuvoston päätös 2000/354/YUTP, tehty 22.5.2000, siviilikriisinhallintakomitean perustamisesta (EYVL L 127, 27.5.2000, s. 1). 24 Neuvoston päätös 2013/488/EU, annettu 23.9.2013, EU:n turvallisuusluokiteltujen tietojen suojaamista koskevista turvallisuussäännöistä (EUVL L 274, 15.10.2013, s. 1). 25 Neuvoston päätös 2003/165/EY, tehty 18.2.2003, rahoituspalvelukomitean perustamisesta (EUVL L 67, 12.3.2003, s. 17). Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 21
tehtävänä on muun muassa auttaa määrittelemään rahoituspalveluja koskeva keskipitkän ja pitkän aikavälin strategia sekä tarjota poliittisia neuvoja ja toteuttaa valvontaa niin sisäisissä (esim. sisämarkkinat, myös rahoituspalveluja koskevan toimintasuunnitelman toteuttaminen) kuin ulkoisissakin asioissa (esim. WTO). C Coreperin perustamat komiteat ja työryhmät Coreper voi perustaa komiteoita tai työryhmiä avustamaan neuvoston istuntojen valmistelussa ja määrittää niiden tehtävät (työjärjestyksen 19 artiklan 3 kohta). Työryhmät koostuvat jäsenvaltioiden valtuuskuntien jäsenistä, ja niillä voi olla tarpeen mukaan väliaikainen tai pysyvämpikin tehtävä. Komiteoita ja työryhmiä on tällä hetkellä noin 150, ja ne kattavat kaikki neuvoston toiminta-alat. Pääsihteeristö päivittää säännöllisesti näiden valmisteluelinten luetteloa 26. Helsingissä vuonna 1999 pidetyn Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaan neuvosto ja Coreper eivät enää perusta uusia korkean tason työryhmiä. Neuvoston komiteoiden ja työryhmien mietintöjen ja kertomusten on oltava käytettävissä riittävän ajoissa ennen sitä Coreperin kokousta, jossa niitä käsitellään. Työjärjestyksen 21 artiklan 1 kohdan mukaan puheenjohtajan tehtävänä on järjestää pääsihteeristön avustuksella eri komiteoiden ja työryhmien kokoukset siten, että niiden mietinnöt ja kertomukset ovat käytettävissä ennen sitä Coreperin kokousta, jossa niitä käsitellään. Puheenjohtaja laatiikin suunnittelemistaan työryhmien ja komiteoiden kokouksista aikataulun ennen puolivuotisen puheenjohtajakautensa alkua. Kokousaikataulua muokataan tarvittaessa käsittelyn etenemisen mukaan. Työjärjestyksen 21 artiklan mukaan puheenjohtajan on siirrettävä johonkin Coreperin myöhempään kokoukseen lainsäädäntöasiat, joiden käsittelyä komitea tai työryhmä ei ole saanut päätökseen vähintään viisi työpäivää ennen Coreperin kokousta, jollei asian kiireellisyys vaadi toimimaan toisin. Jos jostakin asiasta päästään sopimukseen työryhmätasolla, kyseinen kohta merkitään Coreperin esityslistalle I-kohtana ja sen jälkeen yleensä neuvoston esityslistan asianomaiseen osaan 27 A-kohtana. Coreperin tai neuvoston jäsenet tai komissio voivat kuitenkin vielä esittää mielipiteensä I/A-kohtien hyväksymisen yhteydessä ja saada lausumia merkityiksi neuvoston istunnon pöytäkirjaan (työjärjestyksen 3 artiklan 6 kohta) tai jopa muuttaa mielipidettään ja pyytää keskustelua tai kyseisen asian käsittelyn lykkäämistä. D Neuvoston valmisteluelinten puheenjohtajuus Eurooppa-neuvosto hyväksyi 1. joulukuuta 2009 neuvoston puheenjohtajuuden hoitamisesta päätöksen 28, joka on pantu täytäntöön neuvoston päätöksellä 2009/908/EU 29. Eurooppa-neuvoston päätöksen mukaan etukäteen määritetyt 26 Kattava ajantasainen luettelo on 28. heinäkuuta 2015 päivätyssä neuvoston asiakirjassa 10356/15. 27 Neuvoston esityslistaehdotus jakaantuu ensimmäiseen osaan Lainsäädäntökäsittelyt ja toiseen osaan Muut kuin lainsäädäntöasiat. Molemmat osat on jaettu edelleen kahteen osaan, joissa on A-kohtia ja B-kohtia. 28 EUVL L 315, 2.12.2009, s. 50. 29 Neuvoston päätös 2009/908/EU, tehty 1.12.2009, neuvoston puheenjohtajuuden hoitamista koskevan Eurooppa-neuvoston päätöksen täytäntöönpanotoimenpiteistä ja neuvoston valmisteluelinten puheenjohtajuudesta (EUVL L 322, 9.12.2009, s. 28). 22 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016
