EUROOPAN KOMISSIO Strasbourg 12.4.2016 COM(2016) 221 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE Tilannekatsaus viisumikohtelun vastavuoroisuuden toteutumatta jäämisestä tiettyjen kolmansien maiden kanssa ja mahdolliset ratkaisut FI FI
I. JOHDANTO Vastavuoroinen viisumivapaus on EU:n yhteisen viisumipolitiikan periaate ja tavoite, johon unionin olisi pyrittävä aktiivisesti suhteissaan kolmansiin maihin. Sillä parannetaan unionin ulkosuhteiden uskottavuutta ja johdonmukaisuutta. Periaate merkitsee sitä, että päättäessään jonkin kolmannen maan kansalaisten viisumipakon poistamisesta EU ottaa huomioon sen, myöntääkö kyseinen kolmas maa vastavuoroisesti viisumivapauden kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisille. Tässä yhteydessä olisi huomattava, että Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu yhteisen viisumipolitiikan kehittämiseen 1. Vuodesta 2001 lähtien on otettu EY:n/EU:n oikeuden mukaisesti käyttöön erilaisia mekanismeja toimenpiteiden toteuttamiseksi, jos vastavuoroisuus ei toteudu. Komission aktiivisella tuella on saatu ratkaistua suurin osa niistä ilmoitetuista tapauksista, joissa kahdeksan unionin ulkopuolista maata ei ole soveltanut vastavuoroisuutta. Komission marraskuussa antamassa viimeisimmässä kertomuksessa niiden tilanteiden arvioimisesta, joissa viisumikohtelun vastavuoroisuus ei toteudu tiettyjen kolmansien maiden kanssa, 2 yksilöitiin neljä EU:n ulkopuolista maata, joiden kanssa vastavuoroisuuden periaate ei vielä toteudu: Brunei Kroatian osalta; Kanada Bulgarian ja Romanian osalta; Japani Romanian osalta; Amerikan yhdysvallat (Yhdysvallat) Bulgarian, Kroatian, Kyproksen, Puolan ja Romanian osalta. Tässä tiedonannossa tarkastellaan kehitystä marraskuun 2015 jälkeen. Jos asianomainen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 12. huhtikuuta 2016 mennessä, komission on 15. maaliskuuta 2001 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001, sellaisena kuin se on muutettuna 11. joulukuuta 2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1289/2013 3, jäljempänä asetus, mukaisesti annettava delegoitu säädös, jolla viisumivapauden soveltaminen kyseisen kolmannen maan kansalaisiin keskeytetään 12 kuukaudeksi. Asetus velvoittaa komission lisäksi ottamaan huomioon viisumivapauden keskeyttämisen seuraukset EU:n ja sen jäsenvaltioiden ulkosuhteiden kannalta. Asetuksen hyväksymisen aikaan EU:ssa olleet 21 jäsenvaltiota puolestaan totesivat, että asiaankuuluvien unionin toimielinten edellytetään ennen ehdotusten tai päätösten tekemistä tutkivan tarkoin mahdollisia haitallisia poliittisia vaikutuksia, joita tällaisista ehdotuksista tai päätöksistä saattaa aiheutua, ja ottavan nämä vaikutukset huomioon. Jotta Euroopan parlamentti ja neuvosto voisivat osallistua täysimääräisesti vastavuoroisuusmekanismin soveltamiseen ja koska viisumivapauden keskeyttäminen on poliittisesti erityisen arkaluonteinen toimenpide, tässä tiedonannossa arvioidaan, mitä seurauksia ja vaikutuksia viisumivapauden keskeyttäminen asianomaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta aiheuttaisi. II. ASETUKSELLA PERUSTETTU NYKYINEN VASTAVUOROISUUSMEKANISMI Vastavuoroisuusmekanismiin, josta lainsäätäjät sopivat vuonna 2013 kompromissiratkaisuna, kuuluu eri vaiheita alkaen siitä, että jäsenvaltio ilmoittaa tapauksesta, jossa kolmas maa, jonka 1 Tästä johtuen tässä tiedonannossa jäsenvaltioilla tarkoitetaan (ellei toisin mainita) kaikki EU:n jäsenvaltioita Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta sekä Schengen-alueeseen assosioituneita maita (Islanti, Liechtenstein, Norja ja Sveitsi). 2 C(2015) 7455 final, 5.11.2015. 3 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1289/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001 muuttamisesta, EUVL L 347, 11.12.2013, s. 74. 2
