EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 23.11.2016 COM(2016) 857 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä 4 päivänä heinäkuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 85 artiklan 1 kohdan mukaisesti FI FI
1. JOHDANTO OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä annettu asetus (EU) N:o 648/2012 (Euroopan markkinarakenneasetus), joka julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 27. heinäkuuta 2012, tuli voimaan 16. elokuuta 2012. Euroopan markkinarakenneasetuksen antamisella vastattiin G20-maiden johtajien syyskuussa 2009 antamaan sitoumukseen. Sen mukaan kaiken vakioiduilla OTCjohdannaissopimuksilla käytävän kaupan olisi tapahduttava joko pörssissä tai sähköisissä kauppapaikoissa keskusvastapuolten selvittämänä viimeistään vuoden 2012 lopussa. OTC-johdannaissopimukset olisi ilmoitettava kauppatietorekisteriin. Jos sopimuksille ei tehdä keskusvastapuoliselvitystä, niihin olisi sovellettava tiukempia pääomavaatimuksia. 1 Monet johdannaisten sääntelyviranomaiset eri puolilla maailmaa ovat myös nyt saattaneet tämän sitoumuksen osaksi lainsäädäntökehystään. Ennen vuoden 2007 rahoituskriisiä sääntelyviranomaisilla ei ollut tietoja johdannaismarkkinoiden tapahtumista. Tämä tarkoitti sitä, että olemassa olevia riskejä ei voitu havaita ennen niiden toteutumista. Lisäksi OTC-johdannaisten vastapuolten välistä vastapuoliriskiä ei useinkaan lievennetty, mikä saattoi johtaa tappioiden toteutumiseen, jos jokin vastapuolista joutui maksukyvyttömyystilaan ennen velvoitteidensa täyttämistä. Näiden markkinoiden suuresta transaktioiden määrästä ja markkinaosapuolien keskinäisistä kytköksistä johtuen tällaiset tappiot saattaisivat muodostaa laajemman uhkan rahoitusjärjestelmälle. Euroopan markkinarakenneasetuksella pyritään näin ollen edistämään johdannaismarkkinoiden avoimuutta ja vakioimista sekä myös vähentämään järjestelmäriskiä asetuksen erottamattomia ydinvaatimuksia soveltamalla. Näitä ovat I. vakioitujen OTC-johdannaissopimusten keskusvastapuoliselvitys II. vakuusvaatimukset sellaisille OTC-johdannaissopimuksille, joille ei ole tehty keskusvastapuoliselvitystä III. operatiivisen riskin pienentämisvaatimukset sellaisille OTCjohdannaissopimuksille, joille ei ole tehty keskusvastapuoliselvitystä 2 IV. kaikkien johdannaissopimusten ilmoittaminen V. keskusvastapuolia koskevat vaatimukset 1 http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html 2 Operatiivisen riskin pienentämisvaatimuksilla viitataan Euroopan markkinarakenneasetuksen 11 artiklan 1 kohdan vaatimuksiin, jotka koskevat sellaisten OTC-johdannaistransaktioiden arvostamista, täsmäyttämistä ja vahvistamista, joille ei ole tehty keskusvastapuoliselvitystä, sekä salkkujen tiivistämis- ja täsmäytyspalveluja. 2
VI. kauppatietorekistereitä koskevat vaatimukset. Euroopan markkinarakenneasetuksen 85 artiklan 1 kohdan mukaan Euroopan komissio tarkastelee uudelleen Euroopan markkinarakenneasetusta ja laatii siitä yleiskertomuksen. Komissio antaa kertomuksen ja mahdolliset ehdotuksensa Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Tässä uudelleentarkastelussa tulee huomioida tarve tukea työpaikkojen ja kasvun edistämistä koskevaa Euroopan komission ensisijaista tehtävää. 2. SIDOSRYHMIEN KANNANOTOT Euroopan markkinarakenneasetus koskee lähes kaikkia johdannaisten 3 käyttäjiä, mukaan lukien kaikki finanssialaa koskevan EU:n sääntelykehyksen puitteissa hyväksytyt vastapuolet, EU:ssa toimivat finanssialan ulkopuoliset vastapuolet sekä keskusvastapuolet ja kauppatietorekisterit. Koska kyseessä on asetus, sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Voidakseen selvittää sidosryhmien kantoja uudelleentarkastelua varten, komissio järjesti Euroopan markkinarakenneasetuksen täytäntöönpanoa koskevan julkisen kuulemisen 4. Julkinen kuuleminen järjestettiin 19. toukokuuta ja 13. elokuuta välisenä aikana 2015 ja siihen saatiin 172 vastausta lukuisilta sidosryhmiltä eri puolilta EU:ta ja kolmansista maista. Lisäksi osana kannanottopyyntöä 5, joka