kolmen jäsenvaltion ryhmät ( puheenjohtajakolmikot ) hoitavat 18 kuukauden ajan neuvoston puheenjohtajuutta ulkoasiain kokoonpanoa lukuun ottamatta. Nämä ryhmät muodostetaan jäsenvaltioiden tasaisen vuorottelun perusteella, ja tällöin otetaan huomioon jäsenvaltioiden keskinäinen erilaisuus sekä maantieteellinen tasapaino unionissa. Kukin ryhmän jäsen toimii vuorollaan kuuden kuukauden ajan kaikkien neuvoston kokoonpanojen puheenjohtajana ulkoasiain kokoonpanoa lukuun ottamatta. Ryhmän jäsenet voivat kuitenkin sopia keskenään vaihtoehtoisista järjestelyistä. Puheenjohtajakolmikoiden kokoonpano ja järjestys vahvistetaan neuvoston päätöksessä 2009/908/EU 30. Kuuden kuukauden pituisten puheenjohtajakausien järjestelmä on säilytetty Lissabonin sopimuksen jälkeenkin. Konkreettinen osoitus järjestelmästä on 18 kuukauden ohjelma ja puheenjohtajakolmikon jäsenten keskinäinen apu, sillä ne voivat esimerkiksi toimia tarvittaessa toistensa sijaisina (työjärjestyksen 20 artiklan 2 kohta). Kaikkien neuvoston valmisteluelinten puheenjohtajana toimii kulloisenkin puheenjohtajavaltion valtuuskunnan jäsen, ellei toisin ole säädetty tai ellei neuvosto päätä määräenemmistöllä toisin (työjärjestyksen 19 artiklan 4 kohta). Tästä seuraa, että vaikka komiteoiden ja työryhmien puheenjohtajana toimii yleensä neuvoston puolivuosittain vaihtuvaa puheenjohtajuutta hoitavan jäsenvaltion valtuuskunnan jäsen, neuvosto voi päättää toisin yksittäistapauksissa. Se voi esimerkiksi antaa tietyn komitean tai työryhmän puheenjohtajan tehtävän tietyn valtuuskunnan jäsenelle (jonka komitean tai työryhmän jäsenet valitsevat) tai jollekin henkilölle, joka ei ole jäsenvaltion valtuuskunnan jäsen, kuten neuvoston pääsihteeristön henkilöstön jäsenelle. Neuvoston päätöksen 2009/908/EU mukaan ulkoasiainneuvoston valmisteluelinten puheenjohtajasta säädetään kyseisen päätöksen liitteessä II, ellei siirtymäkauden toimenpiteistä muuta johdu. Maantieteellisten valmisteluelinten, useimpien horisontaalisten YUTP-alan valmisteluelinten ja ETPP-alan valmisteluelinten (kuten EUSK, Sivkom) puheenjohtajana toimii näin ollen korkeaa edustajaa edustava henkilö. Edellisessä kohdassa mainitun päätöksen liitteessä III luetellaan valmisteluelimet, joilla on pysyvä puheenjohtaja. Osalla näistä on valittu puheenjohtaja (esim. talous- ja rahoituskomitea, talouspoliittinen komitea, sotilaskomitea), osan puheenjohtajana toimii neuvoston pääsihteeristön jäsen (esim. turvallisuuskomitea ja lainsäädännön kodifiointityöryhmä). Lisäksi valmisteltaessa neuvoston sellaisen kokoonpanon istuntoa, joka kokoontuu vain kerran puolessa vuodessa, ja jos tämä istunto pidetään puolivuotiskauden ensimmäisen puoliskon aikana, näiden komiteoiden edellisen puolivuotiskauden aikana pidettävien kokousten puheenjohtajana voi toimia sen jäsenvaltion valtuuskunnan jäsen, joka toimii mainitun neuvoston istunnon puheenjohtajana (työjärjestyksen 19 artiklan 5 kohta). Vastaavasti jos asia on keskeisiltä osin käsiteltävä tietyn puolivuotiskauden aikana, tänä puolivuotiskautena puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion valtuuskunnan jäsen voi toimia edellisen puolivuotiskauden aikana komiteoiden kokousten 30 Ks. neuvoston päätöksen 2009/908/EU liite I, jossa esitetään puheenjohtajavaltioiden järjestys ryhmiteltynä kolmen jäsenvaltion ryhmiin. Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 23