kansalaisilta ei vaadita viisumia, pitää voimassa tai ottaa käyttöön yhden tai useamman jäsenvaltion kansalaisia koskevan viisumipakon, ja ilmoitus julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä 4. Asetuksen mukaan 5 komission on välittömästi sen jälkeen, kun ilmoitus on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, ryhdyttävä toimenpiteisiin kyseisen kolmannen maan viranomaisiin nähden erityisesti politiikan, talouden ja kaupan alalla kyseisen jäsenvaltion kansalaisten viisumivapauden palauttamiseksi. Kaikkiin jäsenvaltioiden ilmoittamiin kolmansiin maihin otettiin yhteyttä. Jos kyseinen kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa, komissio antaa viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun jäsenvaltion tekemä ilmoitus on julkaistu, ja sen jälkeen säännöllisesti enintään kuuden kuukauden väliajoin joko täytäntöönpanosäädöksen, jonka nojalla kyseisen kolmannen maan tiettyihin kansalaisryhmiin sovellettu viisumivapaus keskeytetään tilapäisesti enintään kuudeksi kuukaudeksi, tai kertomuksen, jossa arvioidaan tilannetta ja ilmoitetaan syyt, miksi se on päättänyt olla keskeyttämättä viisumivapautta. Komission aloitteesta perustettiin säännöllisten kolmikantaneuvottelujen kehys kyseisen kolmannen maan, asianomaisen jäsenvaltion ja komission välillä. Ottaen huomioon jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden sitoutumisen näihin neuvotteluihin, viisumivapauden keskeyttämisen todennäköiset kielteiset seuraukset ja sen, että yksikään asianomaisista jäsenvaltioista ei pyytänyt komissiota päättämään viisumivapauden keskeyttämisestä, komissio ei ehdottanut tällaisia toimenpiteitä menettelyn ensimmäisessä vaiheessa vaan antoi kolme kertomusta 6. Asetuksen 7 mukaan komission on menettelyn seuraavassa vaiheessa hyväksyttävä delegoitu säädös, jolla keskeytetään tilapäisesti 12 kuukauden ajaksi viisumivapauden soveltaminen kyseisen kolmannen maan kansalaisten osalta, jos kolmas maa ei ole poistanut viisumipakkoa 24 kuukauden kuluessa ilmoituksen julkaisemispäivästä. Asetuksessa määritellään yksityiskohtaisesti keskeyttämisen ehdot. Se on voimassa 12 kuukautta ja koskee kyseisen kolmannen maan kaikkia kansalaisia 8. Keskeytyksen on tultava voimaan 90 päivän kuluessa delegoidun säädöksen voimaantulosta. Delegoitu säädös (eli viisumivapauden keskeytys) tulee voimaan ainoastaan, jos Euroopan parlamentti tai neuvosto ei vastusta sitä neljän kuukauden kuluessa ilmoituksesta tai jos molemmat toimielimet ovat ilmoittaneet komissiolle ennen kyseisen ajanjakson päättymistä, että ne eivät vastusta säädöstä. Tätä neljän kuukauden jaksoa pidennetään kahdella kuukaudella, jos lainsäätäjä sitä pyytää. Toisin sanoen päätöksen tekevät viime kädessä Euroopan parlamentti ja/tai neuvosto. Asetuksessa 9 säädetään, että Euroopan parlamentti tai neuvosto voi milloin tahansa peruuttaa säädösvallan siirron komissiolle. Tämä edellyttää päätöstä Euroopan parlamentissa ehdottomalla enemmistöllä ja/tai neuvostossa määräenemmistöllä. 4 Komissio julkaisi 12. huhtikuuta 2014 ilmoitukset tapauksista, joissa vastavuoroisuuden periaate ei toteudu (EUVL C 111, 12.4.2014, s. 1). Viisi jäsenvaltiota (Bulgaria, Kroatia, Kypros, Puola ja Romania) ilmoitti tapauksista, joissa vastavuoroisuuden periaate ei toteudu, viiden maan osalta: Australia, Brunei, Kanada, Japani ja Yhdysvallat. 5 Asetuksen 1 artiklan 4 kohdan b alakohta. 6 C(2014) 7218 final, 10.10.2014, C(2015) 2575 final, 22.4.2015 ja C(2015) 7455 final, 5.11.2015. 7 Asetuksen 1 artiklan 4 kohdan f alakohta. 8 Asetuksen 4 artiklaa, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat vapauttaa viisumipakosta tietyt henkilöryhmät, kuten diplomaattipassin haltijat sekä ilma-alusten ja alusten siviilimiehistön, sovellettaisiin kuitenkin edelleen. 9 Asetuksen 4 b artiklan 3 kohta. 3