järjestettiin pääomamarkkinaunionialoitteen puitteissa 30. syyskuuta 2015 ja 31. tammikuuta 2016 välisenä aikana, 278 vastaajaa esitti Euroopan markkinarakenneasetuksen säännöksiin kohdistuneita huomioita. Päätettiin odottaa tämän aloitteen kannanottoja, jotta saataisiin oikea ja tasapuolinen käsitys Euroopan markkinarakenneasetuksen täytäntöönpanosta ja siinä kohdatuista haasteista, jolloin sitä voitaisiin käyttää asianmukaisena perustana Euroopan markkinarakenneasetuksen uudelleentarkastelussa. Euroopan markkinarakenneasetuksen täytäntöönpanoa koskevaan kuulemismenettelyyn saatujen vastausten yksityiskohtainen yhteenveto on esitetty loppuraportissa. Useisiin Euroopan markkinarakenneasetuksen aiheisiin liittyviä raportteja saatiin myös arvopaperimarkkinaviranomaiselta, ja komissio on huomioinut nämä raportit. Lopuksi tietyt unionin elimet ja viranomaiset esittävät omat kannanottonsa 85 artiklan 1 kohdan mukaisen Euroopan markkinarakenneasetuksen uudelleentarkasteluun liittyvän komission toimeksiannon yhteydessä: 3 Tietyt EU:n ja kolmansien maiden julkiset elimet voidaan vapauttaa Euroopan markkinarakenneasetuksen soveltamisesta sen 1 artiklan 4 kohdan mukaisesti. 4 http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/emir-revision/index_en.htm 5 http://ec.europa.eu/finance/consultations/2015/financial-regulatory-framework-review/index_en.htm 3
a) Euroopan keskuspankkijärjestelmän jäsenten arvio siitä, tarvitaanko keskuspankin likviditeettisopimusten saatavuutta keskusvastapuolille helpottavia toimia 6 : Euroopan keskuspankkijärjestelmän jäsenet toteavat arviossaan, että vaikka toimivaltaisten viranomaisten tulisi jatkaa keskusvastapuolien likviditeettiriskienhallinnan puitteiden tutkimista, Euroopan markkinarakenneasetukseen ei tulisi sisällyttää minkäänlaisia likviditeetin saantia keskuspankilta koskevia säännöksiä. Euroopan keskuspankkijärjestelmän jäsenet katsovat, että tämä voisi vähentää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 130 artiklassa taattua keskuspankin riippumattomuutta ja luoda laajamittaista moraalikatoa. Komissio on Euroopan keskuspankkijärjestelmän arvion kannalla. b) Arvopaperimarkkinaviranomaisen arvio muiden kuin finanssiyritysten OTCjohdannaisia koskevien transaktioiden systeemisestä merkityksestä ja erityisesti tämän asetuksen vaikutus muiden kuin finanssiyritysten OTC-johdannaisten käyttöön 7 : Arvopaperimarkkinaviranomaisen päätelmänä on, että nykyinen suojautumista koskeva lähestymistapa ei saavuta merkittävimpiä markkinatoimijoita. Arvopaperimarkkinaviranomainen ehdottaa suojautumisvapauden poistamista ja vain yksinkertaisen kynnyksen sisällyttämisen harkintaa volyymeiltään suurimpien markkinatoimijoiden saavuttamiseksi. Arvopaperimarkkinaviranomaisen kannanoton perusteella komissio myöntää, että joillekin finanssialan ulkopuolisille vastapuolille nykyisen Euroopan markkinarakenneasetuksen mukaisen lähestymistavan soveltaminen saattaisi olla liian kuormittavaa ottaen huomioon, että se ei mahdollisesti vähennä järjestelmäriskiä luotettavalla tavalla. Suojautumistoimenpiteiden perusluonne on kuitenkin oleellinen tekijä, kun tarkastellaan finanssialan ulkopuolisten vastapuolien systeemistä merkitystä, sillä suojautumisyksiköiden omavaraisuusaste ei yleensä ole kovin korkea ja niiden OTC-johdannaissopimuksiin liittyy vastakkaisia vähentäviä positioita. c) Arvopaperimarkkinaviranomaisen suorittama uudelleentarkastelu keskusvastapuolten valvontakehyksen toiminnasta, valvontakollegioiden tehokkuus mukaan lukien, 19 artiklan 3 kohdassa säädetyistä äänestysmenettelyistä ja arvopaperimarkkinaviranomaisen asemasta erityisesti keskusvastapuolten toimilupamenettelyn aikana 8 : Arvopaperimarkkinaviranomainen tunnistaa joitakin tapauksia, joissa vaadittaisiin yhteisen lähestymistavan kehittämistä erityisesti Euroopan 6 Euroopan keskuspankkijärjestelmän jäsenten raportti sellaisten toimien tarpeesta, joilla helpotetaan keskusvastapuolten pääsyä keskuspankin maksuvalmiusjärjestelmiin. 7 Euroopan markkinarakenneasetuksen uudelleentarkastelua koskeva kertomus nro 1 Finanssialan ulkopuolisten vastapuolten OTC-johdannaisten käytön tarkastelu. 8 Arvopaperimarkkinaviranomaisen arvio keskusvastapuolten kollegioista Euroopan markkinarakenneasetuksen puitteissa. 4