puheenjohtajana silloin, kun niissä käsitellään kyseistä asiaa. Asianomaiset kaksi puheenjohtajavaltiota sopivat tällöin keskenään käytännön järjestelyistä (työjärjestyksen 19 artiklan 6 kohta). Tämä ei koske tapauksia, joissa neuvosto on päättänyt muun puheenjohtajan valinnasta. Lisäksi kun käsitellään unionin talousarviota, talousarvioasioita käsittelevien neuvoston valmisteluelinten (Coreperia lukuun ottamatta) puheenjohtajana toimii sen jäsenvaltion valtuuskunnan jäsen, joka toimii neuvoston puheenjohtajana kyseistä varainhoitovuotta edeltävän vuoden jälkimmäisellä puolivuotiskaudella (työjärjestyksen 19 artiklan 6 kohta). Työjärjestyksen 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun etukäteen määritetyn kolmen jäsenvaltion ryhmän muut jäsenet tai tarpeen mukaan seuraavana puheenjohtajana toimivan jäsenvaltion edustaja avustavat puheenjohtajaa tämän kaikissa tehtävissä, tämän kuitenkaan rajoittamatta työjärjestyksen 19 artiklan 4 6 kohdan säännösten soveltamista, puheenjohtajavaltion toimivaltaa ja sen poliittista kokonaisvastuuta. Puheenjohtajavaltion pyynnöstä ja sen ohjeiden mukaisesti toimiva seuraavan puheenjohtajavaltion edustaja tai mainitun kolmikon jäsen toimii tarvittaessa puheenjohtajan tilalla, ottaa tarpeen tullen huolehtiakseen tietyistä hallinnollisista tehtävistä sekä varmistaa neuvoston työskentelyn jatkuvuuden (työjärjestyksen 20 artiklan 2 kohta). Niinpä jos työryhmän tai komitean puheenjohtaja on estynyt toimimasta kokouksen puheenjohtajana eikä puheenjohtajavaltio löydä sijaista tai jos kyseisen puolivuotiskauden puheenjohtajavaltio ei voi osoittaa puheenjohtajaa tiettyyn työryhmään, joku kolmikon tai seuraavan puheenjohtajavaltion valtuuskunnan jäsen toimii periaatteessa puheenjohtajana. Tavoitteena on varmistaa jatkuvuus niin pitkälti kuin mahdollista. Jos puheenjohtaja korvataan jollain edellä mainituista puheenjohtajista puolivuotiskauden ajaksi, puheenjohtajavaltio hyväksyttää kyseisten työryhmien luettelon neuvostolla kyseisen puolivuotiskauden alussa työjärjestyksen 19 artiklan 4 kohdan mukaisesti. 4. PUHEENJOHTAJA JA TYÖSKENTELYN SUJUMINEN (20 ARTIKLA JA LIITE V) Puheenjohtaja vastaa työskentelyn sujumisesta. Tätä varten se varmistaa, että työjärjestystä ja neuvoston työmenetelmiä koskevan liitteen V säännöksiä noudatetaan. Säännöksiä sovelletaan sekä neuvostoon että sen valmisteluelimiin. a) Kokousten valmistelu (kohdat 1 5) Puheenjohtaja huolehtii siitä, että asia toimitetaan Coreperille, vasta kun sen edistymisestä tai kantojen selkiintymisestä kyseisellä tasolla voidaan olla kohtuullisen varmoja, ja että asia palautetaan takaisin työryhmälle tai komitealle (täsmällisen ja tarkkaan yksilöidyn tehtävänannon kanssa) vain silloin, kun se on välttämätöntä. Puheenjohtaja toteuttaa tarvittavat toimenpiteet edistääkseen asian käsittelyä kokousten välisenä aikana esimerkiksi laatimalla kompromissitekstejä, järjestämällä neuvotteluja tietyistä ongelmista tai pyytämällä valtuuskuntia ilmoittamaan kantansa ehdotukseen kirjallisesti ennen työryhmän tai komitean seuraavaa kokousta. 24 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016