III. KEHITYS SEN JÄLKEEN, KUN ANNETTIIN KOLMAS KERTOMUS NIIDEN TILANTEIDEN ARVIOIMISESTA, JOISSA VIISUMIKOHTELUN VASTAVUOROISUUS EI TOTEUDU TIETTYJEN KOLMANSIEN MAIDEN KANSSA a. Japani (ilmoittaja: Romania) Japani ilmoitti virallisesti Romanian ulkoasiainministeriölle 17. joulukuuta 2015, että Romanian kansalaisten (myös väliaikaisten passien haltijoiden) viisumivapautta jatketaan 31. joulukuuta 2018 saakka. Komissio toteaa näin ollen, että täydellinen viisumivapaus on voimassa Japanin kanssa 31. joulukuuta 2018 saakka. b. Brunei (ilmoittaja: Kroatia) Kolmannessa kertomuksessa todettiin Brunein ilmoittaneen komissiolle, että Kroatian ja Liechtensteinin kansalaisille oli myönnetty viisumivapaus enintään 90 päiväksi. Näitä päätöksiä ei ollut kuitenkaan vielä pantu täytäntöön kertomuksen antamisen aikaan. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat sittemmin pyytäneet useita kertoja, että Brunei toteuttaisi viisumivapauden, saattaisi asiaa koskevat internetsivut ajan tasalle ja ilmoittaisi muutoksesta IATA:lle. Komission yhteydenotot ovat johtaneet myönteisiin merkkeihin. Viimeisin näistä on Brunein EU-edustuston komissiolle 6. huhtikuuta 2016 antama kirjallinen ilmoitus siitä, että viisumivapaus toteutetaan käytännössä muutaman viikon kuluessa. c. Kanada (ilmoittajat: Bulgaria ja Romania) Neljäs kolmikantaneuvottelu pidettiin 6. huhtikuuta 2016. Kanada selitti kokouksessa, että sähköinen matkustuslupa (eta) tuli pakolliseksi kaikille ilman viisumia matkustaville 15. maaliskuuta 2016. Jotta muutos tapahtuisi sujuvasti, vaatimukseen suhtaudutaan joustavasti 29. syyskuuta 2016 saakka. Kanada on vahvistanut sitoumuksensa laajentaa eta-järjestelmä Bulgarian ja Romanian kansalaisiin, jotka ovat matkustaneet Kanadaan viisumilla kymmenen viime vuoden aikana tai joilla on voimassa oleva, maahanmuuttoon oikeuttamaton Yhdysvaltojen viisumi, kunhan eta-järjestelmä on saatu vakiinnutettua ja toimimaan. Tälle laajennukselle ei ole vielä vahvistettu voimaantulopäivää. Lisäksi Kanada esitti kokouksessa päivitetyt tiedot maahanmuuttolainsäädännön rikkomisasteesta ja viisumihakemusten hylkäämisasteesta, jotka ovat kaksi keskeistä viisumivapauteen liittyvää indikaattoria Kanadan viisumipolitiikassa. Sekä Bulgarian että Romanian kansalaisten viisumihakemusten hylkäämisaste on ollut selvästi yli 4 prosentin kynnysarvon kolmen viime vuoden aikana (keskiarvo oli vuosina 2013 2015 noin 16 prosenttia kummankin maan osalta). Maahanmuuttolainsäädännön rikkomisasteen, jossa kynnysarvona pidetään 3 prosentin keskiarvoa kolmelta vuodelta, tilanne oli molempien jäsenvaltioiden osalta parempi (2013 2015): Bulgaria 4,3 prosenttia ja Romania 2,5 prosenttia. Kanada ehdotti myös tekevänsä kumpaankin maahan lähikuukausina teknisiä tai asiantuntijoiden vierailuja saadakseen lisätietoa tietyistä asioista (esimerkiksi matkustusasiakirjojen ja lähdeasiakirjojen myöntäminen; romanien integrointi, rajaturvallisuus ja korruption torjunta). Vaikka tällaisia vierailuja ei voida pitää virallisena viisumivaatimusten tarkastelumenettelynä, asiantuntijavierailut auttaisivat luottamuksen rakentamisessa ja tarjoaisivat Kanadan asiantuntijoille mahdollisuuden tunnistaa viisumivapauteen liittyvät riskit ja löytää vaihtoehtoja näiden riskien lieventämiseksi. Täysin vastavuoroista viisumivapautta ei siis ole saavutettu Kanadan kanssa Bulgarian ja Romanian kansalaisten osalta. Komissio jatkaa tilanteen seuraamista. Erityisesti se odottaa Kanadan laajentavan eta-järjestelmää mahdollisimman pian tiettyihin 4
