1 (6) Talousvaliokunta TaV@eduskunta.fi Asia: HE 228/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä, laiksi rahanpesun selvittelykeskuksesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi Talousvaliokunta on pyytänyt kirjallista asiantuntijalausuntoa hallituksen esityksestä rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä annettavasta laissa (rahanpesulaki) erityisesti siltä osin kuin se koskee lainsäädännön soveltamisalan ulottamista vahinkovakuutustoimintaan, asiakkaan tuntemismenettelyä ja poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tuntemisvelvollisuutta sekä näitä koskevien ehdotusten merkitystä rahanpesun torjunnan kannalta. 1. Yleistä rahanpesun torjunnasta Rahanpesulla tarkoitetaan yleisesti rikoksella saadun hyödyn laittoman alkuperän peittämistä. Rahanpesun torjunnan tavoitteena on poistaa motiivi esirikoksen tekemiseen ottamalla rikoshyöty pois tekijältä. Kun esirikoksella (esim. huumausainerikos, verorikos) ei enää voi saada taloudellista hyötyä, rikoksentekomotiivi katoaa ja rikollisuus vähenee. Rahanpesun torjunta voidaan jakaa ennalta estävään torjuntaan ja rikosoikeudelliseen torjuntaan. Molemmilla on sama tavoite. Niillä pyritään estämään esirikoksella saadun rikoshyödyn pääsy lailliseen talouteen ja suojelemaan globaalia rahoitusjärjestelmää laittoman rahan vaikutuksilta. Rahanpesun säätäminen rangaistavaksi rikoslaissa on rikosoikeudellista rahanpesun torjuntaa. Kansainväliset sopimukset asettavat vähimmäisedellytykset sille, milaiset teot tulee säätää rahanpesuna rangaistaviksi. Suomessa on käytetty hyväksi sopimusten antamaa mahdollisuutta jättää osa sopimuksissa kuvatuista rahanpesun tekotavoista kriminalisoimatta tai säätää ne rajoitetusti rangaistaviksi. Tällä on vaikutusta siihen, miten ennalta estävän rahanpesun torjunnan tulokset Suomessa ilmenevät. Rahanpesun selvittelykeskukselle tehtyjen ilmoitusten perusteella on esimerkiksi aloitettu runsaasti verorikoksia koskevia esitutkintoja, mutta vain harvoin rahanpesututkintoja. Syynä lienee se, että Suomessa itsepesu on vain hyvin rajoitetusti rangaistavaa. Teot, jotka eräissä muissa maissa tilastoituisivat esirikoksen tekijän itsepesu-
2 (6) rikoksiksi, ovat Suomessa esirikoksia. Ennalta estävällä rahanpesun torjunnalla tarkoitetaan kaikkia niitä toimenpiteitä, joilla pyritään estämään rikoshyödyn pääsy lailliseen talouteen. Aikaisemmin tämä on tarkoittanut lähinnä erilaisten ilmoittamis,- tuntemis-, säilyttämis- ja valvontavelvollisuuksien asettamista yksityisille ja julkisille toimijoille. Ennalta estävällä torjunnalla on pyritty vaikeuttamaan rikoshyödyn pääsyä lailliseen talouteen ja/tai helpottamaan lailliseen talouteen jo tulleen rikoshyödyn jäljittämistä ja siihen liittyvien rikosten selvittämistä. Ennalta estävästä rahanpesun torjunnasta säädetään nyt käsiteltävänä olevassa laissa rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä. 2. Laki rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä (Resla) Rahanpesun ennalta estämisen tehostamiseksi on FATF:n suosituksissa ja nyt Euroopan unionin direktiivissä (2015/849) siirretty torjunnan painopistettä yleisestä torjunnasta riskiarvioihin perustuvaan oikeasuhteiseen toimintaan. Tällä pyritään edelleen tehostamaan kansainvälistä ja kansallista rahanpesun torjuntaa siten, että valvonta- ja ilmoitusvelvollisille aiheutuvat kustannukset ovat oikeassa suhteessa niihin rahanpesuriskeihin, mitä ko. toimialalla voidaan tunnistaa. Samalla torjuntatulosten voidaan ennakoida paranevan. Riskiarvioihin perustuva rahanpesuntorjunta edellyttää