markkinarakenneasetuksen 15 artiklassa ja 49 artiklassa tarkoitettujen prosessien soveltamiseksi. Kuulemismenettelyssä saatu palaute osoittaa, että näiden artiklojen soveltamisen selventäminen koettiin erittäin tärkeäksi. Euroopan viranomaiset jatkavat näiden artiklojen täytäntöönpanon valvonnan lähentämisen sekä julkisesti saatavien kriteerien harkintaa. d) Arvopaperimarkkinaviranomaisen ja Euroopan järjestelmäriskikomitean kertomukset vakuusmarginaalivaatimusten tehokkuudesta myötäsyklisyyden rajoittamisessa ja lisätoimintakapasiteetin tarpeesta tällä alalla 9 : Molemmat viranomaiset esittivät ehdotuksia myötäsyklisyyden käsittelyn parantamiseksi. Komissio kannattaa ehdotusta lisätä vakuusmarginaalivaatimusten avoimuutta, sillä määritysjäsenet tarvitsevat tätä tietoa voidakseen tehokkaasti hallinnoida riskejään ja ennakoida äkillisiä marginaalien muutoksia. Muut muutokset saattaisivat olla ennenaikaisia ottaen huomioon olemassa olevien marginaali- ja myötäsyklisyyden vastaisten vaatimusten hiljattain aloitetun soveltamisen ja sen, että vakuusmarginaalistandardien noudattamisessa ei ole sen jälkeen havaittu selkeitä puutteita. e) Arvopaperimarkkinaviranomaisen kertomus keskusvastapuolten vakuusmarginaalivaatimuksia ja turvaamisvaatimuksia koskevien käytäntöjen kehityksestä ja niiden sopeuttamisesta niiden käyttäjäkohtaisiin toimintoihin ja riskiprofiileihin 10 : Arvopaperimarkkinaviranomainen toteaa johtopäätöksenä, että tässä vaiheessa ei ole tarvetta tarkastella uudelleen Euroopan markkinarakenneasetuksen vakuusmarginaalivaatimuksia ja turvaamisvaatimuksia koskevia säännöksiä, sillä delegoidussa asetuksessa (EU) N:o 153/2013 on säädetty näistä vaatimuksista riittävällä tarkkuudella. Eri viranomaisten esittämät kannanotot osoittavat, että Euroopan markkinarakenneasetuksen täytäntöönpano on saavuttamassa alkuperäiset tavoitteensa edistää johdannaismarkkinoiden avoimuutta ja vakiointia sekä vähentää järjestelmäriskiä. Kannanotot on huomioitu asianmukaisesti tätä kertomusta laadittaessa. Komissio toteaa kuitenkin, että joillakin alueilla merkittävien muutosten sisällyttäminen Euroopan markkinarakenneasetukseen olisi ennenaikaista ottaen huomioon olemassa olevien vaatimusten hiljattain tapahtuneen soveltamisen ja sen, että oleellisten standardien soveltamisessa ei ole tähän mennessä havaittu puutteita. 9 Euroopan järjestelmäriskikomitean kertomus vakuusmarginaalivaatimusten tehokkuudesta myötäsyklisyyden rajoittamisessa ja lisätoimintakapasiteetin tarpeesta tällä alalla, arvopaperimarkkinaviranomaisen Euroopan markkinarakenneasetuksen uudelleentarkastelua koskeva kertomus N:o 2 Kertomus vakuusmarginaalivaatimusten tehokkuudesta myötäsyklisyyden rajoittamisessa. 10 Euroopan markkinarakenneasetuksen tarkastuskertomus N:o 3 Eriyttämis- ja siirrettävyysvaatimukset. 5
3. KERTOMUKSEN TARKOITUS Euroopan markkinarakenneasetuksen 85 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että komissio laatii kertomuksen. On tärkeää todeta, että joitakin Euroopan markkinarakenneasetuksen keskeisiä vaatimuksia koskevia säännöksiä ei ole vielä pantu täytäntöön tai täytäntöönpanoa saatettu loppuun. Tässä vaiheessa erityisesti selvittämättömiä OTC-johdannaisten transaktioita koskevat määritysvelvoitteet ja vakuusmarginaalivaatimukset eivät ole vielä täysin sovellettavissa. Tämän vuoksi Euroopan markkinarakenneasetuksen vaikutuksia ei ole mahdollista tarkastella tässä vaiheessa kokonaisvaltaisesti. Sidosryhmät ovat kuitenkin havainneet tiettyjä seikkoja, jotka liittyvät jo sovellettavien vaatimusten täytäntöönpanoon (kauppatietorekistereille ilmoittaminen ja operatiivisen riskin vähentämisvaatimukset), sekä ongelmia, joita on todettu määritysprosessin ja vakuusmarginaalivaatimusten valmistelun yhteydessä. Monet sidosryhmät