matkustajaryhmiin, ja seuraavana vaiheena järjestelmän laajentamista tiettyihin matalan riskin matkustajiin, jotka matkustavat Kanadaan ensimmäistä kertaa. d. Yhdysvallat (ilmoittaja: Bulgaria, Kroatia, Kypros, Puola ja Romania) Neljäs kolmikantaneuvottelu Yhdysvaltojen kanssa pidettiin 23. helmikuuta 2016. Yhdysvallat korosti olevansa sitoutunut laajentamaan viisumivapausohjelmaansa, kunhan jäsenvaltiot täyttävät kaikki vaatimukset. Se antoi tunnustusta jäsenvaltioiden toteuttamille parannuksille. Yhdysvallat esitteli kokouksessa vuoden 2015 tilastot hylätyistä viisumihakemuksista: Bulgaria 17,26 prosenttia, Kroatia 5,29 prosenttia, Kypros 3,53 prosenttia, Puola 6,37 prosenttia ja Romania 11,16 prosenttia. Yksikään näistä viidestä jäsenvaltiosta ei alittanut 3 prosentin kynnysarvoa, jota Yhdysvaltojen maahanmuutto- ja kansalaisuuslaissa edellytetään. Yhdysvaltojen edellyttämien lainvalvontaan liittyvien sopimusten 10 osalta kaikki jäsenvaltiot ovat edenneet pitkälle: lähes kaikki sopimukset on allekirjoitettu. Kadonneista tai varastetuista passeista ilmoittamista Interpolille ei pidetty esteenä. Yhdysvallat aloittaa viisumivapausohjelman ehdokasmaihin tehtävät vierailut jotka ovat ohjelmaan pääsyn edellytys kuitenkin vasta sitten, kun ulkoasiainministeriö ja sisäisen turvallisuuden ministeriö katsovat, että kaikki maahanmuutto- ja kansalaisuuslaissa esitetyt vaatimukset täyttyvät. Yhdysvaltojen kongressi muutti viisumivapausohjelmaa koskevaa lainsäädäntöä 18. joulukuuta 2015. Uusien säännösten mukaan 21. tammikuuta 2016 alkaen yleissääntönä on, että viisumivapausohjelman maiden kansalaisten, joilla on lisäksi Irakin, Iranin, Syyrian tai Sudanin kansalaisuus (kaksoiskansalaisuus) tai jotka ovat olleet näissä maissa tai Libyassa, Somaliassa tai Jemenissä milloin tahansa 1. maaliskuuta 2011 alkaen, on haettava viisumia eivätkä he voi enää matkustaa Yhdysvaltoihin viisumivapausohjelmaan kuuluvalla sähköisellä ESTA-luvalla 11. Tämä laki saattaa vaikuttaa kaikkiin viisumivapausohjelmaan hyväksyttyihin jäsenvaltioihin. Yksikään viisumivapausohjelmaan hyväksytyistä jäsenvaltioista ei tehnyt näistä viisumivapausohjelman muutoksista asetuksen 1 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaista ilmoitusta komissiolle 30 päivän kuluessa niiden täytäntöönpanosta. Uusi laki on aiheuttanut muutoksia myös matkustusasiakirjojen osalta: 1. huhtikuuta 2016 alkaen ainoastaan biometrisellä passilla voi matkustaa ilman viisumia. Nämä viisumivapausohjelman muutokset ovat johtaneet uusiin viisumivapausohjelmaan kuuluvien maiden kansalaisia koskeviin matkustusrajoituksiin. Komissio ja Euroopan ulkosuhdehallinto ovat ilmaisseet kongressille ja Yhdysvaltojen hallinnolle useaan otteeseen EU:n huolen Yhdysvaltojen lainsäädännön muutoksista ja kehottaneet Yhdysvaltoja soveltamaan lakia joustavasti, jotta sen kielteiset seuraukset vilpittömässä mielessä matkustaville EU:n kansalaisille jäisivät mahdollisimman vähäisiksi 12. Vastauksena näihin 10 Agreement on the Exchange of Screening Information Concerning Known or Suspected Terrorists (sopimus tunnettuja tai epäiltyjä terroristeja koskevien seulontatietojen vaihdosta) ja Agreement on Enhancing Cooperation in Preventing and Combating Serious Crime (sopimus tehostetusta yhteistyöstä vakavan rikollisuuden ehkäisemiseksi ja torjumiseksi). 11 Libyaan, Somaliaan tai Jemeniin matkustavien ESTA-lupa saatetaan peruuttaa maahantulopaikassa, vaikka heidät saatetaan silti päästää Yhdysvaltoihin. Huhtikuusta alkaen ESTA-hakemuksessa on annettava tiedot aiemmista matkoista kyseisiin maihin. Viisumivapausohjelmaan kuuluvan maan sekä Libyan, Somalian tai Jemenin kaksoiskansalaiset voivat vielä matkustaa ESTA-luvalla. 12 Esimerkiksi EU:n Washingtonin-edustuston päällikön ja kaikkien EU:n jäsenvaltioiden suurlähettiläiden allekirjoittama kirjoitus julkaistiin Yhdysvaltojen kongressin The Hill -julkaisussa 14. joulukuuta 2015 (http://thehill.com/blogs/congress-blog/foreign-policy/262999-what-the-visa-waiver-program-means-to-europe). 5