kuitenkin eri toimijoilta entistä parempia valmiuksia ymmärtää, millainen menettely voi yleensä olla rangaistavaa rahanpesua ja miten rahanpesuun tyypillisesti syyllistytään tietyllä maantieteellisellä alueella ja toimialalla. Poliittisesti vaikutusvaltaiset henkilöt Kansallisesti on jonkin verran ongelmallista, että kansainväliset standardit eivät aina kohtaa vallitsevaa todellisuuttamme. Tällöin kansainvälisesti asetetut vaatimukset voivat kansallisesti olla rahanpesun torjunnan näkökulmasta marginaalisia, vaikka ne kansainvälisesti olisivat vastaus merkittävään käytännön ongelmaan. Näin voi olla esimerkiksi ns. poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden (PEP) määritelmän osalta. Määritelmä on direktiivin 3 artiklan kohdassa 9 ja se kattaa poliittisesti vaikutusvaltaisina henkilöinä pidettävien lisäksi heidän perheenjäsenensä ja läheisiksi yhtiökumppaneiksi tiedetyt henkilöt. Poliittisesti vaikutusvaltaisiin henkilöihin sovelletaan aina tehostettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta (Direktiivi art. 13 ja 20(a) ja 21), koska heihin katsotaan ilman riskiarviota liittyvän aina tietty jatkuva riskialttius, joka kestää vähintään 12 kuukauden ajan poliittisesta tehtävästä luopumisen jälkeenkin. Tämä arvio perustuu kansainvälisessä rahanpesun ja korruption torjunnassa vuosikymmenten aikana saatuihin kokemuksiin.
3 (6) Vastaavia ongelmia ei Suomen oikeuskäytännössä ole ollut. Hallituksen esityksen mukaan ilmoitusvelvollisella tulee olla riskiarvioon perustuvat asiakkaan tunnistamismenettelyt, joita sovelletaan myös poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tunnistamiseen. Henkivakuutusten ja muiden sijoitusvakuutusten osalta on erityissääntely. Niiden osalta hallituksen esityksen mukaan (Resla 3:5.4) luotto- ja rahoituslaitosten on selvitettävä, onko näiden vakuutusten edunsaaja poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö viimeistään maksua suoritettaessa tai vakuutusta siirrettäessä. Direktiivin 13 artiklan 5 kohdassa on yleiset ko. vakuutuksiin liittyvät tunnistamisvelvollisuudet, 20 artiklassa PEP ihin soveltuvat lisäedellytykset ja 21 artiklassa edellytetään kohtuullisten toimenpiteiden suorittamista viimeistään maksuajankohtana sen selvittämiseksi, ovatko henki- tai sijoitusvakuutusten edunsaajat poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä. Ehdotetun lain perusteluista ei ilmene, miksi kansallisesti säädettäisiin tiukemmat edellytykset vakuutuksiin liittyvälle asiakkaan tunnistamiselle poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden osalta kuin direktiivi edellyttää. Erityisesti, kun kansallisesti PEP`t tuskin ovat Suomessa rahanpesulle kovin riskialtis ryhmä. 3. Vahinkovakuutustoiminta ja sen merkitys rahanpesun torjunnan kannalta Ennalta estävän rahanpesun torjunnan kohteena on ensisijaisesti suunnitelmallinen, järjestäytynyt ja merkittävään rikoshyötyyn kohdistuva toiminta. Kun laillistettavia varoja on paljon, ne pyritään sijoittamaan omaisuuteen, joka on arvokasta ja myöhemmin helposti realisoitavissa. Erityisen tehokkaasti rikoshyödyn alkuperä voidaan peittää, jos se saadaan globaaliin, sähköiseen rahoitusjärjestelmään. Rahoitusjärjestelmän suojeleminen rahanpesun kielteisiltä vaikutuksilta on yksi kansainvälisen rahanpesun torjunnan tärkeimpiä tavoitteita. Henki-, eläke- ja sijoitusvakuutukset Tyypilliset rahanpesulle alttiit toimialat yksilöityvät direktiivin 2 artiklan ilmoitusvelvollisten luettelossa. Siinä mainitaan finanssilaitokset, joita artiklassa 3 olevan määritelmän mukaan ovat myös