katsovat erityisesti, että tietyillä johdannaismarkkinoiden osapuolilla on suuria vaikeuksia vaatimusten täytäntöönpanossa (esimerkiksi joissakin transaktioiden ilmoitus- ja määritysprosesseissa) jopa Euroopan markkinarakenneasetuksen tavoitteisiin verrattuna suhteettomaksi katsottavalla tavalla. Näillä haasteilla saattaisi olla joissakin tapauksissa liiallinen vaikutus yrityksiin, sillä näiden vaatimusten noudattaminen on kallista verrattuna niiden tuomiin markkinoiden avoimuuden ja rahoitusvakauden etuihin. Monet julkiseen kuulemiseen vastanneista havainnollistivat vastauksiaan esittämällä vertauksia muilla oikeudenkäyttöalueilla tehdyn sääntelyn uudistuksen lähestymistapoihin. Kertomukseen liittyy yhteenveto osa-alueista, joilla kuulemisessa saadut vastaukset ja useilta viranomaisilta saadut erityiskannanotot osoittavat, että Euroopan markkinarakenneasetuksen tavoitteiden oikeasuhteisen, tehokkaan ja tuloksellisen täyttymisen varmistamiseksi tarvitaan vielä toimenpiteitä. 4. HAVAITUT PÄÄASIALLISET ONGELMAT Euroopan markkinarakenneasetuksen keskeisten vaatimusten tavoitteita, jotka koskevat johdannaismarkkinoiden avoimuuden ja vakioinnin edistämistä ja järjestelmäriskin vähentämisestä, on kannatettu yleisesti. Nämä keskeiset vaatimukset määritysprosessi, vakuusmarginaalivaatimukset, ilmoittaminen, operatiivisten riskien vähentämisvaatimukset sekä kauppatietorekistereitä ja keskusvastapuolia koskevat vaatimukset ovat olennaisia Euroopan markkinarakenneasetuksen tavoitteiden saavuttamiseksi ja sääntelyn uudistamista koskevien kansainvälisten sitoumusten saavuttamiseksi. Näin ollen katsotaan, että Euroopan markkinarakenneasetuksessa asetettuja keskeisiä vaatimuksia, jotka koskevat johdannaismarkkinoiden avoimuuden takaamista ja järjestelmäriskin vähentämistä, ei tulisi muuttaa olennaisella tavalla. 6
Tästä huolimatta on tiettyjä osa-alueita, joilla Euroopan markkinarakenneasetuksessa asetettuja vaatimuksia voitaisiin mukauttaa tinkimättä kuitenkaan sen yleisistä tavoitteista, jotta voitaisiin i) yksinkertaistaa vaatimuksia ja lisätä niiden tehokkuutta sekä ii) vähentää suhteettomia kustannuksia ja kuormituksia. 4.1. Vaatimusten yksinkertaistaminen ja tehostaminen Vastaajat mukaan lukien keskusvastapuolet, määritysosapuolet, finanssialan ulkopuoliset vastapuolet, pienet finanssiyritykset ja eläkerahastot korostivat tiettyjä vaatimuksia, joita tulisi hioa johdannaismarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi tai jotta markkinaosapuolten olisi helpompi noudattaa vaatimuksia. Euroopan markkinarakenneasetuksen tavoitteiden toteutumista ei kuitenkin tulisi vaarantaa eikä hallinnollista rasitusta lisätä. 4.1.1. Määritysvelvollisuuden keskeyttämismekanismin käyttöönottaminen Sekä arvopaperimarkkinaviranomainen että Euroopan järjestelmäriskikomitea korostivat, että Euroopan markkinarakenneasetuksesta puuttuu määritysvelvollisuuden pikainen keskeyttämismekanismi. Niiden mukaan tällainen mekanismi saattaisi olla tarpeellinen, jotta voitaisiin vastata nopeasti markkinaolosuhteissa tapahtuviin dramaattisiin muutoksiin (esim. määritysvolyymien tai likviditeetin jyrkkä muutos) ja poistaa tai keskeyttää määritysvelvollisuus nopeasti markkinatilanteen sitä vaatiessa. Myös useat muut vastaajat puolsivat tällaisen mekanismin käyttöönottoa. Määritysvelvollisuuksia voidaan muuttaa tai ne voidaan poistaa lakisääteisillä teknisillä standardeilla, mutta prosessi voi kestää useita kuukausia. Lisäksi voi esiintyä tilanteita, joissa saatetaan tarvita nopeutettua prosessia määritysvelvollisuuden keskeyttämiseksi, jotta vältetään markkinahäiriöt. Tämän vuoksi komissio ehdottaa, että keskusvastapuolten elvytystä ja kriisinratkaisua koskevan ehdotuksen yhteydessä otettaisiin käyttöön mekanismi, jolla määritysvelvollisuuden soveltaminen voitaisiin keskeyttää kriisinratkaisua varten, ja harkitsee mahdollisuutta laajentaa määritysvelvollisuuden keskeytyksen soveltamisalaa muihin asianmukaisiin tarkoituksiin. 