reaktioihin ja hyödyntäen lainsäädännön 13 säännöksiä Yhdysvaltojen hallitus päätti, että kyseisiä säännöksiä ei tapauskohtaisesti sovelleta tiettyihin henkilöryhmiin 14 lainsäädännössä erikseen mainittujen poikkeusten (työtehtävien vuoksi matkustava sotilashenkilöstö ja valtion virkamiehet) lisäksi. ESTA-lomaketta on tarkistettu tämän mukaisesti, ja nyt ne hakijat, jotka katsovat kuuluvansa kyseisiin ryhmiin, voivat antaa lisätietoja, joiden perusteella Yhdysvaltojen viranomaiset päättävät tapauskohtaisesti, voidaanko henkilölle myöntää ESTA-lupa. Bulgarian, Kroatian, Kyproksen, Puolan ja Romanian kansalaisiin sovelletaan edelleen viisumivaatimusta. Täyden vastavuoroisuuden saavuttamisessa kyseisten viiden jäsenvaltion osalta komissio on jo pitkään ollut sitä mieltä, että viisumivapauden myöntäminen niiden kansalaisille ei lisäisi Yhdysvaltoihin kohdistuvaa laittomaan maahanmuuttoon tai turvallisuuteen liittyvää uhkaa. Tästä syystä komissio aikoo pyytää Yhdysvaltoja harkitsemaan ensimmäisenä ja välittömänä toimenpiteenä samankaltaista toimenpidettä kuin Kanadan eta-järjestelmän laajentaminen matalan riskin bulgarialais- ja romanialaismatkustajiin, eli sitä, että ESTA-menettely tulisi mahdolliseksi kyseisten viiden jäsenvaltion sellaisille kansalaisille, jotka ovat käyttäneet Yhdysvaltojen viisumia sääntöjen mukaisesti esimerkiksi kymmenen viime vuoden aikana, ja panemaan tarvittaessa vireille tätä koskevan lainsäädäntötyön. Lisäksi komissio aikoo pyytää Yhdysvaltoja harkitsemaan esitettyjä lainsäädäntöaloitteita, erityisesti Jobs Originating through Launching Travel Act of 2015 -aloitetta 15. Samanaikaisesti kun keskustellaan viisumikohtelun täysimääräisestä vastavuoroisuudesta, komissio jatkaa sellaisten viisumivapausohjelman muutosten täytäntöönpanon seuraamista, joista aiheutuu ylimääräisiä matkustusrajoituksia viisumivapausohjelmaan kuuluvien maiden kansalaisille. EU pyrkii varmistamaan Yhdysvaltojen kanssa sen, että nämä muutokset pannaan täytäntöön tavalla, joka rajoittaa niiden kielteisiä vaikutuksia vilpittömässä mielessä matkustaville EU:n kansalaisille. Tässä yhteydessä komissio pyytää Yhdysvaltoja harkitsemaan esitettyjä lainsäädäntöaloitteita (kuten Equal Protection in Travel Act of 2016 16 ) EU:n ja tiettyjen kolmansien maiden kaksoiskansalaisia koskevien rajoitusten lievittämiseksi. IV. VIISUMIVAPAUDEN KESKEYTTÄMISEN SEURAUSTEN ARVIOINTI Jos jollakin säädöksellä odotetaan olevan suoraan yksilöitäviä merkittäviä vaikutuksia, komission on parempaa sääntelyä koskevien suuntaviivojen 17 mukaisesti esiteltävä nämä vaikutukset lainsäätäjille, jotta ne voivat tehdä täysin tietoon ja näyttöön perustuvia päätöksiä, vaikka komission käytettävissä ei olisi toimintavaihtoehtoja (kuten tässä tilanteessa). a. Mahdollinen vaikutus EU:n kansalaisiin Yhdysvallat oli hiljattain järjestetyssä kolmikantaneuvottelussa sillä kannalla, että viisumivapauden keskeyttäminen johtaisi viisumivaatimuksen käyttöönottoon kaikkien jäsenvaltioiden 18 kansalaisten osalta. Vastavuoroisuuden periaate vahvistetaan Yhdysvaltojen maahanmuutto- ja kansalaisuuslaissa 19 (217 :n 2 kohdan A alakohta). Näin ollen tilanne 13 http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/01/251577.htm 14 Kansainvälisten järjestöjen edustajat, työmatkalla olevat humanitaaristen kansalaisjärjestöjen työntekijät, toimittajat ja tietyt liike-elämän matkustajaryhmät. 15 https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1401 16 https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4380/text 17 http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_5_en.htm 18 Ks. alaviite 1. 19 https://www.uscis.gov/iframe/ilink/docview/slb/html/slb/0-0-0-1/0-0-0-29/0-0-0-4391.html. 6
tuskin paranisi asianomaisten viiden jäsenvaltion osalta, ja se heikkenisi kaikkien niiden jäsenvaltioiden osalta, joiden kansalaiset voivat tällä hetkellä matkustaa Yhdysvaltoihin ilman viisumia. Maailman matkailujärjestön (UNWTO) 20 ja Yhdysvaltojen kauppaministeriön 21 tilastojen perusteella komissio arvioi, että nykyisellään viisumivapaudesta hyötyvien EU:n kansalaisten olisi haettava (vuosittain) vähintään 8 miljoonaa viisumia Yhdysvaltoihin matkustamista varten. Kun viisumimaksu on 160 Yhdysvaltain dollaria ja muut viisumin hakemiseen liittyvät kustannukset noin 200 Yhdysvaltain dollaria 22, tämä