Tarvittaessa valtuuskuntien pitäisi esittää kirjallisesti etukäteen kanta, jolle ne todennäköisesti asettuvat seuraavassa kokouksessa. Jos kantaan sisältyy tekstin muuttamista koskevia ehdotuksia, niiden olisi oltava sanamuodoltaan selkeitä. Samaa kantaa edustavien valtuuskuntien pitäisi esittää näkemyksensä yhdessä, aina kun se on mahdollista. Coreperin työskentelyä valmistellessaan puheenjohtaja toimittaa valtuuskunnille mahdollisimman pian kaikki perusteelliseen valmisteluun tarvittavat tiedot, myös tiedot siitä, mitä tuloksia puheenjohtaja odottaa kutakin esityslistan kohtaa koskevasta keskustelusta. Puheenjohtaja rohkaisee toisaalta tarvittaessa valtuuskuntia ilmoittamaan muille valtuuskunnille Coreperin työskentelyn valmistelun kuluessa kannan, jolle ne aikovat asettua Coreperissa. Näin toimien puheenjohtaja viimeistelee Coreperin esityslistan. Se voi tarvittaessa kutsua Coreperin työskentelyä valmistelevat työryhmät koolle useamminkin. Coreperin on vältettävä käsittelemästä uudelleen asioita, joita on jo käsitelty Antici- tai Mertens-kokouksissa. Valtuuskuntien on otettava mahdollisuuksien mukaan muut asiat -kohdissa käsiteltävät asiat esiin mieluummin näissä kokouksissa kuin itse Coreperissa. b) Kokousten kulku (kohdat 6 16) Neuvoston esityslistalle ei oteta asioita pelkästään esittelytarkoituksessa, paitsi jos on tarkoitus keskustella merkittävästä uudesta aloitteesta. Puheenjohtaja välttää ottamasta Coreperin esityslistalle kohtia, jotka on tarkoitettu vain tiedoksi. Nämä asiat olisi mieluiten toimitettava kirjallisesti Coreperin työskentelyn valmistelun kuluessa. Puheenjohtaja voi rajoittaa kokoussalissa istunnon aikana läsnä olevien kutakin valtuuskuntaa edustavien henkilöiden lukumäärää tietyn kohdan käsittelyn osalta ja päättää, avataanko erillinen sali, josta käsittelyä voi seurata. Se voi myös päättää esityslistan kohtien käsittelyjärjestyksestä ja niitä koskevien keskustelujen kestosta. Samoin se voi vahvistaa tietyn kohdan käsittelyyn käytettävän ajan erityisesti rajoittamalla osallistujien puheaikaa ja määrittämällä heidän puheenvuorojensa järjestyksen. Tässä yhteydessä puheenjohtaja ilmoittaa kokouksen alussa, kuinka paljon aikaa hän aikoo käyttää kunkin kohdan käsittelyyn. Hän pidättyy pitkistä aloituspuheenvuoroista ja välttää toistamasta tietoja, jotka jo ovat valtuuskuntien tiedossa. Kustakin asiasta käytävän keskustelun aluksi puheenjohtaja myös kertoo valtuuskunnille, kuinka kauan ne voivat puhua. Täydellisiä puheenvuorokierroksia ei pitäisi sallia. Puheenjohtaja kohdentaa keskustelua mahdollisimman paljon erityisesti pyytämällä valtuuskuntia kommentoimaan kompromissitekstiä tai yksittäisiä ehdotuksia. Hän pidättyy tekemästä pitkiä yhteenvetoja keskusteluista kokousten lopussa. Valtuuskunnat puolestaan välttävät toistamasta asioita, jotka aikaisemmat puhujat ovat todenneet, ja käyttämästä puheenvuoroa, jos ne hyväksyvät ehdotuksen. Tällöin hiljaisuus katsotaan periaatteellisen hyväksymisen merkiksi. Puheenjohtaja voi pyytää valtuuskuntia tekemään ehdotuksensa käsiteltävänä olevan tekstin muuttamisesta kirjallisesti ennen tiettyä määräaikaa, tarvittaessa lyhyine selityksineen (työjärjestyksen 20 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan d alakohta), sen sijaan, että ne vain toteaisivat olevansa eri mieltä yksittäisestä ehdotuksesta. Maaliskuu 2016 FI KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN 25