4.1.2. Vakuusmarginaalivaatimusten ennustettavuuden helpottaminen Monet vastaajat, erityisesti toimialajärjestöt ja pankit totesivat, että tällä hetkellä saattaa olla vaikeaa ennakoida marginaalitasoja, joita niitä vaaditaan ilmoittamaan keskusvastapuolille keskitetysti selvitettyjä transaktioita varten. Nämä vastaajat antoivat ymmärtää, että keskusvastapuolten parempi tietojen jakaminen määritysosapuolille saattaisi ratkaista tämän puutteen. Sekä arvopaperimarkkinaviranomainen että Euroopan järjestelmäriskikomitea suosittelivat myötäsyklisyyttä ja vakuusmarginaalivaatimuksia koskevissa kertomuksissaan myös marginaalistandardeihin ja myötäsyklisyysvaatimuksiin liittyvän avoimuuden lisäämistä. Parempi tiedonjako voisi auttaa markkinaosapuolia noudattamaan 7
vakuusmarginaalivaatimuksia tehokkaammalla tavalla ja hallinnoimaan omia varojaan paremmin. Samalla tavoin sellaisten transaktioiden osalta, joille ei ole tehty selvitystä, jotkut vastaajat pääasiassa rahoituslaitokset totesivat, että viranomaisilta puuttuu selkeä toimeksianto tukea alustavia vakuusmarginaalimalleja, mikä saattaisi johtaa markkinaosapuolten epävarmuuteen siitä, katsovatko viranomaiset markkinaosapuolten laskelmien täyttävän asetukset. Edellytys, jonka mukaan viranomaisten olisi hyväksyttävä alustavat vakuusmarginaalimallit, voisi lisätä sekä markkinaosapuolten että viranomaisten varmuutta. 4.1.3. Kauppatietojen ilmoittamisen yksinkertaistaminen Kauppatietorekistereille annettavia ilmoituksia koskevaan aiheeseen saatiin merkittävä määrä vastauksia markkinaosapuolilta ja viranomaisilta. Vastaajat, pääasiassa toimialajärjestöt ja yritykset, sekä myös viranomaiset, konsulttitoimistot, kansalaisjärjestöt ja ammattiliitot antoivat ymmärtää, että nykytilanteessa monia saman transaktion osapuolina oleville vastapuolille kuuluvia ilmoituksia ei täsmätä tarkasti kauppatietorekistereissä. Tämän katsotaan johtuvan osittain siitä, että ei tiedetä selkeästi mitä tulee ilmoittaa ja miten, sekä eri kauppatietorekistereiden välisistä vaatimusten eroavaisuuksista. Lisäksi vastaajat antoivat ymmärtää, että vaatimuksia voitaisiin merkittävästi yksinkertaistaa menettämättä kuitenkaan ratkaisevia tietoja, erityisesti pörssissä käydyn johdannaiskaupan osalta. Vastaajat myös kyseenalaistivat sen, voidaanko tietoja pitää riittävän luotettavina ja käyttökelpoisina johtuen tarkkojen ja täsmäävien tietojen toimittamisen vaikeudesta. Vastaajat myös asettivat kyseenalaiseksi ennen ilmoitusvaatimuksen soveltamisen alkamista olemassa olevien transaktioiden ilmoitusvaatimuksen hyödyllisyyden (ns. takapainottaminen), sillä kyseisten tietojen ilmoittaminen on hyvin haasteellista tiedot koskevat johdannaisia, joiden transaktiot olivat päättyneet ennen kuin vastapuolilla oli mahdollisuus tietää mitä tietoja tuli säilyttää ja ilmoittaa ja vaatimusta pidetään yhä hyödyttömämpänä sen koskiessa aiempien ajanjaksojen tietoja, joilla ei ole ratkaisevaa merkitystä sääntelyviranomaisille. Monet vastaajista huomauttivat myös parannuksista, joita voitaisiin toteuttaa kauppatietorekisterien osalta, jotta tietojen koonti olisi tehokkaampaa erityisesti EU:n kauppatietorekistereiden yhteisiä menetelmiä käyttämällä. Lisäksi arvopaperimarkkinaviranomainen antoi ymmärtää, että kauppatietorekistereiden seuraamusmaksuja joudutaan mahdollisesti korottamaan tehokkaan valvonnan varmistamiseksi. Avoimuuden edistäminen yksinkertaistamalla joidenkin alueiden ilmoitusvaatimuksia ja kauppatietorekistereiden toiminnan tehostaminen ovat olennaisia tekijöitä Euroopan markkinarakenneasetuksen kaikkien tavoitteiden saavuttamiseksi. Näin ollen katsotaan, että nykyisten sääntöjen lisäarviointi tulisi käynnistää, jotta voidaan toteuttaa erityisiä toimenpiteitä tämän tavoitteen 8