aiheuttaisi EU:n kansalaisille ja yrityksille noin 2,5 miljardin euron lisäkustannukset 23. Vaikka vastavuoroisuuden periaatetta ei ole kirjattu Kanadan viisumipolitiikan puitteisiin, ei voida sulkea pois sitä, että Kanadakin saattaisi vastata omien kansalaistensa viisumivapauden mahdolliseen keskeyttämiseen samalla tavalla. Jos näin kävisi, komissio arvioi, että EU:n kansalaiset hakisivat vähintään 1,5 miljoonaa viisumia, mikä aiheuttaisi EU:n kansalaisille ja yrityksille 375 miljoonan euron 24 lisäkustannukset 25. b. Viisumien käsittely käytännössä, jos viisumivapaus keskeytetään Suurin EU:hun ulkomailta tulevien matkailijoiden ryhmä ovat pohjoisamerikkalaiset. UNWTO:n ja Yhdysvaltojen kauppaministeriön tilastojen perusteella komissio arvioi, että jäsenvaltioiden konsulaattien olisi varauduttava käsittelemään noin 10 miljoonaa viisumihakemusta vuodessa pelkästään Yhdysvalloissa. Vaikka jäsenvaltioilla on kattava konsulaattiverkosto Yhdysvalloissa (noin 100 konsulaattia), ne käsittelevät tällä hetkellä ainoastaan noin 120 000 Schengen-viisumihakemusta vuodessa. Yhteistyön aloittaminen ulkoisten palveluntarjoajien kanssa, konsulaattien varustuksen ja henkilöstön lisääminen sekä uusien toimitilojen ostaminen ja/tai vuokraaminen vaatisi paljon työtä ja maksaisi miljoonia euroja. Viisumimaksu (tavallisesti 60 euroa/viisumi) ei välttämättä kattaisi toimintakustannuksia, saati valmisteluihin liittyviä kustannuksia. Useiden jäsenvaltioiden olisi todennäköisesti myönnettävä Yhdysvalloissa yhtä monta viisumia kuin muualla maailmassa yhteensä. Myös Kanadan osalta jäsenvaltioilla olisi vakavia haasteita, vaikka ei yhtä suuressa mittakaavassa. Tällä hetkellä noin 45 konsulaattia käsittelee 30 000 hakemusta vuodessa, mutta jos viisumivapaus keskeytetään, hakemuksia olisi vuodessa vähintään 2 miljoonaa. Asetuksessa säädetään, että viisumivapauden keskeytyksen on tultava voimaan viimeistään 90 päivän kuluessa delegoidun säädöksen voimaantulopäivästä. Tämä on enimmäisaika valmisteluille. Aika tuskin riittäisi kaikkiin tarvittaviin toimiin (mukaan lukien kustannusten kattaminen), jotta viisumihakemuksia saataisiin käsiteltyä niin paljon enemmän unionin säännösten mukaisesti (esimerkiksi noudattaen haastattelujen määräaikoja tai käsittelyaikaa). Sen lisäksi, että toimitilat eivät riitä niin monien viisuminhakijoiden vastaanottamiseen, ulkoisten palveluntarjoajien kanssa ei tehdä tarvittavan tasoista yhteistyötä eikä konsulaateissa 20 http://www.e-unwto.org/toc/unwtotfb/current 21 http://travel.trade.gov/outreachpages/inbound.general_information.inbound_overview.asp 22 Final Rule of the ESTA, Exhibit 6, s. 32289 (luettavissa osoitteessa: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/fr-2015-06-08/pdf/2015-13919.pdf). 23 Sen sijaan Yhdysvaltoihin ilman viisumia matkustavat maksavat tällä hetkellä 14 Yhdysvaltain dollaria ESTAluvasta (joka on voimassa kaksi vuotta). 24 Kun otetaan huomioon 100 Kanadan dollarin suuruinen viisumimaksu ja olettaen, että välilliset kustannukset ovat samaa luokkaa kuin haettaessa Yhdysvaltojen viisumia. 25 Sen sijaan Kanadaan ilman viisumia matkustavat maksavat 7 Kanadan dollaria eta-luvasta (joka on voimassa viisi vuotta). 7
ole riittävästi tehtävään koulutettuja virkamiehiä ja paikallisia toimihenkilöitä, hakemusten määrän kasvu vaikuttaisi myös viisumien käsittelyn tietotekniseen tukeen. Viisumitietojärjestelmän (VIS) keskusjärjestelmä ja sen biometrinen tunnistusjärjestelmä saattaisivat kestää kuormituksen lisäyksen lyhyellä aikavälillä (enintään vuoden ajan), mutta VIS-järjestelmää olisi laajennettava nopeasti. Laskematta mukaan infrastruktuuriin liittyviä menoja kustannusten on arvioitu sisäisesti olevan vähintään 20 25 miljoonan euron luokkaa. Useiden jäsenvaltioiden olisi myös parannettava kansallisia järjestelmiään sekä keskusjärjestelmän ja kansallisten järjestelmien välisen viestintäinfrastruktuurin