Puheenjohtaja voi myös pyytää valtuuskuntia, joilla on sama tai samanlainen kanta tiettyyn asiaan, tekstiin tai tekstin osaan, valitsemaan joukostaan yhden, joka ilmoittaa niiden yhteisen kannan istunnossa tai kirjallisesti ennen istuntoa. 5. PÄÄSIHTEERI JA NEUVOSTON PÄÄSIHTEERISTÖ (23 ARTIKLA) Euroopan hiili- ja teräsyhteisön neuvosto perusti ensimmäisessä istunnossaan syyskuussa 1952 sihteeristön, jota johtaa pääsihteeri. Rooman sopimusten (ETYja Euratom-sopimusten) tullessa voimaan pääsihteeristön tehtäviä laajennettiin vastaavasti. Sihteeristö ja pääsihteeri mainittiin kaikissa sen jälkeen hyväksytyissä työjärjestyksen muutosversioissa, kunnes Maastrichtin sopimuksella lisättiin EY:n perustamissopimukseen suora viittaus sihteeristöön ja pääsihteeriin ja muutamaa vuotta myöhemmin Amsterdamin sopimuksella lisättiin Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen viittaus niihin. Pääsihteeri vastaa pääsihteeristön toiminnasta. Neuvosto nimittää sen määräenemmistöllä (SEUT 240 artiklan 2 kohta). Tämä mainitaan myös työjärjestyksen 23 artiklan 1 kohdassa. Näin ollen yhden yhteisen neuvoston periaatetta sovelletaan myös sen pääsihteeristöön, joka avustaa neuvostoa ja sen valmisteluelimiä kaikissa toiminnoissa. A Pääsihteeri Pääsihteeri johtaa pääsihteeristöä ja avustaa neuvostoa (SEUT 240 artiklan 2 kohta). Hän huolehtii neuvoston ohjauksessa kaikin tavoin pääsihteeristön toiminnan sujumisesta. Pääsihteeri osallistuu tavallisesti yleisten asioiden neuvoston istuntoihin. Hänen tehtäviinsä kuuluu ensisijaisesti valvoa neuvoston työskentelyn jatkuvuutta ja sujumista sekä toimia sen neuvonantajana. Hän vastaa myös pääsihteeristön hallinnosta. Pääsihteeristö osallistuu puheenjohtajan vastuulla ja johdolla tiiviisti ja jatkuvasti neuvoston työskentelyn järjestelyyn, yhteensovittamiseen ja sen yhtenäisyyden valvontaan sekä sen 18 kuukauden ohjelman täytäntöönpanoon. Se avustaa puheenjohtajaa ratkaisujen etsimisessä. Työjärjestyksessä mainitaan useita muitakin pääsihteerille kuuluvia tehtäviä: a) Pääsihteeri toimii monien sopimusten tallettajana (työjärjestyksen 25 artikla; ks. luku V, kohta 2). b) Pääsihteeri allekirjoittaa neuvoston istuntojen pöytäkirjat (työjärjestyksen 13 artiklan 1 kohta). c) Pääsihteeri huolehtii säädösten julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä (työjärjestyksen 17 artikla). d) Pääsihteeri antaa tietyt direktiivit, päätökset ja suositukset tiedoksi niille, joille ne on osoitettu, ja toimittaa SEUT 297 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetuista neuvoston direktiiveistä ja päätöksistä sekä suosituksista oikeaksi todistetut jäljennökset jäsenvaltioiden hallituksille ja komissiolle (työjärjestyksen 18 artikla). e) Pääsihteeri tekee neuvostolle hyvissä ajoin vuosittain alustavan ehdotuksen pääsihteeristön arvioiduista kuluista (työjärjestyksen 23 artiklan 4 kohta). f) Pääsihteerillä on kokonaisvastuu talousarvion pääluokkaan II Eurooppaneuvosto ja neuvosto otettujen määrärahojen hallinnoinnista, ja hänen on 26 KOMMENTIT NEUVOSTON TYÖJÄRJESTYKSEEN FI Maaliskuu 2016