saavuttamiseksi. Näin voidaan myös helpottaa sääntöjen noudattamisesta markkinaosapuolille koituvaa rasitetta. Niin ikään tiettyjen kolmansien maiden viranomaiset joutuvat tällä hetkellä kohtaamaan oikeudellisia haasteita Euroopan markkinarakenneasetuksen puitteissa vaadittuja järjestelyjä suorittaessaan (esimerkiksi kansainvälisen sopimuksen solmiminen), jotta voitaisiin taata kauppatietorekistereissä olevien tietojen molemminpuolinen saatavuus. Tämän vuoksi tulisi kartoittaa vaihtoehtoisia menetelmiä, joilla varmistetaan, että kolmansien maiden viranomaiset saavat kauppatietorekistereissä olevat tiedot käyttöönsä riittävän turvatulla tavalla. 4.2 Suhteettomien kustannusten ja rasitteiden vähentäminen 4.2.1. Soveltamisalaan kuuluvat transaktiot Vastauksista käy ilmi tiettyjä osa-alueita, joilla transaktioiden kuulumista vaatimusten soveltamisalaan voidaan pitää tarpeettomana Euroopan markkinarakenneasetuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Erityisesti kyseenalaistettiin se, onko ennen määritysvelvollisuuden voimaantuloa tehtyjen sopimusten määritysvaatimus (ns. etupainottaminen) oikeasuhteinen ottaen huomioon vaatimuksen piiriin jäävien sopimusten vähäinen määrä, koska kyseessä on vain väliaikainen toimenpide, ja määritysvelvollisuuden taannehtivan soveltamisen aiheuttamat vaikeudet ja epävarmuus. Yritykset ja toimialajärjestöt asettivat kyseenalaiseksi sen, onko operatiivisen riskin vähentämisvaatimuksen soveltaminen yritysryhmän sisäisiin transaktioihin oikeasuhteista, sillä tällaiset transaktiot toteutetaan saman yritysryhmän sisällä ja vastapuolten välinen koordinointi kuuluu olennaisesti transaktion luonteeseen. On aiheellista tarkastella, missä laajuudessa ennen määritysvelvollisuuden voimaantuloa toteutetut transaktiot ja yritysryhmän sisäiset transaktiot tulisi säilyttää kyseisten vaatimusten soveltamisalassa. 4.2.2. Soveltamisalaan kuuluvat yhteisöt a) Finanssialan ulkopuoliset vastapuolet Euroopan markkinarakenneasetuksen kattamien vastapuolien soveltamisalan laajuuden suhteen vastaajat totesivat, että finanssialan ulkopuolisilla vastapuolilla on suuria vaikeuksia täyttää vaatimuksia ja erityisesti ilmoitusvaatimuksia, koska niiltä puuttuu resursseja ja kokemusta. Kun otetaan huomioon näiden haasteiden merkittävyys, monet finanssialan ulkopuoliset vastapuolet asettivat kyseenalaiseksi, muodostavatko tällaiset vastapuolet suuruusluokaltaan sellaisen järjestelmäriskin, että Euroopan markkinarakenneasetuksen vaatimusten soveltamisen jatkaminen olisi perusteltua. Vastaajat totesivat myös, että Euroopan markkinarakenneasetus näyttää asettavan finanssialan ulkopuolisille vastapuolille tiukempia vaatimuksia kuin monet vastaavat kolmansien maiden säätelyjärjestelmät. 9
Näin ollen on aiheellista arvioida, tulisiko Euroopan markkinarakenneasetuksen mukaisten keskeisten vaatimusten soveltamisalaan tehdä muutoksia finanssialan ulkopuolisten vastapuolten haasteiden ratkaisemiseksi. Tällaisia muutoksia voisivat olla operatiivisen riskin oikeudellisten vähentämisvaatimusten poistaminen finanssialan ulkopuolisilta vastapuolilta ja niiden transaktioiden raportoinnin yksinkertaistaminen. Nämä transaktiot eivät kuitenkaan saisi olla täysin vapaita näiden vaatimusten soveltamisesta, jotta voidaan turvata Euroopan markkinarakenneasetuksen erottamattomien ydintavoitteiden soveltaminen rahoitusvakauden osalta. Tulisi tutkia eri vaihtoehtoja ja harkita, tulisiko a) rahoitusalan vastapuolien ilmoittaa johdannaistiedot finanssialan ulkopuolisten vastapuolien puolesta, b) tulisiko finanssialan vastapuolien mutta ei finanssialan ulkopuolisten vastapuolien varmistaa, että operatiivisten riskien vähentämisvaatimuksia sovelletaan finanssialan ulkopuolisten vastapuolien kanssa toteutettuihin transaktioihin, ja c) tulisiko finanssialan ulkopuoliset vastapuolet vapauttaa ilmoitusvaatimuksesta yritysryhmien sisäisten transaktioiden osalta. Lisäksi arvopaperimarkkinaviranomainen antoi tätä aihetta koskevassa kertomuksessaan uutta tietoa finanssialan ulkopuolisten vastapuolten toiminnasta Euroopan markkinarakenneasetuksen ilmoitusvaatimusten käyttöönoton jälkeen. Arvopaperimarkkinaviranomaisen havainnoista käy ilmi, että finanssialan ulkopuoliset vastapuolet saattavat todeta suojautumisvapautuksen vaikeasti seurattavaksi ja käytännössä sovellettavaksi. Tämä saattaisi olla seurausta