kapasiteettia. Lyhyellä aikavälillä hakemusten ja rajalla tehtävien selvitysten kasvu todennäköisesti pidentäisi vasteaikoja (haut, biometrinen tunnistaminen). Viisumivapauden keskeyttäminen vaikuttaisi merkittävästi myös rajavartijoihin ja ulkorajojen infrastruktuuriin, koska niiden matkustajien määrä, joiden viisumit ja sormenjäljet on tarkastettava, kasvaisi. Tämä edellyttää lisähenkilöstöä, työnkulun uudelleenjärjestelyjä ja infrastruktuurin kehittämistä erityisesti suurilla lentoasemilla, mikä aiheuttaisi huomattavia kustannuksia. Edes Brunein osalta viisumivapauden keskeyttämisen täytäntöönpano ei olisi ongelmatonta, vaikka komissio olettaa, että Brunein kansalaisten viisumihakemusten määrä jäisi hyvin pieneksi. Ainoastaan kaksi jäsenvaltiota on edustettuna Bruneissa ja myöntää viisumeita. Tämän vuoksi muiden jäsenvaltioiden pitäisi tehdä edustussopimuksia niiden kanssa, jotta viisuminhakijoiden ei tarvitsisi matkustaa Singaporeen ja/tai Kuala Lumpuriin viisumin hakemista varten. Paikalla olevat jäsenvaltiot saattaisivat joutua muuttamaan konsulaattejaan (toimitilat, henkilöstö, tietotekniset laitteet) pienenkin viisumihakemusten lisäyksen vuoksi. Komissio katsookin olevan erittäin epätodennäköistä, että jäsenvaltiot kykenisivät 90 päivän kuluessa delegoidun säädöksen voimaantulosta käsittelemään suurempia määriä viisumihakemuksia viisumisäännöstön mukaisesti. Näin ollen hakijoiden olisi odotettava pitkään saadakseen vastaanottoajan, ja viisumihakemusten käsittely kestäisi kauan. Lisäksi on tärkeää huomata, että monet hakijat saattaisivat valita EU:n sijasta jonkin muun matkakohteen, koska matkustaminen lähimpään toimivaltaisen jäsenvaltion konsulaattiin (tai ulkoisen palveluntarjoajan luokse) viisumihakemusta varten aiheuttaisi vaivaa ja lisäkustannuksia. Esimerkiksi Yhdysvalloissa konsulaatit ovat keskittyneet itärannikolle ja Kaliforniaan. Tämän vuoksi on aiheellista olettaa, että viisumivapauden keskeyttäminen johtaisi Kanadasta ja Yhdysvalloista (sekä Bruneista) tulevien matkustajien määrän vähenemiseen, mikä aiheuttaisi EU:lle huomattavia taloudellisia menetyksiä. c. Taloudelliset vaikutukset Sen lisäksi, että viisumivapauden keskeyttäminen vaikuttaisi EU:n kansalaisiin ja aiheuttaisi täytäntöönpanovaikeuksia, olisi varauduttava myös huomattaviin vaikutuksiin monilla eri aloilla. Matkailun alalla pohjoisamerikkalaiset matkailijat voisivat helposti vaihtaa EU:n johonkin muuhun kohteeseen. Matkavarauksia tehdään usein vain vähän aikaa ennen suunniteltua matkaa, joten matkailijat tuskin varaisivat matkaa EU:hun, jos heillä olisi huoli siitä, ettei viisumia ehkä myönnetä ajoissa. Varovaisen arvion mukainen 5 prosentin vähennys yhdysvaltalais- ja kanadalaismatkailijoiden määrässä merkitsisi 1,8 miljardia euron menetystä EU:n matkailualalla 26. Viisumivapauden keskeyttäminen aiheuttaisi tietysti 26 Arvio perustuu vuonna 2013 toteutettuun tutkimukseen viisumien myöntämisen helpottamisen mahdollisesta vaikutuksesta kuudella muulla merkittävällä kohdemarkkina-alueella. Tutkimuksen mukaan matkatoimistot arvioivat, että ne myisivät vähintään 20 prosenttia enemmän matkoja, jos matkustamiseen Schengen-alueelle ei 8
merkittäviä tappioita ilmailualalla, mukaan lukien suurille eurooppalaisille lentoyhtiöille ja Euroopan vilkkaimmille lentoasemille. Matkailutulojen osalta voidaan olettaa, että suurimpia taloudellisia menetyksiä (samoin kuin täytäntöönpanokuluja) aiheutuisi Ranskalle, Saksalle, Italialle, Espanjalle, Kreikalle ja Alankomaille. Kielteiset vaikutukset tuntuisivat lisäksi niiden viiden jäsenvaltion matkailualalla, joiden kansalaiset tarvitsevat edelleen viisumin päästäkseen Kanadaan ja/tai Yhdysvaltoihin. Brunei on ollut rakentava kumppani kansainvälisillä foorumeilla. Neuvottelut kumppanuusja yhteistyösopimuksesta ovat edistyneet hyvin. Vaikka Brunein väkiluku on pieni, se on yksi maailman vauraimpia maita. Sen