vakuutusyhtiöt, siltä osin kuin ne harjoittavat henkivakuutustoimintaa. Vahinkovakuutustoiminta ei määritelmään sisälly. Henki-, eläke- ja sijoitusvakuuttamista on rahanpesun torjunnan näkökulmasta pidetty kansainvälisesti vahinkovakuuttamista rahanpesuherkempänä toimintana. Tämä erityissensitiivisyys ilmenee siitä, että ko. vakuutukset mainitaan erikseen direktiivin yleisiä periaatteita koskevassa 13 artiklan 5 kohdassa, yksinkertaistettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevassa artiklaan 16 liittyvässä liitteessä II ja tehostettuun asiakkaan tuntemisvelvollisuuteen liittyvässä poliittisesti vaikutusvaltai-
4 (6) sia henkilöitä koskevassa artiklassa 21. Kaikissa on kyse eläke-, henkitai muusta sijoitusvakuutuksesta. Näiden vakuutustuotteiden ulkomailla todettu rahanpesuherkkyys johtuu siitä, että niihin voidaan sijoittaa huomattavia määriä varoja, ne voidaan ennenaikaisesti takaisinostaa ja niitä voidaan käyttää lainan vakuutena. Jos rahanpesijällä on laillistettavana huomattava määrä varoja, hän yleensä suosii sellaisia instrumentteja, joihin voi sijoittaa huomiota herättämättä mahdollisimman suuren osan niistä. Merkitystä voi olla myös laillistamisen aiheuttamilla kustannuksilla ja ajalla, jonka kuluttua esirikoksen tekijä tai rahanpesijä saa varat käyttöönsä. Kansainvälisenä tyypillisenä rahanpesutapana pidetään rikoshyödyllä hankittua eläkevakuutusta, joka takaisinostetaan ja varat siirretään esirikoksen tekijälle. Jotta rahanpesu olisi Suomessa mahdollista edellä kuvatuin tavoin, vakuutukseen sijoitettavat varat on tullut saada rikoksella (esirikos) ja eläkevakuutussopimuksen tekijän (rahanpesijä) tulee olla muu kuin esirikokseen osallinen. Teko täyttyy, kun varat on saatu lailliseen talouteen vakuutussopimuksen tekemisellä. Rahanpesijä voi olla myös vakuutusyhtiön puolesta toimiva, joka tekee eläkevakuutussopimuksen tietoisena siihen sijoitettujen varojen alkuperästä. Direktiivissä edellä kerrottu ilmenee siitä, että riskiarvion perusteella niillä aloilla, joilla todetaan kansallisesti tai toimialoittain olevan vain vähäinen rahanpesuriski, voidaan soveltaa yksinkertaistettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuuteen liittyviä toimenpiteitä. Direktiivin liitteessä II on ei-tyhjentävä luettelo vähemmän riskin osatekijöistä. Tällainen voi olla esimerkiksi sellainen eläkevakuutussopimusjärjestely, jossa sopimukseen ei liity ennenaikaisen takaisinoston mahdollisuutta eikä sopimusta voida käyttää lainan vakuutena. Direktiivi ei näin ollen tunnista vahinkovakuuttamista erityisen rahanpesusensitiiviseksi toiminnaksi. Vahinkovakuutukset Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kansallisessa riskiarviossa vahinkovakuutustoimintaa ei pidetä erityisen rahanpesuherkkänä alana. Riskiarvioon sisältyy kuitenkin seuraava vahinkovakuuttamiseen liittyvä rahanpesun kuvaus, joka on herättänyt julkisuudessakin keskustelua: Vahinkovakuutustoiminnassa rahanpesuriski voi liittyä ensinnäkin siihen, että vakuutuksen ottaja voi tehdä vakuutuspetoksen, jolloin vakuutuskorvaus saadaan tekaistujen varallisuus- ja omaisuusvahinkojen avulla. Tällä tavoin voidaan vakuutusta ja vakuutuskorvausta käyttää rikoksella hankitun arvo-omaisuuden rikollisen alkuperän peittelyyn. Toinen tapa on ilmoittaa liiketoiminta ensin liian laajaksi ja tehdä tämän jälkeen muutoshakemus saadakseen vakuutusmaksun palautusta. 1 1Jukarainen, Pirjo Muttilainen, Vesa: rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kansallinen riskiarvio 2015. Poliisiammattikorkeakoulun raportteja 117. Tampere 2015. s. 52.