finanssialan ulkopuolisten vastapuolten epäyhtenäisestä sääntelystä Euroopan unionissa. Saatavissa olevista tiedoista käy myös ilmi, että finanssialan ulkopuolisten vastapuolien keskinäiset kytkökset rahoitusjärjestelmään ovat hyvin vähäisiä, sillä ne toteuttavat transaktioita vain hyvin harvojen markkinoiden vastapuolien kanssa keskimäärin 1 2 yksikköä kohden verrattuna finanssialan vastapuoliin, joilla on keskimäärin 31 vastapuolta yksikköä kohden. Arvopaperimarkkinaviranomaisen kannanoton perusteella voidaan todeta, että joillekin finanssialan ulkopuolisille vastapuolille nykyisen Euroopan markkinarakenneasetuksen mukaisen lähestymistavan soveltaminen on liian kuormittavaa eikä se ehkä kuitenkaan vähennä järjestelmäriskiä huomattavalla tavalla. Suojautumistoimenpiteiden luonne katsotaan kuitenkin oleelliseksi tekijäksi, kun tarkastellaan finanssialan ulkopuolisten vastapuolien systeemistä merkitystä, sillä suojautumisyksiköiden omavaraisuusaste ei yleensä ole kovin korkea ja niiden OTCjohdannaissopimuksiin liittyy vastakkaisia vähentäviä positioita. Kun otetaan huomioon, että käytettävissä olevien tietojen mukaan finanssialan ulkopuolisten vastapuolten väliset kytkökset rahoitusjärjestelmässä ovat vähäisiä, olisi harkittava edelleen myös sitä, pitäisikö määritys- ja vakuusmarginaalivaatimusten piiriin sisällyttää lainkaan finanssialan ulkopuolisia vastapuolia tai pitäisikö niistä sisällyttää vain osa johdannaismarkkinoihin liittyvän toiminnan volyymin ja tyypin perusteella. 10
Harkinnassa tulisi huomioida se, että jotkut finanssialan ulkopuoliset vastapuolet saatetaan luokitella uudelleen, kun rahoitusmarkkinadirektiivi II on pantu täytäntöön. b) Pienet finanssialan vastapuolet Finanssialan ulkopuolisten vastapuolten kohtaamien vaikeuksien lisäksi pienet finanssialan yritykset, toimialajärjestöt ja tietyt viranomaiset huomauttivat, että ne olivat kohdanneet merkittäviä haasteita tulevien määritysvelvoitteiden vaatiman määritysprosessin saatavuudessa rajoitettuja johdannaisliiketoimia suorittaessaan. Vastaajat katsoivat, että tämä johtui pääasiallisesti vakavaraisuusasetukseen 11 perustuvista määritysosapuolten edellyttämistä vähimmäisomavaraisuusastevaatimuksista, jotka mahdollisesti vaikuttavat siten, että määrityspalvelujen tarjoaminen asiakkaalle muodostuu liian kalliiksi. Toinen vastaajien havaitsema este oli sekä eriyttämis- että siirrettävyysvaihtoehtoihin liittyvä joustavuuden ja varmuuden puute. Vastaajat raportoivat näiden vaatimusten soveltamisen haasteellisuudesta erityisesti siksi, että ne saattaisivat olla vaikeasti täytäntöönpantavissa tietyissä jäsenvaltioissa kansallisten maksukyvyttömyyttä koskevien lainsäädäntöjen johdosta. Lopuksi useat vastaajat antoivat ymmärtää, että vaikka mainitut esteet voitaisiin ratkaista, joidenkin määritysvaatimuksien alaisten pienten finanssialan vastapuolien OTC-johdannaisiin liittyvä toiminta on niin rajoitettua, että määritysratkaisujen luominen ei ole niille kaupallisesti toteuttamiskelpoista. Tulisi harkita toimia, joilla puututaan asiakkaiden määritykseen liittyviin esteisiin. c) Eläkejärjestelmät Eläkejärjestelmät on tällä hetkellä vapautettu Euroopan markkinarakenneasetuksen määritysprosessista komission delegoidulla asetuksella 12. Vapautus päättyy viimeistään 16. elokuuta 2017 ja sitä voidaan jatkaa yhden lisävuoden verran toisella Euroopan komission delegoidulla säädöksellä. Kuten komission kertomuksessa on kuvattu, kun arvioidaan keskusvastapuolten edistymistä ja ponnisteluja sellaisten teknisten ratkaisujen kehittämiseksi, joiden avulla eläkejärjestelmät voivat siirtää muita kuin käteisvakuuksia marginaalivakuuksiksi, sekä niitä tukevien toimenpiteiden tarvetta 13, eläkejärjestelmien määritysratkaisujen saatavuus muiden kuin käteisvarojen 11 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta, EUVL 176, 27.6.2013. 12 Komission delegoitu asetus (EU) 2015/1515, annettu 5 päivänä kesäkuuta 2015, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta eläkejärjestelmiin liittyvien siirtymäkausien pidentämiseksi (EUVL L 239, 15.9.2015). 13 Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä 4 päivänä heinäkuuta 2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 85 artiklan 2 kohdan mukaisesta arvioinnista, joka koskee keskusvastapuolten edistymistä sellaisten teknisten ratkaisujen kehittämisessä, joiden avulla eläkejärjestelmät voivat siirtää muita kuin käteisvakuuksia marginaalivakuuksiksi, sekä tällaisia ratkaisuja tukevien toimenpiteiden tarvetta (COM(2015) 39 final, 3.2.2015). 11