talous on avoin ja hyvin riippuvainen kansainvälisestä kaupasta. EU:n ja Brunein kauppatase on EU:lle huomattavan edullinen. Viisumivapauden keskeyttämisellä olisi todennäköisesti kielteinen vaikutus matkailuun ja liikesuhteihiin myös Brunein kanssa. d. Vaikutukset ulkosuhteisiin Vaikutus olisi merkittävä myös ulkosuhteiden alalla (mukaan lukien kauppa). Vuosi 2016 on erittäin tärkeä vuosi EU:n ja Kanadan välisissä suhteissa, koska silloin tulee kuluneeksi 40 vuotta virallisen yhteistyön aloittamisesta. EU on halukas vahvistamaan entisestään erinomaista yhteistyötä Kanadan kanssa erityisesti ulko- ja turvallisuuspoliittisissa kysymyksissä sekä allekirjoittamalla ja panemalla pikaisesti täytäntöön strategisen kumppanuussopimuksen sekä laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen. EU:n ja Kanadan seuraavan huippukokouksen syksyllä 2016 toivotaan aloittavan uuden ja aktiivisemman vaiheen EU:n ja Kanadan suhteissa molempien sopimusten allekirjoittamisen myötä. Kanadan kansalaisten viisumivapauden tilapäisellä keskeyttämisellä olisi hyvin kielteinen vaikutus yleisesti ottaen myönteiseen yhteistyöilmapiiriin, ja se voisi vaarantaa näiden tärkeiden sopimusprosessien sujuvan päätökseensaattamisen. EU:n ja Yhdysvaltojen välisen strategisen kumppanuuden syvyys ja laajuus on omaa luokkaansa. Se on kukoistanut jo yli kuusi vuosikymmentä, ja sillä on vankka yhteisten arvojen perusta. EU:lla ja Yhdysvalloilla on maailman merkittävin kahdenvälinen kauppa- ja investointisuhde. Neuvottelut transatlanttisesta kauppa- ja investointikumppanuudesta (TTIP) ovat tulleet ratkaisevaan vaiheeseen, joka voisi vaarantua viisumivapauden tilapäisen keskeyttämisen vuoksi. EU ja Yhdysvallat tekevät päivittäin yhteistyötä tehdäkseen maailmasta turvallisemman, demokraattisemman ja vauraamman. Yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa kansalaisten turvallisuuden varmistamiseksi ja liikkuvuuden helpottamiseksi on aina ollut kummallekin osapuolelle hyvin tärkeää. Viisumivapauden keskeyttämisen voidaan yleisesti ottaen olettaa vaikuttavan haitallisesti transatlanttiseen yhteistyöhön, joka on olennaisen tärkeää ihmisten hyvinvoinnin ja turvallisuuden kannalta molemmilla mantereilla, varsinkin ajankohtana, jolloin yhteistoiminnan tehostaminen on tärkeämpää kuin koskaan. Vaikutus EU:n ulkosuhteisiin kahden strategisen kumppanin kanssa nyt, kun tärkeät kaupan alan sopimukset ovat ratkaisevassa neuvottelu- tai viimeistelyvaiheessa, olisi näin ollen merkittävä. V. PÄÄTELMÄT Komissio on tyytyväinen viisumivapauden täyden vastavuoroisuuden saavuttamiseen Japanin kanssa. vaadittaisi viisumia. Viisuminen vaatimisella Kanadan ja Yhdysvaltojen kansalaisilta olisi päinvastainen vaikutus mutta pienemmässä mittakaavassa. (http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/newsroom/cf/itemdetail.cfm?item_id=7005&lang=en) 9
Komissio panee merkille, että täyttä vastavuoroisuutta viisumivapaudessa ei ole vielä saavutettu Brunein kanssa, mutta viimeaikaisten yhteydenottojen perusteella komissio odottaa, että tämä saavutetaan ja virallinen ilmoitus voidaan antaa huhtikuun 2016 loppuun mennessä. Kanadan ja Yhdysvaltojen osalta komissio toteaa, että viisumikohtelun täysimääräistä vastavuoroisuutta ei ole vielä saavutettu. Tämän vuoksi komissio jatkaa pyrkimyksiä täysimääräiseen vastavuoroisuuteen näiden kahden maan kanssa. Komissio pyytää Kanadalta ja Yhdysvalloilta konkreettisia toimenpiteitä osoituksena niiden sitoutumisesta täysimääräisen vastavuoroisuuden saavuttamiseen kaikkien EU:n 28 jäsenvaltion kanssa. Nykyisen vastavuoroisuusmekanismin osalta komissio pyytää Euroopan parlamenttia ja neuvostoa käynnistämään kiireesti neuvottelut ja ottamaan kantaa sopivimpaan etenemistapaan ottaen huomioon tässä tiedonannossa esitetyt arviot. Euroopan parlamenttia ja neuvostoa pyydetään ilmoittamaan komissiolle kantansa viimeistään 12. heinäkuuta 2016. 10