5 (6) Kuvauksesta ei aivan selkeästi ilmene, mitä esimerkissä tapahtuu. Se voi kuitenkin olla kuvaus siitä, miten rahanpesun ennalta estävä torjunta vahinkovakuutustoiminnassa Suomessa voidaan riskiarvion perusteella mieltää. Jos esimerkissä tarkoitetaan sitä, että vakuutettu arvo-omaisuus on hankittu A:n aikaisemmin tekemän rikoksen (esirikos) tuottamalla hyödyllä A:n nimiin ja A erehdyttää myöhemmin vakuutusyhtiötä maksamaan itselleen perusteettoman vakuutuskorvauksen, A on syyllistynyt esirikokseen ja vakuutuspetokseen. Koska itsepesu ei ole tällaisessa tilanteessa Suomessa rangaistava, esimerkkiin ei sisälly rahanpesua. Jos A:n tekemän esirikoksen hyödyllä on ostettu arvo-omaisuutta B:n nimiin ja B hakee tekaistuin perustein vakuutusyhtiöltä korvausta, B syyllistyy rahanpesuun ottaessaan arvo-omaisuuden vastaan A:lta ja vakuutuspetokseen hakiessaan perusteetonta korvausta vakuutusyhtiöltä. 2 Vakuutuskorvaus tuomitaan vakuutusyhtiölle vahingonkorvauksena. Rahanpesu ei liity B:n suhteeseen vahinkovakuuttajaan. Jos arvo-omaisuus on hankittu A:n tekemällä esirikoksella saadulla hyödyllä ja A polttaa omaisuuden, vakuutuspetoksella saatu vakuutuskorvaus tulee arvo-omaisuuden tilalle. A syyllistyy esirikokseen ja vakuutuspetokseen. Vaikka B olisi esirikokseen nähden rahanpesijä, vakuutuspetos ei edelleenkään peittäisi omaisuuden rikollista alkuperää. Kun edellä kuvattu esimerkki on otettu FATF:in julkaisuista, kyse saattaa olla ns. itsepesusta. Niissä valtioissa, joissa itsepesu on laajasti kriminalisoitu, myös omalla rikoksella saadun rikoshyödyn edelleen peseminen on rangaistavaa. Tällöin riskiarviossa mainitut menettelyt saattavat olla muualla kuin Suomessa rangaistavaa rahanpesua. Toisessa riskiarviossa esitetyssä esimerkkitilanteessa näyttäisi myös olevan kyse vakuutuspetoksesta. Annetuilla vähäisillä tiedoilla on vaikea hahmottaa, mikä olisi tapauksessa esirikos, kuka sen olisi tehnyt ja kenen rikoshyötyä väitetään pesseen. Käytännössä rahanpesun riski vahinkovakuutuksiin liittyen lienee varsin pieni, koska vakuutetun omaisuuden muuttaminen vakuutuskorvaukseksi edellyttää lähes aina vakuutuspetoksen tekemistä. Mitä suuremmasta korvauksesta on kyse, sitä varmemmin vakuutusyhtiö ryhtyy selvittämään vahinkotapahtuman olosuhteita. Rahanpesijä ei halunne ottaa riskiä siitä, että hän joutuu rikosoikeudelliseen vastuuseen rahanpesusta ja vakuutuspetoksesta. 2 Suomessa oikeuskäytännössä on katsottu, että rahanpesu ei ole ns. jatkuva rikos, joten sama rahanpesijä voi syyllistyä saman rikoshyödyn pesemiseen vain kerran eikä rikoshyödyn myöhempi käsittely ole rahanpesuna rangaistavaa. KKO 2006:39.
6 (6) Rahanpesun torjunnan kannalta esimerkiksi matkavakuutukset ovat varsin huonoja rahanpesun välineitä, koska tyypillisesti matkavakuutuksesta maksettava hinta ei ole kovin merkittävä, jolloin vakuutuspetoksella saatu korvauskaan ei ole kovin suuri. Lisäksi väärän vahinkoilmoituksen tekeminen täyttää vakuutuspetoksen tunnusmerkistön. Vahinkovakuuttamista ei voida Suomessa muutoinkaan pitää kovin riskialttiina toimintana. Tyypillinen rahanpesurikos Suomessa on alle 13.000 euron suuruisen omaisuus- tai talousrikoksesta saadun rikoshyödyn käsittely. Rikoshyöty pyritään usein kätkemään lähipiiriin. Tiettävästi rahanpesun välineenä ei Suomessa ole juurikaan käytetty edes henki-, eläke- tai sijoitusvakuutuksia. 3 Riski siitä, että rahanpesuun huonosti soveltuvat vahinkovakuutukset muodostaisivat nyt tai tulevaisuudessa uhkan lailliselle vakuutustoiminnalle, näyttäisi varsin pieneltä. Valtionsyyttäjä Ritva Sahavirta 3 Rahanpesurikokset oikeuskäytännössä 2014 (8/2016). Keskusrikospoliisi. Tiedusteluosasto. Rahanpesun selvittelykeskus.