käyttämiseksi marginaalivakuuksina ei ole todennäköistä ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa. Sen jälkeen kun Euroopan markkinarakenneasetukseen tällä hetkellä perustuva väliaikainen määritysvapautus on päättynyt, eläkejärjestelmät joutuvat joko i) tukeutumaan takaisinostomarkkinoihin vakuuksien muuntamiseksi tai ii) korottamaan käteisvarojaan suhteessa muihin kuin käteisvaroihinsa. Ensimmäinen skenaario ei mahdollisesti tarjoa vakaata ratkaisua hetkellä, jolloin markkinat ovat ailahtelevia ja jolloin takaisinostomarkkinoiden kapasiteetin heikentyminen saattaisi aiheuttaa laajemman likviditeetti- ja vakausuhkan näillä markkinoilla. Toisella skenaariolla saattaisi olla negatiivinen vaikutus eläkejärjestelmien edunsaajien eläketuloihin, kun edunsaajien määrän on arvioitu Euroopan komission tilaamassa perustilaselvityksessä 14 olevan EU:ssa jopa 3,66 prosenttia yli 20 40-vuotiaista 15. Olisi arvioitava, voidaanko nykyistä vapautusta pidentää tai muuttaa se pysyväksi tinkimättä järjestelmäriskin vähentämiseen tähtäävistä Euroopan markkinarakenneasetuksen tavoitteista siten, että eläkejärjestelmiin kohdistuisi edelleen järjestelmäriskiä vähentäviä bilateraalisia vakuusmarginaalivaatimuksia niiden OTC-transaktioiden osalta, jotka eivät ole keskusvastapuolten määrittämiä. 5. PÄÄTELMÄT Vaikuttaa siltä, että Euroopan markkinarakenneasetukseen sisältyviä avoimuuden varmistamista ja järjestelmäriskin vähentämistä johdannaismarkkinoilla koskevia keskeisiä vaatimuksia ei ole tarpeen muuttaa perusteellisesti. Euroopan markkinarakenneasetuksen uudelleentarkasteluprosessin ja kannanottopyynnön osana saatujen vastausten analyysin perusteella todetaan kuitenkin, että tulisi ryhtyä toimiin tässä kertomuksessa esitettyjen ongelmien ratkaisemiseksi. Lisäarviointia tarvitaan erityisesti sen määrittelemiseksi, miten havaittuihin haasteisiin voidaan puuttua, jotta Euroopan markkinarakenneasetuksen soveltamista voitaisiin yksinkertaistaa liiallisen hallintotaakan poistamiseksi markkinaosapuolilta ja vaatimusten täytäntöönpanon tekemiseksi sujuvammaksi. Samalla olisi kuitenkin varmistettava, että Euroopan markkinarakenneasetuksen tavoitteet täyttyvät. Prosessissa tulisi ottaa huomioon johdannaismarkkinoihin sovellettavat kansainväliset periaatteet, joilla varmistetaan globaaleiden markkinoiden tehokas toiminta. Lisäksi aloitteella tuettaisiin komission paremman sääntelyn agendaa poistamalla yrityksiin tällä hetkellä kohdistuvia liiallisia kustannuksia, jolloin varoja vapautuisi investointeihin. 14 Peruskartoitus ratkaisuista, joiden avulla eläkejärjestelmät voivat antaa keskusvastapuolille muita kuin käteisvakuuksia 25. heinäkuuta 2014. 15 Ks. edellinen viite. 12
Komissio aikoo ehdottaa, että Euroopan markkinarakenneasetuksen uudelleentarkastelu toteutetaan REFIT-ohjelman puitteissa vuonna 2017. Sen lisäksi on tarkoitus toteuttaa vaikutustenarviointi, jossa monia osa-alueita tarkastellaan perusteellisemmin. Komissio arvioi myös Euroopan markkinarakenneasetukseen liittyviä tärkeimpiä teknisiä standardeja. Komissio ehdottaa myös keskusvastapuolten elvytys- ja kriisinratkaisulainsäädäntöä, johon sisältyvät Euroopan markkinarakenneasetuksen ulkopuolelle jäävät kysymykset, kuten elvytyssuunnitelmat, kriisinratkaisusuunnitelmat ja keskusvastapuolten purkamismahdollisuuden esteiden poistaminen siten, että viranomaiset pystyvät käsittelemään niiden rahoitusongelmia tehokkaasti luomatta tarpeettomia rahoitusvakauteen tai julkisiin varoihin kohdistuvia riskejä. 13